Справа № 140/2081/18
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2020-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 лютого 2020 рокуЛьвівСправа № 140/2081/18 пров. № 857/3214/18
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Судової-Хомюк Н.М.,

Пліша М.А.,

секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Автотранспортне підприємство Луцьк» на ухвалу судді Волинського окружного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі (головуючий суддя Каленюк Ж.В.), постановлену в м.Луцьку 22 жовтня 2018 року у справі №140/2081/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Автотранспортне підприємство Луцьк» до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

18.10.2018 Товариства з обмеженою відповідальністю «Автотранспортне підприємство Луцьк» (далі Товариство) звернулось в суд з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради, просило визнати протиправним та скасувати рішення №226-1 від 18.04.2018 «Про розірвання договору на перевезення пасажирів з ТОВ «АТП-Луцьк».

Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року відмовлено у відкритті провадження.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що вказаний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки ТзОВ «АТП-Луцьк» (перевізник за договором на перевезення пасажирів) не погоджується з рішенням Виконавчого комітету Луцької міської ради (організатора за договором на перевезення пасажирів) щодо розірвання договору від 06 березня 2015 року №29 на перевезення пасажирів у м. Луцьк, який є господарським договором. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що у даному випадку суб`єкт владних повноважень - Виконавчий комітет Луцької міської ради діє як учасник договірних правовідносин та владних управлінських функцій не здійснює. Отже, з урахуванням наведеного та враховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад, суд першої інстанції дійшов висновку, що справа підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Не погоджуючись з ухвалою судді суду першої інстанції, Товариство подало апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу судді Волинського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року та справу передати на розгляд суду першої інстанції. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради №226-1 від 18.04.2018 є рішенням суб`єкта владних повноважень. Скаржник вказує, що чинним законодавством України виконавчий комітет Луцької міської ради, як організатор пасажирських перевезень на автомобільних маршрутах загального користування, що не виходять за межі населеного пункту, наділений саме владними управлінськими функціями щодо порядку залучення перевізників на конкурсних засадах, укладення з переможцями конкурсу договорів на перевезення, контролю за дотриманням перевізниками законодавства про автомобільний транспорт та договорів на перевезення, а також розірвання таких договорів. Отже, вважає, що укладений договір є договором про надання адміністративних послуг, а спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року задоволено клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Автотранспортне підприємство Луцьк», провадження в справі зупинено до набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду у справі №819/781/18 (К/9901/60452/18).

23.10.2019 Великою Палатою Верховного Суду прийнято постанову у справі №819/781/18, яка набрала законної сили з дати прийняття.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року поновлено провадження у справі №140/2081/18.

Товариство подало заяву про розгляд справи за відсутності представника, відповідач явку повноважного представника в судове засідання 03.02.2020 не забезпечив, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до положень частини 4 статті 229 КАС України та статті 230 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось, секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали судді суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала судді суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

Як встановлено суддею суду першої інстанції зі змісту позовної заяви та долучених до неї документів, 06 березня 2015 року між Виконавчим комітетом Луцької міської ради та ТОВ «АТП-Луцьк» укладено договір №29 на перевезення пасажирів автомобільним транспортом, відповідно до якого Товариству (перевізнику) надано право на перевезення пасажирів за маршрутами №31 «ТЦ «Слон» - Боголюби (філія обллікарні)», №47 «Карбишева - Боголюби (філія обллікарні)» та визначено рухомий склад для роботи на вказаному маршруті, а саме автобуси, зазначені у Додатку до договору. Договір укладено терміном на п`ять років до 22.04.2020.

18.04.2018 Виконавчим комітетом Луцької міської ради прийнято рішення №226-1 «Про розірвання договору на перевезення пасажирів з ТОВ «АТП-Луцьк», згідно з яким з 27 квітня 2018 року з перевізником ТОВ «АТП-Луцьк» розірвано договір від 06 березня 2015 року №29 на перевезення пасажирів у місті Луцьку.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, вважаючи таке протиправним, Товариство звернулось із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали судді суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вказані норми слід розуміти в системному зв`язку, з якого випливає, що захист прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб шляхом оскарження до адміністративного суду будь-яких рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень можливий лише у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, для розгляду позову в порядку адміністративного судочинства необхідно встановити, п- перше, чи є спір за своєю природою правовим, тобто чи звернення із позовом спрямоване на вирішення юридичного конфлікту між учасниками правовідносин, по-друге, чи має такий спір ознаки публічно-правового, тобто чи позовні вимоги ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. У протилежному випадку суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі.

Європейський суд з прав людини, судова практика якого в силу приписів статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» застосовується судами як джерело права, у справі Bellet v. France Суд зазначив, що «стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».

У рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява №7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Згідно з частиною 1 статті 4 КАС України: адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, а також з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Ознаками справи адміністративної юрисдикції є особливий суб`єктний склад публічно-правового спору, участь суб`єкта владних повноважень, суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Статтею 3 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-ІІІ) встановлено, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

Відповідно до статті 6 Закону № 2344-ІІІ органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Згідно з статтею 7 Закону № 2344-ІІІ на міських автобусних маршрутах загального користування забезпечення організації пасажирських перевезень покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Вказані повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради кореспондуються з повноваженнями, зазначеними у пункті 10 частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством.

Згідно з частиною 3 статті 35 Закону № 2344-ІІІ перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 1 статті 43 Закону № 2344-ІІІ частини 1 статті 44 Закону № 2344-ІІІ визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи місцевого самоврядування.

Таким чином, з огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності.

Пунктом 53 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року №1081, встановлено, що організатор перевезень на міських автобусних маршрутах не пізніше десяти робочих днів з дня опублікування свого рішення на офіційному веб-сайті укладає з переможцем конкурсу договір згідно з обов`язковими та додатковими (за наявності) умовами конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом. Договір (дозвіл) може бути достроково розірвано (анульовано) організатором перевезень в частині відносин щодо обслуговування усього (усіх) маршруту (маршрутів) та/або виконання окремих рейсів з підстав, визначених законодавством.

Підстави за яких організатор зобов`язаний забезпечити дострокове розірвання договору (анулювання дозволу) з автомобільним перевізником визначено пунктом 55 вказаного Порядку.

Отже, орган місцевого самоврядування - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації, проведення та подальшого укладення договору містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а сам договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору (спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону).

Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 819/781/18 (провадження № 11-1213апп18).

Предметом розгляду в цій справі є дії Виконавчого комітету Луцької міської ради як суб`єкта владних повноважень і перевірка результату дій такого органу під час реалізації покладених на нього управлінських функцій, а також відповідність приписам чинного законодавства порядку розірвання договору, укладеного сторонами за результатами таких дій, то суд апеляційної інстанції приходить до висновку, тому спірні правовідносини мають публічно-правовий характер.

Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад сторін як учасників таких правовідносин, суддя суду першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності підстав для розгляду цього спору в порядку господарського судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційний інстанції приходить до переконання, що суддя суду першої інстанції, оцінюючи обставини, які є предметом даного спору, не надав таким належну оцінку, не врахував всіх наведених позивачем доводів віднесення даного спору до юрисдикції адміністративних судів, що має наслідком задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваної ухвали як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 230, 241, 243, 310, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Автотранспортне підприємство Луцьк» задовольнити.

Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року про відмову у відкритті провадження у справі №140/2081/18 скасувати, справу направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Н. М. Судова-Хомюк
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 12.02.2020