Справа № 2340/4969/18
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2020-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 квітня 2020 року

Київ

справа №2340/4969/18

адміністративне провадження №К/9901/11444/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №2340/4969/18

за позовом Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади до Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій та зобов`язання повторно розглянути подання

за касаційною скаргою Черкаської обласної державної адміністрації

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року, ухваленим у складі головуючого судді Руденко А. В.,

постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Пилипенко О. Є. суддів - Бужак Н. П., Костюк Л. О.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2018 року Шполянська міська рада об`єднаної територіальної громади (далі - позивач, Шполянська міська рада) звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Черкаської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Черкаська ОДА), в якому просила:

1.1. Визнати протиправними дії відповідача у видачі листа від 11 грудня 2018 року № 01/01-23/8043/01/01-23 про повернення документів на доопрацювання;

1.2. Зобов`язати повторно розглянути подання про надання висновку щодо відповідності проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції України та законам України та надати відповідний висновок.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 05 грудня 2018 року листом №01-28/1561 подав відповідачу документи для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та Законам України. Відповідачем надано відповідь від 11 грудня 2018 року № 01/01-23/8043/01/01-23 щодо повернення на доопрацювання рішення Іскренської сільської ради від 30 листопада 2018 року №38-1/VІІ «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене і Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади та рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади від 04 грудня 2018 року №29-21/VІІІ «Про схвалення проекту рішення міської ради Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене і Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади без будь-яких пояснень щодо невідповідності зазначених рішень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а також зазначено про необхідність надання рішення Іскренської сільської ради про затвердження порядку проведення громадського обговорення питання щодо приєднання до Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади та протокол проведення відповідних громадських обговорень. Позивач вважає, що вказана вимога відповідача суперечить Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», оскільки вказаним Законом передбачено лише надання радами проектів рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади, подання інших документів не передбачено. Крім цього зазначив, що відповідач не прийняв ні позитивного, ні негативного висновку відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а лист від 11 грудня 2018 року №01/01-23/8043/01/01 - 23 не може вважатися негативним висновком.

3. Представник відповідача проти задоволення позову заперечував, зазначив, що підставою для повернення на доопрацювання проекту рішення Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області «Про добровільне приєднання територіальної громади сіл Іскрене та Георгіївка до Шполянської міської територіальної громади», схваленого рішенням Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області від 30 листопада 2018 року №38-1/VІІ та проекту рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади «Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене та Георгіївки до Шполянської міської територіальної громади, схваленого рішенням Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади від 04 грудня 2018 року №29-21/VІІІ, стала відсутність у Черкаської обласної державної адміністрації інформації щодо виконання Іскренською сільською радою Шполянського району Черкаської області виконання вимог Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо проведення громадського обговорення з питань, визначених вказаним Законом.

4. Необхідність перевірки виконання Іскренською сільською радою Шполянського району Черкаської області вимог Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» виникла у зв`язку з надходженням до відповідача скарги депутатів Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області від 03 грудня 2018 року №Ко-1048/07-1, в якій зазначено про відсутність рішення Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області про затвердження порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

5. 05 листопада 2018 року Іскренська сільська рада Шполянського району Черкаської області прийняла рішення № 35-10/V11 «Про скликання сходки села», яким на підставі статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» вирішила скликати сходку села по питанню об`єднання громад в термін до 20 листопада 2018 року; контроль за виконанням рішення покласти на сільського голову.

6. 16 листопада 2018 року сільський голова Іскренської сільської ради прийняв розпорядження №41 (а), яким відповідно до частин 1, 2 статті 5, статті 8-1 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», статей 42, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» 1) ініціював добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене та села Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади (пункт 1); визначив проведення загальних зборів громадян села Іскрене та села Георгіївка щодо можливості добровільного приєднання 21 листопада 2018 року об 11 год. 00 хв. в приміщенні сільського будинку культури згідно Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання (приєднання) територіальних громад (додається)(пункт 2); передбачив включити до порядку денного 37 сесії VІІ скликання Іскренської сільської ради питання про надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене та села Георгіївка Іскренської сільської ради до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади (пункт 3).

7. Згідно з протоколом загальних зборів (сходки) громадян за місцем проживання сіл Іскрене та Георгіївка від 21 листопада 2018 року, проведених в приміщенні будинку культури с. Іскрене, в присутності 87 осіб за місцем проживання с. Іскрене та с. Георгіївка:

7.1. За об`єднання громади сіл Іскрене, Георгіївка та с. Васильків в Васильківську територіальну громаду з центром в с. Васильків проголосувало за 30 осіб, проти - 12 осіб, утримались - 13 осіб, рішення не прийнято;

7.2. За приєднання громади сіл Іскрене та Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади проголосувало за - 48 осіб, проти - 31, рішення прийняте більшістю голосів.

8. Рішенням Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області від 27.11.2018 №37-1/VІІ вирішено:

8.1. Надати згоду на добровільне приєднання територіальної громади сіл Іскрене та Георгіївка Іскренської сільської ради до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади Шполянського району Черкаської області;

8.2. Сільському голові звернутись до Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади з пропозицією про добровільне приєднання територіальної громади сіл Іскрене та Георгіївка Іскренської сільської ради.

9. Рішенням позивача Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області від 28 листопада 2018 року №28-1/VІІІ вирішено надати згоду на добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене та села Георгіївка Іскренської сільської ради до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади Шполянського району Черкаської області з центром у міста Шпола.

10. Рішенням Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області №38-1/VІІ від 30 листопада 2018 року вирішено:

10.1. Схвалити проект рішення сільської ради «Про добровільне приєднання територіальної громади сіл Іскрене та Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади» (додається);

10.2. Доручено Іскренському сільському голові Остапчуку М. І. подати проект рішення сільської ради «Про добровільне приєднання територіальної громади сіл Іскрене та Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади» у п`ятиденний строк Черкаській обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

11. 04 грудня 2018 року рішенням Шполянської міської об`єднаної територіальної громади №29-21/VІІІ вирішено:

11.1. схвалити проект рішення міської ради «Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене та Георгіївки до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади»;

11.2. доручити Шполянському міському голові Кравченку С. В. подати проект рішення міської ради «Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене та Георгіївки до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади» Черкаській обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

12. 05 грудня 2018 року позивач листом № 01-28/1561 подав до Черкаської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та Законам України пакет документів:

12.1. Розпорядження Іскренського сільського голови №41(а) від 16 листопада 2018 року «Про ініціювання добровільного приєднання територіальної громади села Іскрене та села Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади»;

12.2. Протокол загальних зборів (сходки) громадян за місцем проживання сіл Іскрене та Георгіївка від 21 листопада 2018 року;

12.3. Рішення Іскренської сільської ради від 27 листопада 2018 року №37-1/VІІ «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади сіл Іскрене та Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади»;

12.4. Рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади від 28 листопада 2018 року №28-1/VІІІ «Про надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене та села Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади»;

12.5. Рішення Іскренської сільської ради від 30 листопада 2018 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене і Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади»;

12.6. Рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади від 04 грудня 2018 року №29-21/VІІІ «Про схвалення проекту рішення міської ради Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене і Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади».

13. 11 грудня 2018 року відповідач листом №01/01-23/8043/01/01-23 повідомив позивача, що порядок проведення громадського обговорення з питань визначається сільською, селищною, міською радою, а серед поданих позивачем документів відсутнє відповідне рішення Іскренської сільської ради. Із вказаної обставини та з врахуванням позиції Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відповідач повідомив, що повертає проект рішення з доданими матеріалами на доопрацювання.

14. Позивач 13 грудня 2018 року звернувся до відповідача з листом №01-28/1607, в якому подав відповідачу документи для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та законам України, яким надав аналогічний пакет документів.

15. Відповідач листом від 28 грудня 2018 року №01/01-23/8229/01/01-23 повідомив позивача, що до відповідача не надходило рішення Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області, яким визначено порядок проведення громадського обговорення, а розпорядження сільського голови №41(а) від 16 листопада 2018 року за своєю суттю не може підміняти рішення органу місцевого самоврядування.

15.1. Також у листі повідомлялося, що до відповідача надійшло звернення депутата Іскренської сільської ради Соколовського А. П. від 18 грудня 2018 року, в якому він вказував на порушення, на його думку, сільським головою Остапчуком М. І. Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» з доданими відомостями про опитування жителів сіл Іскрене та Георгіївка, згідно з якими за об`єднання з Васильківською сільською радою підписалося 263 особи, а проти - 180 осіб. Крім цього, відповідач зазначив, що згідно з листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового-комунального господарства України №7/34/15409-18 від 26 грудня 2018 року перспективним планом формування територій громад Черкаської області, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України № 999 від 08 вересня 2015 року, передбачено входження Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області до Васильківської спроможної громади цього ж району. З вказаних підстав відповідач повторно повернув проект рішення з доданими матеріалами на доопрацювання.

16. 14 грудня 2018 року на сесії Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області прийнято рішення за №39-1/V про приєднання територіальної громади сіл Іскрене та Георгіївка Іскренської сільської ради до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади Шполянського району з центром у м. Шпола.

17. У той же день, 14 грудня 2018 року на сесії Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області прийнято рішення про приєднання територіальної громади села Іскрене та села Георгіївка Іскренської сільської ради до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади Шполянського району з центром у м. Шпола.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

18. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, позовні вимоги задоволено частково.

18.1. Визнано протиправними дії Черкаської обласної державної адміністрації щодо повернення Шполянській міській раді об`єднаної територіальної громади документів, наданих для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та Законам України, на доопрацювання згідно з листом від 11 грудня 2018 року №01/01-23/8043/01/01-23.

18.2. У решті позовних вимог відмовлено.

19. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивач надав відповідачу докази проведення громадського обговорення у порядку, що затверджений Іскренською сільською радою, тому відповідач повернув позивачу документи на доопрацювання листом №01/01-23/8043/01/01-23 від 11.12.2018 безпідставно.

20. Суди попередніх інстанцій зазначили, що порядок громадського обговорення з питань об`єднання громад затверджений рішенням Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області від 05 листопада 2018 року №35-10/V11 «Про скликання сходки села», яким на підставі статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» скликано сходку села з питання об`єднання громад в термін до 20 листопада 2018 року. Указане рішення було надано позивачем на усну вимогу відповідача до повернення документів на доопрацювання листом №01/01-23/8043/01/01-23 від 11 грудня 2018 року, і вказана обставина була підтверджена представником відповідача у судовому засіданні.

ІV. Касаційне оскарження

21. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, в частині задоволення позовних вимог, представник позивача подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 22 квітня 2019 року.

22. У касаційній скарзі представник відповідача зазначає, що оскаржувані судові рішення, в частині задоволення позову, прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просить їх скасувати в цій частині та відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

23. На обґрунтування вимог касаційної скарги представник відповідача зазначає, що рішення про звернення до суду із таким позовом мало бути прийняте Шполянською міською радою на її пленарному засіданні. Крім того, судами попередніх інстанцій не враховано, що на підставі статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» громадське обговорення є обов`язковим етапом, а порядок такого обговорення має визначатися рішенням органу місцевого самоврядування, а не розпорядженням сільського голови.

24. За доводами відповідача, рішення Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області від 05 листопада 2018 року №35-10/V11 «Про скликання сходки села», на яке послалися суди, як на підставу задоволення позову, визначає не порядок проведення громадського обговорення, а визначає виключно його форму. Крім того, цим рішенням визначено провести сходку до 20 листопада 2018 року, а фактично її проведено 21 листопада 2018 року. Більше того, це рішення прийняте до початку процесу об`єднання, оскільки ініціатива щодо початку такого об`єднання була висловлена лише 16 листопада 2018 року.

25. У касаційній скарзі представник відповідача не просить розглядати касаційну скаргу за його участю.

26. 23 квітня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Черкаського окружного адміністративного суду справу №2340/4969/18 (суддя-доповідач Стрелець Т. Г.).

27. 04 травня 2019 року №2340/4969/18 надійшла до Верховного Суду.

28. 05 червня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №637/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл справи.

29. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 06 червня 2019 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Радишевську О. Р., Уханенка С. А.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

30. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

31. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

32. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

35. Частиною третьою статті 5 Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII) визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

36. На підставі частини четвертої статті 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

37. Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

38. Частинами другою - четвертою статті 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

39. За приписами частини другої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

39.1. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

40. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 7 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

40.1. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

40.2. У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

41. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 157-VIII у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

VІ. Позиція Верховного Суду

42. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

43. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

44. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

45. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад урегульовано Законом № 157-VII.

46. Розділом ІІ Закону № 157-VII визначені умови та порядок добровільного об`єднання громад, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Водночас кожен наступний етап добровільного об`єднання громад може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

47. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів, визначених Законом № 157-VII, є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громад на підставі чинного законодавства України та з дотриманням Конституції України.

48. Відповідно до частини четвертої статті 7 Закону № 157-VII Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

49. Згідно з частиною шостою статті 7 Закону № 157-VII у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

50. Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що уповноважений орган центральної виконавчої влади протягом 10 днів з дня отримання проекту рішень про добровільне об`єднання територіальних громад здійснює одну з двох дій:

1) у разі відповідності проекту об`єднання громад вимогам Законів та Конституції України готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації,

2) у разі невідповідності проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад вимогам Закону та Конституції України проект рішення повертається на доопрацювання у порядку, встановленому Законом.

51. Відповідна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року в справі № 808/2273/17, від 17 січня 2019 року в справі № 808/3575/17.

52. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що листом від 11 грудня 2018 року № 01/01-23/8043/01/01-23 відповідач повернув проект рішення «Про добровільне приєднання територіальної громади села Іскрене і Георгіївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади» з доданими матеріалами на доопрацювання. Підставою такого повернення відповідачем визначено те, що порядок проведення громадського обговорення з питань визначається сільською, селищною, міською радою, а серед поданих позивачем документів відсутнє відповідне рішення Іскренської сільської ради.

53. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач надав відповідачу докази проведення громадського обговорення у порядку, що затверджений Іскренською сільською радою, а саме рішення Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області від 05 листопада 2018 року №35-10/V11 «Про скликання сходки села», яким на підставі статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» скликано сходку села по питанню об`єднання громад в термін до 20 листопада 2018 року.

54. Верховний Суд не може погодитися з такими висновками судів попередніх інстанцій, оскільки частиною четвертою статті 5 Закону № 157-VII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

55. Отже, законодавець передбачив імперативну вимогу не тільки щодо обов`язковості проведення громадських обговорень як етапів процесу об`єднання територіальних громад, але й визначив коло суб`єктів, уповноважених на прийняття рішення, яким встановлюється порядок проведення таких громадських обговорень - сільська, селищна, міська рада.

56. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання (приєднання) територіальних громад села Іскрене та села Георгіївка затверджено розпорядженням сільського голови Іскренської сільської ради №41 (а), яке і було надане позивачем до Черкаської ОДА як додаток до листа від 05 грудня 2018 року № 01-28/1561.

57. Посилання судів попередніх інстанцій на рішення Іскренської сільської ради Шполянського району Черкаської області від 05 листопада 2018 року №35-10/V11 «Про скликання сходки села» є помилковим, оскільки цим рішенням визначено лише форму проведення громадського обговорення (сходка) і термін його проведення, а не порядок такого обговорення - сукупність послідовних дій, спрямованих на організацію проведення громадського обговорення, та осіб, відповідальних за їх здійснення.

58. Отже, судами попередніх інстанцій було встановлено фактичні обставини, які свідчать про невідповідність поданих документів вимогам статті 5 Закону № 157-VIII, а саме: проведення громадського обговорення серед мешканців сіл села Іскрене та села Георгіївка щодо приєднання до Шполянської міської ради у порядку, який затверджено не уповноваженим на те суб`єктом.

59. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що саме ці обставини і стали підставою для повернення документів на доопрацювання, про що зазначено у листі відповідача від 11 грудня 2018 року № 01/01-23/8043/01/01-23 про повернення документів на доопрацювання.

60. За встановлених обставин справи Верховний Суд дійшов висновку, що, ураховуючи наявність порушень позивачем вимог частини четвертої статті 5 Закону № 157-VIII, відповідач на виконання приписів частини шостої статті 7 Закону № 157-VIII правомірно повернув документи на доопрацювання.

61. Згідно із статтею 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

62. Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

63. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

64. З огляду на викладене, ураховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень в частині задоволення позову, Верховний Суд, на підставі статті 351 КАС України, вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій частині необхідно скасувати та прийняти нову постанову, якою у цій частині відмовити у задоволенні позову.

VІІ. Судові витрати

65. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Черкаської обласної державної адміністрації задовольнити.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року в справі №2340/4969/18 в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Черкаської обласної державної адміністрації щодо повернення Шполянській міській раді об`єднаної територіальної громади документів, наданих для надання висновку, щодо їх відповідності Конституції та Законам України, на доопрацювання згідно листа від 11 грудня 2018 року №01/01-23/8043/01/01-23, скасувати.

3. Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади про визнання протиправними дій Черкаської обласної державної адміністрації щодо повернення Шполянській міській раді об`єднаної територіальної громади документів, наданих для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та Законам України, на доопрацювання, згідно з листом від 11 грудня 2018 року №01/01-23/8043/01/01-23, відмовити.

4. В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року в справі №2340/4969/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: О. Р. Радишевська

С.А. Уханенко