Справа № 1.380.2019.006111
Суддя: Улицький Василь Зіновійович
Дата ухвалення: 2020-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.006111 пров. № А/857/2088/20

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді: Улицького В.З.

суддів: Кузьмича С.М., Шавеля Р.М.

при секретарі судового засідання: Волошин М.М.

за участі представника позивача: ОСОБА_1

представника позивача: Шнир Я.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2019 року (рішення ухвалене о 13:57 хв. у м. Львові судом у складі головуючого судді Брильовського Р.М., повний текст рішення складено 20.12.2019р.) у справі за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України, Львівська обласна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2019 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України, Львівська обласна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

Позивач позовні вимоги мотивував тим, що відповідачем не вжито і не вживаються жодні заходи, спрямовані на виконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів У країни від 20.07.1998 №604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", зокрема в частині п. 3 а саме - щодо місць давніх поховань. Межі кладовища не встановлюються, жодна організація їх обстеження та вивчення не здійснюються так як і не проводиться робота з вивчення стану закритого кладовища, у тому числі кладовищ національних меншин, не здійснюються заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження. Для позивача постійно допускається бездіяльність, яка полягає у перешкодах належного збереження місць давніх поховань євреїв, їх облаштування, розробки проекту землеустрою із визначенням меж. Впродовж багатьох років територія давніх Єврейських кладовищ та масових поховань розстріляних євреїв під час Голокосту в с.Забужжя були предметом вивчення та дослідження Представництвом Американського Об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу. З цією метою вивчалися архівні документи, що зберігаються як у вітчизняних, так і в закордонних архівах. Дані документи опрацьовувались фахівцями у сфері археології, геодезії, картографії тощо. У ході проведених досліджень наявність давніх поховань знайшли своє підтвердження у зв`язку із чим позивач звертався до компетентних органів влади про вжиття заходів з метою збереження об`єкта культурної спадщини. Однак, відповідач в частині своїх повноважень не вчинив і не вчиняє жодних, передбачених законодавством дій та заходів щодо збереження місць давніх, поховань. Вважає, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р відповідачем не виконано повністю. Просив позов задоволити.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2019 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць давніх поховань - масові поховання розстріляних євреїв у с. Забужжя під час Голокосту у населених пунктах України", у частині п. З щодо єврейських кладовищ і місць давніх поховань на території Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області (а саме кладовища і поховання на: вул. Незалежності у м. Кам`янка-Бузька - територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ Кам`янкатеплокомуненерго; частина вулиці М. Шашкевича у м. Кам`янка-Бузька - земельна ділянка між будинками АДРЕСА_1 . АДРЕСА_2 до р. Західний Буг; вул. Шевченка у м. Кам`янка-Бузька - частина території комбікормового заводу та масові поховання розстріляних євреїв під час Голокосту у с. Забужжя). Зобов`язано Кам`янка-Бузьку міську раду Львівської області виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", у частині п. 3 щодо єврейських кладовищ і місць давніх поховань - масові поховання розстріляних євреїв у с. Забужжя під час Голокосту на території Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області (а саме кладовища і поховання на: вул. Незалежності у м. Кам`янка-Бузька - територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ Камянкатеплокомуненерго; частина вулиці М. Шашкевича у м. Кам`янка-Бузька - земельна ділянка між будинками АДРЕСА_3 53 і №55; АДРЕСА_4 вул. Шевченка до р. Західний Буг; вул. Шевченка у м. Кам`янка-Бузька - частина території комбікормового заводу та масові поховання розстріляних євреїв під час Голокосту в с. Забужжя).

Рішення суду першої інстанції оскаржила Кам`янка-Бузька міська рада Львівської області. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені адміністративного позову відмовити.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу апелянта слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Якщо одна із сторін визнала пред`явлену до неї позовну вимогу під час судового розгляду повністю або частково, рішення щодо цієї сторони ухвалюється судом згідно з таким визнанням, якщо це не суперечить вимогам статті 189 цього Кодексу.

Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач звертався із інформаційним запитом в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації" у якому просив повідомити які заходи відповідач вчиняв на виконання вимог пункту 3 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України".

Рішенням Кам`янка-Бузької міської ради від 29.05.2001 р. «Про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ» визначено умовно історичні межі єврейських кладовищ, а саме: вул. Незалежності (територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ «Кам`янкатеплокомуенерго»); частина вулиці М. Шашкевича (земельна ділянка між будинками АДРЕСА_1 до АДРЕСА_5 Західний АДРЕСА_6 ); частина території комбікормового заводу по вул. Шевченка.

Рішенням Кам`янка-Бузької міської ради від 28 серпня 2012 року №15 надано дозвіл Представництву Американського Об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на розробку детального плану території по відведенню земельної ділянки для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у м. Кам`янка-Бузька по вул. Незалежності, вул. Шашкевича та вул. Шевченка. Визначено міську раду замовником містобудівної документації, зазначеної у п.1 цього рішення. Фінансування робіт по розробленню детального плану території вирішено здійснити за кошти позивача.

Рішенням Господарського суду Львівської області від 26.12.2014 року у справі №914/3613/14 вирішено: зобов`язати Кам`янка-Бузьку міську раду Львівської області (Код , адреса: 80400 Львівська обл., м. Кам`янка-Бузька вул. Шевченка, 2) у встановленому законодавством України порядку розглянути питання про можливе затвердження детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам`янка-Бузька Львівської області (ділянка № 1 по вул. Незалежності), детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам`янка-Бузька Львівської області (ділянка № 2 по вул. Шашкевича), детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам`янка-Бузька Львівської області (ділянка № 3 по вул. Шевченка), детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у с. Забужжя Львівської області (ділянка № 4 в с. Забужжя).

Частиною 4 статті 78 КАС України обставини передбачено, що встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Частиною 2 статті 2 Закону України "Про охорону культурної спадщини" врегульовано, що до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

Поняття земель історико-культурного призначення наводиться у статті 53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини.

Для визначення категорії земель, як земель історико-культурного призначення необхідні певні правові факти, які б встановлювали, що той чи інший об`єкт відноситься до об`єктів перелічених в статті 53 Земельного кодексу України. Такими правовими підставами є:а) внесення історико-культурних об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; б) встановлення охоронних зон історико-культурних об`єктів; в) встановлення режиму заповідної охорони історико-культурних об`єктів; г) встановлення правового режиму охоронюваної археологічної території; ґ) встановлення правового режиму історичного ареалу населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених пунктів.

Згідно міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки "Про охорону та збереження культурної спадщини" від 04.03.1994, - кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об`єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Поняття "культурна спадщина", в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам`ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

Згідно з Конвенцією про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985, стороною якої є Україна, "архітектурна спадщина" включає такі нерухомі об`єкти, пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення, архітектурні ансамблі, однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак.

Частиною 5 ст. 7 КАС України передбачено, що якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.

Виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р, а саме віднесення об`єктів (в тому числі кладовищ, поховань) до історичних об`єктів культурної спадщини проводиться в порядку визначеному Закону України "Про охорону культурної спадщини" та "Порядку обліку об`єктів культурної спадщин", затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158.

Згідно статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема: визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони; встановлення режиму використання пам`яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони; забезпечення виготовлення, складання і передачі центральному органові виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини наукової документації з описами та фіксацією об`єктів культурної спадщини, а в разі отримання дозволу на їх переміщення (перенесення) - демонтаж із них елементів, які становлять культурну цінність, з метою збереження; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Відповідно до п.2.1-2.4 "Порядку обліку об`єктів культурної спадщини", затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 визначено, що виявлення об`єктів культурної спадщини включає: натурне обстеження (дослідження), історико-архівні і бібліографічні дослідження, визначення предмета охорони, встановлення ступеня схоронності, первісного призначення, сучасного використання, фотофіксацію (у разі необхідності графічну фіксацію), виготовлення короткої історичної довідки та облікової картки (п.2.1); виявлення об`єктів культурної спадщини відбувається шляхом здійснення науково-дослідних та пошукових робіт (натурних обстежень (досліджень), історико-архівних і бібліографічних досліджень, фотофіксації, графічної фіксації), розробки науково-проектної документації; наукової (науково-технічної) експертизи робіт, які можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини; земляних, будівельних, меліоративних та інших робіт (п.2.2); на виявлені об`єкти культурної спадщини складається облікова картка об`єкта культурної спадщини, коротка історична довідка, акт технічного стану об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини за формою згідно з додатком 1 до цього Порядку (п.2.3); виявлення об`єктів культурної спадщини, складання на них облікової картки, короткої історичної довідки, акта технічного стану забезпечують органи охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, відповідно до їх повноважень, зокрема виконують функції замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти (п.2.4).

Відповідно до 3.5 цього Порядку про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку і набуття ним правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у 30-денний строк рекомендованим листом з повідомленням про вручення направляють власнику цього об`єкта або уповноваженому ним органу письмове повідомлення за формою згідно з додатком 3 до цього Порядку, про що здійснюється відповідний запис в журналі обліку видачі повідомлень про занесення об`єктів до Переліку об`єктів культурної спадщини за формою згідно з додатком 4 до цього Порядку.

Апеляційним судом встановлено, що позивач провів роботу з виявлення і збереження об`єкта культурної спадщини місць давніх поховань - масові поховання розстріляних євреїв у с. Забужжя під час Голокосту у населених пунктах України", єврейських кладовищ і місць давніх поховань на території Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області (а саме кладовища і поховання на: вул. Незалежності у м. Кам`янка-Бузька - територія кінотеатру, райдрукарні і котельн; частина вулиці М. Шашкевича у м. Кам`янка-Бузька - земельна ділянка між будинками АДРЕСА_1 . АДРЕСА_2 до р. Західний Буг; вул. Шевченка у м. Кам`янка-Бузька - частина території комбікормового заводу та масові поховання розстріляних євреїв під Голокосту у с. Забужжя).

До виключної компетенції сесії міської ради, відповідно до пункту 37 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" належить прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об`єктів тваринного світу.

Обов`язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог частини 5 статті 8, статті 31, частини 2 статті 23 Закону України "Про поховання та похоронну справу", покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Відповідно до ч. 6 статті 30 Закону України "Про поховання та похоронну справу", утримання місць поховання забезпечують виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у порядку, встановленому спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері житлово - комунальної політики України.

У Рекомендації Генеральної конференції ООН з питань освіти, науки і культури (1968р.) під терміном "культурні цінності" розуміються: а) нерухомі об`єкти, такі як: місцевості археологічного, історичного чи наукового значення, споруди чи інші об`єкти, які становлять історичну, наукову, мистецьку чи архітектурну цінність, як релігійні, так і світські, в т. ч. архітектурні або традиційні ансамблі, історичні квартали в містах або сільських населених пунктах і етнологічні споруди попередніх культур, які ще й досі знаходяться в доброму стані. Це стосується таких нерухомих об`єктів, як руїни, що збереглися на поверхні землі, а також археологічні чи історичні залишки, виявлені в землі; термін "культурні цінності" охоплює також і їхнє безпосереднє оточення; б) рухомі цінності, що мають культурне значення, в т. ч. цінності в нерухомих об`єктах чи вилучені з них, а також рухомі цінності, приховані в землі, які можуть бути виявлені в місцях, що мають археологічне чи історичне значення, чи інших місцях.

Статтею 9 Рекомендацій передбачено, що Держави-члени мають надавати необхідний пріоритет заходам, необхідним для збереження місцезнаходжень культурних цінностей, яким загрожує небезпека внаслідок проведення громадських чи приватних робіт, аби зберегти історичні зв`язки і середовище. Заходи зі збереження чи врятування культурних цінностей, визначені статтями 22, 23, а саме: необхідно проводити детальні обстеження задовго до початку будь-яких громадських чи приватних робіт, які можуть становити небезпеку для культурних цінностей, щоби визначити: необхідні заходи для збереження важливих культурних цінностей в місці знаходження; заходи щодо збереження і врятування культурних цінностей необхідно вживати задовго до початку громадських чи приватних робіт. У районах, котрі становлять археологічну чи культурну цінність, як-от історичні міста, села, місцевості й райони, що їх варто охороняти в кожній країні відповідним законодавством, початок нових робіт мусить бути поставлений у залежність від обов`язкового проведення попередніх археологічних досліджень. У разі необхідності варто призупиняти роботи з метою забезпечення відповідних заходів для збереження чи врятування культурних цінностей.

Європейською конвенцією про охорону археологічної спадщини визначено, що складовими частинами археологічної спадщини вважаються всі матеріальні залишки та об`єкти, а також будь - які інші сліди існування людства у минулих епохах.

Згідно статті 6 Закону України "Про національні меншини в Україні", держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству. Пам`ятки історії і культури національних меншин на території України охороняються законом.

Територія об`єктів культурної спадщини місць давніх поховань - масові поховання розстріляних євреїв у с. Забужжя під час Голокосту у населених пунктах України", єврейських кладовищ і місць давніх поховань на території Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області (а саме кладовища і поховання на: вул. Незалежності у м. Кам`янка-Бузька - територія кінотеатру, райдрукарні і котельні; частина вулиці М. Шашкевича у м. Кам`янка-Бузька - земельна ділянка між будинками АДРЕСА_1 . АДРЕСА_2 до р. Західний Буг; вул. Шевченка у м. Кам`янка-Бузька - частина території комбікормового заводу та масові поховання розстріляних євреїв під Голокосту у с. Забужжя) органами місцевого самоврядування, у встановленому законом порядку не досліджена, меж та режимів використання зон нововиявленої пам`яток не визначено.

За таких обставин, судова колегія апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач порушив наведені вимоги Закону України "Про охорону культурної спадщини" та не виконав пункт 3 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" щодо зазначених об`єктів культурної спадщини - місць давніх поховань.

Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Узагальнюючи наведене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний зв`язок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Враховуючи викладене, колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

З наведеного вбачається, що доводи апеляційної скарги являються безпідставними та необґрунтованими та не спростовують висновків суду першої інстанції, правова оцінка доказів дана вірно, а відтак у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Керуючись ст. ст. 243 ч. 3, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2019 року у справі №1.380.2019.006111 без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття.

На Постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. З. Улицький
судді С. М. Кузьмич
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 18.03.2020р.