Справа № 674/683/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2020-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 березня 2020 року

Київ

справа №674/683/16-а

провадження №К/9901/50425/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Губської О. А., Данилевич Н. А.

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Дунаєвецької районної ради Хмельницької області, за участю третіх осіб - Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Вінницькій, Житомирській, Хмельницькій областях, Відділ примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області, про визнання незаконними та скасування рішень, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Дунаєвецької районної ради Хмельницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Драчук Т. О., суддів: Полотнянка Ю. П., Загороднюка А. Г.

І. Суть спору

1. У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Дунаєвецької районної ради Хмельницької області (далі - Дунаєвецька районна рада), за участю третіх осіб - Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Вінницькій, Житомирській, Хмельницькій областях (далі - МУ Нацдержслужби у Вінницькій, Житомирській, Хмельницькій областях), Відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області (далі - Відділ ДВС), в якому просить:

1.1. визнати незаконним та скасувати рішення першої сесії Дунаєвецької районної ради VII скликання "Про затвердження структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання" від 09 грудня 2015 року № 18-1/2015;

1.2. визнати незаконним та скасувати рішення шостої (позачергової) сесії Дунаєвецької районної ради VII скликання "Про внесення змін до структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання" від 07 квітня 2016 року № 5-6/2016.

2. В обґрунтування позову зазначає, що 11 лютого 2016 року постановою Дунаєвецького районного суду від 11 лютого 2016 року у справі № 674/1820/15-а Дунаєвецьку районну раду зобов`язано надати позивачу іншу рівноцінну роботу (посаду) у виконавчому апараті Дунаєвецької районної ради.

2.1. Натомість, відповідачем прийнято рішення від 09 грудня 2015 року № 18-1/2015, яким було затверджено структуру, чисельність виконавчого апарату районної ради VII скликання, зокрема затверджено 10 штатних одиниць, в тому числі посади заступника голови ради, керуючого справами виконавчого апарату та заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань діяльності ради. Відповідно до рішення шостої (позачергової) сесії Дунаєвецької районної ради "Про внесення змін до структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання" від 07 квітня 2016 року № 5-6/2016 внесено зміни до структури, чисельності виконавчого апарату, зокрема було збільшено чисельність виконавчого апарату до 11 штатних одиниць та затверджено додаткову посаду заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань інформаційної та кадрової роботи, яку й було запропоновано позивачу.

2.2. Однак позивач стверджує, що наведені рішення районної ради є незаконними, оскільки посади, які були затвердженні рішенням сесії законом не передбачені, а запропонована йому посада не є рівноцінною тій посаді, яку він обіймав до звільнення з районної ради.

2.3. Вважаючи рішення відповідача щодо структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання незаконними, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про їх скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 18 листопада 2010 року розпорядженням голови Дунаєвецької районної ради Хмельницької області ОСОБА_1 звільнено з посади керуючого справами виконавчого апарату районної ради у зв`язку з переходом на виборну посаду.

4. 19 листопада 2010 року ОСОБА_1 обрано на виборну посаду Воробіївського сільського голови Дунаєвецького району.

5. Рішенням Дунаєвецької міської ради від 25 листопада 2015 року повноваження Воробіївського сільського голови було припинено на підставі частини другої статті 8 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та частини першої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

6. 25 листопада 2015 року позивач звернувся із заявою до Дунаєвецької районної ради про надання йому попереднього місця роботи у районній раді відповідно до статті 118 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), однак відповідач відмовив у задоволенні його заяви.

7. Постановою Дунаєвецького районного суду від 11 лютого 2016 року у справі № 674/1820/15-а відповідача зобов`язано надати ОСОБА_1 іншу рівноцінну роботу (посаду) у виконавчому апараті Дунаєвецької районної ради.

8. Рішенням першої сесії Дунаєвецької районної ради 7 скликання "Про затвердження структури, чисельності виконавчого апарату районної ради" від 09 грудня 2015 року затверджено структуру, чисельність виконавчого апарату районної ради 7 скликання, згідно з додатком, зокрема було затверджено 10 штатних одиниць, в тому числі посади заступника голови ради, керуючого справами виконавчого апарату та заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань діяльності ради.

9. Відповідно до рішення шостої (позачергової) сесії Дунаєвецької районної ради "Про внесення змін до структури, чисельності виконавчого апарату районної ради" від 07 квітня 2016 року внесено зміни до структури, чисельності виконавчого апарату, зокрема збільшено чисельність виконавчого апарату до 11 штатних одиниць та затверджено додаткову посаду заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань інформаційної та кадрової роботи.

10. Вказану посаду відповідачем було запропоновано ОСОБА_1 , проте останній відмовився від посади зазначивши, що запропонована йому посада є нерівноцінною та такою, що не передбачена чинним законодавством.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

11. Постановою Дунаєвецького районного суду Хмельницької області від 05 грудня 2017 року в позові відмовлено.

12. Відмовляючи в позові суд першої інстанції виходив з того, що позивач фактично оскаржує виконання відповідачем рішення суду щодо надання ОСОБА_1 рівноцінної посади у виконавчому апараті Дунаєвецької районної ради за рішенням суду. Суд дійшов висновку, що орган місцевого самоврядування в даному випадку в межах своєї компетенції самостійно вирішує питання щодо структури, штату та чисельності працівників, суд не втручається в діяльність цього органу щодо створення структури і штатів, оскільки це віднесено до компетенції самого органу, що, насамперед передбачено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

13. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року постанову Дунаєвецького районного суду Хмельницької області від 05 грудня 2017 року скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги задоволено.

13.1. Визнано протиправним та скасовано рішення першої сесії Дунаєвецької районної ради VII скликання "Про затвердження структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання" від 09 грудня 2015 року № 18-1/2015.

13.2. Визнано протиправним та скасовано рішення шостої (позачергової) сесії Дунаєвецької районної ради VII скликання "Про внесення змін до структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання" від 07 квітня 2016 року № 5-6/2016.

14. Вінницький апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог прийшов до висновку, що посади заступника голови ради, керуючого справами виконавчого апарату, заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань діяльності ради та заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань інформаційної та кадрової роботи визначені в рішеннях Дунаєвецької районної ради № від 09 грудня 2015 року № 18-1/2015 та від 07 квітня 2016 року № 5-6/2016, не відповідають нормам чинного законодавства, тобто такі посади затверджені рішеннями Дунаєвецької районної ради та запропоновані позивачу не передбачені та не відповідають типовим штатам затвердженим Кабінетом Міністрів України.

IV. Касаційне оскарження

15. У своїй касаційній скарзі представник відповідача, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

16. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції постанови Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 664 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", зокрема постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 1997 року № 1349 "Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування", що свідчить про те, що з 01 січня 2015 року держава не регулює питання штатної чисельності органів місцевого самоврядування.

16.1. Вказує, що відповідач не мав змоги надати ОСОБА_1 попередню посаду у виконавчому апараті, яку він займав до обрання сільським головою, а також рівнозначну, а тому за ним відповідно до приписів статті 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" протягом шести місяців зберігалася середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді.

17. Водночас представник позивача у відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

19. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

20. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

21. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

22. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

24. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

25. Частиною третьою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

26. Згідно з частиною другою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

27. Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

28. Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

29. Згідно з частинами першою, дванадцятою та п`ятнадцятою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

30. Приписами статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

VI. Позиція Верховного Суду

31. З матеріалів справи вбачається, що постановою Дунаєвецького районного суду від 11 лютого 2016 року, яка набрала законної сили у справі № 674/1820/15-а, Дунаєвецьку районну раду зобов`язано надати позивачу іншу рівноцінну роботу (посаду) у виконавчому апараті Дунаєвецької районної ради.

32. В силу вимог частини першої статті 1291 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання.

33. Судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Обов`язковість урахування (преюдиційність) судових рішень для інших судів визначається законом (частина друга статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів").

34. Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

35. Спірні ж правовідносини, які склались у цій справі виникли фактично з підстав виконання відповідачем рішення суду щодо надання ОСОБА_1 рівнозначної посади у виконавчому апараті Дунаєвецької районної ради, проте стосуються питання щодо структури, штату та чисельності працівників відповідача.

33. При цьому, з огляду на зміст позову, предметом спору є рішення Дунаєвецької районної ради, які, як неодноразово зазначав Верховний Суд, відносяться до внутрішніх організаційно-нормативних документів.

34. За змістом статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

35. Таким чином, кожна особа має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети, а саме забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.

36. До того ж, частина друга статті 46 КАС України деталізує, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

37. Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

38. Важливо, що в силу частин третьої, четвертої статті 6 КАС України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

39. Предметом позову цієї справи є рішення першої сесії Дунаєвецької районної ради VII скликання "Про затвердження структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання" від 09 грудня 2015 року № 18-1/2015, а також рішення шостої (позачергової) сесії Дунаєвецької районної ради VII скликання "Про внесення змін до структури, чисельності виконавчого апарату районної ради VII скликання" від 07 квітня 2016 року № 5-6/2016.

40. Так, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог, Вінницький апеляційний адміністративний суд прийшов до висновку, що посади заступника голови ради, керуючого справами виконавчого апарату, заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань діяльності ради та заступника керуючого справами виконавчого апарату, радника голови з питань інформаційної та кадрової роботи, які визначені та затверджені в оскаржуваних рішеннях Дунаєвецької районної ради № від 09 грудня 2015 року № 18-1/2015 та від 07 квітня 2016 року № 5-6/2016, не відповідають нормам чинного законодавства.

41. Статтею 5 КАС України передбачено право кожної особи, яка вважає, що її право порушене, звернутися до суду за його захистом.

42. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

43. Праву на позов повинно відповідати певне конкретне порушене право чи охоронюваний законом інтерес.

44. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

45. Між тим ні судом першої, ні судом апеляційної інстанцій, не встановлено яким саме чином порушуються права позивача оскаржуваними рішеннями, які стосуються питань щодо структури, штату та чисельності працівників Дунаєвецької районної ради.

46. Таким чином суди дійшли передчасних висновків, попередньо не встановивши наявності у позивача порушеного права чи охоронюваного законом інтересу оскаржуваними рішеннями, а також яким саме чином суд, у разі наявності порушеного права позивача, може його відновити.

47. Слід зазначити, що відсутність порушеного права унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.

48. З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

49. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

50. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

51. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

52. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а судове рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

53. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

VII. Судові витрати

54. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Дунаєвецької районної ради Хмельницької області задовольнити частково.

2. Постанову Дунаєвецького районного суду Хмельницької області від 05 грудня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Дунаєвецького районного суду Хмельницької області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. А. Губська

Н. А. Данилевич