Справа № 440/3467/19
Суддя: Кононенко З.О.
Дата ухвалення: 2020-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2020 р.Справа № 440/3467/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Кононенко З.О.,

Суддів: Калиновського В.А. , Сіренко О.І. ,

за участю секретаря судового засідання Цибуковської А.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 року, головуючий суддя І інстанції: С.С. Бойко, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 29.11.19 року по справі № 440/3467/19 за позовом ОСОБА_1 до Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

13 вересня 2019 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення від 04 вересня 2019 року №61 "Про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади".

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що рішення "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальних громад" прийнято з порушенням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.11.19 відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_1 до Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення повністю.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору судом першої інстанції.

Так, позивач в апеляційній скарзі зазначає, що питання щодо надання згоди на добровільне об`єднання/приєднання територіальних громад не належить до винятків із загального правила, тобто проект рішення Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області з питання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади повинно було бути оприлюднено не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття і не може бути оприлюднено в інший, скорочений термін.

Позивач зауважує, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачем порушено приписи частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, повинні бути оприлюднені ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Разом з тим, оскаржуване рішення № 61 від 04.09.2019 року не було оприлюднене на офіційному сайті Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області, внаслідок чого жителів територіальної громади, в тому числі і позивача, було позбавлено можливості попередньо ознайомитись з проектом Рішення, внести відповідні пропозиції та зауваження до нього та висловити свою позицію як на засіданнях постійних депутатських комісій, так і на пленарному засіданні сільської ради.

На думку позивача, в.о. сільського голови Литвиненко В.В. із порушенням вищевказаних норм видано розпорядження "Про скликання двадцять восьмої (позачергової) сесії Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області сьомого скликання» 02 вересня 2019 року № 14-02/05. Даним розпорядженням було передбачено винесення питання на розгляд позачергової сесії, - затвердження рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади с. Ланна.

Ані вказане розпорядження про скликання сесії ані проект рішення Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області не були оприлюднені на офіційному сайті ради, а позачергова двадцять восьма сесія ради скликана за ініціативи в.о. сільського голови Литвиненко В.В. в порушення Регламенту Ради та ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім цього, у в.о. сільського голови Литвиненко В.В. відсутні підстави вважати що питання про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади с. Ланна є винятковим, а також відсутні мотиви нагальності скликання позачергової сесії ради 04.09.2019 року. У в.о. сільського голови Литвиненко В.В. були всі підстави та можливість організувати проведення сесії Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області сьомого скликання з вирішення питання про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади с. Ланна у суворій відповідності до положень законодавства та Регламенту, які підлягають застосуванню для такого роду питань.

Позивач зазначає, що оскаржуване рішення № 61 від 04.09.2019 року Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області сьомого скликання підлягало обов`язковому оприлюдненню не пізніше 20 днів що пленарного засідання сесії, а отже відповідач не звільнений від обов`язку щодо виконання вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо оприлюднення.

На думку позивача, дії Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області при прийнятті рішення двадцять восьмої позачергової сесії сьомого скликання № 61 від 04.09.2019 року є протиправними.

Відповідачем надано до Другого апеляційного адміністративного суду відзив на апеляційну скаргу позивача в якому серед іншого зазначено, що згідно ч. 4 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування», п. 2.35 Регламенту, сесії скликаються сільським головою. В такому порядку і скликано сесію від 4.09.2019 року.

Оскільки законодавцем не було регламентовано підстави скликання сесії в «невідкладних» випадках, віднесення певних випадків до «невідкладних» є компетенцією сільради та її посадових осіб, а не апелянта, як жителя Верхньоланнівської сільради та громадянина України.

Скликання сесії 4.09.2019 року в невідкладному порядку обумовлено специфікою бюджетного процесу, передбаченою п.6 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», і було проведено у відповідності з Регламентом Верхньоланнівської сільради та ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Відповідач звертає увагу, що Вехньоланнівська сільрада не має фінансової можливості утримувати спеціаліста з обслуговування офіційного сайту, тому у відповідності ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідна інформація публікується на інформаційному стенді. Також практикується надання жителям громади інформації чи документів невідкладно за їх зверненнями.

Документи та їх проекти, про які йде мова в позовній заяві, публікувались на інформаційному стенді сільради в установленому порядку, що відповідно ч.2 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не є порушення законодавства.

Відповідач наголошує, що аргументи апеляційної скарги щодо порушення прав позивача у виді позбавлення його можливості висловити свої пропозиції та зауваження на засіданнях комісії та ради є цілком надуманими.

Згідно п.2.60 та п. 15 розділу «Порядок роботи сесії» Регламенту Вехньоланнівської сільської ради, виступати він міг би, якщо б його запросили на засідання ради і коли за це проголосують більшість присутніх депутатів.

Відповідач вважає, що аргументи апеляції щодо необізнаності позивача про проведення громадських обговорень, ініціатора добровільного об`єднання є суб`єктивним фактором, тощо не підкріплені ніякими фактичними даними про спроби одержання відповідної інформації, в т.ч. і в порядку ст. 80 КАС України, за своїм змістом вони не можуть вказувати на будь-яке порушення законодавства і, відтак, бути взятими до уваги судом.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що рішенням двадцять восьмої (позачергової) сесії сьомого скликання Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області від 04 вересня 2019 року №61 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади" вирішено добровільно приєднати територіальну громаду сіл Редути, Холодне Плесо і Верхня Ланна Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області до Ланнівської сільської об`єднаної територіальної громади Карлівського району Полтавської області.

Позивач не погоджуючись з вказаним рішенням оскаржив його до суду.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що прийняття Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області рішення від 24 вересня 2019 року №65 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади" призвело до автоматичного скасування однопредметного акту, а саме рішення Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області від 04 вересня 2019 року №61 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади", у зв`язку з чим підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову з наступних підстав.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

В силу частини десятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до частин першої та дев`ятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Конституційним судом України у рішенні від 16 квітня 2009 року у справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазаначено, що закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування.

В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59).

У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев`ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).

В законах України також передбачено право органів місцевого самоврядування скасовувати та змінювати свої рішення.

Колегія суддів зазначає, що системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень.

Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

З матеріалів справи встановлено, що рішенням двадцять дев`ятої (позачергової) сесії сьомого скликання Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області від 24 вересня 2019 року №65 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади" вирішено добровільно приєднати територіальну громаду сіл Редути, Холодне Плесо і Верхня Ланна Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області до Ланнівської сільської об`єднаної територіальної громади Карлівського району Полтавської області.

Отже, враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області від 04 вересня 2019 року №61 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади" скасоване та не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України, у чинній редакції, яка передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає, що рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 18 жовтня 2019 року у справі №813/38/16 та в постанові від 27.02.2020 по справі № 440/569/19.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що прийняте Верхньоланнівською сільською радою Карлівського району Полтавської області рішення від 04 вересня 2019 року №61 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади" не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Колегія суддів звертає увагу на те, що ч.1 ст.10 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини кожному гарантовано право на свободу вираження поглядів та одержання інформації.

Зокрема, у рішенні Європейського Суду у справі "Леандер проти Швеції" від 26 березня 1987 року, серія А, № 116, § 74) зазначено, що свобода отримувати інформацію, про яку йдеться в пункті 2 статті 10 Конвенції, стосується передусім доступу до загальних джерел інформації і її основним призначенням є заборонити державі встановлювати будь-якій особі обмеження одержувати інформацію, яку інші особи бажають або можуть бажати повідомити цій особі.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що прийняття Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області рішення від 24 вересня 2019 року №65 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади" призвело до автоматичного скасування однопредметного акту, а саме рішення Верхньоланнівської сільської ради Карлівського району Полтавської області від 04 вересня 2019 року №61 "Про добровільне приєднання до об`єднання територіальної громади", у зв`язку з чим підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Суд першої інстанції належним чином оцінив надані докази і на підставі встановленого, обґрунтовано відмовив у задоволенні адміністративного позову.

Відповідно до ч.1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Колегія суддів вважає, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 року по справі № 440/3467/19 відповідає вимогам ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для його скасування та задоволення апеляційних вимог позивача.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. ст. 229, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 року по справі № 440/3467/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)З.О. Кононенко
Судді(підпис) (підпис) В.А. Калиновський О.І. Сіренко
Повний текст постанови складено 09.04.2020 року