Справа № 140/2220/18
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2020-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 березня 2020 року

Київ

справа №140/2220/18

адміністративне провадження №К/9901/15401/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру

на рішення Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Плахтій Н.Б. від 16.01.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сеника Р.П., суддів: Попка Я.С., Хобор Р.Б. від 23.04.2019

у справі №2140/2220/18

за позовом ОСОБА_1

до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру

про визнання протиправним і скасування рішення і наказу

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - відповідач 1), Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - відповідач 2, Кваліфікаційна комісія), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання від 30.08.2018 №8, в частині внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 24.10.2013 №011345; визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 04.10.2018 №147 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 24.10.2013 №011345.

2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16.01.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019, позов задоволено у повному обсязі.

3. У травні 2019 року Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру подала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.01.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019, в якій просить їх скасувати, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

4. Ухвалою Верховного Суду від 17.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

5. 07.08.2019 від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить у задоволенні такої відмовити, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 24.10.2013 видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника №011345.

7. 02.08.2018 позивач надіслав до Головного управління Держгеокадасту у Волинській області клопотання щодо погодження технічних документацій з інвентаризації земель Нововолинській міській раді для будівництва та обслуговування багатоповерхового житлового будинку з об`єктами торгової, розважальної та ринкової структури загальною площею 0,4528 га, в тому числі: 0,0988 га за адресою: АДРЕСА_1 ; 0,2325 га за адресою: АДРЕСА_1 ; 0,1215 га за адресою: АДРЕСА_2 .

8. Листом від 07.08.2018 № 21-3-0.32-5449/2-18 Головне управління Держгеокадастру у Волинській області повідомило Держгеокадастр про надходження від ОСОБА_1 клопотань щодо погодження технічних документацій з інвентаризації земель Нововолинській міській раді для будівництва та обслуговування багатоповерхового житлового будинку з обєктами торгової, розважальної та ринкової структури загальною площею 0,4528 га та відповідно до приписів статті 68 Закону України «Про землеустрій», проінформувало про порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 кваліфікаційних вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

9. 30.08.2018 відбулося засідання Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру, на порядок денний якої було винесено питання про розгляд листів, заяв, клопотань від фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування стосовно анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника.

10. Як вбачається із протоколу засідання Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру №8 від 30.08.2018, на вказаному засіданні слухали секретаря комісії, яка повідомила, що до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру надійшов лист Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 07.08.2018 № 21-3-0.32-5449/2-18 щодо порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат від 24.10.2013 №011345) вимог законодавства при розробленні документації із землеустрою. У звязку з наведеною у вказаному листі інформацією Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру ухвалила звернутися з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат від 24.10.2013 №011345).

11. 04.09.2018 Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру винесла подання №18/494 про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, з якого вбачається, що Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру відповідно до рішення (протокол від 30.08.2018 №8) пропонує анулювати кваліфікаційні сертифікати інженерів-землевпорядників згідно з протоколом, в тому числі і ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат від 24.10.2013 №011345).

12. Згідно із наказом Держгеокадастру від 04.10.2018 №147 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» на підставі подання Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру 04.09.2018 №18/494 анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника від 24.10.2013 №011345, виданий ОСОБА_1 .

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що питання щодо позбавлення його кваліфікаційного сертифіката повинно вирішуватися в порядку, визначеному статтею 61-1 Закону України «Про землеустрій», тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акта перевірки, чого в даному випадку зроблено не було. Крім того, відповідачами при винесенні оскаржуваного наказу про анулювання сертифіката не зазначено, в чому саме полягає грубість порушення, не проведено аналіз наслідків вчинення такого порушення, не наведено критеріїв, за якими вказане порушення визначається грубим.

14. Відповідач 1 заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що у даному випадку були відсутні підстави для здійснення ним позапланових заходів державного нагляду (контролю), які визначені в частині першій статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а тому акт перевірки не є обов`язковим при розгляді питання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката. Відповідачами дотримана процедура анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 , оскільки розгляд письмових звернень є підставою для вирішення питання щодо наявності підстав для підготовки подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката. При цьому зазначає, що провівши аналіз вчинених позивачем порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою у сукупності, надавши їм оцінку, члени Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру у межах дискреційних повноважень прийшли до висновку про наявність грубих порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при розробленні Нововолинській міській раді трьох технічних документацій із землеустрою щодо інвентаризації земель: площею 0,0988 га за адресою: АДРЕСА_3; площею 0,2325 га за адресою: АДРЕСА_1; площею 0,1215 га за адресою АДРЕСА_4 .

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що за приписами статті 61-1 Закону України «Про землеустрій» та Порядку роботи Кваліфікаційної комісії встановлено особливий порядок дій Держгеокадастру щодо здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою, який передбачає проведення відповідної перевірки, складання акта перевірки з направленням його для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії та, за наявності відповідного її подання, прийняття рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника. Питання про позбавлення позивача кваліфікаційного сертифіката повинно вирішуватись саме у зазначеному порядку, тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акта перевірки, розглянутого на засіданні Кваліфікаційної комісії. Проте така перевірка стосовно позивача не проводилась, акт перевірки не складався та не розглядався Кваліфікаційною комісією, чим було порушено порядок прийняття такою рішення в частині звернення з поданням щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката позивача від 24.10.2013 № 011345. Враховуючи протиправність рішення Кваліфікаційної комісії в частині звернення з поданням щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката, наявні правові підстави для скасування наказу Держгеокадастру від 04.10.2018 № 147 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифіката позивача.

16. Також суд першої інстанції виходив з того, що обов`язковою умовою для винесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника є встановлення факту грубого порушення особою вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою та вини особи у вчиненні даного правопорушення. Проте чинне законодавство не дає визначення такого грубого порушення, а відповідачами не обґрунтовано та не доведено, в чому полягає грубе порушення позивачем зазначених вимог.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

17. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що такі ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права. Судами не враховано, що у письмовому зверненні Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 07.08.2018 № 21-3-0.32-5449/2-18 перелічені всі порушення у сфері землеустрою, вчинені інженером-землевпорядником Данкевичем Д.О., які були об`єктом розгляду та перевірки на засіданні Кваліфікаційної комісії. Встановлення порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки певних критеріїв, кожний з яких має самостійне значення і здійснюється Відповідачем-2 у межах дискреційних повноважень. У протоколі засідання від 30.08.2018 № 8 були висвітлені лише підстава розгляду і коротко її зміст. Однак усі обставини і матеріали стосовно порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником, вчинених ОСОБА_1 , не вказувалися, їх обґрунтовувала секретар комісії Лахматова О.В. та вносила пропозицію про анулювання кваліфікаційного сертифіката. При проведенні засідання розглядалися вищевказані лист Головного управління Держгеокадастру, технічні документації, пояснення (заперечення) Данкевича Д.О . , обговорювалися членами комісії факти вчинення порушень, ретельно аналізувалася особа інженера-землевпорядника та наслідки цих порушень. Проведення перевірки та наявність акта не є єдиною підставою для ініціювання органом виконавчої влади розгляду Кваліфікаційною комісією питання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника. У даному випадку для анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 відповідачами було застосовано таку підставу як письмове звернення органу державної влади. Судами попередніх інстанцій не враховано, що 29.08.2018 позивач надав пояснення (заперечення), які були розглянуті Відповідачем-2 на засіданні, а відтак його право на подання таких не було порушеним.

18. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень дотримались норм матеріального та процесуального права, а відтак відсутні підстави для їх скасування.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

22. Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою та регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначено Законом України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV).

23. Відповідно до статті 26 Закону № 858-IV розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

24. Згідно зі статтею 28 Закону № 858-IV розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

25. За приписами статті 60 Закону № 858-IV визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

26. Статтею 66 Закону № 858-IV передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин: а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника; б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.

27. Стаття 68 Закону № 858-IV визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою. Так, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з такої підстави як грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

28. Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії, процедуру видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста визначає Порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 № 392, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.08.2017 за № 1044/30912 (далі - Порядок № 392).

29. Пункт 19 Порядку №392 визначає, що Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з такої підстави як грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

30. На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

31. Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

32. Пунктом 20 вказаного Порядку передбачено, що Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром, зокрема, за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 Закону України «Про землеустрій».

33. Системний аналіз вказаних норм дає змогу дійти висновку, що законодавець наділив повноваженнями Держгеокадастр здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Комісія, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, у яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

34. Колегія суддів зауважує, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (стаття 61-1 Закону № 858-IV); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону № 858-IV).

35. Колегія суддів також наголошує на тому, що жодною вищенаведеною правовою нормою не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії саме як до органу державної влади у порядку статті 68 Закону № 858-IV, як і не встановлено статтею 61-1 цього Закону імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів.

36. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 19.12.2019 у справі № 806/290/16, від 23.01.2020 у справах № 804/5700/16 та № 821/1216/17, від 30.01.2020 у справі № 806/3290/17.

37. Судами встановлено, що позивачу анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 на підставі порушення ним вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, про що Головне управління Держгеокадастру у Волинській області повідомило Держгеокадастр листом від 07.08.2018 № 21-3-0.32-5449/2-18.

38. Також встановлено, що до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру надійшов лист Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 07.08.2018 №21-3-0.32-5449/2-18 щодо порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат від 24.10.2013 №011345) вимог законодавства при розробленні документації із землеустрою. У зв`язку з наведеною у вказаному листі інформацією Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру ухвалила звернутися з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 .

39. Відповідно пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

40. Підпунктом 25-6 пункту 4 вказаного Положення визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить до відповідної кваліфікаційної (екзаменаційної) комісії подання про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), а оцінювачів - кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

41. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій, що відповідачем не дотримано порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, які обґрунтовані тим, що питання про позбавлення інженера-землевпорядника ОСОБА_1 кваліфікаційного сертифіката повинно було вирішуватись саме в порядку, визначеному статтею 61-1 Закону №858-IV, тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акта перевірки, розглянутого на засіданні Кваліфікаційної комісії.

42. Щодо висновку суду першої інстанції про відсутність факту грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.

43. Відповідно пункту "а" частини другої статті 28 Закону України "Про землеустрій" розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

44. При цьому, Закон України "Про землеустрій" не дає визначення грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів.

45. Поняття "грубе порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів", яке застосоване законодавцем у статті 68 Закону України "Про землеустрій", має оціночний характер, а тому для з`ясування характеру порушення слід досліджувати допущене порушення у сукупності з урахуванням усіх обставин та попередніх проступків. У кожному конкретному випадку воно повинно встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння.

46. Визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв, кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об`єктивних ознак здійснюваного порушення; суб`єктивних ознак здійснюваного порушення.

47. Суд першої інстанції, приймаючи оскаржуване судове рішення, виходив також і з того, що Кваліфікаційною комісією жодного дослідження або перевірки фактів, викладених у листі Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 07.08.2018 № 21-3-0.32-5449/2-18 не зроблено, а рішення Кваліфікаційної комісії від 30.08.2018, викладене у протоколі засідання № 8, повністю аргументовано посиланням на обставини, зазначені у листі Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 07.08.2018 № 21-3-0.32-5449/2-18. Крім того, Кваліфікаційною комісією не витребувано від позивача пояснення, отже його право на участь у прийнятті рішення, яке його стосується, не забезпечено, що не відповідає Конституції України та є порушенням права особи на захист. Матеріали справи не містять доказів того, що суб`єктом владних повноважень під час встановлення факту грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджувались, збирались та оцінювались додаткові докази, аналізувалась попередня робота позивача, проводилась перевірка кваліфікації та якості професійної підготовки позивача, як інженера-землевпорядника, проводилась оцінка характеру порушення, категорії виконавця, об`єктивних та субєктивних ознак здійснюваного порушення.

48. Разом із тим, суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення не перевірив правильності даних висновків суду першої інстанції, зокрема, щодо відсутності факту грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, попри наявність доводів про помилковість таких у апеляційній скарзі, а відтак суд касаційної інстанції позбавлений можливість надати оцінку відповідним доводам касаційної скарги.

49. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

50. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

51. Згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

52. При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

53. З урахуванням неповного з`ясування судом апеляційної інстанції всіх обставин у справі, що призвело до передчасних висновків суду щодо наявності підстав для відмови у задоволенні позову, суд касаційної інстанції позбавлений можливості надати їм правову оцінку.

54. Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

55. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).

56. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

57. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

58. У справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно зі статтею 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; пункт 30).

59. У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99, пункт 30).

60. У пункті 31 рішення у справі «Волошин проти України» (№ 15853/08) та пункті 22 рішення у справі «Бацаніна проти Росії» (№ 3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.

61. У пункті 25 рішення у справі «Проніна проти України» (№ 63566/00), пункті 13 рішення у справі «Петриченко проти України» (№ 2586/07) та пункті 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

62. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.

63. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення вищевказаних обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку та прийняв рішення, яке не відповідає вимогам щодо його законності і обґрунтованості, оскільки судом не з`ясовано обставин справи, що мають значення для правильного її вирішення.

64. Зважаючи на те, що допущені судом апеляційної інстанції порушення норм права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, з урахуванням положень статті 353 КАС України, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові та встановити зазначені у ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, аргументам учасників справи та постановити законне та обґрунтоване рішення.

65. Враховуючи, що суд касаційної інстанції повертає справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2019 скасувати, а справу №140/2220/18 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко