Справа № 806/2643/16
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2020-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 квітня 2020 року

Київ

справа №806/2643/16

адміністративне провадження №К/9901/44617/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №806/2643/16

за адміністративним позовом Приватної фірми "ЮрЕкс" "Юридична консультація та майнова експертиза" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, третя особа: Новоград-Волинська міська рада, про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 25 січня 2017 року (ухвалена в складі головуючого судді - Токаревої М.С.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року (прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді - Майора Г.І., суддів: Бучик А.Ю., Шевчук С.М.)

в с т а н о в и в:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2016 року Приватна фірма "ЮрЕкс" "Юридична консультація та майнова експертиза" (далі також - ПФ «ЮрЕкс», позивач) звернулась до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - відповідач, Держгеокадастр), третя особа: Новоград-Волинська міська рада, в якому позивач просив:

- визнати протиправним та скасувати висновок державної експертизи землевпорядної документації від 08.06.2016 №168, виготовлений Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області;

- зобов`язати Держгеокадастр повторно провести державну експертизу звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки несільськогосподарського призначення, яка надана в оренду ФОП ОСОБА_1 , площею 0,1885 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 25.01.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2017, позов ПФ "ЮрЕкс" "Юридична консультація та майнова експертиза" задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що надаючи негативний висновок та відмовляючи у погодженні "Звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки несільськогосподарського призначення, яка надана в оренду ФОП ОСОБА_1 , площею 0,1885 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , відповідач вказує лише на один недолік:"у складі юридичної особи суб`єкти господарювання ПФ "ЮрЕкс" відсутні оцінювачі з експертної грошової оцінки земельних ділянок, які зареєстровані у Державному реєстрі сертифікованих інженерів землевпорядників".

Отже, як зазначили суди, об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а тому має бути поверненим на доопрацювання, тоді як в порушення вимог чинного законодавства відповідачем було оцінено його негативно та не погоджено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 25 січня 2017 року та ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що об`єкт державної експертизи не відповідає вимогам законодавства, а тому такий об`єкт оцінено негативно і не погоджено Головним управлінням Держгеокадастру в Житомирській області, що відповідає нормам чинного законодавства.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/2643/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: Головуючий: Анцупова Т.О., судді: Стародуб О.П., Кравчук В.М.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року № 679/0/78-19 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.І., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.

Ухвалою від 13.03.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 квітня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ПФ "ЮрЕкс" здійснює землеоціночні роботи на підставі ліцензії серії АГ №583186 від 31.03.2011.

23 травня 2016 року між Новоград-Волинською міською радою (замовник), Приватною фірмою "ЮрЕкс" "Юридична консультація та майнова експертиза" (виконавець) та Управлінням містобудування, архітектури та земельних відносин Новоград-Волинської міської ради (платник) укладено договір №9 про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (далі - Договір №9).

Згідно п. 1.1. Договору №9, "Замовник доручає, а Виконавець бере на себе зобов`язання щодо надання послуг, пов`язаних з виконанням експертної грошової оцінки земельної ділянки несільськогосподарського призначення, що підлягає продажу відповідно до ст. 128 Земельного кодексу України, а Платник зобов`язується оплатити виконану роботу, об`єкт оцінки - земельна ділянка площею 0,1885 га, розташованої за адресою: Житомирська область, Новоград-Волинський район, м. Новоград-Волинський, вул. Лідівський шлях,32 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі."

У п. 4.1 Договору №9 визначено, що "Після завершення виконання робіт Виконавець зобов`язується передати Замовнику - у паперовому вигляді 1 примірник звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки та позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації (оригінал)".

На виконання умов Договору №9 позивачем виготовлено "Звіт про експертну грошову оцінку земельної ділянки несільськогосподарського призначення, яка надана в оренду ФОП ОСОБА_1 , площею 0,1885 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 та надано до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області клопотання про добровільну первинну державну експертизу землевпорядної документації.

08 червня 2016 року Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надало висновок державної експертизи землевпорядної документації №168 (далі - Висновок №168), у підпункті 10.1 пункту 10 "Зауваження та пропозиції до землевпорядної документації" якого зазначено: "Розроблений звіт про експертну грошову оцінку земельної ділянки несільськогосподарського призначення не відповідає статті 6 Закону України "Про оцінку земель" в частині визначення суб`єкта оціночної діяльності у сфері оцінки земель, а саме: у складі юридичної особи суб`єкти господарювання ПФ "ЮрЕкс" відсутні оцінювачі з експертної грошової оцінки земельних ділянок, які зареєстровані у Державному реєстрі сертифікованих інженерів землевпорядників".

У пункті 11 Висновку №168 "Підсумкова оцінка результатів державної експертизи" зазначено: "Звіт про експертну грошову оцінку земельної ділянки несільськогосподарського призначення, яка надана в оренду ФОП ОСОБА_1 , не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим стандартам і правилам, а саме: статті 6 Закону України "Про оцінку земель", оцінюється негативно та не погоджується".

Вважаючи зазначені дії та рішення відповідача незаконними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Касаційна скарга по справі № 806/2643/16 подана в червні 2017 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року № 1808-IV (далі - Закон № 1808-IV).

Згідно зі статтею 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

Об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-IV).

Статтею 32 Закону №1808-IV встановлено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).

При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:

-питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;

-відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;

-еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.

Відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.

Підпунктом 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та підпунктом 28 пункту 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.

Із системного аналізу наведених правових норм слідує, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.

Згідно з положеннями частин першої та другої статті 35 Закону № 1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Організаційні засади і вимоги щодо проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначає Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації, затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року № 391 (далі - Методика № 391).

Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики № 391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації.

Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону № 1808-IV.

Підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

-землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

-землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

-землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов`язковою.

Таким чином, підсумки державної експертизи відображаються у висновку, в якому експерт вказує на виявлені недоліки (якщо такі мали місце), необхідність доопрацювання проекту землевпорядної документації (у разі наявності недоліків).

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що проведення експертизи проекту землевпорядної документації та формулювання за її наслідками висновку, в тому числі про доопрацювання проекту відповідної документації, є виключною компетенцією органів Держгеокадастру.

Стосовно процедури оскарження висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що позивачем не було дотримано такої процедури з огляду на наступне.

Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.

У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.

У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.

Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.

Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.

Системний аналіз наведених правових норма дає підстави колегії суддів дійти висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.

Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.

Судами попередніх інстанцій встановлено те, що позивач звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації», однак вказана заява не розглянута.

Враховуючи наведене, касаційний суд приходить до висновку про те, що позивач не в повній мірі реалізував право на оскарження Висновку №168 в порядку, встановленому статтею 37 Закону № 1808-IV, а покликання позивача на бездіяльність відповідача в процесі розгляду його клопотання про спростування висновків державної експертизи не є безумовною підставою для скасування такого висновку.

Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.

З огляду на вищевикладене, касаційний суд вважає, що суди попередніх інстанцій не дали належну оцінку тим обставинам, що позивач не вважав свої права порушеними рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідача в процесі розгляду заяви про спростування висновків державної експертизи, а проведення повторної державної експертизи можливе тільки після розгляду клопотання про спростування висновків державної експертизи та наявності достатніх підстав для проведення такої експертизи.

Таким чином колегія суддів приходить до висновку про те, що позивачем не було дотримано порядку оскарження висновку, встановленого статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а тому позовна вимога щодо зобов`язання повторно провести державну експертизу звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки не може бути задоволена.

За своєю правовою природою повноваження щодо прийняття рішення про проведення повторної державної експертизи землевпорядної документації є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу

Аналогічна позиція у схожих правовідносинах сформована Верховним Судом у постановах від 08 травня 2018 року по справі № 823/1581/17 та від 31 жовтня 2018 року по справі №806/2642/16.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню, оскільки суди неправильно застосували до спірних правовідносин норми матеріального права зокрема статтю 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації».

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 25 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року по справі № 806/2643/16 - скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову Приватної фірми "ЮрЕкс" "Юридична консультація та майнова експертиза" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, третя особа: Новоград-Волинська міська рада про визнання протиправним та скасування висновку та зобов`язання повторно провести державну експертизу звіту .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко