Справа № 1440/2398/18
Суддя: Білоус О.В.
Дата ухвалення: 2020-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 квітня 2020 року

Київ

справа №1440/2398/18

адміністративне провадження №К/9901/18310/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білоуса О.В.,

суддів - Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року (головуючий суддя Турецька І.О., судді - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області (далі - Грушівська сільська рада), в якому просив визнати протиправним та скасувати Рішення від 17 лютого 2017 року №9 «Про затвердження Положення про встановлення ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території Грушівської сільської ради на 2017 рік».

В обґрунтування позову зазначив, що неоприлюднення нормативно-правового акту в офіційних друкованих засобах масової інформації є порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування» та є наслідком вважати, що таке рішення не набуло чинності, а тому не підлягає застосуванню та має бути скасованим.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року позов задоволено частково. Визнано рішення Грушівської сільської ради Первомайського району Миколаївської області від 17 лютого 2017 року №9 «Про затвердження Положення про встановлення ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території Грушівської сільської ради на 2017 рік» нечинним. Зобов`язано відповідача виконати вимоги частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України щодо опублікування резолютивної частини рішення суду після набрання ним законної сили. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Грушівської сільської ради на користь позивача судові витрати у розмірі 704,80 грн.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Грушівської сільської ради є регуляторним нормативно-правовим актом, яке всупереч вимогам статті 57 Конституції України, частини п`ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» не було оприлюднено у офіційних друкованих засобах масової інформації, а тому не набуло чинності. Посилання відповідача на те, що рішення про встановлення ставок податку на нерухоме майно було розміщене на дошці оголошень сільської ради судом не було прийнято до уваги, оскільки регуляторні нормативно-правові акти повинні оприлюднюватись саме у друкованому засобі масової інформації, відповідно до вимог частини п`ятої статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Грушівської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення залишено без розгляду, у зв`язку з тим, що нормативно-правовий акт на момент звернення позивача з цим позовом до суду вже був нечинним.

Не погодившись з ухваленим у справі судовим рішенням апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просив рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року залишити в силі.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позову та залишаючи позов ОСОБА_1 без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач пропустив спеціальний строк звернення до суду регламентований частиною третьою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на момент звернення до суду з цим позовом; далі - КАС України), а саме звернувся до суду після того як нормативно-правовим акт втратив чинність, оскільки такий акт вже не створює правових наслідків для позивача, а визнання протиправним та скасування такого акту або визнання нечинним є неможливим, оскільки він і так є нечинним, тобто таким, що не підлягає застосуванню.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з такими висновками суду апеляційної інстанції не погоджується, враховуючи наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За приписами частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України.

Відповідно змісту частини першої цієї статті, такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Зі змісту положень вказаної статті вбачається, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (частина друга статті 265 КАС України).

Пунктом 12.3 статті 12 Податкового кодексу України (далі - ПК України) передбачено, що сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів.

Згідно приписів підпунктів 12.3.1, 12.3.2, 12.3.3 пункту 12.3 статті 12 ПК України, встановлення місцевих податків та зборів здійснюється у порядку, визначеному цим Кодексом.

При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов`язково визначаються об`єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов`язкові елементи, визначенні статтею 7 цього Кодексу з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII цього Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору.

Копія прийнятого рішення про встановлення місцевих податків чи зборів або про внесення змін до них надсилається в електронному вигляді у десятиденний строк з дня прийняття до контролюючого органу, в якому перебувають на обліку платники відповідних місцевих податків та зборів, але не пізніше 1 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін до них.

На виконання вказаних приписів ПК України 17 лютого 2017 року Грушівська сільська рада прийняла Рішення №9 «Про затвердження Положення про встановлення ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території Грушівської сільської ради на 2017 рік». Головним управлінням ДФС у Миколаївській області 27 квітня 2018 року було прийнято податкові повідомлення-рішеннями, якими позивачу нараховано податкові зобов`язання з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, сплачуваний фізичними особами, які є власниками об`єктів нежитлової нерухомості, з урахуванням ставок визначених оскаржуваним рішенням.

Отримавши податкові повідомлення-рішення, позивач звернувся до відповідача із запитом щодо прийняття останнім рішення про встановлення ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території Грушівської сільської ради. Відповідачем було направлено ОСОБА_1 копію оскаржуваного рішення від 17 лютого 2017 року, яке ним отримано 14 вересня 2018 року.

Вважаючи рішення Грушівської сільської ради протиправним, позивач 28 вересня 2018 року звернувся до суду з позовом про його скасування.

Як вже зазначалося у цій постанові, суд апеляційної інстанції залишив позов без розгляду у зв`язку з тим, що позивач пропустив спеціальний строк звернення до суду регламентований частиною третьою статті 264 КАС України.

Разом з тим, П`ятим апеляційним адміністративним судом не взято до уваги, те що вказаною статтею лише визначено особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування. Спеціальних вимог щодо строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти, вона не містить.

Строки звернення до адміністративного суду визначені статтею 122 КАС України.

Відповідно до частини першої, абзацу першого частини другої статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, законодавець встановлює строк звернення до адміністративного суду з дня, коли особа дізналася або мала б дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Суди перевіряючи наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду мають враховувати сутність і ознаки нормативно-правового акту.

Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки: приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою; містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми; розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Згідно частини першої статті 36 ПК України, податковим обов`язком визнається обов`язок платника податку обчислити, задекларувати та/або сплатити суму податку та збору в порядку і строки, визначені цим Кодексом.

Прийняття органом місцевого самоврядування нормативно-правового акту про встановлення місцевих податків чи зборів визначає передумови виникнення у платника податків податкового обов`язку за відповідним податком чи збором, який полягає у його обчисленні, декларуванні та/або сплаті в порядку і строки, визначені Податковим кодексом України.

Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Конституційний Суд України у рішення від 16.04.2009 №7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Суд апеляційної інстанції на обґрунтування рішення про залишення позову без розгляду зазначив, що Грушівською сільською радою 22 червня 2018 року прийнято рішення №11, яким встановлено ставки податку на 2018 рік, тобто цим рішенням встановлено ставки з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території Грушівської сільської ради з 1 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року, а тому суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Грушівської сільської ради від 17 лютого 2017 року №9 втратило чинність з 1 січня 2018 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає такий висновок необґрунтованим, оскільки як встановлено судами попередніх інстанцій, оскаржуваним рішенням від 17 лютого 2017 року № 9 встановлено ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території Грушівської сільської ради на 2017 рік, і податковий орган приймаючи 27 квітня 2018 року податкові повідомлення-рішення, здійснював нарахування позивачу вказаного податку, керуючись саме ставками встановленими цим рішенням.

Оскаржуваним рішенням встановлено ставки податку на 2017 рік.

1 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року №71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", яким, зокрема, викладено в новій редакції статтю 266 ПК України та введено новий податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.

Так, за приписами підпункту 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 ПК України, ставки податку для об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, встановлюються за рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об`єктів нерухомості у розмірі, що не перевищує 1,5 відсотка розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 квадратний метр бази оподаткування.

Підпунктом 266.6.1 пункту 266.6 статті 266 ПУ України визначено, що базовий податковий (звітний) період дорівнює календарному року.

Згідно правового висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові від 16 квітня 2013 року (справа №21-94а13), календарний рік це проміжок часу з 1 січня по 31 грудня, який триває 365 або 366 (у високосному році) календарних днів.

З викладеного вбачається, що сільськими, селищними, міськими радами на виконання приписів норм ПК України приймаються рішення про встановлення ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.

Податкові органи при здійсненні нарахування вказаного податку будуть керуватися ставками встановленими саме рішеннями певних рад згідно територіальності, встановленими на відповідний базовий податковий (звітний) період дорівнює календарному року.

Тобто, при нарахуванні податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки за 2017 рік податковий орган буде керуватися оскаржуваним рішенням Грушівської сільської ради від 17 лютого 2017 року №9, а за 2018 рік - рішенням від 22 червня 2018 року №11.

Отже, наступне прийняте радою рішення про встановлення ставок із зазначеного податку на відповідний базовий податковий (звітний) період дорівнює календарному року не є підставою для визнання таким, що втратило чинність рішення про встановлення ставок податку за попередній рік.

З огляду на зазначене, колегія судів вказує на помилковість висновку суду апеляційної інстанції про те, що Рішення від 17 лютого 2017 року №9 «Про затвердження Положення про встановлення ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території Грушівської сільської ради на 2017 рік» втратило чинності у зв`язку з прийняттям Грушівською сільською радою 22 червня 2018 року рішення №11 про встановлення ставок на 2018 рік.

За таких обставин, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку, що оскаржуване у цій справі рішення Грушівської сільської ради від 17 лютого 2017 року №9 було чинним на момент зверненням позивача до суду, а тому у суду апеляційної інстанції були відсутні підстави для залишення позову без розгляду, у зв`язку з тим, що оскаржуваний нормативно-правовий акт на момент звернення позивача з цим позовом втратив чинність.

Дія нормативно-правового акта, має вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширюється його дія, як на дату набрання чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що у разі, коли суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковий до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинно розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України, оскільки вимога про порушення права негативною триваючою дією чинного нормативного-правового акта, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою і шкідливою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення за захистом порушеного права.

Слушність і обґрунтованість вимог позивача про застосування ретроспективного підходу і визнання нормативно-правового акту нечинним з певного часу або події є питаннями підставності і достовірності заявлених вимог, які мають досліджуватися у межах розгляду позову по суті.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 14 лютого 2019 року (у справі № 826/5493/16), від 13 березня 2019 року (у справі №712/8985/17) та від 18 липня 2019 року (у справі № 826/16725/17).

Відповідно до частин першої - третьої 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Однак, враховуючи викладені вище обставини та аналізуючи норми чинного законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції не відповідає зазначеним вимогам законодавства.

Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги та скасування постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 3, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року скасувати, а справу направити для продовження розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді Н.Є.Блажівська

І.Л.Желтобрюх