Справа № 815/1711/18
Суддя: Бітов А.І.
Дата ухвалення: 2020-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 березня 2020 р.м.ОдесаСправа № 815/1711/18

Категорія: 102000000 Головуючий в 1 інстанції: Цховребова М.Г.

Місце ухвалення: м. Одеса

Дата складання повного тексту: 05.12.2019 р.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Бітова А.І.

суддів - Лук`янчук О.В.

- Ступакової І.Г.

при секретарі - Рощіній К.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (про закриття провадження) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання утриматись від вчинення певних дій та скасування доручення,

В С Т А Н О В И Л А :

У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації (далі ДОН ООДА) про:

- визнання протиправними: дії відповідача щодо створення тексту доручення від 30 листопада 2017 року, що суперечить Конституції України; бездіяльність через не скасування протиправного доручення;

- зобов`язання відповідача утриматись від зловживання владою, створення протиправних нормативно-правових актів, індивідуальних актів, наказів тощо;

- скасування доручення від 30 листопада 2017 року, яке суперечить Конституції України, іншим нормативно-правовим актам.

15 жовтня 2019 року представником ДОН ООДА до суду подано клопотання, вхід. №37573/19, в якому останній, керуючись ст. 238 КАС України, з урахуванням клопотання про виправлення помилки, вхід. №ЕП/8366/19 від 31 жовтня 2019 року, просить закрити провадження у справі № 815/1711/18.

Обґрунтовуючи заявлене клопотання, представник відповідача вказував, що як вбачається з ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, судом цю справу віднесено до справ щодо захисту політичних (крім виборчих) та громадянських прав, однак зазначений спір не є публічно-правовим. Доручення, що є предметом спору, було надано ОСОБА_1 її роботодавцем під час існування трудових правовідносин між позивачем, ОСОБА_1 та ДОН ООДА. При цьому, посада завідуючої Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації, яку обіймала ОСОБА_1 під час надання їй доручення, не була посадою державної служби з огляду на те, що позивач не складала Присягу державного службовця, ранг державного службовця їй не було присвоєно, а також заробітна плата завідуючого Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації розраховувалась відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери", а не відповідно до схеми посадових окладів на посадах державної служби, яка кожного року затверджується Кабінетом Міністрів України.

Спірні правовідносини між позивачем та відповідачем не пов`язані з проходженням публічної служби, а тому є звичайним трудовим спором (ст. 19 ЦПК України), саме з метою вирішення якого позивач і звернулась до суду, зазначаючи про це в позовній заяві.

Саме ці обставини були встановлені ухвалою Одеського оружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року у справі №815/6096/17, якою було закрите провадження за позовом ОСОБА_1 до директора ДОН ООДА про скасування наказу про поновлення на роботі. Цією ухвалою, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року було встановлено, що робота позивача на посаді завідуючої Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації не є публічною службою, у цій справі відсутній спір з приводу прийняття громадян на публічну службу та її проходження. Зазначений спір є виключно трудовим спором і повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства;

Наявність у спірних правовідносинах сторони - суб`єкта владних повноважень - ДОН ООДА та директора ДОН ООДА не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить спір публічно-правовим, оскільки позивач не проходила публічну службу, а в спірних правовідносинах ДОН ООДА в особі його директора Лончака О.А. відносно позивача не виконував функції суб`єкта владних повноважень, а фактично був роботодавцем у трудових правовідносинах.

До даного клопотання представником відповідача додано копії ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року та постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року по справі №815/6096/17, наказу.

В підготовчому засіданні представник відповідача підтримав подане клопотання, просив суд його задовольнити з підстав, викладених у клопотанні. Та на доведення обставин, викладених у клопотанні, додатково надав оригінали для огляду та копії:

- наказу ДОН ООДА від 20 листопада 2017 року №71/к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ", прийнятого на виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року по справі № 815/7790/13-а, рішення Приморського районного суду м. Одеси у справі №2-332/06 від 21 лютого 2006 року та рішення Європейського суду з прав людини від 26 липня 2012 року у справі "Харук та інші проти України";

- розписки ОСОБА_1 від 27 листопада 2017 року про ознайомлення її із Правилами внутрішнього службового розпорядку ДОН ООДА, які затверджені наказом ДОН ООДА від 23 вересня 2016 року № 276/0Д, із зобов`язанням їх дотримуватись;

- наказу Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2018 року № 14/к "Про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення" у вигляді звільнення за прогул без поважних причин, прийнятого відповідно до ст.ст. 147-149 КЗпП України.

ОСОБА_1 заперечувала проти задоволення поданого клопотання, зазначала, що в трудових відносинах позивач з відповідачем не перебувала; фактично позивач роботу не виконувала та кошти за роботу не отримувала; у справі невірно визначений та не виправлений код справи; рішення, на які посилається представник відповідача, є неправосудними.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі, вхід. № 37573/19 від 15 жовтня 2019 року, - задоволено.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ДОН ООДА про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання утриматись від вчинення певних дій та скасування доручення - закрито.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також що у зв`язку з тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи.

В обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначила, що не перебувала з ДОН ООДА в трудових відносинах, не працювала в ДОН ООДА за весь час існування ДОН ООДА, кошти не отримувала, роботу не виконувала, на даний час не звільнена з посади зав. сектором ДОН ООДА, до якої не стала, кошти не отримувала, а накази № 66к від 30 травня 2016 року, № 71к від 20 листопада 2017 року, доручення, що було предметом дослідження, посадова інструкція тощо, не відповідають нормативно-правовим актам України є примусом до праці, що заборонено Конституцією України. Таким чином, у цій справі відсутній трудовий спір, а тому дана справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

У відзиві ДОН ООДА на апеляційну скаргу вказується, що наявність у спірних правовідносинах сторони - суб`єкта владних повноважень - ДОН ООДА та директора ДОН ООДА не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить спір публічно-правовим, оскільки позивач не проходила публічну службу, а в спірних правовідносинах ДОН ООДА в особі його директора Дончака О.А. відносно позивача не виконував функцій суб`єкта владних повноважень, а фактично був роботодавцем у трудових правовідносинах.

Таким чином, Одеський окружний адміністративний суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 , перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія приходить до наступного.

Обставини встановлені судом першої інстанції, підтверджені судом апеляційної інстанції:

Відповідно до змісту ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року по справі №815/6096/17, яка залишена без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року, судом встановлено такі обставини, зокрема:

- позивача ОСОБА_1 поновлено на посаді завідуючої Одеської обласної психолого-медично-педагогічної консультації з 24 листопада 2017 року;

- як зазначив відповідач в обґрунтування клопотання про закриття провадження у справі, ОСОБА_1 не є державним службовцем, посада, з якої її було звільнено, також на той час не відносилась до державної служби, позивач не складала Присягу державного службовця, ранг державного службовця їй не присвоювався. Вказані обставини також були підтверджені позивачем у судовому засіданні 16 січня 2018 року;

- отже, сторонами у справі не заперечується той факт, що позивач не була на момент звільнення її з посади та не є на даний момент державним службовцем;

- пп.1.1 п.1 Посадової інструкції завідуючої Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації, яка затверджена 20 листопада 2017 року Директором ДОН ООДА визначено, що завідуюча Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації керує діяльністю з виявлення та діагностики дітей і підлітків з відхиленнями в розвитку, відбору їх до спеціальних навчально-виховних, лікувальних закладів відповідного типу.

Згідно п.2 цієї Посадової інструкції, завданнями та обов`язками завідуючої є:

- здійснення психолого-медико-педагогічного обстеження підлітків з метою виявлення особливостей їх розвитку; встановлення діагнозу і визначення адекватних умов навчання, виховання, працевлаштування;

- підтвердження, уточнення і зміна раніше встановленого діагнозу для визначення відповідного типу навчально-виховного і лікувального закладу та доцільності перебування у ньому дитини;

- своєчасне виявлення й облік дітей з вадами у розвитку різних категорій (як тих, які знаходяться на обліку в дитячих медичних закладах, так і з числа стійко невстигаючих учнів загальноосвітньої школи), які підлягають влаштуванню до спеціальних навчально-виховних або лікувальних закладів для дітей і підлітків;

- консультативна допомога батькам (особам, які їх замінюють), педагогам, лікарям, працівникам правоохоронних органів з питань виховання, навчання і лікування дітей з легкими відхиленнями у розвитку, з порушеннями поведінки, в тому числі тих, які не підлягають направленню до спеціальних навчально-виховних закладів;

- проведення роз`яснювальної роботи серед населення, працівників закладів освіти, охорони здоров`я, соціального захисту про необхідність своєчасного виявлення дітей і підлітків з відхиленнями у розвитку з метою надання їм кваліфікованої психолого-медико-педагогічної допомоги;

- участь у розробці пропозицій щодо розвитку мережі спеціальних навчально-виховних закладів та заходів щодо підвищення ефективності навчання, виховання, корекційно-відновлювальної і лікувальної роботи з дітьми, які мають відхилення у розвитку;

- створення банку даних про кількість дітей і підлітків з відхиленнями у розвитку і подання органам державного управління, відповідним міністерствам і відомствам пропозицій щодо раціонального розвитку мережі спеціальних навчально-виховних і лікувальних закладів у системі освіти, соціального захисту, охорони здоров`я;

- направлення дітей і підлітків до науково-дослідних центрів та лікувально- профілактичних закладів для поглибленого і динамічного вивчення їх захворювання та відхилень у розвитку;

З урахуванням викладеного, така посада також не є діяльністю на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, іншою державною службою, патронатною службою в державних органах, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Таким чином, посада завідуючої Одеської обласної психолого-медико- педагогічної консультації, на якій поновлено позивача наказом №71/к від 20 листопада 2017 року, не відноситься до публічної служби, оскільки не пов`язана з діяльністю на державних політичних посадах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, дипломатичною службою, іншою державною службою, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування;

Суд при вирішені справи №815/6096/17 зауважив, що робота позивача в комунальній установі, не зважаючи на спеціальну процедуру призначення та звільнення, не є проходженням публічної служби в розумінні КАС України.

Підпунктами 1.2 та 1.3 п.1 Посадової інструкції завідуючої Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації, яка затверджена 20 листопада 2017 року Директором ДОН ООДА визначено, що завідуюча Одеської обласної психолого-медико- педагогічної консультації безпосередньо підпорядковується директору ДОН ООДА та призначається на посаду і звільняється з посади директором ДОН ООДА.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року по справі №815/6096/17 (№К/9901/49528/18) ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року - залишено без змін.

Відповідно до вищезазначеної постанови у справі №815/6096/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що у цій справі відсутній спір з приводу прийняття громадян на публічну службу та її проходження, а є виключно трудовим спором, у зв`язку з чим повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства. Відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах.

З метою запобігання порушення прав позивача на справедливий, неупереджений розгляд адміністративної справи повноважним судом, суд першої інстанції вважав за необхідне закрити провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ДОН ООДА про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання утриматись від вчинення певних дій та скасування доручення.

Судова колегія вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 4, 5, 19, 243, 248 КАС України, ч.1 ст. 15 ЦК України, ст.ст.4 та 19 ЦПК України, які регулюють спірні правовідносини.

Судова колегія не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у п.п.1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Згідно п.2 ч.1 ст. 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Пунктом 1ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом із тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Отже, участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Вирішуючи питання про юрисдикцію спору, слід з`ясувати, що стало підставою для його виникнення та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Згідно із ч.1 ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Одним зі способів захисту цивільного права є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (п.10 ч.1 ст. 16 цього Кодексу).

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, пов`язаних з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів характер, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

За загальним правилом, у порядку цивільного судочинства суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема, спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (ст.ст.4 та 19 ЦПК України).

Частиною 4 ст. 78 КАС України встановлено, що обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року по справі №815/6096/17 (№К/9901/49528/18) встановлено, що ОСОБА_1 ніколи не була державним службовцем, а є педагогічним працівником. Посада, з якої її було незаконно звільнено, не відноситься до державної служби. ОСОБА_1 не складала Присягу державного службовця, і їй не присвоювався ранг державного службовця, що й не заперечується позивачем.

Крім того, відповідно до положень Посадової інструкції завідуючої Одеської обласної психолого-медично-педагогічної консультації, затвердженої 20 листопада 2017 року директором ДОН ООДА, визначено, що завідуюча психолого-медико-педагогічної консультації керує діяльністю з виявлення та діагностики дітей і підлітків з відхиленнями в розвитку, відбору їх до спеціальних навчально-виховних, лікувальних закладів відповідного типу. Завідуюча призначається на посаду і звільняється з посади директором Департаменту відповідно до КЗпП України.

Тобто, така посада не відноситься до публічної служби, оскільки не пов`язана з діяльністю на державних політичних посадах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, дипломатичною службою, іншою державною службою, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Пунктом 17 ч.1 ст. 4 КАС України визначено, що публічна служба це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

З аналізу вказаних норм вбачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на будь-які трудові спори, а лише ті, які пов`язані з прийняттям громадян на публічну службу, її проходженням, звільненням з неї.

Судова колегія вважає, що зміст спірних правовідносин, що склались у цій справі зводиться до незгоди позивача з діями відповідача щодо створення тексту доручення від 30 листопада 2017 року, яке було видане після прийняття наказу №71/к від 20 листопада 2017 року "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ", яким останню поновлено на посаді завідуючої Одеської обласної психолого-медично-педагогічної консультації з 24 листопада 2017 року.

Таким чином, предметом спору у цій справі є визнання протиправними ряду дій та рішень відповідача в процесі поновлення позивача на посаді, яка не відноситься до посад державного органу, а тому не може бути віднесена до проходження публічної служби.

Враховуючи вищевикладене та конкретні обставин справи, судова колегія дійшла висновку, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, є трудовим і має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Доводи апелянта про те, що вона фактично не перебувала з ДОН ООДА в трудових відносинах та не працювала в ДОН ООДА не спростовують висновки суду першої інстанції про те, що даний спір не має ознак публічно-правового спору.

За таких обставин, судова колегія вважає правильним висновок суду першої інстанції про закриття провадження у справі.

Враховуючи все вищевикладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 312, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, ч.2 ст. 328, ст. 329 КАС України, судова колегія, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (про закриття провадження) залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 23 березня 2020 року.

Головуючий: Бітов А.І.

Суддя: Лук`янчук О.В.

Суддя: Ступакова І.Г.