Справа № 640/12605/19
Суддя: Мазур А.С.
Дата ухвалення: 2020-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 березня 2020 року м. Київ № 640/12605/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Мазур А.С., при секретарі судового засідання Моренко О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:

за позовомФізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Міністерства оборони України
провизнання протиправним та нечинним наказу від 04.03.2019 № 90
за участю представників сторін:

від позивача - не з`явились

від відповідача - Гордієнко В.І., Кривошея Д.А., Молодій Т.Р., Момотюк А.І

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася фізична особа-підприємець ОСОБА_1 із позовом до Міністерства оборони України про визнання протиправним та нечинним наказу Міноборони України "Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році" від 04.03.2019 № 90.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2019 відкрито загальне провадження у справі та призначено справу до розгляду у підготовчому засіданні.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.12.2019 закрито підготовче засідання по справі та призначено справу до судового розгляду по суті.

Позовні вимоги мотивовані тим, що Міністерством оборони України прийнято наказ «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил країни на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році» № 90 від 04.03.2019. На думку позивача, оскаржуваний наказ порушує його права як суб`єкта господарювання та не відповідає принципам державної регуляторної політики, які встановлено Законом України «Про засади державної регуляторної політики сфері господарської діяльності» та «Положенню про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №731 від 28.12.1992 , а також не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, а саме: Конституції України, Закону України «Про соціальний правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей». Так, позивач зазначає, що оскаржуваний наказ застосовується неодноразово до усіх процедур закупівель продуктів харчування за каталогом та спрямований до невизначеного кола об`єктів господарювання, що свідчить про те, що наказ є регуляторним актом, що також підтверджується висновком Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака Національної Академії Правових Наук України від 05.07.2019.

Відповідач проти позовних вимог заперечив, з огляду на те, що наказ Міністерства оборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил країни на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році» № 90 від 04.03.2019 поширюється виключно на внутрішньогосподарську діяльність військових частин Збройних Сил України, у зв`язку з чим, наказ не є нормативно-правовим актом, який регулює адміністративні відносини між Міністерством оборони України, як органом державної влади та іншими суб`єктами господарювання, а тому твердження позивача, що наказ спрямований до невизначеного кола об`єктів господарювання не підтверджені жодними доказами. Крім того, Міністерством юстиції України була проведена перевірка порушень вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, в результаті якої не виявлено порушень законодавства, що підтверджується довідкою №135 від 17.04.2019.

Крім того, відповідачем у ході розгляду даної справи, було зроблено запит до Державної регуляторної служби України вих. №220/4137 від 09.08.2019 щодо надання висновку чи є оскаржуваний наказ регуляторним актом у розумінні Закону Україну «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Так, листом вих. №6608/0/20-19 від 12.08.2019 Державна регуляторна служба України повідомила, що наказ не містить регуляторного характеру.

У додаткових поясненнях на позовну заяву, позивач зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання закупівлі продуктів харчування Міністерством оборони» від 28.12.2016 №1026 погоджено Міністерству оборони щодо проведення процедур закупівель продуктів харчування у межах бюджетних призначень відповідно до затвердженого Міністерством каталогу продуктів харчування (переліку продуктів харчування, призначеного для формування добового меню з урахуванням таких критеріїв, як енерговитрати осіб, які харчуються, та ціни на продукти харчування). Таким чином, відсутність у Міністерства оборони України такого порядку безпосередньо впливає на чинність наказу Міністерства оборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил країни на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році» № 90 від 04.03.2019.

Так, на думку позивача, прийняття нормативно-правових актів з питань переходу на систему харчування повинно здійснюватися у наступній послідовності: 1. Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання закупівлі продуктів харчування Міністерством оборони» від 28.12.2016 №1026; 2. Порядок застосування каталогу продуктів харчування; 3. Наказ Міноборони України "Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних Сил України на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році" від 04.03.2019 № 90. У зв`язку з тим, що оскаржуваний наказ прийнято раніше, ніж порядок застосування каталогу продуктів харчування під час організації харчування особового складу Збройних Сил України, то Міністерством оборони України було порушено послідовність прийняття такого акту, що безпосередньо впливає на його чинність.

Позивач та/або його представник у судове засідання, призначене на 12.03.2020 без поважних причин повторно не прибув, хоча про час і місце судового розгляду був повідомлений належним чином. Представники відповідача наполягали на розгляді справи по суті, за відсутності останнього, у зв`язку з чим, суд згідно вимог ч. 5 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України розглянув справу на підставі наявних у ній доказів.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників відповідача, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про деякі питання закупівлі продуктів харчування Міністерством оброни» від 28.12.2016 №1026 постановлено погодитися з пропозицією Міністерства оборони щодо проведення процедур закупівель продуктів харчування у межах бюджетних призначень відповідно до затвердженого Міністерством каталогу продуктів харчування (переліку продуктів харчування, призначеного для формування добового меню з урахуванням таких критеріїв, як енерговитрати осіб, які харчуються, та ціни на продукти харчування). Порядок застосування каталогу продуктів харчування визначається Міністерством оборони. Державній аудиторській службі забезпечити здійснення контролю за обґрунтованістю витрат під час проведення процедур закупівель продуктів харчування.

Відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання закупівлі продуктів харчування Міністерством оброни» від 28.12.2016 №1026 Міністерством оборони України прийнято наказ "Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році" від 04.03.2019 № 90.

Обґрунтовуючи своє право на оскарження наказу, позивач зазначив, що відповідно до вимог оскаржуваного акту, відповідачем було розміщено оголошення про проведення переговорної процедури для потреб оборони на закупівлю за кодом ДК 021:2015-15890000-3, учасником якої є позивач. Вважаючи, що оскаржуваний наказ було прийнято із порушенням процедури, передбаченої Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та всупереч вимогам Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», останній звернувся з даним позовом до суду.

Дослідивши спірні правовідносини та надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами ч. 1 ст. 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" № 2011-XII від 20.12.1991 року держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.

Організація, повноваження і порядок діяльності Міністерства оборони України визначено Положенням про Міністерство оброни України (далі - Положення), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 671 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 730.

Так, п. 1 Положення визначено, що Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міноборони є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період.

Відповідно до п. 8 Положення, Міноборони в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Накази Міноборони, видані в межах повноважень, передбачених законом, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форми власності і громадянами.

За приписами ч. 2 п. 8 Положення, накази Міноборони, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Нормативно-правові акти Міноборони підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Накази Міноборони, видані в межах повноважень, передбачених законом, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форми власності і громадянами.

Аналогічні вимоги до наказів передбачені також ст. 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади".

Зокрема, згідно ч. 3- 6 ст. 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Всі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації".

Як вбачається із матеріалів справи, оскаржуваний наказ не було погоджено Державною регуляторною службою, не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів, крім того, не зареєстровано Міністерством юстиції України та не включено до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 затверджено «Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади».

Згідно з п. 5 вказаного Положення на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Так, у своїх поясненнях, відповідач зазначив, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії, тобто носить локальний характер, який визначає порядок переходу військових частин на систему продовольчого забезпечення за каталогом, стосується виключної діяльності військових частин Збройних Сил України та не поширюється на суб`єктів господарювання у зв`язку з чим, оскаржуваний акт не є нормативно-правовим актом, а відтак, не містить ознак регуляторного акта.

Щодо належності оскаржуваного наказу, до регуляторних актів, суд зазначає наступне.

За змістом п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Так, з метою встановлення належності оскаржуваного акту до регуляторного, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2019 витребувано у Державної регуляторної служби України інформацію про те, чи містить наказ або окремі його положення Міністерства оборони України "Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосування каталогу продуктів харчування у 2019 році" від 04.03.2019 № 90 ознаки регуляторного акта.

На виконання вимог вказаної ухвали суду, Державною регуляторною службою України надано лист вих. №8968/0/20-19 від 02.12.2019, в якому останнім повідомлено, що положення наказу Міністерства оборони України № 90 не містили будь-яких вимог щодо розірвання діючих та укладання нових договорів про надання послуг з організації продовольчого забезпечення Збройних Сил України, не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання. У зв`язку з цим, листом від 12.08.2019 № 6608/0/20-19 Державна регуляторна служба України надала висновок щодо непоширення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" на оскаржуваний наказ .

Крім того, наказ Міністерства оборони України № 90 є актом організаційно- розпорядчого характеру, виданим у процесі здійснення Міноборони виконавчо - розпорядчих функцій з метою виконання вимог законодавства щодо забезпечення безперервного процесу харчування особового складу військових частини (установ, закладів) Збройних Сил України під час переходу на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування.

Отже, з огляду на те, що Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань регуляторної політики, судом не приймається до уваги поданий позивачем висновок Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака Національної Академії Правових Наук України від 05.07.2019 про те, що оскаржуваний наказ є регуляторним актом.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що посилання позивача на те, що вказаний наказ суперечить вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" не знайшли свого підтвердження.

Щодо посилань позивача на те, що оскаржуваний наказ було прийнято із порушенням черговості та за відсутності Порядку застосування каталогу продуктів харчування під час організації харчування особового складу Збройних Сил України, то суд зазначає слідуюче.

Звертаючись до суду з позовною заявою, позивач не вказував таку підставу позову, як порушення Міністерством оборони України черговості прийняття актів та прийняття оскаржуваного наказу №90 від 04.03.2019 за відсутності Порядку застосування каталогу продуктів харчування під час організації харчування особового складу Збройних Сил України. Так, позивач зазначив про нові підстави позову у письмових поясненнях до позовної заяви, при цьому позовну заяву не уточнював, у зв`язку з чим, судом не вирішувалося питання щодо зміни підстави позову в цій частині та не надавалася оцінка цим підставам.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Відповідно до вимог ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 відмовити.

Судові витрати покласти на позивача.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Повний текст складено: 19.03.2020.

Суддя А.С. Мазур