Справа № 826/13901/16
Суддя: Парінов Андрій Борисович
Дата ухвалення: 2020-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Костюк Л.В.,

Черпіцької Л.Т.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині, -

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації (далі - позивач та/або НКРЗІ) з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач та або ДРС України) та просить суд:

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 розпорядження Державної регуляторної служби України від 29.07.2016 року № 83 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2019 року у задоволенні адміністративного позову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації - відмовлено повністю.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також невідповідність висновків суду обставинам справи просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2019 року повністю та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги повністю.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого останній зазначає, що апеляційна скарга є безпідставною та необґрунтованою, у той час як судом першої інстанції встановлено всі обставини справи та винесено законне і обґрунтоване рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на зазначене, відповідач просить суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2019 року без змін.

Позивачем, у свою чергу, було подано заперечення на відзив відповідача.

Учасники справи, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, до суду не з`явилися та про причини неявки суду не повідомили.

За наведених обставин та керуючись приписами ч. 2 ч. 1 ст. 311 та ч. 2 ст. 313 КАС України, колегія суддів ухвалила подальший розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи 29 липня 2016 Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження № 83 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким

1) зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації:

- усунути порушення вимог Законів України "Про телекомунікації", "Про ліцензування видів господарської діяльності", переглянувши рішення НКРЗІ від 07.06.2016 №289 та від 06.07.2016 №341 про відмову у продовженні строку дії ліцензій серії АВ № 583265 від 08.07.2011 року та АВ № 583266 від 08.07.2011 ПП "Дикий сад", з урахуванням поданого ПП "Дикий сад" плану утворення та використання телекомунікаційної мережі в пакеті документів разом із повторною заявою від 10.06.2016 на продовження дії ліцензій серії АВ №583265 від 08.07.2011 та АВ №583266 від 08.07.2011 (вх. НКРЗІ від 16.06.2016 року №5758);

- повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.

2) Державній регуляторній службі України надати роз`яснення щодо застосування положень частини шостої статті 21 Закону України від 02.03.2015 року №222 Про ліцензування видиві господарської діяльності", зазначивши при цьому, що ліцензії на продовження видів господарської діяльності, зазначений у статті 7 цього Закону, які є чинним на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений строк дії, є безстроковими, а їх переоформлення відповідно до абзацу четвертого частини шостої статті 21 Закону № 222 є правом ліцензіата (а не обов`язком).

Тобто, ліцензії серії АВ №583265 від 08.07.2011 та АВ №583266 від 08.07.2011 (зі строком дії з 29.09.2011 по 28.09.2016), видані ПП "Дикий сад" є безстроковими.

Позивач не погоджуючись з пунктом 2 вказаного Розпорядження звернувся до суду з даним адміністративним позовом. Позовні вимоги, обґрунтовує зокрема тим, що Державна регуляторна служба України незаконно та на власний розсуд нівелювала норми щодо особливостей ліцензування господарської діяльності, визначених спеціальним законом у сфері телекомунікацій, а саме, в частині строку дії ліцензій на право здійснення господарської діяльності у сфері телекомунікацій та, відповідно, необхідності продовження строку дії таких ліцензій і сплати коштів до державного бюджету за їх продовження.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив зокрема з того, що Розпорядження в оскаржуваній частині видано ДРС України на підставі рішення Експертно-апеляційної ради, тобто на підставі, в межах та у спосіб, визначених частиною першою статті 4 та частинною одинадцятою статті 5 Закону № 222-VIII. Крім того, судом зазначено, що п. 2 розпорядження № 83 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" повністю узгоджується з нормами чииного законодавства, у той час як доводи позивача, викладені в обгрунтування позовних вимог є безпідставними.

За наведених обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

Згідно з приписами ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Закон, який встановлює нові обов`язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до присів ч. 1 ст. 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Вказана правова позиція узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17.

Як встановлено судом, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження № 83 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зокрема, встановлено обов`язок Державної регуляторної служби України надати роз`яснення щодо застосування положень частини шостої статті 21 Закону України від 02.03.2015 № 222 Про ліцензування видиві господарської діяльності", зазначивши при цьому, що ліцензії на продовження видів господарської діяльності, зазначений у статті 7 цього Закону, які є чинним на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений строк дії, є безстроковими, а їх переоформлення відповідно до абзацу четвертого частини шостої статті 21 Закону № 222 є правом ліцензіата (а не обов`язком).

У вказаному пункті Розпорядження також вказано про те, що ліцензії серії АВ № 583265 від 08.07.2011 та АВ №583266 від 08.07.2011(зі строком дії з 29.09.2011 року по 28.09.2016 року, видані ПП "Дикий сад" є безстроковими.

Згідно з приписами Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року 1067/2011, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації (НКРЗІ), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України.

НКРЗІ є органом державного регулювання у сфері телекомунікацій, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом та надання послуг поштового зв`язку. У визначеній сфері НКРЗІ здійснює повноваження органу ліцензування, дозвільного органу, регуляторного органу та органу державного нагляду (контролю).

НКРЗІ у своїй діяльності керується Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами.

НКРЗІ відповідно до покладених на неї завдань:

- забезпечує державний нагляд (контроль), зокрема, за: додержанням операторами, провайдерами телекомунікацій, користувачами радіочастотного ресурсу ліцензійних умов, особливих умов, визначених у відповідних ліцензіях, та Правил здійснення діяльності у сфері телекомунікацій; наявністю ліцензій та інших дозвільних документів, передбачених законами у сфері телекомунікацій, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом та поштового зв`язку;

- забезпечує проведення перевірок достовірності відомостей у документах, поданих заявником для отримання ліцензій, інших дозвільних документів на здійснення діяльності у сфері телекомунікацій та користування радіочастотним ресурсом України, відповідності заявника і поданих документів ліцензійним умовам;

- здійснює відповідно до законодавства ліцензування та реєстрацію у сфері надання телекомунікаційних послуг та користування радіочастотним ресурсом, встановлює ліцензійні умови та порядок контролю за їх дотриманням;

Разом з цим, колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною першою та другою статті 4 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно з частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема, у сфері надання телекомунікаційних послуг та користування радіочастотним ресурсом.

При цьому, судова колегія зазначає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації як органом ліцензування господарської діяльності та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Як свідчать матеріали справи Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації як органом ліцензування господарської діяльності обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності у сфері телекомунікацій, зокрема, в частині необхідності продовження строку дії таких ліцензій, а також сплати коштів до державного бюджету за їх продовження.

Згідно приписами статті 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Водночас, жодною нормою ані вказаних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ані будь-яких інших не передбачено повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб`єктів господарювання.

Зважаючи на те, що право Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів приходить висновку, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації у цій справі не має права на звернення до суду.

Зазначена правова позиція також відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та у постанові від 04 грудня 2019 року у справі №826/6233/17.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду.

Водночас, порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, і обов`язковою умовою визнання оскаржуваного рішення протиправним є доведеність позивачем порушення ним його прав та охоронюваних законом інтересів.

Тобто, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 504/4148/16-а.

Разом з тим, колегією суддів встановлено, що у межах спірних правовідносин позивачем не доведено наявності у нього передбаченого законом повноваження на звернення з позовом у цій справі, як і взагалі факту порушення оскаржуваним розпорядженням ДРС України індивідуально виражених прав чи інтересів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації.

Таким чином, колегією суддів встановлено, що Окружний адміністративний суд м. Києва, враховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад, розглянув справу, що не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України") суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених ст. 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, судова колегія враховує, що вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб`єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 року у справі № 800/414/17.

Частиною 1 статті 319 передбачено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

За наведених обставин, колегія суддів приходить до висновку, що відповідно до п.1 ч. 1 ст. 238 та ч. 1 ст. 319 КАС України ухвалене у цій справі в порядку адміністративного судочинства судове рішення підлягає скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю.

Керуючись ст. ст. 238, 308, 310,311, 313, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2019 року скасувати.

Прийняти нове рішення, яким провадження у справі за адміністративним позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2019 року закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді Л.В. Костюк

Л.Т. Черпіцька