Справа № 420/5357/19
Суддя: Градовський Ю.М.
Дата ухвалення: 2020-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 березня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/5357/19
Головуючий в 1 інстанції: Балан Я.В.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого: Градовського Ю.М.

суддів: Крусяна А.В.,

Яковлєва О.В.

при секретарі: Шатан В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, треті особи: Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, Маяківський навчально-виховний комплекс "Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, Департамент освіти і науки Одеської обласної адміністрації про визнання протиправними та скасування рішень, -

В С Т А Н О В И Л А:

У вересні 2019р. ОСОБА_1 звернулася в суд із позовом до Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, треті особи: Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, Маяківський НВК "Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, Департамент освіти і науки Одеської обласної адміністрації, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області за №34/2 від 1.08.2019р. "Про створення НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області;

- визнати протиправним та скасувати рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області за №34/3 від 1.08.2019р. "Про ліквідацію Маяківського закладу середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області".

В обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що 1.08.2019р. відповідачем прийнято рішення за №34/2 "Про створення НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, та за №34/3 "Про ліквідацію Маяківського закладу середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області".

Позивачка вважає вказані рішення незаконними, протиправними та такими, що підлягають скасування, оскільки вони були прийняті без дотримання вимог чинного законодавства України, а також було грубо порушено її право на участь в управління державними справами, яке гарантується ст.38 Конституції України.

Посилаючись на вказане просила позов задовольнити.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

В апеляційній скарзі апелянт просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити в повному обсязі, посилаючись на порушення норм права.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, пояснення сторін, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла до висновку про залишення скарги без задоволення, а рішення суду без змін, з наступних підстав.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка, як мешканка Маяківської громади, не є учасником (суб`єктом) правовідносин з припинення та створення певних закладів освіти, визначених в оскаржуваних рішеннях індивідуального характеру, а тому, такі рішення не мають безпосереднього впливу на права та інтереси позивача та не можуть їх порушувати. Також, суд першої інстанції вважав, що оскаржувані рішення є індивідуальними актами, які вичерпали свою дію, і є виконаними.

Судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об`єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що у зв`язку із перенавантаженням та переповненням груп дошкільних навчальних закладів Маяківського району (питання потребувало вирішення з липня 2018р. (т.2, а.с.54-56) та кількістю заявок у електронному реєстрі поданих до дитячих навчальних закладів дошкільної освіти (т.2, а.с.98-102), керівництво дитячих яслів - садків неодноразово зверталась із клопотаннями до Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Маяківської сільської ради стосовно допомоги у вирішенні питання переповнення дошкільних навчальних закладів та можливості збільшення їх потужностей (т.2, а.с.62,90).

10.07.2019р., постійною комісією Маяківської сільської ради з гуманітарних питань рекомендовано винести на розгляд сесії Маяківської сільської ради питання про ліквідацію Маяківського ЗЗСО І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області та створення Маяківського НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, затвердження статуту НВК (т.2, а.с.57-59).

21.07.2019р., відбулись батьківські збори Маяківської ЗЗСО І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, на яких вирішено підтримати рекомендації постійної комісії Маяківської сільської ради з гуманітарних питань та надати згоду винести на розгляд сесії Маяківської сільської ради питання створення Маяківського НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та ліквідацію Маяківського ЗЗСО І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області (т.2, а.с.59-61).

24.07.2019р. Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Маяківської сільської ради звернулось своїм листом за №179 до директора Маяківського ЗЗСО стосовно повідомлення профспілкового комітету про звільнення у зв`язку з ліквідацією. Додатково повідомлялось, що згідно запланованого штатного розпису у новоствореному НВК "ЗЗСО І-ІІІ ступенів - ЗДО" передбачається 61 ставка адміністративно-педагогічного персоналу та 33,95 технічно-обслуговуючого персоналу, по дошкільному підрозділу додаткового 16,525 ставок. Фактичне скорочення штатної чисельності - 1,5 ставки робітника з комплексного обслуговування та ремонту будівель (т.2, а.с.92).

Також, 10.07.2019р. на офіційному сайті Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області були розміщені проекти рішень за №34/_ "Про створення НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області" (т.2, а.с.93) та 34/_ "Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області" (т.2, а.с.94).

29.07.2019р. Маяківською сільською радою Біляївського району Одеської області винесено розпорядження за №104-2019 «Про скликання тридцять четвертої (позачергової) сесії Маяківської сільської ради VІІ скликання» (т.2, а.с.91). Вищевказане розпорядження було розміщено на офіційному сайті Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області (т.2, а.с.95).

В подальшому, 1.08.2019р. Маяківською сільською радою Біляївського району Одеської області прийнято рішення за №34/2 «Про створення Маяківського НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської обласні (т.2, а.с.52), та за №34/3 "Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області" (т.2, а.с.53), затверджено Статут Маяківського навчально-виховного комплексу «Заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів-заклад дошкільної освіти» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області (т.2, а.с.63-88).

Вищевказані рішення були розміщені на офіційному сайті Маяківської сільської ради Біляївського району (т.2, а.с.96-97).

Не погоджуючись із рішеннями Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, та вважаючи своє право на участь в управлінні державними справами порушеним, ОСОБА_1 звернулась в суд із відповідним позовом.

Перевіряючи правомірність дій та рішень Маяківської сільради, з урахуванням підстав, за якими позивачка пов`язує їх незаконність та скасування, судова колегія виходить з наступного.

Приписами ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями ст.140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

У відповідності до абз.2 п.30 ч.1 ст.26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»

за №280/97-ВР від 21.05.1997р. (надалі - Закон №280/97-ВР), реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно до ч.1, 2 ст.11 ЗУ «Про загальну середню освіту» за №651-XIV від 13.05.1999р. (надалі - Закон №651-XIV), в редакції ЗУ «Про освіту» за №2145-VIII від 5.09.2017р., рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.

Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також, відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства.

У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти.

За правилами ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР, рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У зв`язку з цим, органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та інші акти, які не мають нормативного (загальнообов`язкового) характеру - акти індивідуальної дії.

У рішенні Конституційного Суду України за №2-зп (справа 3/35-313) від 23.06.1997р. вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні за №7-рп/2009 від 16.04.2009р., проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

У відповідності до п.18 ч.1 ст.4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Згідно до п.19 ч.1 ст.4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Положеннями ст.1 ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за №1160-IV від 11.09.2003р. встановлено, що регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Аналізуючи вищезазначені норми та з урахуванням даних спірних відносин, то судова колегія зазначає, що оскаржувані рішення Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області за №34/2 від 1.08.2019р. «Про створення НВК «ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО»» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та за №34/3 від 1.08.2019р. «Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області» - є актами індивідуальної дії, оскільки: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачають індивідуалізовані приписи щодо ліквідації одного закладу освіти та створення іншого; адресовані цим юридичним особам, які ліквідовуються та створюються; не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на припинення та виникнення конкретних правовідносин; не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують дію після завершення процедури ліквідації та створення нового закладу освіти.

Отже, апеляційний суд вважає, що твердження позивачки стосовно того, що оскаржені рішення є нормативно-правовими актами є помилковими, а тому до оскаржуваних рішень не повинні застосовуватися спеціальні процедури порядку їх ухвалення, зокрема, «Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики», затверджений постановою КМУ за №996 від 3.11.2010р..

Також, судова колегія звертає увагу на те, що ст.11 ЗУ «Про загальну середню освіту» за №651-XIV від 13.05.1999р., не передбачає необхідності отримання згоди територіальної громади стосовно ліквідації навчальних закладів, так само як і необхідності обговорення вказаного питання з громадськістю.

Окрім того, виключно рекомендаційний характер містить п.5 Постанови КМУ за №996 від 3.11.2010р., що саме рекомендує, а не зобов`язує органи місцевого самоврядування, під час проведення консультацій з громадськістю на утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими даною Постановою, Порядком та Типовим Положенням.

Що стосується посилань ОСОБА_1 на порушення процедури оприлюднення оскаржуваних рішень, то судова колегія виходить з наступного.

За правилами ч.11 ст.59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» за №280/97-ВР від 21.05.1997р., акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом у відповідності до ЗУ «Про доступ до публічної інформації» за №2939-VI від 13.01.2011р..

Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються у порядку, визначеному приписами ЗУ «Про доступ до публічної інформації» за №2939-VI від 13.01.2011р., крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

У відповідності до п.1 ч.1 ст.13 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» за №2939-VI від 13.01.2011р., розпорядниками інформації для цілей цього Закону є, зокрема, органи місцевого самоврядування.

Згідно до п.1 ч.1 ст.14 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» за №2939-VI від 13.01.2011р., розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.

Приписи ч.3 ст.15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» за №2939-VI від 13.01.2011р., визначають, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, що Маяківська сільська рада не порушила процедуру оприлюднення при прийнятті оскаржуваних рішень та вони відповідно вступили в силу.

Окрім того, за правилами ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 9.04.2019р. по справі за №9901/611/18 дійшла висновку, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується; індивідуальний акт має однократність застосування, дія його вичерпується після його реалізації фактом його виконання.

З матеріалів справи вбачається, що факт виконання оскаржуваних рішень підтверджено витягами з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про припинення юридичної особи Маяківського закладу Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області (т.3, а.с.40-49) та внесенням запису 5.08.2019р. за №0003048 про створення Маяківського навчально-виховного комплексу «Заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів-заклад дошкільної освіти» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області.

Відповідно до ч.4 ст.87 ЦК України, юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації.

Отже, судова колегія вважає, що дія оскаржуваних рішень Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області за №34/2 від 1.08.2019р. «Про створення НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та за №34/3 від 1.08.2019р. «Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області» - вичерпана, оскільки вони виконані по суті.

Враховуючи практику Верховного Суду по справі за №9901/611/18, щодо оцінки оскаржуваних рішень як індивідуальних актів, що вичерпали свою дію, апеляційний суд вважає, що позивачка, як мешканка Маяківської громади, не є учасником (суб`єктом) правовідносин з припинення та створення певних закладів освіти, визначених в оскаржуваних рішеннях індивідуального характеру, а тому, такі рішення не мають безпосереднього впливу на права та інтереси позивача та не можуть їх порушувати.

Що стосується посилань ОСОБА_1 на той факт, що ліквідація Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області унеможливила виконання судових рішень стосовно її поновлення на посаді, то судова колегія зазначає, що поновлення позивачки на посаді не є предметом даного позову та не відноситься до юрисдикції адміністративного суду.

Також, під час апеляційного розгляду позивачка зазначала, що однією із підстав для скасування оскаржуваних рішень є її недовіра до певних депутатів Маяківської сільської ради, однак судова колегія вважає таку підставу необґрунтованою та помилковою, оскільки, як встановлено вище, вказані рішення є індивідуальними актами сільради та не порушують будь-яких прав позивачки.

Апеляційний суд звертає увагу на те, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорюванні права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, права або законний інтерес якої порушений цим рішенням. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, а позивач посилається на формальне порушення закону, у адміністративного суду відсутні підстави для задоволення позову. Тобто, обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась до суду.

Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

В доводах апеляційної скарги апелянт посилався на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

За таких обставин, судова колегія вважає, що постанова суду ухвалена з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для її скасування.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.246,315,316 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019р. - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її проголошення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 25 березня 2020р.

Головуючий: Ю.М. Градовський

Судді: А.В. Крусян

О.В. Яковлєв