Справа № 213/897/17(2-а/213/40/17)
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2020-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 квітня 2020 року

Київ

справа №213/897/17(2-а/213/40/17)

провадження №К/9901/57890/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Інгулецької районної у місті ради міста Кривого Рогу Дніпропетровської області, Інгулецької районної у місті ради міста Кривого Рогу Дніпропетровської області, голови Інгулецької районної у місті ради міста Кривого Рогу Дніпропетровської області, за участю третьої особи - Криворізького міського голови, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою адвоката ОСОБА_1 - Чернеша Дмитра Сергійовича на рішення Інгулецького районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області від 07 лютого 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Нестеренка О. М., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Чабаненко С. В., суддів: Білак С. В., Юрко І. В.

І. Суть спору

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Інгулецької районної у місті ради міста Кривого Рогу Дніпропетровської області (далі - Виконком Інгулецької райради), Інгулецької районної у місті ради міста Кривого Рогу Дніпропетровської області (далі - Інгулецька райрада), голови Інгулецької районної у місті ради міста Кривого Рогу Дніпропетровської області, за участю третьої особи - Криворізького міського голови, в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії Інгулецької райради та Виконкому Інгулецької райради щодо нескликання щорічних загальних зборів жителів Інгулецького району міста Кривого рогу Дніпропетровської області;

1.2. зобов`язати Інгулецьку райраду та Виконком Інгулецької райради у місячний строк, який обчислюється з дня набрання рішенням законної сили, в установленому порядку скликати та забезпечити правомочність проведення щорічних загальних зборів жителів (представників) територіальної громади Інгулецького району міста Кривого Рогу Дніпропетровської області;

1.3. зобов`язати відповідачів подати до суду звіт про виконання судового рішення після спливу двохмісячного строку з моменту набрання законної сили рішенням суду.

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що він як член територіальної громади неодноразово протягом лютого - березня 2017 року звертався до органу місцевого самоврядування щодо скликання та проведення загальних зборів громадян Інгулецького району міста Кривого рогу Дніпропетровської області, на що отримав неконкретизовані відмови від 24 лютого 2017 року та 15 березня 2017 року.

2.2. Вважаючи, що відповідачі позбавили право позивача на участь у загальних зборах громадян Інгулецького району міста Кривого рогу Дніпропетровської області, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про зобов`язання скликати та забезпечити правомочність проведення щорічних загальних зборів жителів територіальної громади.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 є мешканцем Інгулецького району міста Кривого Рогу Дніпропетровської області.

4. 20 лютого 2017 року та 09 березня 2017 року представник позивача - адвокат Чернеш Д. С . звертався до Виконкому Інгулецької райради з адвокатськими запитами, в яких просив повідомити чи скликалися загальні збори громадян Інгулецького району міста Кривого Рогу Дніпропетровської області, а також просив скликати такі збори.

5. Виконком Інгулецької райради листами від 24 лютого 2017 року № 8/22-562 та від 15 березня 2017 року № 8/22-752 повідомив, що у 2016 році були проведені одні загальні збори громадян за місцем проживання, які відбулись 21 січня 2016 року о 17:30 год. в приміщенні КЗШ № 67, повідомлення про проведення яких було розміщено на офіційному Інтернет-порталі Виконкому Інгулецької райради. Станом на 15 березня 2017 року підстави для скликання загальних зборів мешканців Інгулецького району міста Кривого Рогу відсутні.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

6. Рішенням Інгулецького районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області від 07 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, в позові відмовлено.

7. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з підстав відсутності доказів протиправної бездіяльності відповідачів.

8. Зазначена позиція підтримана Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

9. У своїй касаційній скарзі представник позивача, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

10. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неналежну аргументацію судів щодо необхідності скликання загальних зборів громадян за місцем проживання з огляду на приписи статті 3 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року № 3748 (далі - Положення № 3748), відповідно до якої визначено, що збори скликаються не менш як один раз на рік.

10.1. Стверджує, що вказана норма є імперативною та встановлює періодичність скликання загальних зборів громадян та не ставить вимогу щодо наявності будь-яких звернень з цього приводу.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

11. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

15. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

16. Статтею 3 Конституції України передбачено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

17. Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

18. Згідно зі статтею 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

19. Статтею 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

20. Відповідно до статті 8 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

21. Згідно з приписами статті 19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань.

22. Відповідно до статті 10 Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу, затвердженого рішенням Криворізької міської ради від 29 вересня 2010 року № 4041 та зареєстрованого 26 жовтня 2010 року Криворізьким міським управлінням юстиції Дніпропетровської області, визначено, що загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Загальні збори скликаються міським головою, головами районних у місті рад (у разі їх створення), виконавчими органами відповідної ради, органами самоорганізації населення, ініціативною групою членів територіальної громади.

23. В силу статті 3 Положення № 3748 збори скликаються в міру необхідності, але не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів (конференції) представників громадян - не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень.

24. Згідно зі статтею 8 Положення № 3748 збори скликаються головою Ради або її виконавчим органом, громадськими комітетами і радами самоврядування. Збори скликаються за пропозицією не менш як третини від загальної кількості громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні, депутатів Ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об`єднання громадян.

У випадках, коли скликання зборів пов`язане з певними організаційними складнощами, можуть скликатися збори (конференції) представників громадян населених пунктів, мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків та інших територіальних утворень. Норми представництва на них визначаються відповідною Радою, її виконавчим органом або органом територіальної самоорганізації громадян.

Представники громадян для участі в зборах (конференції) обираються зборами відповідних територіальних утворень або визначаються органами територіальної самоорганізації громадян (громадськими комітетами і радами мікрорайонів, житлових комплексів, сільськими, селищними, вуличними, квартальними, домовими комітетами).

У разі коли збори скликаються органами територіальної самоорганізації громадян, вони повідомляють про це відповідну Раду або її виконавчий орган.

Місцеві Ради та їх виконавчі органи сприяють громадським комітетам і радам самоврядування у підготовці та проведенні зборів, надають їм необхідні приміщення.

VI. Позиція Верховного Суду

25. Зміст спірних правовідносин, які склались у цій справі зводиться до питання допущення Інгулецькою райрадою та Виконкомом Інгулецької райради бездіяльності, яка, на переконання позивача, полягає у не скликанні щорічних загальних зборів жителів Інгулецького району міста Кривого Рогу Дніпропетровської області.

26. Системний аналіз нормативно-правових актів свідчить про наявність двох законодавчо передбачених умов для проведення загальних зборів громадян за місцем їх проживання: наявність відповідного закону та статуту територіальної громади.

27. Компетенція, порядок скликання і проведення загальних зборів та реалізації їхніх рішень регулюється постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року № 3748 "Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні".

28. У зв`язку зі змінами, які відбулися в правовому полі України з моменту ухвалення вказаної постанови, її зміст частково увійшов у протиріччя із Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення" тощо.

29. Однак при цьому вказане Положення № 3748 і на теперішній час не втратило чинності і є єдиним документом з питань організації і проведення загальних зборів громадян за місцем проживання.

30. Стаття 42 Закону України має назву "Повноваження сільського, селищного, міського голови" і пунктами 1, 2, 11 частини четвертої визначено, що сільський, селищний, міський голова:

1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання.

31. Вказана норма права є імперативною, тобто такою, що містить певне правило, яке не може бути змінено в процесі її реалізації.

32. Бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної чи юридичної особи.

33. Як в апеляційній, так і в касаційній скаргах, представник позивача посилається на приписи статті 3 Положення № 3748, відповідно до якої визначено, що збори скликаються в міру необхідності, але не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів (конференції) представників громадян - не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень.

34. Наведені доводи, на думку представника позивача, вказують на допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо не скликання у відповідні терміни загальних зборів громадян, відповідно до яких збори скликаються головою ради або її виконавчим органом, громадськими комітетами і радами самоврядування, в тому числі за пропозицією не менш як третини від загальної кількості громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні, депутатів ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об`єднання громадян.

35. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач як член територіальної громади через свого адвоката звертався до органу місцевого самоврядування з проханням скликати та провести загальні збори громадян, але отримав відповідь, в якій вказано, що з початком 2017 року та станом на 15 березня 2017 року до Виконкому Інгулецької райради не надходило пропозицій від громадян (не менш як третини від загальної кількості громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні), депутатів ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об`єднання громадян щодо проведення загальних зборів. Таким чином відповідач пояснив відсутність правових підстав для скликання загальних зборів мешканців Інгулецького району.

36. Слід зазначити, що у відповіді на адвокатський запит також відповідач повідомив, що у 2016 році були проведені одні загальні збори громадян за місцем проживання, які відбулись 21 січня 2016 року о 17:30 год. в приміщенні КЗШ № 67, повідомлення про проведення яких було розміщено на офіційному Інтернет-порталі Виконкому Інгулецької райради.

37. Наведене свідчить про виконання відповідачем приписів статті 3 Положення № 3748, в якій йдеться мова про скликання зборів в міру необхідності, але не менш як один раз на рік.

38. Разом з цим Верховний Суд вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції, який звернув увагу на форму звернення представника позивача до органу місцевого самоврядування, зокрема представник неодноразово звертався з адвокатським запитом щодо надання інформації про скликання загальних зборів громадян та безпосередньо піднімав питання про скликання загальних зборів. Відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.

39. Відповідно ж до статті 10 Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу, затвердженого рішенням Криворізької міської ради від 29 вересня 2010 року № 4041 та зареєстрованого 26 жовтня 2010 року Криворізьким міським управлінням юстиції Дніпропетровської області, визначено, що загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Загальні збори скликаються міським головою, головами районних у місті рад (у разі їх створення), виконавчими органами відповідної ради, органами самоорганізації населення, ініціативною групою членів територіальної громади.

40. Отже, аналіз наведених норм свідчить, що загальні збори скликаються головою ради або її виконавчим органом, громадськими комітетами і радами самоврядування у випадку ініціювання цього питання не менш як третиною від загальної кількості громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні.

41. У справі, що розглядається, в даному випадку, позивачем не надано доказів того, що відповідне звернення мало місце. Позивач у складі ініціативної групи членів територіальної громади до відповідача з відповідним зверненням не звертався, а відтак саме з цих підстав суд не вбачає підстав для задоволення позову.

42. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

43. З огляду на викладене, висновки судів є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

44. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу адвоката ОСОБА_1 - Чернеша Дмитра Сергійовича залишити без задоволення.

2. Рішення Інгулецького районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області від 07 лютого 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич