Справа № 640/5221/19
Суддя: Катющенко В.П.
Дата ухвалення: 2020-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

13 квітня 2020 року м. Київ № 640/5221/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Катющенка В.П., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (01001, м. Київ, вул. Б. Грінченка, 3) до Державної регуляторної служби України (01011, м. Київ, вул. Арсенальна, 9/11) про скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просить суд скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 28.01.2019 № 13 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.04.2019 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі № 640/5221/19 та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

23.04.2019 до суду від представника позивача Петрушка М.М. надійшла заява з запереченнями проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

25.04.2019 до суду від представника Палиги А.В. надійшло клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Також, 25.04.2019 до суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, за змістом якого останній просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог та клопотання про залучення ТОВ "Компаньйон Фінанс" до участі у справі в якості третьої особи.

Ухвалою суду від 26.04.2019 відмовлено у задоволенні клопотання позивача про розгляд справи у порядку загального провадження.

07.05.2019 до суду від представника позивача Петрушка М.М. надійшла відповідь на відзив.

Вивчивши матеріали справи та клопотання відповідача про закриття провадження у справі, суд дійшов наступного висновку.

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 № ETS N 005, ратифікованої Верховною Радою України 17.07.1997, проголошено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначив, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначенням статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України:

адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діє з 15.12.2017) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років";

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Зі змісту наведених норм вбачається, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.02.2020 у справі № 826/14309/17.

Як вбачається з матеріалів справи, спірні правовідносини у даній справі виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 28.01.2019 № 13 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" в частині зобов`язання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг усунути порушення вимог Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закону України від 02.03.2015 № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності", скасувавши розпорядження від 20.11.2018 № 2017 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Компаньйон Фінанс".

За визначенням пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 № 1070/2011, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (Нацкомфінпослуг), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України. Нацкомфінпослуг здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.

Підпунктом 12 пункту 4 Положення № 1070 визначено, що Нацкомфінпослуг відповідно до покладених на неї завдань видає фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на провадження діяльності з надання фінансових послуг.

При цьому, пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724, встановлено, що Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 Положення № 724 визначено, що основними завданнями ДРС є:

реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності;

координація дій органів виконавчої влади, інститутів громадянського суспільства і підприємництва з питань дерегуляції господарської діяльності.

Відповідно до статті 9-1 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, належать:

підготовка та подання в установленому порядку пропозицій щодо формування державної політики з питань здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності;

розроблення та погодження проектів нормативно-правових актів з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності;

вивчення досвіду інших держав щодо реалізації державної політики з питань здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та внесення пропозицій щодо поширення такого досвіду в Україні;

здійснення методичного та інформаційного забезпечення діяльності органів державного нагляду (контролю);

забезпечення функціонування інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю);

проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності;

участь в установленому Кабінетом Міністрів України порядку у заходах державного нагляду (контролю), що проводяться іншими центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, державними колегіальними органами, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування;

одержання від органів державного нагляду (контролю) та суб`єктів господарювання інформації, довідок, документів, скарг, матеріалів, відомостей щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності;

забезпечення складання та затвердження планів комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

складання протоколів про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом;

складання актів перевірок та внесення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень вимог цього Закону, які є обов`язковими до розгляду;

узагальнення практики застосування законодавства з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності;

розроблення висновків, пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення законодавства з питань організації державного нагляду (контролю).

Статтею 21 Закону № 877-V установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Відповідно до статті 4 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" спеціально уповноважений орган з питань ліцензування:

1) розробляє основні напрями розвитку сфери ліцензування та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо її вдосконалення;

2) узагальнює практику застосування нормативно-правових актів з питань ліцензування;

3) погоджує проекти нормативно-правових актів у сфері ліцензування (у тому числі ліцензійні умови), що розробляються та/або приймаються органами виконавчої влади, державними колегіальними органами;

4) здійснює методичне керівництво, інформаційне забезпечення діяльності органів ліцензування та визначає форму ліцензійного звіту;

5) здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування;

6) утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність;

7) має право для цілей Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування отримувати від органу ліцензування копії документів, які стосуються прийнятого ним рішення, що оскаржується до спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, та залучати на громадських засадах державних службовців, науковців та інших фахівців (за згодою їхніх керівників) для одержання консультацій та проведення експертизи документів у сфері ліцензування, а також запитувати і отримувати інформацію, документи чи матеріали;

8) видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування;

9) порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування;

10) забезпечує підвищення кваліфікації працівників органу ліцензування, до посадових обов`язків яких належить забезпечення виконання повноважень у сфері ліцензування;

11) одержує інформацію з питань ліцензування та контролю за наявністю ліцензій у суб`єктів господарювання від органів ліцензування, органів, що здійснюють контроль за наявністю ліцензій, зокрема щорічний ліцензійний звіт та щорічний звіт про виявлення безліцензійної діяльності;

12) має безоплатний доступ до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців у порядку, встановленому Законом України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців".

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону № 222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що Державна регуляторна служба України та Нацкомфінпослуг є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.

При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Нацкомфінпослуг, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема пов`язаної з ліцензуванням господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).

На переконання суду, даний спір не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між Нацкомфінпослуг та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону № 222-VIII він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, зобов`язав позивача усунути порушення вимог Закону № 877-V та Закону України від 02.03.2015 № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності", скасувавши розпорядження від 20.11.2018 № 2017 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Компаньйон Фінанс", як підконтрольного органу.

Позивач, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду з даним позовом, звертає увагу на реалізацію владних управлінських функцій в межах наданих останньому повноважень.

З даного приводу, суд зазначає наступне.

Статтею 28 Закону України від 17.03.2011 N 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" визначено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас статтею 21 Закону № 877-V право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Нацкомфінпослуг на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, суд дійшов висновку, що позивач у даній справі не має права на звернення до суду.

Такий висновок суду відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі № 826/6233/17.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З урахуванням зазначеного, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у даній справі.

Відповідно до статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Поряд з цим, суд вважає необхідним зазначити, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

За наведених обставин, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для роз`яснення позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Такий висновок суду відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постановах від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18 та від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18.

Керуючись статтями 238, 239, 243, 248, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

У Х В А Л И В:

Закрити провадження в адміністративній справі № 640/5221/19 за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (01001, м. Київ, вул. Б. Грінченка, 3) до Державної регуляторної служби України (01011, м. Київ, вул. Арсенальна, 9/11) про скасування розпорядження.

Копію ухвали надіслати особам, які беруть участь у справі.

Ухвала набирає законної сили відповідно до статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

Згідно з частиною першою статті 295 та частиною першою статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення безпосередньо до суду апеляційної інстанції, якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення, з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону № 2147-VIII.

Суддя В.П. Катющенко