Справа № 814/2567/16
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2020-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 березня 2020 року

Київ

справа № 814/2567/16

адміністративне провадження № К/9901/43311/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/2567/16

за позовом Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправним та скасування вимоги та розпорядження, -

за касаційною скаргою Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг

на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, у складі головуючого судді Марича Є.В.,

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, у складі головуючого судді Єщенка О.В., суддів Димерлія О.О., Домусчі С.Д.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2013 року Миколаївський професійний ліцей будівництва та сфери послуг (далі - позивач, Ліцей) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області (далі - відповідач, ДФІ у Миколаївській області) з позовом, в якому просив:

1.1. визнати протиправними та скасувати пункти 2, 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810;

1.2. визнати протиправним з дати прийняття та скасувати розпорядження від 13 червня 2013 року за № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунок № НОМЕР_1 за КТВК 070501 «професійно-технічні навчальні заклади» на строк до 12 липня 2013 року включно.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на протиправність висновків відповідача, викладених у пункті 2 щодо неправомірного зарахування 27 осіб у 2011- 2012 роках на навчання за державним замовленням з метою здобуття первинної професійної підготовки. Позивач вказує на те, що під час вступу до Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг ці особи надали тільки документи про загальну середню освіту - атестат, а не диплом, з якого б вбачалося, що особа має відповідний освітньо-кваліфікаційний рівень. За таких обставин позивач вказує на те, що його вина у зарахуванні цих осіб на навчання та подальшу виплату їм стипендії, що на думку відповідача є порушенням вимог чинного законодавства, відсутня.

2.1.Також позивач вважає, що відповідач дійшов помилкових висновків про порушення ним вимог статті 13 Закону України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року № 1378-V та не проведення експертної грошової оцінки землі у січні 2012 року, що мало наслідком заниження балансової вартості земельної ділянки, як основного засобу, у цей період. На думку позивача жодного заниження балансової вартості земельної ділянки не має, оскільки відповідно до звіту від 04 червня 2013 року ПП «Консалтингова фірма «СНЕЙЛ» експертна вартість цієї земельної ділянки складає 4 087 571,00 грн, тобто на 1 431 686,00 грн менше, ніж зазначено у бухгалтерському обліку позивача станом на 01 січня 2012 року. Отже вартість земельної ділянки є навпаки завищеною, а отже безпідставною є вимога відповідача, що міститься у пункті 6 оскаржуваної вимоги.

2.2. Позивач зазначає, що висновки відповідача про неправомірну оплату комунальних послуг, які спожиті у гуртожитку, де проживають учні Ліцею та сторонні особи, за тарифами, визначеними для бюджетних установ, не відповідають чинному законодавству. Відповідно до статті 22 Закону України «Про професійно-технічну освіту» до основних повноважень та напрямів діяльності професійно-технічного навчального закладу належить, в тому числі, організація харчування, матеріальне забезпечення та побутове обслуговування учнів, матеріально-технічне забезпечення навчально-виховного процесу. Крім того, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 796, останні мають право надати спеціально облаштовані приміщення гуртожитків навчальних закладів для проживання учням та особам, які працюють у відповідному навчальному закладі. Жодною нормою чинного законодавства не передбачено, що комунальні послуги для обслуговування гуртожитків мають сплачуватися не за тарифами, визначеними для бюджетних установ. Відповідач ані в акті ревізії ані у вимогах про усунення порушень не вказує жодної норми чинного законодавства, що порушена позивачем. З огляду на зазначене відсутній об`єкт правопорушення, тобто суспільні відносини, охоронювані нормами права, яким при вчиненні правопорушення завдається шкода або створюється загроза заподіяння такої шкоди.

2.3. З огляду на протиправність оскаржуваної вимоги, позивач вказує також і на протиправність розпорядження відповідача від 13 червня 2013 року № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами, розміщеними на рахунку № НОМЕР_1 за КТКВ 070501 «професійно-технічні навчальні заклади» на строк до 12 липня 2013 року включно.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції вказав на те, що вимога Державної фінансової інспекції у Миколаївській області не є рішенням, яке безпосередньо породжує права чи обов`язки для позивача. Оскаржувана вимога вказує на необхідність відшкодування завданих збитків, тому має бути перевірена під час розгляду позову Державної фінансової інспекції у Миколаївській області до підконтрольної їй установи про стягнення цих збитків.

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року частково задоволено апеляційну скаргу Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року скасовано.

6. Ухвалено у справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги - відмовлено.

6.1. Адміністративний позов Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області в частині визнання протиправним та скасування розпорядження від 13 червня 2013 року № 36 - залишено без розгляду.

7. Суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про необхідність відмови в задоволенні адміністративного позову, проте висновок суду не у повній мірі відповідає нормам процесуального права. Суд першої інстанції дійшов вірного висновку про необхідність відмови у задоволенні позову в частині скасування пунктів оскаржуваної вимоги позивача. Разом з тим суд першої інстанції не надав оцінку позовним вимогам в частині визнання протиправним та скасування розпорядження Державної фінансової інспекції в Миколаївській області від 13 червня 2013 року № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунку № НОМЕР_1 за КТВ 070501 «професійно-технічні навчальні заклади» на строк до 12 липня 2013 року включно. Поза увагою суду першої інстанції залишилось клопотання позивача про залишення без розгляду його позову в цій частині.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

8. У липні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг, в якій скаржник просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року та ухвалити нове рішення, яким визнати протиправним та скасувати пункти 2, 6 ,7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та інформування про зупинення операцій з бюджетними коштами від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810.

9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає таке. Суд першої інстанції з посланням на позицію Верховного Суду України, висловлену у постановах від 15 квітня 2014 року, від 13 травня 2014 року та від 07 жовтня 2014 року, з приводу застосування норм матеріального права, а суд апеляційної без посилання на вказані постанови Верховного Суду України, але керуючись позицією, висловленою в них, роблять висновок, що в судовому порядку розглядаються позови органу державного фінансового контролю щодо стягнення збитків, а не позову підконтрольної установи про скасування вимоги, яка не породжує безпосереднього права чи обов`язку.

9.1. Такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій, на думку скаржника, є суперечливими, адже, з однієї сторони йдеться про те, що відповідно до наказу Міністерства Фінансів України від 03 жовтня 2011 року № 1236, Інспекція має право пред`являти керівникам підприємств обов`язкові для виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, а з іншої сторони зазначається, що не розглядається в судовому порядку позову об`єкта контролю про скасування вимоги, яка не породжує безпосередньо прав чи обов`язків. Подібна позиція є порушенням права на справедливий суд, принципу верховенства права та законності. Крім того, такий висновок Верховний Суд України робить, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державної фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей спір, а не суд який розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

9.2. Що стосується пунктів 2, 6 ,7 оскаржуваної вимоги, то скаржник зазначає, що тільки пункт 2 цієї вимоги містить посилання на наявність спричинених збитків. У даному випадку мова йде не про правильність розрахунку, а про відсутність збитків як таких.

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року №2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції зазначеного закону, тобто після 15 грудня 2017 року), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

13. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

14. 21 березня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Юрченко В.П., Васильєва І.А., Пасічник С.С.

15. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 січня 2020 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року № 98/0/78-20 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Юрченко В.П. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16 березня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до вимог частини 1 статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

17. Від Південного офісу Держаудитслужби (яка є правонаступником Державної фінансової інспекції в Миколаївській області відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266) надійшли заперечення на касаційну скаргу Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг, в яких відповідач вказуючи на правильність висновків суду апеляційної інстанцій, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року у цій справі - без змін.

Установлені судами фактичні обставини справи

18. У період з 05 квітня 2012 року по 23 травня 2013 року ДФІ у Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності у Миколаївському професійному ліцеї будівництва та сфери послуг за 2010 - 2012 роки та завершений звітний період 2013 року, за результатами якої складено акт від 27 травня 2013 року № 14-24/23.

19. На підставі висновків викладених в акті перевірки відповідачем винесено позивачу вимогу від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810 про усунення порушень та прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами до 12 липня 2013 року від 13 червня 2013 року № 36.

20. У пункті 2 вимоги зазначено, що внаслідок невірного зарахування 27 осіб на навчання для отримання первинної професійної підготовки впродовж 2011 - 2012 років Ліцеєм зайво витрачено бюджетних коштів на виплату стипендій, матеріальних допомог та інших виплат у сумі 90,25 тис. грн, чим завдано збитки закладу.

21. У зв`язку з чим позивача зобов`язано привести контингент учнів у відповідність з вимогами частин 5 - 7 статті 3 Закону України «Про професійно-технічну освіту», потребу у коштах на стипендіальне забезпечення розрахувати у відповідності з пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 та відкоригувати видатки за КЕКВ 2720 «Стипендії».

22. Пунктом 6 вимоги позивача зобов`язано провести по бухгалтерському обліку операцію по відновленню вартості земельної ділянки, визначеної станом на 01 січня 2012 року.

23. Під час проведення ревізії, Інспекцією встановлено заниження балансової вартості земельної ділянки за даними бухгалтерського обліку Ліцею, станом на 01 січня 2013 року на загальну суму 441,77 тис. грн внаслідок коригування вартості земельної ділянки у січні 2012 року за нормативною грошовою оцінкою, виданою Управлінням Держкомзему у м. Миколаїв від 26 січня 2012 року, що є, на думку відповідача, порушенням вимог статті 13 Закону України від 11 грудня 2003 року №1378-ІV «Про оцінку земель».

24. Відповідно до пункту 7 вимоги позивача зобов`язано внести зміни (укласти додаткові угоди) до укладених договорів з постачальниками комунальних послуг в частині розмежування фактично спожитих послуг за окремими споживачами та оплатою за відповідними тарифами, та встановити відокремлені прилади обліку комунальних послуг, що споживаються мешканцями гуртожитку.

25. Розпорядженням Інспекції від 13 червня 2013 року № 36 зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетними коштами, з урахуванням виявлених порушень, зокрема пунктами 2 та 6 вимоги, зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетним коштами на рахунку № НОМЕР_1 за КТКВ 070501 «Професійно-технічні навчальні заклади» на строк до 12 липня 2013 року включно.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права й акти їх застосування

26. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-ХІІ).

28. Частиною 1 статті статтею 2 Закону України № 2939-ХІІ передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

29. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України (частина 2, 3 статті 2 Закону № 2939-ХІІ).

30. Статтею 10 Закону України № 2939-ХІІ визначені права органу державного фінансового контролю, серед яких зокрема є право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункти 7, 10 цієї статті).

31. Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

32. Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення № 499/2011) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

33. Відповідно до підпункту 4 пункту 4 Положення № 499/2011 Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

34. Пунктом 6 Положення № 499/2011 передбачено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункти 15, 21 цього пункту).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

35. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ).

36. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закон № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

37. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.

38. Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року).

39. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року), відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

40. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

41. Предметом судового контролю у даній справі є вимога Державної фінансової інспекції у Миколаївській області, а саме її пункти 2, 6 ,7, про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та інформування про зупинення операцій з бюджетними коштами від 13 червня 13 року № 14-03-14-14/3810.

42. Перевіряючи доводи касаційної скарги про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що на думку скаржника, мало наслідком ухвалення незаконних рішень про відмову в задоволенні позовних вимог в частині скасування пунктів 2 ,6 ,7 оскаржуваної вимоги Верховний Суд зазначає таке.

43. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що скаржник не погоджується з висновками судів як першої так і апеляційної інстанції. Водночас з матеріалів справи слідує, що постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року за результатами апеляційного провадження була скасована з ухваленням судом апеляційної інстанції нової постанови.

44. Аналіз правових норм, які регулювали спірні правовідносини на час їх виникнення, дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

45. При виявленні збитків, заподіяних державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

46. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і в цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

47. За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необхідність відмовити у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування пункту 2 оскаржуваної вимоги, оскільки з його змісту вбачається, що відповідачем визначено розмір збитків, які позивачу слід відшкодувати у зв`язку з невірним зарахуванням 27 осіб на навчання для отримання первинної професійної підготовки впродовж 2011-2012 років. Такі збитки можуть бути сплачені позивачем в добровільному порядку або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

48. Така позиція узгоджується із усталеною практикою Верховного Суду, викладено, зокрема у постановах від 08 серпня 2019 року у справі № 804/9577/13-а, від 19 вересня 2019 року у справі № 2а-3536/09/070, від 19 грудня 2019 року, від 06 лютого 2020 року у справі № 826/3085/16, від 14 лютого 2020 року у справі № 808/2719/16.

49. Водночас Верховний Суд не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необхідність відмовити в задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування пунктів 6, 7 оскаржуваної вимоги відповідача з огляду на таке.

50. У пункті 6 оскаржуваної вимоги відповідачем зроблені висновки про те, що позивачем занижено балансову вартість земельної ділянки за даними бухгалтерського обліку Ліцею станом на 01 січня 2013 року на загальну суму 441, 77 тис. грн внаслідок коригування вартості земельної ділянки у сіні 2012 року за нормативною грошовою оцінкою виданою Управлінням Держкомзему у м. Миколаїв 26 січня 2012 року, що є порушенням вимог статті 13 Закону України «Про оцінку землі» від 11 грудня 2003 року № 1378-IV, якою визначено що для відображення вартості земельної ділянки за даними бухгалтерського обліку обов`язково проводиться експертна грошова оцінка. Під час ревізії вказане порушення позивачем відшкодоване не було, у зв`язку з чим його зобов`язано провести по бухгалтерському обліку операцію по відновленню вартості земельної ділянки, визначеною станом на 01 січня 2012 року, та в подальшому дотримуватися вимог чинного законодавства.

51. У пункті 7 оскаржуваної вимоги відповідачем встановлено, що Ліцей здійснює оплату комунальних послуг з електро- газо- та водо- постачання, по всьому обсягу споживання комунальних послуг віднесено до однієї тарифної групи та здійснює оплату за спожиті послуги по тарифам як для бюджетної постанови. При цьому, спожиті комунальні послуги не в повному обсязі використовуються на потреби закладу, оскільки в складі Ліцею є гуртожиток в якому мешкають учні та сторонні особи та використовують комунальні послуги для індивідуально-побутових потреб. Згідно з даними технічного паспорту гуртожиток по вул . Айвазовського, 15-Б , визначено як окрему житлову будівлю цільового призначення.

52. З огляду на зазначене позивача зобов`язано внести зміни (укласти додаткові угоди) до укладених договорів з постачальниками комунальних послуг в частині розмежування за відповідними тарифами, та встановити відокремлені прилади обліку комунальних послуг, що споживаються мешканцями гуртожитку.

53. Проаналізувавши зміст цих пунктів Верховний Суд констатує, що вони не містять посилання на наявність спричинених збитків та відповідно, не визначено їх розмір та не зазначено про обов`язок позивача їх відшкодувати. Відтак, позовні вимоги про визнання протиправними та скасування пунктів 6, 7 оскаржуваної вимоги не можуть бути предметом спору у іншій справі за зверненням контролюючого органу про відшкодування збитків.

54. Отже, оскаржувана вимога в частині пунктів 6 та 7 є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання позивачем.

55. Правова природа цієї вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для позивача, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом про визнання протиправним та скасування цієї вимоги у частині пунктів 6 та 7.

56. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, де зазначено про можливість оскарження підконтрольною установою вимоги контролюючого органу в судовому порядку. Така позиція підтримана і Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.

57. Зазначені обставини залишилися поза увагою суду апеляційної інстанції, що призвело до передчасних висновків про відмову у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування пунктів 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810.

58. Суд апеляційної інстанції скасовуючи постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року та ухвалюючи нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог, фактично погодився з висновками суду першої інстанції про необхідність відмовити в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 6 та 7 оскаржуваної вимоги з огляду на те, що такі позовні вимоги підлягають розгляду тільки у справі за зверненням контролюючого органу до позивача про стягнення завданих збитків.

59. Однак, суд апеляційної інстанції, переглядаючи постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, не надав оцінку тому, чи були допущені позивачем порушення про які зазначено у пунктах 6, 7 оскаржуваної вимоги.

60. Судом апеляційної інстанції не досліджено та не надано оцінку по суті встановлених у пункті 6, 7 оскаржуваної вимоги порушень та підтвердження їх наявним у справі доказам. Судом апеляційної інстанціх не досліджено такі докази: вимога про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та інформування про зупинення операцій з бюджетними коштами (а.с. 10-14 том І), акт ревізії фінансово-господарської діяльності у Миколаївському ліцеї будівництва та сфери послуг за 2011- 2012 роки та завершальний звітний період 2013 року (а.с. 17-45 том І), витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки (а.с.49 том І), грошову оцінку земельної ділянки (а.с.60 том І), довідку про визначення грошової оцінки земельної ділянки (а.с.51 том І), звіт про експертну оцінку земельної ділянки (а.с. 52- 62 том І).

61. Дані обставини є визначальними для правильного вирішення даного спору.

62. Суд апеляційної інстанції не звернув увагу не неповноту встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору, судом першої інстанції та не усунув цього недоліку в ході апеляційного провадження, що є порушенням статей 7, 159, 195 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року).

63. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.

64. Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати та перевірити всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду і вирішенню спору по суті, і в залежності від встановленого правильно визначити норми матеріального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин та прийняти обґрунтоване та законне рішення.

65. Верховний Суд звертає увагу, що касаційна скарга не містить доводів щодо незгоди скаржника з висновками суду апеляційної інстанції про залишення позовних вимог в частині визнання протиправним розпорядження від 13 червня 2013 року №36 без розгляду, а тому Верховним Судом оцінка цій частині рішення суду апеляційної інстанції не здійснюється.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.

66. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

67. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

68. Згідно з частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

69. Суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для скасування судового рішення з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

70. Під час нового розгляду справи суду апеляційної інстанції необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати та перевірити всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду і вирішенню спору по суті, і в залежності від встановленого правильно визначити норми матеріального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин та прийняти обґрунтоване та законне рішення.

71. Таким чином, з огляду на приписи частини 2 статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправними та скасування пунктів 6 та 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810 скасуванню, а справу в цій частині слід направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. В іншій частині постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2017 року слід залишити без змін.

72. Указом Президента України від 29 грудня 2017 року № 455/2017 ліквідовано, зокрема, Одеський апеляційний адміністративний суд та утворено П`ятий апеляційний адміністративний суд в апеляційному окрузі, що включає Миколаївську, Одеську та Херсонську області, з місцезнаходженням у місті Одесі.

73. З огляду на зазначене, справу слід направити на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

74. Частиною 6 статті 139 КАС України передбачено, що суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

75. Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове судове рішення по суті позовних вимог, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг задовольнити частково.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправними та скасування пунктів 6 та 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810, скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

3. В іншій частині постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду