Справа № 540/2215/19
Суддя: Варняк С.О.
Дата ухвалення: 2020-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/2215/19

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Варняка С.О.,

при секретарі: Нікітенко А.В.,

за участю:

представника позивача - Кушнеренка М.Г.,

представника відповідача - Кальницької М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом комунального підприємства теплових мереж "Каховтеплокомуненерго" до Управління південного офісу Держаудитслужби України в Херсонській області про визнання незаконними та скасування зазначених в акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності,

встановив:

Звернувшись до суду, позивач зазначає, що Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області здійснювалась планова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності КПТМ "Каховтеплокомуненерго" з 29.07.2019 по 23.08.2019 року, за період з 01.01.2018 по 31.06.2019 року. За результатами перевірки складено акт № 15-21-05-13/5 від 23.08.2019 року, в якому вказують на деякі порушення фінансової дисципліни на загальну суму 422704,58 гривень.

Не погодившись із деякими питаннями акту, листом за № 05-01/243 від 30.08.2019 року направлені заперечення Управлінню Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області на вказані порушення, але 01.10.2019 року позивач отримав за №15-21-05-21-14/3751-2019 від 25.09.2019 року, висновок на заперечення про те, що вони не приймаються.

15.10.2019 року від відповідача за № 15-21-05-21-14/3794-2019 року надійшла вимога "Про усунення порушень законодавства", фінансової дисципліни, які встановлено ревізією в ході перевірки КПТМ "Каховтеплокомуненерго" та складено вищевказаний акт, з чим позивач не погоджується.

Просить суд визнати окремі рішення акту та вимоги нечинними та незаконними.

Ухвалою судді від 28.10.2019 року позовну заяву було залишено без руху, надано позивачу десятиденний строк на усунення недоліків.

08.11.2019 року позивачем подано до суду заяву, якою недоліки позовної заяви усунуто.

Ухвалою суду від 12.11.2019 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено підготовче засідання на 06.12.2019 року.

02.12.2019 року до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач позовні вимоги не визнає, вважає їх необґрунтованими. Зазначає, що позивач, на підтвердження своїх позовних вимог, додав письмові докази, зокрема, колективний договір, копії контрактів з керівником підприємства, запити державних аудиторів керівнику підприємства, розрахунки та реєстри щодо нарахованої та виплаченої премії директору, копії наказів про встановлення доплат, надбавок, премій працівникам, розпорядження міського голови про преміювання директора та інші. Зазначені документи досліджувались ревізорами в ході ревізії і є додатками до акту ревізії від 23.08.2019 р. № 15-21-05-13/5 та підтверджують, а не спростовують, як вважає позивач, факти порушень фінансової дисципліни, виявлених ревізією у КПТМ "Каховтеплокомуненерго".

Аргументи та доводи, наведені в позовній заяві щодо наявності підстав для задоволення позову не визнаються відповідачем, оскільки є повторенням тверджень, що вже були викладені позивачем в запереченнях до акту ревізії від 23.08.2019 № 15-21-05-13/5, викладених в листі від 30.08.2019 № 05-01/242 і не спростовують висновку, затвердженого начальником Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 25.09.2019, направленого листом від 25.09.2019 № 15-21 -05-21 -14/3751-2019.

Дії, пов`язані з включенням до акта ревізії висновків є обов`язком посадової особи органу державного фінансового контролю та висновки викладені в акті ревізії від 23.08.2019 № 15-21-05-13/5 відповідають вимогам чинного законодавства та є повністю обґрунтованими.

Крім того, відповідач зазначає, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Орган державного фінансового контролю може заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, підприємством обрано невірний спосіб захисту своїх прав. Відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

Ухвалою суду від 06.12.2019 року зупинено провадження у справі для надання сторонам часу для примирення.

16.03.2020 року поновлено провадження в адміністративній справі.

16.03.2020 року закрито підготовче провадження та розпочато розгляд справи по суті.

У судовому засіданні представник позивача наполягав на позовних вимогах, просив суд задовольнити позов.

Представники відповідача у судовому засіданні по суті позову заперечувала, просила у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши сторони та дослідивши докази у справі, суд встановив такі обставини.

Відповідно до п. 6.12 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІІІ квартал 2019 року, на підставі направлень від 26.07.2019 року №№ 306, 307, виданих начальником управління Держуадитслужби в Херсонській області Круковським Д.В., головними державними аудиторами Власенком Ю.М. та Бартчук Ю.А., проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності в комунальному підприємстві теплових мереж "Каховтеплоенерго" за період з 01.01.2018 року по 30.06.2019 року.

За результатами планової виїзної ревізії складено акт від 23.08.2019 року № 15-21-05/13/5.

30.08.2019 року КПТМ "Каховтеплокомуненерго" направлено на адресу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області заперечення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КПТМ "Каховтеплокомуненерго" від 23.08.2019 року № 15-21-05-13/5, які є неприйнятими згідно Висновку, затвердженого заступником начальника управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 25.09.2019 року.

На підставі акту ревізії Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області було сформовано і направлено позивачу вимогу від 30.09.2019 року № 15-21-05-21-14/3794-2019 "Про усунення порушень законодавства", в якій викладено суть фінансових порушень та суми завданих збитків, які під час проведення ревізії не усунуто, а також надано строк для їх усунення.

У вказаній вимозі відповідач вимагає: забезпечити усунення встановлених недоліків і порушень та відшкодування втрат заподіяних Комунальному підприємству теплових мереж "Каховтеплокомуненерго".

Даною вимогою встановлено строк виконання вимоги, зокрема, вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати на адресу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області в термін до 30 жовтня 2019 року.

Вирішуючи спір, суд застосовує такі норми права.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (пункт 1 Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43; далі - Положення № 43).

У частині другій статті 2 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пунктів 7, 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Так, відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (зі змінами і доповненнями; далі - Порядок № 550).

У пункті 3 Порядку № 550 містяться наступні визначення:

фінансово-господарська діяльність об`єкта контролю - сукупність рішень, дій та операцій, які об`єкт контролю приймає та здійснює в частині володіння, використання та розпорядження фінансовими ресурсами, необоротними та іншими активами;

акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати; заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта;

винні особи - це особи, які відповідно до покладених на них обов`язків та законодавства були відповідальні за фінансово-господарські операції, проведені з порушенням законодавства, та/або дії (бездіяльність) яких призвели до такого порушення.

За змістом пунктів 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення, зокрема: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому, наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів визначеної категорії неодноразово висловлював Верховний Суд у постановах від 23 квітня 2019 року (справа №820/339/17), від 28 березня 2019 року (справа №813/1745/17), від 21.08.2019 року (справа № 826/9924/18).

Отже, підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Суд зазначає, що наявність чи відсутність складу фінансових правопорушень, обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, завданих місцевому бюджету, або ж безпосередньо об`єкту контролю, може бути предметом окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:

- притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю;

- порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;

- звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;

- застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз вказаної норми законодавства дає суду підстави вважати, що вжиття будь-якого з перелічених вище заходів впливу до підконтрольної організації є правом органу фінансового контролю, яке реалізується ним за власним розсудом.

При цьому, зазначення в оскаржуваній вимозі інформації щодо усунення чи не усунення підконтрольною організацією фінансових правопорушень, виявлених ревізією, жодним чином не створює для позивача негативних наслідків та зобов`язань.

Щодо оскарження окремих пунктів акту, суд зазначає наступне.

Акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 10.05.2018 року по справі № 811/119/13-а та в постанові від 31.08.2018 року по справі № 826/11213/15.

Частиною 2 ст. 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України з урахуванням правових позицій Верховного Суду, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 9, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні позову відмовити.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний 19 березня 2020 р.

Суддя С.О. Варняк

кат. 108120000