Справа № 640/21505/18
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2020-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 квітня 2020 року

Київ

справа №640/21505/18

адміністративне провадження №К/9901/30517/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Маруліної Л.О. від 22.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В., Степанюка А.Г. від 18.09.2019 у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Позняки-жил-буд" до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2018 року Приватне акціонерне товариство «Позняки-жил-буд» (далі також - ПрАТ «Позняки-жил-буд», позивач) звернулося до адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України № 824/10-5/74-18 від 16.11.2018 з підстав його неправомірності.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019, позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури України від 16.11.2018 №824/10-5/74-18; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури України суму сплаченого судового збору у розмірі 1762,00 грн на користь Приватного акціонерного товариства «Позняки-жил-буд».

3. 05.11.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

4. Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

5. 09.12.2019 від позивача до суду надійшли клопотання про закриття касаційного провадження, а також відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити таку без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлені наступні обставини.

7. Розпорядженням Київської міської державної адміністрації № 1830 від 26.12.2006 Закритому акціонерному товариству «Позняки-жил-буд» надано дозвіл на знесення будівель майнового комплексу на АДРЕСА_1.

8. Головним управлінням по контролю за благоустроєм Київської міської державної адміністрації видано ордер від 29.05.2007 № 7060061 на знесення будівель вказаного майнового комплексу.

9. Розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 11.04.2008 № 520 ЗАТ «Позняки-жил-буд» надано дозвіл на виконання робіт з інженерної підготовки території на АДРЕСА_1.

10. Головним управлінням по контролю за благоустроєм Київської міської державної адміністрації видано ордер від 10.02.2010 № 100600007 на встановлення тимчасової огорожі та інженерну підготовку території вказаної ділянки.

11. Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві позивачу видавались дозволи на виконання будівельних робіт з інженерної підготовки території для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єкта від 08.07.2008 за № 0534-Пч/Т та від 08.11.2010 № 2264-Пч.

12. На лист позивача № 2768 від 06.12.2011 Міністерство культури України надало відповідь від 30.12.2011 № 33198/22/13-11, з якої вбачається, що земельна ділянка на АДРЕСА_1 не належить до земель історико-культурного призначення.

13. Спірну земельну ділянку надано позивачу для будівництва житлового комплексу з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом на підставі договору оренди земельної ділянки від 23.05.2012, укладеного між позивачем та Київською міською радою, який в подальшому було продовжено до 31.12.2023, відповідно до договору про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 25.07.2018.

14. 04.02.2014 Департаментом містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації за № 944/0/12/009-14 позивачу надано Містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки.

15. Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень Міністерства культури України в 2014 році за замовленням позивача розроблено Історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового комплексу, яким погоджено розміщення даного об`єкта.

16. Проектну документацію на будівництво житлового комплексу розроблено відповідно до вихідних даних на проектування, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та технічних умов, з дотриманням всіх обов`язкових вимог, про що зазначається в експертному звіті Державного підприємства «Укрдержбудекспертиза» від 28.11.2016 № 00-2051-167/ЦБ та затверджено наказами позивача від 14.11.2016 № 16 та від 28.11.2016 № 16/1.

17. Позивач звертався до Міністерства культури України з листами від 18.11.2016 №835, №833 щодо погодження проектної документації та отримання дозволу на проведення земляних робіт, проте відповіді від відповідача у встановлений строк не надійшло.

18. 29.11.2016 між позивачем і Товариством з обмеженою відповідальністю «Центромістобуд» укладено договір генерального підряду № 29/10-16 на будівництво об`єкта - житлового комплексу з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом по АДРЕСА_1 в Печерському районі м. Києва.

19. Державною архітектурно-будівельною інспекцією України позивачу як замовнику та ТОВ «Центромістобуд» як генеральному підряднику видано дозвіл на виконання будівельних робіт з будівництва об`єкта від 30.12.2016 серії ІУ № 85.

20. Листом від 07.06.2018 № 784 позивач звернувся до Міністерства культури України про погодження історико-містобудівного обґрунтування.

21. В 2018 році позивачем проведено коригування проекту, що підтверджується експертним звітом ТОВ «Укрбудекспертиза» від 22.08.2018 № 3-227-18-ЕП/КО.

22. Коригування проекту затверджено наказом позивача від 28.08.2018 №25.

23. На замовлення позивача на земельній ділянці проведено археологічні дослідження, що підтверджується листом Інституту археології НАН України від 11.06.2018 № 125/01-10-495 та довідкою-погодженням від 06.06.2018 № 125/01-15-484. У цих документах зазначається, що за результатом проведення археологічних досліджень на ділянці по АДРЕСА_1 археологічних об`єктів та/або археологічного культурного шару, об`єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації, не виявлено, Інститут не заперечує проти продовження земляних та будівельних робіт на вказаній ділянці.

24. 07.11.2018 посадовими особами Міністерства культури України проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації по АДРЕСА_1 та складено акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва, відповідно до висновків якого земельна ділянка за вищевказаною адресою входить до меж історичного ареалу м. Києва. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України погоджень історико-містобудівних обґрунтувань, проектів будівництва, дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою Міністерством не надавалося, а здійснення робіт із будівництва на території історичного ареалу м. Києва за відсутності погодженої у встановленому порядку документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

25. За результатами проведеного візуального обстеження Міністерством культури України в особі заступника міністра Т. Мазур винесено припис від 16.11.2018 № 824/10-5/74-18, яким вимагається негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом» по АДРЕСА_1, які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року») з порушенням вимог частини третьої статті 32 Закону без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України). Вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Надати до Міністерства культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва від 07.11.2018 фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

26. Згідно з листом відповідача від 25.01.2019 № 71/10-2/55-19 межі та режими використання історичних ареалів м. Києва, визначені діючим Генеральним планом розвитку м. Києва на період до 2020 року, були затверджені рішенням Київради від 28.03.2002 № 370/1804 і станом на момент підготовки відповіді в електронній базі даних документообігу Мінкультури відсутні відомості щодо подання історико-містобудівного опорного плану, який входить до складу згаданого Генерального плану м. Києва, на розгляд до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини.

27. З повідомлення Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київради від 12.12.2018 за № 066-817 вбачається, що межі та режими використання історичних ареалів м. Києва визначено Історико-містобудівним опорним планом міста у складі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804.

28. Згідно з інформацією з офіційного сайту відповідача http://mincult.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=244995501 дію наказу Мінкультури від 21.10.2011 № 912/0/16-11 щодо затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Києва зупинено.

29. Позивач, вважаючи припис відповідача від 16.11.2018 № 824/10-5/74-18, незаконним та таким, що порушує його права та інтереси, звернувся з даним позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

30. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 не належить до земель історико-культурного призначення, тому вимоги припису щодо погодження проектної документації на будівництво об`єктів з органами охорони культурної спадщини та отримання дозволу останнього на земляні роботи є протиправною. Також позивач посилається на порушення відповідачем положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю)» в частині дотримання процедури проведення перевірки суб`єкта господарювання, оскільки наказ на проведення перевірки позивача як замовника будівництва та ТОВ «Центромістобуд» як генерального підрядника не видавався. Посвідчення на проведення перевірки також відсутні, а перевірка у формі візуального обстеження, за результатами якої складено акт, здійснена без повідомлення позивача. Окрім цього, позивач посилається на відсутність повноважень щодо підпису оскаржуваного припису у особи, яка його підписала.

31. Відповідач проти позову заперечував, посилаючись на те, що позивачем не дотримано вимог законодавства України про охорону культурної спадщини, а саме: не погоджено проектну документацію та не отримано дозволу на проведення земляних робіт, відтак оскаржуваний припис є законним та не підлягає скасуванню.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

32. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що позивач як забудовник не зобов`язаний отримувати від Міністерства культури України будь-які дозволи або погодження, пов`язані із здійсненням капітального будівництва (погоджувати проектну документацію, отримувати дозвіл на земляні роботи тощо), у зв'язку із відсутністю затверджених меж історичних ареалів м.Києва. Позивач не є особою, яка повинна одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на об`єкті будівництва по АДРЕСА_1. Разом із тим, роботи з археологічних досліджень на вказаній земельній ділянці виконувались відповідно до дозволів Міністерства культури України та відповідних кваліфікаційних документів. Відповідач є органом державного нагляду (контролю) і зобов`язаний виконувати вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема, щодо порядку проведення заходів державного нагляду (контролю). Натомість відповідачем порушено процедури прийняття спірного припису, що є підставою для задоволення позовних вимог. У позивача наявні відповідні погодження та дозволи відповідача на підставі принципу «мовчазної» згоди. Заступник Міністра культури України Мазур Т.М. не мала повноважень на підписання оскаржуваного припису.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

33. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, розташовується в Центральному історичному ареалі міста Києва. Історико-містобудівне обгрунтування будівництва, проектна документація вказаного об'єкта не погоджені; позивачем не отримано дозволи відповідача на проведення робіт. Висновки судів щодо того, що оскільки відповідач в одномісячний термін не погодив історико-містобудівне обґрунтування будівництва об'єкта, відтак таке є погодженим за принципом мовчазної згоди, є необґрунтованими та безпідставними. Положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо необхідності погодження відповідачем проектної документації на будівництво є спеціальними, а тому підлягають застосуванню у спірних правовідносинах. Даний обов`язок, як і необхідність погодження історико-містобудівного обгрунтування, також передбачені пунктом 11 Містобудівних умов та обмежень. Необґрунтованими є і висновки судів щодо порушення відповідачем Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки відповідач здійснював охоронювальний захід (візуальне обстеження), пов`язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу та на предмет додержання вимог законів щодо культурної спадщини в межах наданих йому повноважень. Дія даного Закону на спірні правовідносини не поширюється. Також необґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій, що припис підписаний неуповноваженою особою, оскільки Мазур Т.В. наділена відповідними повноваженнями згідно з Наказом Міністра культури України Нищука С.М. від 12.05.2016 №322 «Про уповноваження посадових осіб Міністерства культури України на підписання від імені Міністерства деяких документів». Судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що фізичною особою-науковим працівником не було отримано дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок, форма якого затверджена наказом Міністерства культури і мистецтв України від 24.05.2005 №329.

34. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що при розгляді даної справи суди попередніх інстанцій правильно встановили обставини справи та ухвалили судові рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

36. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

37. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

38. Вирішуючи клопотання позивача про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою голови комісії з проведення ліквідації Міністерства культури України Карандєєва Р.В. на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 у даній справі у зв`язку із тим, що касаційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати, оскільки з 09.09.2019 правонаступником відповідача є Міністерство культури, молоді та спорту України та саме таким мала б бути подана касаційна скарга, колегія суддів зазначає наступне.

39. Пунктом 2 частини першої статті 339 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що касаційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.

40. Згідно з частиною 4 статті 91 Цивільного кодексу України цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

41. Порядок утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади врегульовано статтею 5 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI).

42. Відповідно до частини третьої статті 5 Закону № 3166-VI утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.

43. Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади (частина четверта статті 5 Закону № 3166-VI).

44. Згідно з частиною п`ятою статті 5 Закону № 3166-VI міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

45. Відповідно до частини сьомої статті 5 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, щодо яких набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про їх припинення, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах компетенції до завершення здійснення заходів з утворення міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України.

46. Згідно з частиною восьмою статті 5 Закону № 3166-VI актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади, якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що ліквідується.

47. Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України (частина дев`ята статті 5 Закону № 3166-VI).

48. Постановою Кабінету Міністру України 20.10.2011 № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі також - Порядок № 1074, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

49. Вказаний Порядок визначає механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів.

50. Пунктом 5 Порядку № 1074 встановлено, що орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

51. Згідно з пунктом 6 Порядку № 1074 права та обов`язки органів виконавчої влади переходять, зокрема, у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

52. Пунктом 12 вказаного Порядку передбачено, що орган виконавчої влади, утворений в результаті реорганізації, здійснює повноваження та виконує функції у визначених Кабінетом Міністрів України сферах компетенції з дня набрання чинності актом Кабінету Міністрів України щодо можливості забезпечення здійснення таким органом повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється. Орган виконавчої влади, щодо якого набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про його припинення, продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції з формування і реалізації державної політики у визначеній Кабінетом Міністрів України сфері до набрання чинності актом Кабінету Міністрів України щодо можливості забезпечення здійснення утвореним органом виконавчої влади його повноважень та виконання функцій.

53. Пунктом 15 Порядку № 1074 передбачено, що у разі припинення органу виконавчої влади Кабінет Міністрів України утворює відповідну комісію, затверджує її голову та визначає строк проведення реорганізації або ліквідації. Головою комісії з ліквідації органу виконавчої влади затверджується посадова особа, визначена Кабінетом Міністрів України.

54. Частиною четвертою статті 105 Цивільного кодексу України передбачено, що до комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) або ліквідатора з моменту призначення переходять повноваження щодо управління справами юридичної особи. Голова комісії, її члени або ліквідатор юридичної особи представляють її у відносинах з третіми особами та виступають у суді від імені юридичної особи, яка припиняється.

55. Згідно з пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 №829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» утворено Міністерство культури, молоді та спорту України, реорганізувавши шляхом перетворення Міністерство інформаційної політики та поклавши на утворений центральний орган виконавчої влади завдання та функції Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

56. Згідно з пунктом 7 вказаної постанови передбачено, що Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

57. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 №885 затверджено Положення про Міністерство культури, молоді та спорту України.

58. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.12.2019 №1360-р «Питання Міністерства культури, молоді та спорту» погоджено пропозицію Міністерства культури, молоді та спорту щодо можливості забезпечення здійснення Міністерством культури, молоді та спорту з 01.01.2020 покладених на нього постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885 "Деякі питання діяльності Міністерства культури, молоді та спорту" функцій і повноважень Міністерства інформаційної політики, Міністерства культури, Міністерства молоді та спорту, що припиняються.

59. Враховуючи викладені обставини та наведені вище норми, а також те, що згідно з записами з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на час подання касаційної скарги у даній справі до суду Міністерство культури України знаходилося в стані припинення, а саме з 12.09.2019, а відтак ліквідованим не було; головою комісії з припинення або ліквідатором призначено Карандєєва Р.В. , який і підписав касаційну скаргу, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для закриття касаційного провадження у даній справі.

60. Відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

61. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

62. Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі - Положення №495, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що Міністерство культури України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.

63. Згідно з підпунктами 57-58 пункту 4 Положення №495 Мінкультури відповідно до покладених на нього завдань видає розпорядження і приписи щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визначає необхідність проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт.

64. З огляду на викладене, Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій; видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини; припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них; застосування фінансових санкцій у випадках, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини».

65. Як встановлено судами попередніх інстанцій, згідно з оскаржуваним приписом від 16.11.2018 № 824/10-5/74-18 позивача зобов`язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом» по АДРЕСА_1, які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року») з порушенням вимог частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України).

66. Так, згідно з частиною третьою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного припису) на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

67. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі про те, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, належить до історичного ареалу міста Києва згідно з Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №270/1804, тому відповідні дозволи на проведення робіт мало погодити Міністерство культури України, колегія суддів зазначає наступне.

68. Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

69. Статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

70. Частиною першою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

71. Відповідно до частини другої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, чинній на момент затвердження Генерального плану м. Києва рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №270/1804) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

72. Частиною другою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

73. Пунктами 4, 5, 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (в редакції, чинній на момент затвердження Генерального плану м. Києва рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №270/1804), встановлено, що відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури, Держбуд та уповноважені ними органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини та затверджуються Держбудом або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини.

74. Згідно з пунктами 4, 5, 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

75. Як встановлено судами попередніх інстанцій, у матеріалах справи відсутні докази того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Києва затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, відтак колегія суддів відхиляє відповідні доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, та погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем не доведено, що земельна ділянка на АДРЕСА_1 знаходиться у межах Центрального історичного ареалу.

76. Аналогічна позиція у подібних правовідносинах викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 у справі №813/4993/15.

77. Про відсутність затверджених меж історичного ареалу міста Києва, за що частково відповідає безпосередньо Міністерство культури України, дійшов висновку також Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 27.02.2019 у справі №826/5755/17.

78. Колегія суддів вважає помилковими доводи відповідача, що наявність історичного ареалу м.Києва підтверджується постановою Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18, оскільки така ухвалена за інших фактичних обставин. Так, предметом спору у даній справі була правомірність прийняття Міністерством культури України припису про зупинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті, який, як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, розташований в безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони об`єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО - ансамблю Києво-Печерської Лаври та знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, в зоні регулювання забудови І категорії, в ландшафтній охоронній зоні згідно з рішенням виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1998 № 976, від 16.07.1979 № 920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979. Дані обставини були встановлені судами першої та апеляційної інстанцій та учасниками справи не оспорювались. Ухвалюючи постанову у даній справі, Верховний Суд виходив з меж касаційного розгляду, передбачених статтею 341 КАС України, зокрема частини першої вказаної статті, згідно з якою суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Оскільки знаходження земельної ділянки, щодо якої був прийнятий оскаржуваний припис у даній справі, у межах Центрального історичного ареалу м.Києва не оспорювалась сторонами у касаційній скарзі та відзиві на неї, суд не досліджував дане правове питання, так як таке виходило за межі касаційного перегляду.

79. Колегія суддів зауважує, що правова неврегульованість даного питання повинна тлумачитись на користь позивача, оскільки такий, як встановлено судами попередніх інстанцій, попри відсутність затверджених меж історичного ареалу міста Києва, звертався до Міністерства культури України з листами від 18.11.2016 №835, №833 щодо погодження проектної документації та отримання дозволу на проведення земляних робіт, проте відповіді від відповідача у встановлений строк не отримав, а відтак мав законні сподівання щодо можливості виконання ним робіт, так як отримав дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт з будівництва об`єкта від 30.12.2016 серії ІУ № 85.

80. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що за встановлених судами у даній справі обставин відповідач не має встановлених законодавством повноважень для винесення припису про припинення земляних та інших будівельних робіт на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1.

81. При цьому, якщо навіть припустити, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, належить до історичного ареалу міста Києва, колегія суддів зазначає наступне.

82. Суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що вимога в оскаржуваному приписі про необхідність негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті, які провадяться без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України) з порушенням вимог частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», не вказує відсутність яких саме дозволів та погоджень, на думку відповідача, є підставою для винесення припису.

83. Так, частина третя статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного припису) передбачала заборону містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

84. З встановлених судами обставин та змісту касаційної скарги вбачається, що, на думку відповідача, порушення позивачем Закону України «Про охорону культурної спадщини» полягає у непогодженні ним історико-містобудівного обґрунтування та проектної документації будівництва житлового комплексу по АДРЕСА_1 з уповноваженим суб`єктом владних повноважень, неотриманні дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок в Міністерстві культури України, неотриманні дозволу на проведення земляних робіт. При цьому, підсумовуючи доводи касаційної скарги відповідач зазначив наступне: «припис Міністерства був виданий у зв`язку із тим, що позивачем при здійсненні будівництва не були дотримані норми законодавства про охорону культурної спадщини, а саме: не погоджено проектну документацію та не отримано дозвіл на проведення земляних робіт».

85. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про неотримання позивачем дозволу на проведення земляних робіт, колегія суддів зазначає наступне.

86. Нормативними актами, що регулюють порядок отримання вказаного дозволу, є Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди» від 27.01.2010 № 77, Порядок видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №316 (далі також - Порядок № 316).

87. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

88. Частиною шостою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», якою визначено принцип мовчазної згоди, передбачено, що якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

89. Відповідно до абзацу 4 частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

90. За визначенням, наданим у статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

91. Отже, принцип мовчазної згоди (в контексті процедури отримання дозволу та наслідків неприйняття суб`єктом владних повноважень своєчасного рішення) можна застосувати у випадку, коли у визначений термін відповідним органом не прийнято жодного (позитивного або негативного) рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, або відповідного погодження. Суб`єкт господарювання вправі продовжувати виконання робіт до прийняття відповідного рішення (позитивного або негативного) компетентним органом.

92. Таким чином, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди, за загальним правилом, настає при наявності системи таких умов: 1) суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття; 2) закінчення строку розгляду поданих документів - 10 робочих днів від дня подання заяви; 3) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

93. Аналіз норм Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дає підстави для висновку, що за умови подання суб`єктом господарювання повного пакету документів, він має право на застосування принципу мовчазної згоди.

94. Відповідна правова позиція щодо застосування принципу мовчазної згоди викладена у постановах Верховного Суду від 05.09.2018 у справі №826/11460/17, від 10.01.2019 у справі №813/3145/16, від 13.02.2019 у справі №826/16335/17, від 21.03.2019 у справі №817/498/17, від 16.05.2019 у справі №818/600/17, від 21.08.2019 у справі №826/25865/15, від 13.02.2019 у справі №826/16335/17 та від 21.08.2019 у справі №826/25865/15.

95. Як визначено у статті 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання відповідних документів.

96. Верховний Суд звертає увагу, що дотримання чітких строків виконання органами державної влади визначених законами повноважень (обов`язків) є запорукою уникнення свавільності (явної неправомірності) рішень, дій або бездіяльності таких суб`єктів. Процедурною гарантією, що запобігає цьому з боку державних органів, є, зокрема, можливість для суб`єктів приватного права розпочати здійснювати свою діяльність з урахуванням принципу мовчазної згоди.

97. Відповідно пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди» від 27.01.2010 № 77 встановлено, що в разі ненадання у визначений законом строк суб`єкту господарювання документа дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі документа дозвільного характеру або прийняття рішення про відмову в його видачі, на підставі копії опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття

98. Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

99. Пунктом 6 Порядку №316 зазначено, що дозвіл на проведення інших земляних робіт видається Мінкультури за офіційною заявою органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу охорони культурної спадщини обласної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, дирекції державних заповідників та музеїв-заповідників, інших заінтересованих осіб.

100. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачем направлено відповідачу звернення щодо надання дозволу на проведення земляних робіт на об`єкті від 18.11.2016 № 833 (зареєстровано відповідачем 22.11.2016 за вх. № 9038/0/5-16). Однак протягом одного місяця відповідачем не прийнято і не надано позивачу рішення про відмову у задоволенні такого.

101. При цьому, суб`єкт господарювання має право здійснювати таку діяльність на підставі принципу мовчазної згоди до прийняття компетентним органом відповідного рішення (позитивного або негативного).

102. Суд також враховує, що принцип правової визначеності, як складова принципу верховенства права, означає, що суб`єктам владних повноважень не повинні надаватись повноваження діяти виключно на власний розсуд; юридична визначеність вимагає, щоб правовідносини, в які вступає суб`єкт господарювання, залишались передбачуваними, як і відповідні рішення суб`єкта владних повноважень. В даному випадку позивач діяв добросовісно, відкрито і не може нести негативних наслідків від власного розуміння положень законодавства та можливості довільно використовувати свої повноваження Міністерством культури України. Безпідставне та протиправне відтермінування суб`єктом владних повноважень прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру (рішення суб`єкта владних повноважень стосується виключно продовження терміну дії дозволу) є прихованою формою відмови у видачі такого документу та прямо суперечить принципу правової визначеності, на забезпечення якого законом саме і встановлені темпоральні обмеження у прийнятті рішень державою в особі її уповноважених органів.

103. Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/4989/17.

104. В той же час Суд також акцентує увагу на тому, що встановленню в подальшому фактів будь-яких порушень позивачем законодавства України під час проведення будівельних робіт кореспондує обов`язок держави, в особі компетентних органів, застосувати до суб`єкта господарювання відповідні санкції, незважаючи на застосування принципу мовчазної згоди. При цьому, відновлення порушеного права на проведення будівельних робіт на підставі рішення суду у цій справі не звільняє суб`єкта господарювання від відповідальності за можливі порушення у випадку вчинення таких у майбутньому.

105. Окрім цього, колегія суддів зауважує, що за наслідками розгляду заяви заінтересованої особи обов`язковим є прийняття органом, який надає відповідний дозвіл, рішення (позитивного чи негативного). В усіх інших випадках листування з позивачем в цей період, як спростування можливості застосування принципу мовчазної згоди, не може бути взяте до уваги, оскільки Закон передбачає прийняття рішення з боку відповідача за результатами розгляду заяви позивача, а не наявність листування. Неприйняття компетентним суб`єктом владних повноважень відповідного рішення не може бути підставою для позбавлення суб`єкта, що звернувся у встановленому законом порядку із заявою щодо його прийняття, права здійснювати відповідну діяльність, в тому числі з урахуванням принципу мовчазної згоди.

106. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №826/15869/17, від 28.11.2019 у справі №826/2440/18.

107. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про ненадання судами попередніх інстанцій оцінки доводам Міністерства культури України про неотримання фізичною особою-виконавцем робіт дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок на земельній ділянці за адресою: м. Київ, вул. Патріса Лумумби, 12, а відтак порушення статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також щодо недотримання позивачем пункту 11 Містобудівних умов і обмежень в частині обов`язку узгодити проектну документацію в Департаменті культурної спадщини та культурних цінностей Міністерства культури України та в Головному управлінні охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), колегія суддів такі відхиляє з огляду на наступне.

108. Як встановлено судами та не заперечується відповідачем у касаційній скарзі, оскаржуваний припис стосувався порушень саме позивачем і генпідрядником ТОВ «Центромістобуд» вимог частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», які полягають у проведенні земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво житлового комплексу з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом» по АДРЕСА_1 в межах історичного ареалу м. Києва без відповідних погоджень та дозволів саме центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України), тому вказані доводи відповідача є таким, що виходить за межі підстав оскаржуваного припису, а відтак у Суду немає необхідності робити висновки щодо застосування правових норм, які не застосовувалися під час винесення припису.

109. Разом із тим, колегія суддів зауважує, що суди попередніх інстанцій надали оцінку даним доводам відповідача та зазначили про відсутність саме у позивача обов`язку щодо отримання вказаного дозволу, що узгоджується із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 27.02.2019 у справі № 826/5755/17. Судом першої інстанції у даному контексті, зокрема, встановлено, що згідно з листом Інституту археології від 12.02.2019 року № 125/01-10-115, роботи з археологічних досліджень по земельній ділянці будівництва житлового комплексу по АДРЕСА_1 виконувались відповідно до дозволів Міністерства культури України та кваліфікаційних документів (відкритих листів), виданих на ім`я заступника директора Інституту: у 2008 році - від 25.04.2008 року № 121/0161 та № 22-122/08; у 2009 році - від 11.06.2009 № 225/0033413 та № 22-170/09; у 2014 році - від 30.07.2014 року № 193/00398 та № 22-141/14.

110. Також суд відхиляє посилання у касаційній скарзі щодо непогодження позивачем історико-містобудівного обгрунтування та проектної документації, оскільки такі доводи відповідача також виходять за межі оскаржуваного припису, оскільки у такому зазначено про порушення позивачем лише частини третьої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка передбачає виключно необхідність отримання дозволів відповідного органу культурної спадщини на проведення містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових та земляних робіт, відтак у Суду немає необхідності робити висновки щодо застосування правових норм, які не застосовувалися під час прийняття припису.

111. Аналогічна позиція щодо відсутності необхідності робити висновки щодо застосування правових норм, зокрема, в частині наявності/відсутності погодженої проектної документації у замовника, якщо такі не застосовувалися під час прийняття припису, викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №826/5755/17 (у даній справі у оскаржуваному приписі зазначалось про порушення позивачем вимог частини третьої статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

112. Щодо доводів касаційної скарги про помилковість застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» колегія суддів зазначає наступне.

113. Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

114. Статтею 1 цього ж Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

115. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

116. З огляду на викладене, норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підлягають застосуванню до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

117. Преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що даний Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

118. Згідно зі статтею 1 вказаного Закону охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

119. Враховуючи наведені положення законодавства, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади повинні керуватися у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

120. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18, від 16.03.2020 у справі №826/6522/15.

121. Приймаючи оскаржуваний припис, Міністерство культури України фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду, а тому неправильним є застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

122. Щодо тверджень відповідача, викладених у касаційній скарзі, про підписання оскаржуваного припису посадовою особа, яка мала на це належні повноваження, суд зазначає наступне.

123. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

124. Згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного припису), міністерство очолює Міністр України, який є членом Кабінету Міністрів України.

125. Відповідно до пунктів 1 та 21 частини другої статті 8 цього Закону Міністр як керівник міністерства, очолює міністерство та здійснює керівництво його діяльністю; визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

126. Аналогічні норми містяться і в Положенні про Міністерство культури, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495.

127. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до пункту 1.1. наказу Міністерства культури України від 12.05.2016 № 322 «Про уповноваження посадових осіб Міністерства культури України на підписання від імені Міністерства деяких документів» заступник Міністра Мазур Т.В. уповноважена підписувати приписи про припинення робіт.

128. У пункті 2 зазначеного наказу Міністерства культури України від 12.05.2016 № 322 зазначено, що підписи посадових осіб на документах завіряються гербовою печаткою Міністерства культури.

129. Як встановлено судом першої інстанції, на приписі за підписом заступника Міністра Мазур Т.В. гербова печатка Міністерства культури відсутня.

130. З огляду на викладені вище правові норми та встановлені судами обставини, колегія суддів вважає помилковими висновок судів попередніх інстанцій щодо відсутності у заступника Міністра Мазур Т.В. повноважень на підписання оскаржуваного припису, натомість з урахуванням встановлених судом першої інстанції обставин останній дійшов висновку про відсутність гербової печатки Міністерства культури України на підписі заступника Міністра Мазур Т.В. усупереч вимогам наказу Мінкульту від 12.05.2016 № 322, що свідчить про те, що її підпис не завірений у належний спосіб (даний довід не спростований відповідачем у касаційній скарзі).

131. Інші аргументи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду заявників із правовою оцінкою судів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас, за приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

132. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

133. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

134. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

135. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

136. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право (...) змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

137. Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

138. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

139. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

140. Враховуючи непідтвердження належними доказами факту порушення позивачем вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, Верховий Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку щодо задоволення позову, але мотивувальна частина оскаржуваних рішень підлягає зміні в редакції цієї постанови. В решті оскаржувані рішення необхідно залишити без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. У задоволенні клопотання Приватного акціонерного товариства «Позняки-жил-буд» про закриття касаційного провадження у даній справі відмовити.

2. Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити частково.

3. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції даної постанови.

4. В решті рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 у справі №640/21505/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко