Справа № 640/4169/20
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2020-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

10 квітня 2020 року

Київ

справа №640/4169/20

адміністративне провадження №П/9901/98/20

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Уханенка С.А., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Президента України про визнання дій протиправними,

В С Т А Н О В И В:

06 квітня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до "України в особі Президента України" та "України в особі Верховної Ради України", в якому просила: визнати незаконними дії вилучення Верховною Радою України та Президентом України при прийнятті нових законів та внесення змін до чинних законів зменшенням обсягу майнових прав, набутих за раніш діючим законодавством на наступні земельні ділянки, які знаходяться за адресами: АДРЕСА_1 , майнові права на яку належали ОСОБА_2 спадкодавцю ОСОБА_3 ; АДРЕСА_2 , майнові права на яку належали ОСОБА_4 , спадкодавцю ОСОБА_3 ; 3) у селі Підгірці Київської області Обухівського району на вулиці, яка була передана у приватну власність ОСОБА_3 за рішенням Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області від 21 серпня 1995 року, протоколу №5 "Про передачу земельних ділянок у приватну власність", довідки від 16 квітня 2008 року №238 про вчинення запису у земельно кадастровій книзі про передачу у приватну власність земельної ділянки площею 0.25 га у АДРЕСА_4 за рішення Підгірцівської сільської ради Будівельного паспорту: "Акту про відведення в натуру присадибної земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку від 25.04.95 року " ; 4 ) у АДРЕСА_4 , майнові права на яку встановлені за рішенням судів.

Позов обґрунтовано тим, що вона є власником вказаних земельних ділянок, які отримала у спадок. Посилаючись на те, що відповідачі вилучили у неї ці ділянки шляхом прийняття нових законів та змін до чинних законів, що зменшило обсяг її майнових прав, просила суд задовольнити позов.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2020 року справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України та Верховної Ради України (далі - ВР України) про визнання дій протиправними передано до Верховного Суду, як до суду першої інстанції.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Перевіряючи матеріали позовної заяви, Верховний Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі необхідно відмовити з таких підстав.

За приписами частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає, що особа може звернутись до суду за таким захистом, за умови реальності такого порушення, яке дійсно зачипає індивідуально виражені права або інтереси особи, яка звернулася з позовом.

У позові ОСОБА_1 зазначила, що ВР України та Президент України брали участь у прийнятті законів, які, на її думку, обмежують її права власника земельної ділянки, на які вона має право відповідно до норм законодавства, ще за часи існування УРСР.

За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України та Верховної Ради України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені статтею 266 КАС України.

У абзаці 1 пункту 4.1 рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (далі - рішення КС України №19-рп/2011) зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами ( абзац 3 пункту 4.1 рішення КС України №19-рп/2011).

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів (абзац 1 пункту 4.2 рішення КС України №19-рп/2011).

За визначенням, наведеним у частині першій статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, це справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від зазначених порушень прав чи інтересів особи.

Згідно з пунктами 1, 2 частини першої 266 КАС України правила цієї статті поширюються, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України.

Частиною четвертою статті 266 КАС України передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені дії або бездіяльність ВР України та Президента України, що виникли у правовідносинах, у яких вони реалізовують свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.

Положеннями статті 75 Конституції України встановлено, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до статті 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.

Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

Визначення ВР України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВР України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

У рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2012 року №7-рп/2002 положення статей 85, 91 Конституції України розтлумачені наступним чином: за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю (абзац 4 пункту 4 Рішення №7-рп/2002).

У Рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України)" зазначено, що Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі. Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України.

Таким чином, аналіз наведених норм чинного законодавства, з урахуванням правових позицій Конституційного Суду України, дає підстави для висновку, що при прийнятті законів ВР України, її голова та комітети, Президент України не здійснюють владних управлінських функцій, тому такі дії не можуть бути оскаржені до суду адміністративної юрисдикції.

До повноважень ВРУ належить реалізація дій з розгляду законопроєктів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями та юридичною природою є проявами функції законотворення. Водночас підписання Президентом України прийнятого ВРУ Закону України є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі.

Під час здійснення законодавчої функції парламент, Президент України не перебувають у правовідносинах із позивачем, а отже, ОСОБА_1 не може оскаржувати до суду дії парламенту та Президента України, які вони вчиняють під час реалізації цієї функції.

Зазначені дії Верховної Ради України, її голови, комітетів, Президента України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.

Аналогічні висновки були викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду в постанові від 05 лютого 2019 року в справі 9901/638/19, від 26 лютого 2019 року в справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі №9901/11/20.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ураховуючи, що позивач оскаржує дії відповідачів, пов`язані з прийняттям і підписанням законопроєктів, тобто повноваження відповідачів під час реалізації їхньої законодавчої діяльності, що не можуть бути предметом судового контролю в межах адміністративного судочинства, у відкритті провадження в адміністративній справі необхідно відмовити.

Верховний Суд зазначає, що розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, тому підстави для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення відсутні.

Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

У Х В А Л И В:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Президента України про визнання дій протиправними.

2. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів із дня її прийняття.

3. Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

4. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя С.А. Уханенко