Справа № 9901/426/19
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-02-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Верховного Суду Гриціва М. І., Прокопенка О. Б., Ткачука О. С. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 лютого 2020 року у справі № 9901/426/19 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення.
У серпні 2019 року позивачі звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просили визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 01 серпня 2019 року № 140/зп-19 (далі - Рішення № 140/зп-19) про оголошення конкурсу на зайняття 220 вакантних посад суддів у місцевих загальних судах шляхом переведення судді на посаду судді до іншого суду (далі - Конкурс) та стягнути на їх користь витрати, пов`язані зі справлянням судового збору.
Звернення з таким позовом обґрунтували тим, що спірним Рішенням № 140/зп-19 Комісія, зокрема, оголосила Конкурс та затвердила умови його проведення, за якими позивачі були позбавлені можливості брати участь в оголошеному конкурсі. Посилаючись на Конституцію України, Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), Закон України від 06 вересня 2012 року № 5207-VI «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» (далі - Закон № 5207-VI), рішення Європейського суду з прав людини, вважають, що Комісія протиправно визначила коло суб`єктів, які мають право брати участь у Конкурсі, а отже, таке рішення є дискримінаційним.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 09 жовтня 2019 рокуухвалив рішення, яким позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував Рішення №140/зп-19.
Стягнув на користь позивачів витрати у вигляді судового збору та витрати, пов`язані із прибуттям до суду.
Комісія не погодилась із цим рішенням і подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати, а провадження у справі закрити.
За наслідками розгляду апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду постановою від 11 лютого 2020 року скасувала рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року, а провадження у справі закрила на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Велика Палата Верховного Суду, ухвалюючи це рішення, виходила з таких мотивів.
Предметом спору у цій справі є рішення Комісії про оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад суддів у місцевих загальних судах шляхом переведення судді на посаду судді до іншого суду. Відповідач станом на час розгляду справи ще до ухвалення судом рішення по суті спору ухвалив рішення про скасування проведення оголошеного оскаржуваним рішенням Конкурсу. Велика Палата Верховного Суду рішення відповідача про скасування проведення Конкурсу визнала як виправлення останнім (суб`єктом владних повноважень) оскаржених рішень та дій.
До сказаного додала, що скасування ВККС проведення оголошеного Рішенням № 140/зп-19 Конкурсу не дає підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачів неможливе без визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення відповідача.
З постановою Великої Палати Верховного Суду від 11 лютого 2020 року не погоджуємося як по суті спору, так і стосовно дотримання процесуальних норм при розгляді цієї справи, тож, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
Нам шкода, але ми не поділяємо думку Великої Палати Верховного Суду про те, що скасування ВККС проведення оголошеного Рішенням № 140/зп-19 Конкурсу є тим актом, дією чи іншим юридично значущим фактором, яким Комісія повно, вичерпно виправила порушення, які допустила, коли ухвалила оскаржене рішення, і що таке рішення не містить підстав для визнання оскарженого рішення суб`єкта владних повноважень протиправним після такого виправлення.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Суд встановив, що Комісія 01 серпня 2019 року прийняла Рішення № 140/зп-19, яким, зокрема:
- оголосила конкурс на заміщення вакантних посад суддів у місцевих судах шляхом переведення 220 вакантних посад суддів у місцевих судах, з яких 150 - у місцевих загальних судах, 20 - у місцевих господарських судах та 50 - у місцевих адміністративних судах, згідно з додатком 1;
- затвердила Умови проведення конкурсу на заміщення вакантних посад суддів у місцевих судах шляхом переведення судді на посаду судді до іншого суду згідно з додатком 2;
- установила порядок подання заяв про участь у конкурсі, перелік документів і вимоги до таких документів, а також строк подання таких заяв і документів.
У пункті 3 зазначених Умов проведення конкурсу встановила, що до участі в конкурсі допускаються кандидати, які на день подання документів є суддями, що обіймають посади безстроково або строк повноважень яких не закінчився, і виявили намір бути переведеними на посаду судді до місцевого загального, місцевого адміністративного чи місцевого господарського суду та є такими, що:
1) відповідають займаній посаді судді за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді, у тому числі підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді за результатами кваліфікаційного оцінювання в межах відповідного конкурсу, якщо за результатами його проходження суддя вважається таким, що підтвердив відповідність займаній посаді судді, або підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді згідно з пунктом 21 розділу XII Закону № 1402-VIII в разі одночасного звернення до Комісії із заявою щодо проведення стосовно них кваліфікаційного оцінювання для участі в конкурсі;
2) у порядку та строки, визначені цими Умовами, подали всі необхідні документи.
ВККС 01 серпня 2019 року на підставі вказаного рішення оприлюднила на офіційному вебсайті оголошення про конкурс на заміщення 220 вакантних посад суддів місцевих судів шляхом переведення суддів на посаду судді до іншого суду відповідно до статей 79 та 82 Закону № 1402-VIII та Положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, затвердженого рішенням Комісії від 02 листопада 2016 року № 141/зп-16 (зі змінами).
Отже, оскаржуваним рішенням Комісії визначено вимоги, яким мають відповідати кандидати для допуску до участі в оголошеному 01 серпня 2019 року Комісією Конкурсі. Зокрема, до участі в ньому допускаються тільки ті кандидати, які на день подання документів є суддями, що обіймають посаду безстроково або строк повноважень яких не закінчився, та які відповідають займаній посаді судді за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді.
У справі встановлено, що позивачі є громадянами України, які призначені на посаду судді у встановленому законом порядку і не звільнені з займаної посади відповідно до закону, прийняли присягу судді, зараховані у штат відповідного суду, стосовно частини з них, як зазначено в позові, триває кваліфікаційне оцінювання або завершено успішно чи з ухваленням рішення про невідповідність займаній посаді, яке оскаржено в судовому порядку.
ОСОБА_1 та інші позивачі оскаржили до адміністративного суду Рішення № 140/зп-19. Вимоги мотивували тим, що це рішення обмежує їхнє право на доступ до професії через звуження прав судді та є таким, що поставило в умови нерівного становища осіб, які мають намір взяти участь в конкурсі на зайняття вакантних посад суддів у місцевих загальних судах (позбавила позивачів можливості взяти участь у цьому Конкурсі).
08 жовтня 2019 року Комісія ухвалила рішення № 182/зп-19, яким вирішила:
- скасувати проведення оголошеного рішенням Комісії від 01 серпня 2019 року № 140/зп-19 Конкурсу на заміщення 220 вакантних посад суддів у місцевих судах шляхом переведення суддів;
- залишити без розгляду та повернути кандидатам заяви та документи, подані ними для участі у конкурсі. Копії заяв і документів, поданих кандидатами, які є суддями, долучити до відповідних суддівських досьє.
Зі змісту вказаного рішення вбачається, що Комісія скасувала проведення оголошеного 01 серпня 2019 року Конкурсу. Підставами цього рішення стала значна кількість заяв про участь у конкурсі від суддів, кваліфікаційне оцінювання яких не завершено з об`єктивних причин. Цю кількість заяв Комісія визнала необхідною для скасування проведення Конкурсу, оголошеного Рішенням № 140/зп-19.
Нормативно закріплюючи порядок зайняття посади судді суду загальної юрисдикції, у Законі № 1402-VII використано поняття «добір та призначення на посаду судді».
За частиною першою статті 70 вказаного Закону добір та призначення на посаду судді здійснюється в порядку, визначеному Законом № 1402-VII, та включає щонайменше п`ятнадцять стадій. Згідно з пунктами 12, 13, 14 цієї частини статті стадіями добору є: оголошення ВККС відповідно до кількості вакантних посад судді у місцевих судах конкурсу на заміщення таких посад; проведення ВККС конкурсу на заміщення вакантної посади судді на основі рейтингу кандидатів, які взяли участь у такому конкурсі, та внесення рекомендації Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) щодо призначення кандидата на посаду судді; розгляд ВРП рекомендації ВККС та ухвалення рішення щодо кандидата на посаду судді.
Згідно з частинами першою - четвертою статті 79 цього Закону конкурс на зайняття вакантної посади судді проводиться відповідно до цього Закону та положення про проведення конкурсу. Положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді затверджується ВККС. Для проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді Комісія ухвалює рішення про його оголошення, розміщує відповідну інформацію на своєму офіційному вебсайті і вебпорталі судової влади та публікує її у визначених нею друкованих засобах масової інформації не пізніш як за місяць до дня проведення конкурсу. Загальний порядок подання заяви для участі у конкурсі та умови його проведення визначаються ВККС.
Якщо проаналізувати наведені законодавчі положення, які регламентують порядок добору кандидатів на посаду судді, то під цим поняттям треба розуміти процес забезпечення судів загальної юрисдикції підготовленими, висококваліфікованими кадрами, а також як складний, поетапний, тривалий процес відбору та призначення високопрофесійних та високоморальних (гідних) кваліфікованих кандидатів на посаду суддів судів загальної юрисдикції відповідно до національного законодавства та міжнародних стандартів.
Добір кандидатів на посади суддів неможливо провести без загальних засад чи принципів добору кандидатів на посаду суддів.
Варто визнати, що принципи формування суддівського корпусу є похідними від принципів функціонування судової влади і відображають основні засади процесу добору суддів як складової організації діяльності судової влади загалом.
Добір кандидатів на посаду судді повинен відповідати принципу справедливості, верховенства права, дотримання якого має унеможливити прояви свавілля і забезпечувати реалізацію основних прав та свобод; законності, незалежності, відкритості та публічності, доступності та безпосередності у процедурі добору, відповідно до якого, зокрема, ВККС і ВРП у межах своєї компетентності мають безпосередньо виявити належні теоретичні знання та рівень професійної підготовки кандидата на посаду судді, ступінь його готовності та здатності здійснювати правосуддя з питань юрисдикції відповідного суду, а також особисті, моральні якості кандидата.
У справі, що розглядається, ВККС формально виконала вимоги закону: ухвалила рішення про оголошення конкурсу на вакантні посади судді, встановила умови проведення, розмістила відповідну інформацію на своєму офіційному вебсайті і вебпорталі судової влади, почала приймати від осіб, які виявили намір стати суддею, відповідні заяви та документи, визначені Законом № 1402-VIII.
За формою, змістом та видом Комісія ухвалила правозастосовний, ненормативний, обов`язковий до виконання акт, який встановлює правила та умови проведення конкурсу на вакантні посади судді, які, як можна простежити з позиції позивачів, обмежують чи унеможливлюють їхню участь в цьому конкурсі, бо, про що мовилося вище, за встановленими умовами конкурсу вони відносяться до кола суддів, які на підставі закону не відповідають критеріям (умовам) кандидата на вакантну посаду судді, хоча в такому статусі опинилися не з власної провини.
Зі справи видно також, що рішення Комісії від 01 серпня 2019 року про оголошення (початок, старт) конкурсу було оприлюднено, певний відрізок часу діяло й виконувалося. Це рішення спричинило виникнення певних прав та обов`язків у суб`єктів відносин, пов`язаних з проведенням конкурсу на вакантну посаду судді, породило правові ситуації із негативними, несприятливими для певного кола суддів наслідками, зачепило права та інтереси значного кола осіб-претендентів, які виявили бажання брати участь в рамках оголошеного конкурсу.
Відтак Комісія із відомих причин вирішила не проводити оголошений конкурс на заміщення 220 вакантних посад суддів у місцевих судах шляхом переведення суддів і більш ніж через два місяці ухвалила рішення від 08 жовтня 2019 року № 182/зп-19 про скасування його проведення.
Цим рішенням (актом) Комісія відмовилася скасовувати своє Рішення № 140/зп-19 про оголошення Конкурсу та умови його проведення, а тільки відмовилася його виконувати (проводити конкурс).
Ще раз наголошуємо, що відповідно до вимог частини першої статті 92, пунктів 1, 2, 6, 7 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII ВККС як державний колегіальний орган суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України, створений і покликаний вести облік даних про кількість посад суддів у судах, у тому числі вакантних; проводити добір кандидатів для призначення на посаду судді, <…>; затверджувати <…> порядок складення кваліфікаційного іспиту та методику оцінювання кандидатів, положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, <…> та інші процедури для виконання Комісією її функцій.
Ззовні й по суті, якщо вдатися до аналогії, рішення про скасування проведення конкурсу нагадує (має вид) рішення, яким його автор (правотворець, державний орган, який оголосив та встановив порядок, правила, строки та умови проведення конкурсу) визнав нечинним та припинив його дію. Визнання акта нечинним, як відомо, має тільки перспективну дію. Запровадження чи встановлення правила, «народження» акта і його чинність (правоможність, здатність реагувати та регулювати певні юридичні явища) є їхньою об`єктивною властивістю, пов`язаною з існуванням правила в часі як об`єктивного явища. З моменту визнання правила (акта) нечинним правило перестає діяти.
Під поняттям дії акта, на наш погляд, треба розуміти, як переведення положень чинного акта (у нашому випадку - рішення про оголошення конкурсу та умови і правила його проведення) у певний соціальний наслідок. Дія акта означає, що в просторових та часових межах, чи, по-іншому, в конкретних умовах часу та місця, відбувається реалізація правил цього акта через призму застосування його державним органом та через використання або дотримання іншими суб`єктами правовідносин, на яких спрямована дія цього акта. Реалізація цих правил відбувається в процесі їх застосування до соціальних явищ (казусів), які регулюються цим актом.
Отже, рішення (№ 182/зп-19) про скасування проведення Конкурсу означає, що правила та умови Конкурсу на зайняття вакантних посад судді, які Комісія раніше оголосила, від дати набрання чинності цим рішенням надалі не будуть застосовуватися і юридичні факти, що виникатимуть від цієї дати, не будуть регулюватися цим актом. Водночас це не означає, що рішення про оголошення конкурсу, правила та умови його проведення, які діяли від дня оприлюднення рішення про проведення конкурсу до дати припинення їхньої дії, втратили чинність від моменту їх запровадження.
Рішення про оголошення конкурсу не було скасовано. Не були скасовані й правила, порядок, строк та умови проведення конкурсу. Те, що ВККС ухвалила рішення про скасування проведення конкурсу, не означає і не заперечує, що стали нечинними умови, які діяли до ухвалення рішення про скасування. Ці положення залишаються чинними і містять у собі приписи (веління), Умови проведення конкурсу на заміщення вакантних посад суддів у місцевих судах шляхом переведення судді на посаду судді, які, принаймні щонайменше з погляду позивачів, порушують (обмежують, усувають) їхнє право брати участь у конкурсі на заміщення цієї посади. З погляду останніх, Комісія тим, що припинила проведення конкурсу, ніяк не вирішила питання щодоУмов його проведення, встановленням яких поставила їх в нерівне (дискримінаційне) становище.

На нашу думку, рішення про скасування проведення конкурсу на встановлених у ньому умовах не дозволяє визнати, що оскаржене Рішення № 140/зп-19 як правовий ненормативний акт суб`єкта владних повноважень не існує, і таким чином відбулося повне відновлення законних прав та інтересів позивача в розумінні пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

Якщо припустити, що Комісія оголосить проведення нового конкурсу, то очевидним буде те, що нескасовані Умови його проведення матимуть юридичне обов`язкове значення, хоча б тому, що в рамках судового контролю не були визнані протиправними та скасованими.

Відновлення законних прав та інтересів позивачів можна було би вважати таким, що відбулося, якщо би Велика Палата Верховного Суду перевірила висновки суду першої інстанції і за наслідками розгляду апеляційної скарги по суті висловила свою позицію щодо правомірності та законності Рішення Комісії № 140/зп-19, яким затверджено Умови проведення конкурсу на заміщення вакантних посад суддів у місцевих судах шляхом переведення судді на посаду судді до іншого суду, та чи справді такі Умови обмежують позивачів в можливості взяти участь у Конкурсі.

Підсумовуючи сказане, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була перевірити законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, який розглянув спір по суті, а не ухвалювати рішення про закриття провадження у справі з підстав, яких в розумінні положень пункту 8 частини першої статті 238 КАС України не було. Понад те, з погляду вимог процесуального закону про справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень - Велика

Палата Верховного Суду в рамках цієї справи мала би дати правову оцінку Рішенню Комісії № 140/зп-19 задля уникнення різного тлумачення та забезпечення однакового застосування норм Закону № 1402-VIII, які регулюють переведення суддів.

Вважаємо також за необхідне зазначити, що цю справу Велика Палата Верховного Суду розглянула без участі представника ВККС.

Загальновизнаним є те, що одним із заходів чи обмежень, що мають запобігати можливому свавіллю судової влади, є неприйнятність (недопустимість) відступу від процесуальних норм, позаяк вони відображають у концентрованому і перетвореному вигляді пізнання чогось важливого, істотного, істини, об`єктивної дійсності тощо.

Можливість забезпечити участь свого представника, зокрема, у розгляді цієї справи ВККС втратила з об`єктивних причин, зумовлених прийняттям Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», який набув чинності 07 листопада 2019 року.

За пунктами 2, 3 розділу ІI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону з дня набрання ним чинності повноваження членів ВККС припиняються, а керівник секретаріату ВККС призначається за результатами конкурсу з урахуванням вимог закону. ВРП протягом 90 днів з дня набрання чинності цим Законом: формує за результатами конкурсу склад ВККС відповідно до Закону № 1402-VIII; ухвалює рішення про затвердження персонального складу Комісії з питань доброчесності та етики на підставі та в межах пропозицій суб`єктів формування такої Комісії, зазначених у частині другій статті 281 Закону України «Про Вищу раду правосуддя».

Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 205 КАС України у разі неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи, якщо такий учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання.

Викладене в цій частині дає нам підстави стверджувати, що рішення Великої Палати Верховного Суду переглянути рішення суду першої інстанції без участі ВККС, яка подала апеляційну скаргу та просила розглядати справу за участю їхнього представника і повідомила причину неявки в судове засідання, якою стало припинення повноважень ВККС та формування нового складу цього органу на підставі закону, не можна визнати виправданим, обґрунтованим та правильним.

Названі причини не містять ознак (рис) неповажних, оскільки неявка представника ВККС на апеляційний перегляд справи не пов`язана з винною, недбалою, легковажною чи іншою подібною поведінкою ВККС. Представник апелянта не з`явився в судове засідання вперше, але завчасно повідомив суд про причини неявки.

Неможливість представника ВККС брати участь в апеляційному перегляді справи, оскільки триває і у визначений законом строк не завершився процес формування нового складу ВККС, за значенням не може визнаватися неповажною причиною. При цьому слід пам`ятати, що строк, протягом якого ВРП повинна сформувати новий склад ВККС, сам собою не є тривалим.

Ми поділяємо думку про те, що формування нового складу може не завершитися у визначений законом строк, або процес формування буде продовжений, або розтягнеться до невідомого проміжку часу. Не без того, що такий стан справді може негативно вплинути на здійснення захисту законних прав та інтересів особи (осіб), які звернулися за ним до адміністративного суду й мають законні очікування на справедливе розв`язання спору в межах розумного строку.

Поряд з тим вважаємо, що описані обставини можуть бути визнані неповажними причинами неявки представника учасника справи в судове засідання щонайменше тоді, коли такі обставини набудуть відповідної якості, тобто в разі, коли насправді неявка ВККС у судове засідання з цієї причини стане реальністю і характеризуватиметься як об`єктивно не визначена, віддалена в часі подія. Тоді право на своєчасний і справедливий розгляд справи та захист від стверджуваного порушення права особи матиме пріоритет перед такими причинами неявки суб`єкта владних повноважень до суду.

Оскільки в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України), у ситуації, коли Комісія фактично позбавлена можливості висловити свої доводи і міркування для підтвердження правомірності оскаржуваного Рішення, розгляд справи по суті спору без участі представника ВККС є істотним порушенням принципу змагальності сторін.

Судді: М. І. Гриців

О. Б. Прокопенко

О. С. Ткачук