Справа № 420/862/20
Суддя: Ступакова І.Г.
Дата ухвалення: 2020-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 березня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/862/20

Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М. Дата і місце ухвалення: 12.02.2020р., м. Одеса
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого - Ступакової І.Г.

суддів - Бітова А.І.

- Лук`янчук О.В.

(справа розглядається в порядку письмового

провадження, відповідно до п.2 ч.1 ст. 311 КАС України)

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення, -

В С Т А Н О В И Л А :

04.02.2020р. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 звернулися до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення №538-VII від 31.01.2020р. «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи».

11.02.2020р. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 подали до суду першої інстанції заяву про застосування заходів забезпечення адміністративного позову, у відповідності до ст.152 КАС України, шляхом зупинення дії рішення ХХІХ сесії VII скликання Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №538-VII від 31.01.2020р. «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» та рішення ХХХІ сесії VII скликання Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №540-VII від 10.02.2020р. «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року задоволено заяву позивачів про забезпечення позову.

Зупинено дію рішень ХХІХ сесії VII скликання Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №538-VII від 31.01.2020р. «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» та ХХХІ сесії VII скликання Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №540-VII від 10.02.2020р. «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Не погоджуючись з вказаною ухвалою, Петродолинська сільська рада Овідіопольського району Одеської області подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу від 12.02.2020р. з прийняттям нового судового рішення - про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що в порушення вимог пункту 5 частини 3 статті 151 КАС України, суд першої інстанції забезпечив позов шляхом зупинення дії рішення ХХХІ сесії VII скликання Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №540-VII від 10.02.2020р. «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яке не являється предметом спору.

Також, апелянт посилається на те, що ні заява про забезпечення позову, а ні оскаржувана ухвала про її задоволення не містять посилань на беззаперечні мотиви, за наявності яких позивачі вважають, що захист їх прав, свобод та інтересів буде неможливим без вжиття відповідних заходів і для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, як і не містять посилань на те, в чому полягає значимість таких зусиль і наскільки значні витрати будуть позивачами при цьому понесені. Доводи позивачів про протиправність оскаржуваного рішення сесії сільської ради можуть бути досліджені під час розгляду справи по суті позовних вимог та не є підставою для забезпечення адміністративного позову.

Апелянт стверджує, що застосований судом захід забезпечення позову є рівнозначним задоволенню позовних вимог, а також не є співмірним із заявленими вимогами, оскільки зупинення дії рішень сільської ради №538-VII від 31.01.2020р. та №540-VII від 10.02.2020р. може порушити права та інтереси інших осіб - всієї територіальної громади села Петродолинське, які не є учасниками судового процесу.

19.03.2020р. до суду апеляційної інстанції від Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області надійшло клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату, обґрунтоване запровадженням карантину.

23.03.2020р. до суду апеляційної інстанції від адвоката Брильова О.С. - представника позивачів, надійшло клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату, також обґрунтоване запровадженням карантину.

Розглянувши подані клопотання, колегія суддів не знаходить підстав для їх задоволення, оскільки Указом Президента України від 13.03.2020р. №87/2020 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення національної безпеки в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID -19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020р. №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» та розпорядженням Одеського міського голови від 15.03.2020р. №218 «Про тимчасове зупинення роботи об`єктів загального користування, розташованих у м. Одесі, - не зупинено (призупинено) функціонування органів державної влади, в тому числі судів, які наразі працюють в звичайному режимі, але з дотриманням норм, попереджаючих розповсюдження інфекції.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що адреса, за якою зареєстровано адвоката позивачів (поштова адреса), знаходиться у місті Одеса у шаговій доступності до суду апеляційної інстанції, що не є перешкодою для прибуття представника у судове засідання.

Більше того, на своєму засіданні 17.03.2020р. Рада суддів Україні рекомендувала судам продовжувати здійснювати правосуддя незважаючи на епідемію коронавірусу та карантин, однак, по можливості, здійснювати судовий розгляд справи в порядку письмового провадження без участі сторін.

А відтак, з урахуванням розгляду апеляційним судом апеляційної скарги на ухвалу про забезпечення позову, яку можливо розглянути без участі сторін та з метою дотримання строку розгляду апеляційної скарги, передбаченого ч.1 ст.309 КАС України, на підставі п.2 ч.1 ст.311 КАС України, суд вважає за можливе розглянути дану справу в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами (в тому числі відзиву представника позивачів на апеляційну скаргу).

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Предметом спору у даній адміністративній справі є оскарження ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 рішення Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №538-VII від 31.01.2020р. «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи». Вимоги позову позивачі обґрунтовували тим, що в порушення п.2 ст.6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» спірне рішення прийнято відповідачем без попереднього громадського обговорення на позачерговій сесії. Також, відповідачем не оприлюднено проект оскаржуваного рішення в порядку, визначеному ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

В обґрунтування поданої заяви про забезпечення позову позивачі зазначили, що необхідність вжиття заходів забезпечення позову у вигляді зупинення дії рішень №538-VII від 31.01.2020р. та №540-VII від 10.02.2020р. зумовлена тим, що дія цих рішень істотно ускладнить чи унеможливить виконання рішення суду, ефективний захист та поновлення порушених прав позивачів, за захистом яких вони звернулись до суду. Всі подальші рішення, прийняті на підставі оскаржуваних рішень, підлягатимуть скасуванню, що призведе до порушення прав не лише позивачів, а й третіх осіб, щодо яких такі рішення будуть прийняті. Також, за твердженнями заявників, рішення №538-VII від 31.01.2020р. та №540-VII від 10.02.2020р. мають очевидні ознаки протиправності, зокрема, вони прийняті без належного попереднього обговорення з мешканцями територіальної громади.

Суд першої інстанції, задовольняючи подану заяву про забезпечення позову, дійшов висновку про її обґрунтованість, зазначивши, що задоволенням заяви про забезпечення позову в даному випадку суд не вирішить спір по суті, а лише тимчасово зупинить настання негативних наслідків для позивачів до перевірки правомірності дій відповідача та винесення судом рішення у справі. За висновками суду першої інстанції, такий спосіб забезпечення позову попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення. При цьому, таким способом забезпечення позову фактично не спричиняється будь-якої шкоди учасникам справи, не завдаються збитки; натомість запобігається завдання суттєвої та невиправданої матеріальної шкоди як стороні позивача, так і стороні відповідача, в залежності від результатів розгляду справи, що цілком відповідає завданню адміністративного судочинства та меті забезпечення позову.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до ч.1 ст.150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Частиною 2 статті 150 КАС України встановлено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно ч.2 ст.151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, забезпечення позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача проти несумлінних дій, рішень суб`єкта владних повноважень, що гарантує реальне виконання позитивно прийнятого рішення.

Інститут забезпечення позову є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

При вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Держава Україна несе обов`язок перед зацікавленими особами забезпечити ефективний засіб захисту порушених прав, зокрема - через належний спосіб захисту та відновлення порушеного права. Причому, обраний судом спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та забезпечити реальне відновлення порушеного права.

Фактично метою забезпечення позову є вжиття судом заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.

Поряд з цим, колегія суддів наголошує, що відповідно до приписів чинного законодавства, у випадку звернення з вимогою про забезпечення позову, заявник повинен обґрунтувати причини звернення із такою вимогою. З цією метою обов`язковим є подання доказів наявності фактичних обставин, з якими пов`язується застосування певного заходу до забезпечення позову.

Рішенням ХХІХ сесії VII скликання Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №538-VII від 31.01.2020р. «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Великий Дальник, селища Розселенець Великодальницької сільської ради Біляївського району, села Петродолинське Петродолинської сільської ради Овідіопольського району в Великодальницьку територіальну громаду з центром у селі Великий Дальник. Зазначеним рішенням, також, делеговано представників територіальної громади Петродолинської сільської ради до складу робочої групи з підготовки проекту рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Згідно ч.1 ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову (ч.2 ст.6, ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Статтею 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Зокрема, вказаною статтею передбачено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Статтею 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» встановлено порядок підготовки рішень щодо добровільного об`єднання громадян. Цією статтею визначено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Лише у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

З вказаного слідує, що проекти рішень про добровільне об`єднання територіальних громад підлягають перевірці на їх відповідність Конституції та законам України обласною державною адміністрацією, що є пересторогою від прийняття незаконних рішень з боку відповідача, що можуть прийматися ним у зв`язку із реалізацією положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

У даному випадку, на думку колегії суддів, неможливо оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти, оскільки задоволення клопотання позивачів про вжиття заходів забезпечення позову може порушити право територіальних громад на підготовку та вирішення організаційних питань для вирішення питання щодо добровільного об`єднання територіальних громад з центром у селі Великий Дальник.

Щодо посилання позивачів на наявність очевидних ознак протиправності рішення відповідача №538-VII від 31.01.2020р. та порушення таким рішенням прав, свобод або їх інтересів, колегія суддів зазначає, що перевірка протиправності рішення можлива лише на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку доказів у їх сукупності під час судового розгляду справи на підставі позову, про забезпечення якого просять позивачі. Тобто, встановлення ознак протиправності оскаржуваного рішення є фактично вирішенням адміністративного спору по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову та є неприпустимим на даній стадії судового процесу.

Суд не вправі вживати такі заходи забезпечення адміністративного позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.

Позивачами, в обґрунтування доводів заяви про забезпечення позову, не наведено, в чому конкретно полягає існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди саме їх правам та інтересам до ухвалення рішення у даній адміністративній справі, а також не вказано обґрунтованих доводів щодо неможливості відновлення порушених прав у подальшому. Позивачі не посилаються на жодні дійсно існуючі обставини, які б підтверджували існування реальної загрози невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову, а на гіпотетичні.

А відтак, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №538-VII від 31.01.2020р. «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи».

Оскаржуваною ухвалою суду першої інстанції від 12.02.2020р., також, вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення ХХХІ сесії VII скликання Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №540-VII від 10.02.2020р. «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яке на час постановлення судом зазначеної ухвали не являлося предметом спору.

Відповідно до п.5 ч.3 ст.151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

Більше того, при вирішенні питання про забезпечення позову в цій частині судом першої інстанції залишено поза увагою, що на ХХХІ сесії VII скликання Петродолинською сільською радою Овідіопольського району Одеської області прийнято проект рішення №540-VII від 10.02.2020р. «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а не відповідне рішення.

При цьому, зазначений проект сам по собі не порушує та не може порушувати прав позивачів у спірних правовідносинах, оскільки такий проект має пройти процедуру перевірки на предмет відповідності його Конституції та законам України обласною державною адміністрацією з подальшим його затвердженням, як це передбачено статтею 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

З вказаного слідує, що ухвалою від 12.02.2020р. судом першої інстанції зупинено дію неіснуючого рішення Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, яке, до того ж, не являється предметом спору у даній справі.

Колегія суддів вважає обґрунтованими доводи апеляційної скарги Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, що в оскаржуваній ухвалі про забезпечення позову судом першої інстанції не наведено достатньо мотивів, за яких суд дійшов висновку про наявність підстав для зупинення дії рішень сільської ради. Обґрунтування заяви про забезпечення позову не свідчать про існування обставин, визначених ч.2 ст.150 КАС України.

Оскільки судом першої інстанції, при розгляді клопотання про забезпечення позову, порушено норми матеріального та процесуального права, а також не повно з`ясовано обставини справи, тому, відповідно до ст.317 КАС України, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12.02.2020р. та постановити нову ухвалу - про відмову в задоволенні заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про забезпечення позову.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.2 ч.1 ст.315, ст.ст. 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року скасувати.

Відмовити в задоволенні заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про застосування заходів забезпечення адміністративного позову у справі №420/862/20.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 24 березня 2020 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук