Справа № 308/2066/16-а
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2020-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 квітня 2020 року

Київ

справа №308/2066/16-а

адміністративне провадження №К/9901/30274/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 308/2066/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Чопського міського голови Самардака Валерія Володимировича, Чопської міської ради Закарпатської області про визнання дій протиправними, скасування рішення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 червня 2019 року (прийняте головуючим суддею Малюком В.М.), постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Курильця А.Р., суддів: Качмара В.Я., Мікули О.І.)

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У лютому 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Чопського міського голови Самардака В.В. (далі - міський голова), Чопської міської ради Закарпатської області (далі - міська рада), в якому просив:

- визнати протиправними дії Чопського міського голови Самардак В.В. щодо внесення ним на розгляд сесії Чопської міської ради Закарпатської області VII скликання, яка відбулася 29 січня 2016 року, пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату та її виконавчого комітету;

- скасувати рішення Чопської міської ради Закарпатської області №5 від 29 січня 2016 року «Про затвердження структури, штату та чисельності апарату Чопської міської ради та її виконавчого комітету, виконавчих органів ради».

1.1. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час затвердження нової структури позивач та інші працівники Чопської міської ради, які знаходилися на лікарняному (у зв`язку з вагітністю) та працівниці, які знаходилися у декретній відпустці по догляду за дітьми залишилися без робочих місць. Незаконними діями міського голови до функцій Центру по наданню адміністративних функцій було додано функції державної реєстрації нерухомого майна та юридичних і фізичних осіб - підприємців. Скорочення у відділі ведення Державного реєстру виборців поставило під загрозу належне проведення виборчого процесу тощо.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Відповідно до розпорядження Чопського міського голови №65-ос від 31 грудня 2013 року ОСОБА_1 був призначений, в порядку переведення, на посаду керівника Центру надання адміністративних послуг з 13 січня 2014 року.

3. 29 січня 2016 року Чопська міська рада на четвертій сесії VII скликання прийняла, за поданням Чопського міського голови, рішення №5 «Про затвердження структури, штату та чисельності апарату Чопської міської ради та її виконавчого комітету, виконавчих органів ради».

4. Згідно з додатком 1 вказаного рішення до переліку посад Чопської міської ради та її виконавчого комітету, виконавчих органів міської ради, що скорочуються, потрапила і посада, на якій працював позивач.

5. 12 лютого .2016 року розпорядженням Чопського міського голови №82 - ОС «Про попередження працівника щодо наступного вивільнення» керівника центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Чопської міської ради ОСОБА_1 попереджено про звільнення та запропоновано вакантну посаду в апараті Чопської міської ради.

6. 12 квітня 2016 року розпорядженням виконавчого комітету Чопської міської ради №95-ос припинено трудовий договір з позивачем у зв`язку зі скороченням чисельності та штату працівників.

7. Не погоджуючись із рішенням Чопської міської ради №5 від 29 січня 2016 року «Про затвердження структури, штату та чисельності апарату Чопської міської ради та її виконавчого комітету, виконавчих органів ради» та процедурою його прийняття, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

8. Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 червня 2019 року, залишеного без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

9. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що міська рада, приймаючи рішення у зв`язку з новою структурою і загальною чисельністю апарату Чопської міської ради та її виконавчого комітету, виконавчих органів міської ради, діяла у відповідності до законодавства, в межах наданих їй повноважень із дотриманням встановленої процедури, а міський голова, вносячи таку пропозицію, діяв в межа своїх повноважень.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

10. Не погодившись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

11. У касаційній скарзі вказано, що пропозиція міського голови та спірне рішення міської ради передбачали ліквідацію відділів апарату Чопської міської ради, зокрема, і Центру адміністративних послуг. Із пункту 2 оскаржуваного рішення Чопської міської ради вбачається скорочення деяких посад у відділах та управліннях, які увійшли до пункту 1 рішення, де інша частина відділів ліквідовується. Однак, Чопська міська рада не приймала рішення про скорочення відповідних посад та штату у відділах, а одразу затвердила нову структуру, штат та чисельність апарату Чопської міської ради та її виконавчого комітету. Під час затвердження нової структури працівники Чопської міської ради, які знаходились на лікарняному (у зв`язку із вагітністю)та працівниці, які перебували у декретній відпустці по догляду за дітьми залишились без робочих місць.

12. Позивачем зазначено, що вносячи пропозицію міський голова та міська рада, приймаючи спірне рішення, ліквідували Центр надання адміністративних послуг виконавчого комітету Чопської міської ради, чим порушили статтю 12 Закону України «Про адміністративні послуги». Окрім того, до функцій Центру надання адміністративних послуг відповідачами була додана функція державної реєстрації нерухомого майна та юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців. Однак, фактично відповідачі об`єднали суб`єкта надання адміністративних послуг (державних реєстраторів) та посередника (Центр надання адміністративних послуг) між державними реєстраторами та особами, які звертаються за адміністративною послугою.

13. Позивач також вказав на порушення спірним рішенням міської ради Закону України «Про Державний реєстр виборців», оскільки відбулось скорочення посад у відділі ведення Державного реєстру виборців.

14. У касаційній скарзі наголошено, що судами попередніх інстанцій не досліджено всіх обставин справи, а саме: пропонування позивачу вакантної посади прибиральника; наслідки зміни структури Центру надання адміністративних послуг; повернення структури Центра надання адміністративних послуг у попередній стан після звільнення позивача, що свідчить про зловживання відповідачами своїми повноваженнями з метою звільнення позивача.

15. Відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2 відповідачі до Верховного Суду не подали.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Статтею 55 Конституції України закріплено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

18. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

19. Частинами першою, третьою, четвертою статті 10 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

20. Відповідно до частини першої статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

21. Згідно з пунктами 3, 5 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання.

22. Пунктом 6 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України.

23. Частинами першою-другою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

24. Відповідно до частини десятої статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

25. Правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг визначає Закон України від 6 вересня 2012 року № 5203-VI «Про адміністративні послуги» (далі - Закон № 5203-VI).

26. Частинами першою, шостою, сьомою, десятою статті 12 Закону № 5203-VI визначено, що центр надання адміністративних послуг - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, що зазначений у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.

Центри надання адміністративних послуг можуть утворюватися при виконавчому органі міської міста районного значення, селищної, сільської ради у разі прийняття відповідною радою такого рішення.

Перелік адміністративних послуг, які надаються через центр надання адміністративних послуг, визначається органом, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг.

Перелік адміністративних послуг, які надаються через центр надання адміністративних послуг, має включати адміністративні послуги органів виконавчої влади, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України.

На основі узгоджених рішень із суб`єктами надання адміністративних послуг через центр надання адміністративних послуг також можуть надаватися інші адміністративні послуги.

Положення про центр надання адміністративних послуг та його регламент затверджуються органом, який прийняв рішення про утворення центру. Кабінет Міністрів України затверджує примірне положення про центр надання адміністративних послуг та його регламент.

27. Відповідно до пунктів першого-третього примірного положення про центр надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2013 року № 118 (далі - Примірне положення №118), центр надання адміністративних послуг утворюється з метою забезпечення надання адміністративних послуг при Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, міській раді (її виконавчому органі) міста обласного та/або республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міській та селищній раді (їх виконавчих органах) населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, районів і Автономної Республіки Крим.

Рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації центру як постійно діючого робочого органу або структурного підрозділу місцевої держадміністрації або виконавчого органу місцевої ради приймається головою відповідної держадміністрації, міською або селищною радою, а у м. Києві та Севастополі - Київською та Севастопольською міською радою відповідно.

Центр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, рішеннями центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, положенням про центр.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

29. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

30. Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

31. Предметом спору в даній справі є дії міського голови та прийняття міською радою рішення щодо структури, штату та чисельності апарату ради та її виконавчого комітету, виконавчих органів.

32. Із касаційної скарги вбачається, що головною підставою для звернення позивача до суду із цим позовом слугувало саме його звільнення з посади керівника центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Чопської міської ради.

33. Однак, відповідно до інформації з Єдиного реєстру судових рішень вбачається звільнення позивача із вказаної посади було предметом розгляду у справі №308/4933/16-а. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року ОСОБА_1 , зокрема, поновлено на посаді керівника Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Чопської міської ради з 12 квітня 2016 року. Вказане рішення набрало законної сили 27 лютого 2020 року (http://reyestr.court.gov.ua/Review/87862491).

34. А тому Верховний Суд не надає правової оцінки доводам, викладеним позивачем в касаційній скарзі щодо порушення відповідачами порядку звільнення його з посади, оскільки вони не стосується предмету спору у даній адміністративній справі.

35. Щодо надання правової оцінки діям міського голови та рішенню міської ради, колегія суддів Верховного Суд зазначає наступне.

36. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

37. У рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

38. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд зазначає, що суд може перевіряти акт органу місцевого самоврядування на його відповідність вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Окрім того, обов`язковою умовою визнання акту недійсним є порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акту прав та охоронюваних законом інтересів у справі.

39. Аналізуючи положення Закону №280/97-ВР в частині наданих відповідачам повноважень, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що зміна структури виконавчих органів ради та загальної чисельності апарату ради можлива виключно на пленарних засіданнях цієї ради, органам місцевого самоврядування надано можливість самостійно затверджувати загальну чисельність апарату місцевої ради, її виконавчих органів та витрат на її утримання.

40. Окрім того, завданням адміністративного судочинства є контроль за легітимністю прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, а не забезпечення ефективності державного управління, за для дотримання принципу розподілу влади. В даному випадку орган місцевого самоврядування має право на самостійне вирішення питань стосовно власної структури, штату та чисельності працівників, а суд не може втручатись в таку діяльність органу.

41. Щодо ліквідації Центру надання адміністративних послуг, то відповідно до наведеного Примірного положення №118, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації такого центру приймається, зокрема, міською радою.

42. Таким чином, Верховний Суд вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій, що міська рада, приймаючи спірне рішення, діяла відповідно до вимог чинного законодавства, в межах своїх повноважень, із дотриманням встановленої процедури, а міський голова, вносячи таку пропозицію, діяв в межах своїх повноважень.

43. Також необхідно зазначити, що судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення Чопської міської ради, яке є предметом спору у справі, що розглядається, втратило чинність. Рішенням 7 сесії 7 скликання Чопської міської ради від 25 березня 2016 року № 23 структура, штат та чисельність апарату Чопської міської ради та її виконавчого комітету, виконавчих органів ради викладено у новій редакції.

44. Верховний Суд наголошує, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення було обґрунтованим і дійсно зачіпало права та інтереси позивача. В справі, що розглядається, порушення прав ОСОБА_2 можливе лише в частині вирішення питання відповідачами про скорочення посади, на якій він на той час перебував. Однак, як вже зазначалось, позивач скористався своїм правом на захист, оскарживши своє звільнення. В іншій частині дії міського голови та спірне рішення міської ради жодним чином не вплинули на права чи обов`язки позивача.

45. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, а зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

46. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.

СУДОВІ ВИТРАТИ

48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

____________

____________

____________

О.В. Калашнікова

М.В. Білак

О.А. Губська

Судді Верховного Суду