Справа № 822/589/17
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2020-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 квітня 2020 року

Київ

справа №822/589/17

адміністративне провадження №К/9901/38606/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 у складі колегії суддів: Боровицького О.А. (головуючий), Сапальової Т.В., Матохнюка Д.Б. у справі №822/589/17 за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до Хмельницької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа - ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне водокористування та розпорядження

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Заступник прокурора Хмельницької області звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Хмельницької обласної державної адміністрації (надалі - Хмельницька ОДА), Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації (надалі - Департамент), третя особа ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ), в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати дозвіл на спеціальне водокористування №322 від 17.10.2014, що виданий ОСОБА_1 . Департаментом (надалі - Дозвіл);

1.2. визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмельницької ОДА №501/2014-р від 18.12.2014 про надання дозволу громадянину ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) із земель державної власності площею 25 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради Волочиського району за межами населеного пункту, з метою подальшої передачі у користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб (надалі - Розпорядження).

2. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.03.2017 позовні вимоги задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано Дозвіл та Розпорядження.

3. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.03.2017 скасовано і ухвалено нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

4.1. 23.09.2014 до Департаменту ОСОБА_1. подано заяву, в якій останній просив розглянути документи та видати йому дозвіл на спеціальне водокористування ставком, що розташований в (на) землях Бубнівської сільської ради за межами населеного пункту, площею 25 га.

4.2. 17.10.2014 Департаментом розглянуто заяву ОСОБА_1 та надано Дозвіл терміном до 17.10.2039, який погоджено висновком Хмельницького обласного управління водних ресурсів за №1375 від 01.10.2014.

4.3. 06.11.2014 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької ОДА із заявою про надання дозволу щодо відведення земельної ділянки водного фонду площею 25 га в користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради Волочиського району за межами населеного пункту та клопотанням про погодження умов та отримання дозволу на спеціальне водокористування для діючих промислових, комунальних, транспортних та інших організацій і користувачів.

4.4. 18.12.2014 Хмельницькою ОДА, розглянувши клопотання ОСОБА_1 та подані документи і винесено Розпорядження, яким надано дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду із земель державної власності площею 25 га, яка знаходиться за межами населеного пункту на території Бубнівської сільської ради Волочиського району, з метою подальшої передачі у користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб.

5. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, послався на те, що питання надання земельної ділянки водного фонду із земель державної власності в користування ОСОБА_1 на умовах оренди повинно було вирішуватися відповідачем 1 лише в комплексі із водним об`єктом з дотриманням конкурсних засад.

6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що для отримання Дозволу третьою особою були подані усі визначені чинним законодавством документи, а Розпорядження прийнято на підставі, в межах повноважень відповідача 1 та з дотриманням вимог Водного і Земельного кодексів України.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Заступником прокурора Вінницької області подано касаційну скаргу на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.03.2017.

7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що умовою видачі ОСОБА_1 . Дозволу була необхідність обґрунтування останнім потреби у водокористуванні, проте, на думку скаржника, такої потреби на час отримання Дозволу не мав, оскільки не був наділений правом користування відповідним об`єктом водного фонду та/або земельною ділянкою, на якій його розташовано. Також, скаржник наголошує, що у клопотанні про отримання Дозволу ОСОБА_1 безпідставно зазначив, що він виступає орендарем ставка. Що стосується Розпорядження, то скаржник вважає, що Хмельницькою ОДА були порушені вимоги статті 51 Водного кодексу України при його прийнятті та наполягає, що питання з приводу надання відповідного об`єкту водного фонду в користування могло вирішуватись виключно на земельних торгах у комплексі із земельною ділянкою.

8. Департаментом подано заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

8.1. На обґрунтування заперечень зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, тому стверджує, що доводи касаційної скарги є безпідставними та необґрунтованими.

9. Іншими учасниками справи відзивів (заперечень) на касаційну скаргу або письмових пояснень до суду подано не було.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. У відповідності до вимог частини 2 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду, далі - КАС України), з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

11. Згідно з частинами 1, 3-4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду, далі - Закон №1697-VII), представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

12. Таким чином, за змістом норми, закріпленої у частині 3 статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

13. При цьому, на прокурора, який звертається до суду в інтересах держави у статусі позивача, покладається обов`язок зазначити в позовній заяві в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтувати необхідність їх захисту прокурором, а також вказати на відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду.

14. Висновки аналогічного характеру наведені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 та від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.

15. Як вбачається з матеріалів справи, прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, зазначив у позовній заяві, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якої, водночас, відсутні повноваження на звернення до суду з позовом у справах цієї категорії.

16. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, визначено, що дана служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

17. Отже, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, на яку покладені функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, може вважатись органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, лише в частині заявлених прокурором позовних вимог про визнання протиправним та скасування Розпорядження.

18. Натомість, прокурором у позовній заяві не зазначено органу, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах в частині заявлених позовних вимог про визнання протиправним та скасування Дозволу, а судами попередніх інстанцій не перевірено наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в цій частині позовних вимог, як це передбачено статтею 60 КАС України і статтею 23 Закону №1697-VII.

19. Відповідно до абзацу 2 частини 3 статті 55 ВК України, орган, що видав дозвіл на спеціальне водокористування, звертається до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання дозволу з підстав встановлення факту подання в заяві та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації.

20. Згідно з пунктом 9 частини 1 статті 16 ВК України, до відання центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, в галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить видача дозволів на спеціальне водокористування.

21. Пунктом 5 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №321 передбачено, що дозволи на спеціальне водокористування, видані до 3 червня 2017 р. (включно), діють до моменту закінчення строку їх дії, а їх анулювання з підстав, передбачених законом, здійснюється Державним агентством водних ресурсів.

22. Тобто, органом, уповноваженим на звернення до суду з позовом в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Дозволу з підстав, що наведені прокурором у позовній заяві, є Державне агентство водних ресурсів, яке не було залучено до участі у справі і щодо обов`язків якого прийняті оскаржувані судові рішення.

23. За приписами пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

24. Частиною 3 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020) визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

25. В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

26. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення, оскаржувані судові рішення слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області задовольнити частково.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 у справі №822/589/17 за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до Хмельницької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа - ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне водокористування та розпорядження - скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя Шарапа В.М.

Судді Стеценко С.Г.

Чиркін С.М.