Справа № 818/294/18
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2020-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 квітня 2020 року

Київ

справа №818/294/18

провадження №К/9901/57889/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Сумської обласної ради, за участю третіх осіб - Юнаківської сільської ради Сумського району, Сумської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Сумської обласної ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Глазька С. М., та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Калиновського В. А., суддів: Калитки О. М. , Кононенко З. О.

І. Суть спору

1. У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Сумської обласної ради, за участю третіх осіб - Юнаківської сільської ради Сумського району, Сумської обласної державної адміністрації, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20 жовтня 2017 року "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади", яким внесено зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07 жовтня 2016 року, 07 липня 2017 року, 15 вересня 2017 року та 24 листопада 2017 року), у межах Садівської, Хотінської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади, виклавши їх у новій редакції, згідно з додатком та визнано рішення Сумської обласної ради від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07 жовтня 2016 року, 07 липня 2017 року, 15 вересня 2017 року та 24 листопада 2017 року) недійсними, у частині створення Великочернеччинської, Низівської, Юнаківської територіальних громад Сумського району, а також надати доручення обласній державній адміністрації внести у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України зміни до перспективного плану формування територій громад Сумської області.

2. В обґрунтування позову зазначає, що 13 грудня 2017 року та 18 грудня 2017 року Сумська обласна державна адміністрація звернулася до Сумської обласної ради з поданням про внесення на розгляд Сумської обласної ради проекту рішення про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07 жовтня 2016 року, 07 липня 2017 року, 15 вересня 2017 року та від 24 листопада 2017 року). Сумською обласною державною адміністрацією запропоновано викласти громади в наступній редакції: Садівську (адміністративний центр - с. Сад), Сумську (адміністративний центр - м. Суми), Хотінську (адміністративний центр - с. Хотінь), вважати рішення Сумської обласної ради від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07 жовтня 2016 року, 07 липня 2017 року, 15 вересня 2017 року та від 24 листопада 2017 року) недійсним, в частині створення наступних територіальних громад: Великочернеччинської (адміністративний центр - с. В. Чернеччина), Низівської (адміністративний центр - с. Низи), Юнаківської (адміністративний центр - с. Юнаківка).

2.1. Вказує, що Сумська обласна рада прийняла пропозиції Сумської обласної державної адміністрації від 13 грудня 2017 року та від 18 грудня 2017 року і своїм рішенням від 20 грудня 2017 року ухвалила внести зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017), у межах Садівської, Хотінської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади, виклавши їх у новій редакції та визнала рішення обласної ради від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) недійсними, у частині створення Великочернеччинської, Низівської, Юнаківської територіальних громад Сумського району.

2.2. Стверджує, що при винесенні цього рішення, Сумською обласною радою допущено порушення вимог статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", відповідно до якої проекти рішень органів місцевого самоврядування оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з моменту прийняття.

2.3. Крім того, Сумською обласною радою порушено пункт 43 Регламенту роботи Сумської обласної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 15 грудня 2015 року, яким передбачено, що не пізніше як за 20 робочих днів до дати розгляду, з метою прийняття, підготовлені і оформлені належним чином проекти рішень у друкованому та електронному вигляді подаються до виконавчого апарату Сумської обласної ради для організації їх попереднього розгляду у профільних комісіях обласної ради та оприлюднення, у зв`язку з чим розгляд зазначеного проекту на наступному пленарному засіданні Сумської обласної ради 20 грудня 2017 року унеможливлював дотримання порядку оприлюднення проектів рішень обласної ради, встановленого Законом України "Про доступ до публічної інформації" та Регламент роботи ради.

2.4. Окрім того, позивач зазначає, що відповідачем був порушений порядок публічного обговорення оскаржуваного рішення.

2.5. Позивач вказує, що приєднання с. Мар`їне, де проживає позивач до Хотінської територіальної громади, ускладнить доступ населення с. Мар`їне, у тому числі позивача до центру громади. Крім того, між с. Мар`їне де проживає позивач та с. Хотінь, що планується бути центром громади немає прямого сполучення, у той час, як з с. Мар`їне до с. Юнаківка проходить автомобільний шлях національного значення, що поліпшує доступ громади до центру. Позивач є особою похилого віку, а тому наявність спрощеного доступу до центру громади для вирішення побутових питань має для нього важливе значення.

2.6. Вважаючи, що відповідачем без урахування думки населення протиправно ухвалено рішення від 20 жовтня 2017 року "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади", ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 зареєстрований та фактично проживає в с. Мар`їне, Кияницької сільської ради, Сумського району Сумської області.

4. 20 грудня 2017 року Сумська обласна рада, розглянувши пропозиції обласної державної адміністрації, враховуючи зміни адміністративно-територіального устрою Сумської області, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад" (зі змінами), керуючись статтею 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" прийняла оскаржуване рішення "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади".

5. Відповідно до вказаного рішення Сумська обласна рада вирішила:

1. Унести зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07 жовтня 2016 року, 07 липня 2017 року, 15 вересня 2017 року та 24 листопада 2017 року), у межах Садівської, Хотінської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади, виклавши їх у новій редакції, згідно з додатком.

2. Вважати рішення обласної ради від 25 червня 2015 року (зі змінами від 07 жовтня 2016 року, 07 липня 2017 року, 15 вересня 2017 року та 24 листопада 2017 року) недійсним, у частині створення Великочернеччинської, Низівської, Юнаківської територіальних громад Сумського району.

3. Обласній державній адміністрації внести в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України зміни до перспективного плану формування територіальних громад Сумської області.

6. Підставою для ухвалення відповідачем вказаного рішення слугувала постанова Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад", а саме пункт 14 вказаної методики, відповідно до якого проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року, позовні вимоги задоволено частково.

7.1. Визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20 грудня 2017 року "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади" в частині внесення зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) у межах Хотінської територіальної громади Сумського району, згідно з додатком.

7.2. Визнано протиправним та нечинним пункт 2 рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20 грудня 2017 року "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади" щодо визнання рішення обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) недійсним, у частині створення Юнаківської територіальної громади Сумського району.

7.3. В іншій частині позовних вимог - відмовити.

8. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачем порушено приписи частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, повинні бути оприлюднені ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

9. Таку позицію Сумського окружного адміністративного суду підтримав і Харківський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи та залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

10. У касаційній скарзі представник відповідача, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.

11. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судами невірно визначено правову природу оскаржуваного рішення. Перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією, схвалюється обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України. Таким чином оскаржуване рішення носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить нових норм права, обов`язкових приписів та вказівок, оскільки є правозастосовним по своїй суті.

11.1. Вказує на ігноруванні судами першої та апеляційної інстанції доводів відповідача про те, що відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" суб`єктами об`єднання є територіальні громади, а не громадяни, а тому позивач не належить до осіб, які мають право оскаржувати таке рішення ради.

11.2. Наголошує, що несвоєчасність оприлюднення проекту рішення само по собі не вплинуло і не могло вплинути на права та інтереси позивача, не могло слугувати підставою для визнання рішення неправомірним.

11.3. Крім того вказує, що судами неправильно застосовано норми Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки ним не передбачено вимог щодо оприлюднення проектів рішень.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

13. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

14. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

15. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. За змістом статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

19. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

20. Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

21. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулює Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року № 157-VIIІ (далі - Закон № 157-VIIІ), яким встановлено порядок добровільного об`єднання територіальних громад.

22. Положеннями частини першої статті 5 Закону № 157-VIII визначено перелік суб`єктів, які можуть бути ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

23. Разом із цим, згідно з частиною третьою статті 11 Закону № 157-VIII, перспективний план набирає своєї юридичної сили після затвердження Кабінетом Міністрів України.

24. Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом.

25. Згідно з частинами першою, другою статті 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні' територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

26. Згідно зі статтею 2 Закону № 157-VIII, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

27. Частиною першою статті 8 Закону № 157-VIII передбачено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

28. Приписами частини четвертої статті 9 Закону № 157-VIII обумовлено, що Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

29. Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

30. Частинами другою, третьою статті 11 Закону № 157-VIII передбачено, що методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

31. Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика), та її пунктом 4 передбачено, що формування спроможних територіальних громад відбувається шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

32. Пунктом 6 Методики визначено, що одним з найпріоритетніших принципів при формуванні спроможних територіальних громад є те, що зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

33. У відповідності до пункту 10 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

34. Пунктом 11 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

35. Відповідно до пункту 12 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

36. Приписами частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

37. Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

38. При цьому пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

39. В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

VI. Позиція Верховного Суду

40. Аналіз наведених правових норм свідчить, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст має здійснюватись з дотриманням принципів добровільності, прозорості та відкритості.

41. Перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією, схвалюється обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

42. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Сумською обласною державною адміністрацією розроблений перспективний план та в подальшому на пленарному засіданні Сумської обласної ради прийнято рішення про схвалення такого.

43. Зміст спірних правовідносин, що склались у цій справі зводяться до перевірки судом правомірності дій Сумської обласної ради під час прийняття рішення сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20 грудня 2017 року "Про внесення змін до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області у межах Великочернеччинської, Низівської, Садівської, Хотінської, Юнаківської територіальних громад Сумського району та Сумської територіальної громади" в частині внесення зміни до проекту перспективного плану формування спроможних територіальних громад Сумської області, схваленого рішенням обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) у межах Хотінської територіальної громади Сумського району, згідно з додатком, а також згідно з яким визнано рішення обласної ради від 25.06.2015 (зі змінами від 07.10.2016, 07.07.2017, 15.09.2017 та 24.11.2017) недійсним, у частині створення Юнаківської територіальної громади Сумського району.

44. Судами встановлено та представником Сумської обласної ради не заперечувалось порушення частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини третьої статі 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

45. Так, вирішуючи спір по суті, як суд першої, так і суд апеляційної інстанцій, дійшли висновку про порушення відповідачем приписів частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, повинні бути оприлюднені ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

46. При цьому, суди не врахували, що статтею 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

47. Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

48. Таким чином, Законом України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскарженого рішення згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації".

49. Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення, яке стосується добровільного об`єднання територіальних громад ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що оскаржуване рішення є протиправними, матеріали справи не містять.

50. Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі № 278/3142/16-а.

51. Разом з цим Верховний Суд зауважує, що крім строків оприлюднення органами місцевого самоврядування своїх рішень, приписами статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню, а саме: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформація про нормативно-правові засади діяльності.

52. Слід зазначити, що у справі, яка розглядається, суди встановили та нормативно підтверджено, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад", оскаржуване рішення не підлягає публічному обговоренню.

53. Відтак, саме по собі несвоєчасне оприлюднення проекту рішення Сумської обласної ради сьомого скликання сімнадцятої сесії від 20 жовтня 2017 року з огляду на те, що таке рішення за своїм змістом не є таким, що підлягає обговоренню, не може слугувати окремою, єдиною підставою для скасування оскаржуваного рішення за відсутності доказів його незаконності.

54. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 27 грудня 2019 року у справі № 200/13668/16-а.

55. Водночас системний аналіз вказаних положень дає змогу дійти висновку, що об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

56. При цьому Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.

57. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16.

58. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

59. За приписами статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

60. Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

61. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

62. Якщо ж таке право не є порушеним, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

63. Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

64. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №295/14795/16-а, від 23.11.2018 у справі №296/10121/17, від 29.01.2019 у справі №826/10853/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17.

65. Отже, прийняте Сумською обласною радою рішення про внесення змін до проекту перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює і не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади с. Мар`їне Кияницької сільської ради Сумського району Сумської області, членом якої він є, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

66. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

67. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним їх судові рішення скасувати та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Сумської обласної ради задовольнити.

2. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року у справі № 818/294/18 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення у справі № 818/294/18.

4. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Сумської обласної ради, за участю третіх осіб - Юнаківської сільської ради Сумського району, Сумської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич