Справа № 826/7011/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-03-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 березня 2020 року

Київ

справа №826/7011/16

адміністративне провадження №К/9901/5393/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.

представника відповідача: Пуленець А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/7011/16

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

треті особи: Міністерство соціальної політики України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

про визнання нечинною постанови та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін України, відповідач), треті особи: Міністерство соціальної політики України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - треті особи), в якому просила визнати постанову Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1181 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» у частині внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 «Про затвердження Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме» нечинною з 25 грудня 2015 року та стягнути кошти на відшкодування шкоди, завданої незаконним рішенням.

Позовні вимоги ґрунтуються на тому, що наведені зміни позбавляють дітей, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, гарантованого їм державою права на отримання тимчасової допомоги у розмірі не меншому від встановленого Сімейним кодексом України мінімуму - 30% прожиткового мінімуму. У частині стягнення матеріальної шкоди позивач посилався на неотримання суми матеріальної допомоги у період чинності оскаржуваної постанови.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково, а саме: визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1181 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» в частині внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 «Про затвердження Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме» з моменту набрання судовим рішенням законної сили.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Кабінет Міністрів України, прийнявши постанову № 1181 від 25 грудня 2015 року, позбавив дітей, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, гарантованого їм державою права на отримання тимчасової допомоги у розмірі не меншому від встановленого Сімейного кодексу України мінімуму - 30% прожиткового мінімуму. Крім того, було скасовано мінімальний гарантований рівень державної соціальної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання батьків яких невідоме.

При цьому відмовляючи у задоволенні позову у частині стягнення з Кабінету Міністрів України матеріальної шкоди, завданої прийняттям незаконного рішення, суди виходили з недоведеності наявності всіх умов, визначених статтею 1166 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), для відшкодування матеріальної шкоди.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року у частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо відшкодування завданої незаконним рішенням суб`єкта владних повноважень майнової шкоди, посилаючись на неправильне застосування у цій частині судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов повністю.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 10 липня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 липня 2017 року відкрито касаційне провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року в адміністративній справі № 826/7011/16, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзивів на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не було закінчено.

Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року в адміністративній справі № 826/7011/16, рекомендовано учасникам справи подати додаткові письмові пояснення.

Ухвалою Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року справу № 826/7011/16 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 29 жовтня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що Кабінетом Міністрів України 25 грудня 2015 року прийнято постанову № 1181 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» (далі - Постанова № 1181), яка набрала чинності 15 січня 2016 року.

Постановою № 1181, крім іншого, внесено зміни до Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 (далі - Порядок № 189).

У підпункті 4 пункту 4 Постанови № 1181 зазначено про те, що абзац перший пункту 8 викладено у наступній редакції: « 8. Тимчасова допомога надається на дітей у розмірі, що дорівнює різниці між 50 відсотками прожиткового мінімуму для дитини відповідного віку та середньомісячним сукупним доходом сім`ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців».

Позивач самостійно утримує малолітню дитину 2012 року народження, батько якої ухиляється від сплати аліментів.

На підставі частини восьмої статті 181 Сімейного кодексу України (у редакції до 24 грудня 2015 року) та у Порядку № 189 (у редакції до 25 грудня 2015 року) позивач протягом останніх років одержувала на утримання своєї малолітньої дитини тимчасову державну допомогу дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів.

У березні 2016 року позивач звернулась за місцем свого перебування до Управління праці і соціального захисту населення Подільської районної в місті Києві державної адміністрації із заявою про призначення тимчасової допомоги, подавши документи за переліком згідно з пунктом 6 Порядку № 189.

У квітні 2016 року від Управління праці і соціального захисту населення Подільської районної в місті Києві державної адміністрації надійшла відмова в призначенні тимчасової допомоги з посиланням на Постанову № 1181.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про відшкодування матеріальної шкоди, завданої незаконним рішенням Кабінету Міністрів України, фактично, легалізували незаконну Постанову № 1181 у відповідній частині за період з 25 грудня 2015 року (дата прийняття оскаржуваної постанови) по 20 червня 2017 року (дата набрання законної сили рішенням суду, з якої визнано оскаржувану постанову нечинною).

Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що позивачем не доведено наявність усіх умов, необхідних для встановлення факту заподіяння матеріальної шкоди незаконним рішенням суб`єкта владних повноважень, зокрема, позивачем доведено: неправомірність поведінки особи, що підтверджується визнанням відповідної постанови нечинною; наявність шкоди, детальний розрахунок якої наведено у заяві з посиланням на неотримані суми соціальної допомоги за період чинності оскаржуваної постанови; причинний зв`язок між протиправною поведінкою та шкодою, який виражається у тому, що неотримання суми соціальної допомоги за вказаний період було обумовлено саме чинністю оскаржуваної постанови Кабміну; вина заподіювача шкоди. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не зазначили, яка саме з наведених умов не була доведена позивачем.

30 вересня 2019 року від представника ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення до касаційної скарги, в яких зазначається, що Кабінет Міністрів України 7 листопада 2018 року прийнято нову постанову № 929, яка повністю відтворює зміст скасованої постанови, просить суд врахувати ці обставини під час розгляду справи.

Від представника Кабінету Міністрів України надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому зазначається, що суди обґрунтовано відмовили позивачу у задоволенні позовної вимоги щодо відшкодування майнової шкоди, оскільки оскаржувана постанова незаконною не визнавалась, що виключає причинно-наслідковий зв`язок між прийняттям цієї постанови та завданою матеріальною шкодою; просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій у відповідній частині без змін.

24 січня 2020 року від представника Кабінету Міністрів України надійшли пояснення, в яких зазначається, що сума шкоди, заподіяна неотриманням допомоги за період чинності оскаржуваної постанови, потребує точного розрахунку Мінсоцполітики, оскільки саме це Міністерство було розробником відповідної постанови.

25 жовтня, 1 листопада та 5 грудня 2019 року від представника Міністерства соціальної політики України надійшли пояснення, в яких зазначається, що рішення Окружного адміністративного суду України у цій справі, яке набуло чинності, виконано у повному обсязі та скасовано оскаржувану постанову.

3 грудня 2019 року від представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надійшли пояснення, в яких зазначається, що прийнятті Урядом зміни призвели до того, що можливість отримати дитиною виплати державної допомоги у разі, якщо батьки ухиляються від сплати аліментів, поставлено у залежність від матеріального середньомісячного сукупного доходу сім`ї, в якій проживає дитина. На цій підставі, представник Уповноваженого підтримує рішення судів попередніх інстанцій у частині визнання нечинною оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року у відповідних частинах відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Виходячи з меж касаційного розгляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів переглядає рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови у задоволенні позовної вимоги щодо відшкодування майнової шкоди, завданої протиправним рішенням Кабінету Міністрів України. В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій у межах даного касаційного провадження не переглядаються.

Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Частиною другою статті 162 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) визначено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про визнання нечинним рішення чи окремих його положень та стягнення з відповідача коштів.

Згідно з положеннями частини першої статті 1166 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Отже, для відшкодування матеріальної шкоди за правилами статті 1166 ЦК України необхідно довести такі факти:

- неправомірність прийнятого рішення, вчиненої дії, допущеної бездіяльності суб`єкта владних повноважень;

- наявність шкоди, заподіяної особі, під якою слід розуміти втрату або пошкодження майна потерпілого та (або) позбавлення його особистого нематеріального права (життя, здоров`я тощо);

- причинний зв`язок між протиправною поведінкою та шкодою, заподіяною незаконним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, який виражається у тому, що шкода має виступати об`єктивним наслідком поведінки заподіювача шкоди;

- вина заподіювача шкоди, за виключенням випадків, коли у силу прямої вказівки закону обов`язок відшкодування завданої шкоди покладається на відповідальну особу незалежно від вини.

Як вбачається зі змісту резолютивної частини рішення суду першої інстанції, яке залишено без змін судом апеляційної інстанції, визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1181 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» в частині внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 189 «Про затвердження Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме» з моменту набрання судовим рішенням законної сили.

У силу вимог частини третьої статті 254 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року набула чинності 20 червня 2017 року.

В адміністративному позові, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, позивач обґрунтовує розмір заподіяної шкоди тим, що у період з 25 грудня 2015 року (дата прийняття оскаржуваної постанови) по 20 червня 2017 року (дата набрання законної сили рішенням суду) їй було зупинено виплату державної допомоги сім`ям з дітьми, внаслідок чого, як зазначає позивач, їй було заподіяно шкоду у сумі 5168,10 грн.

Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій відмовили у задоволені позовної вимоги у частині стягнення з Уряду матеріальної шкоди, заподіяної неправомірним рішенням суб`єкта владних повноважень. При цьому суди виходили з того, що така вимога є необґрунтованою, оскільки позивачем недоведено наявність підстав, визначених статтею 1166 ЦК України.

Колегія суддів вважає такі висновки передчасними, виходячи з наступного.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Пунктом 3 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту.

Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Частиною третьою статті 3 цього ж Закону передбачено, що Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частин третьої та четвертою статті 6 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.

Статус членів Кабінету Міністрів України визначається Конституцією України, цим та іншими законами України.

Частиною першою статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:

забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;

виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;

забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.

Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Згідно з положеннями частин першої та другої статті 45 цього ж Закону члени Кабінету Міністрів України несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади.

Члени Кабінету Міністрів України особисто несуть відповідальність за стан справ у доручених їм сферах державного управління.

Аналогічні положення визначені частиною другою § 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 року № 1156; далі - Регламент), відповідно до якої члени Кабінету Міністрів забезпечують його єдність та несуть відповідно до закону солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів як колегіального органу виконавчої влади і особисто несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері державного управління.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, а посади його членів належать до політичних; Уряд не володіє всіма ознаками юридичної особи та, за загальним правилом, як колегіальний орган не може нести самостійно матеріальну відповідальність. При цьому законодавством встановлено, що відповідальність за стан справ у певній сфері несуть особисто члени Уряду, на яких покладено функції державного управління у такій сфері. До повноважень Уряду належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення. Тобто відповідальність за стан справ у цій сфері несе відповідне профільне міністерство на чолі з міністром.

Частиною першою § 48 Регламенту передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів головними розробниками - міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (крім тих органів, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів), державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

Проекти актів, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, вносяться на розгляд Кабінету Міністрів відповідним міністром.

Пунктом 1 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Положення № 423), передбачено, що Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, зайнятості населення та трудової міграції, трудових відносин, загальнообов`язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального діалогу, соціального захисту, волонтерської діяльності, з питань сім`ї та дітей тощо.

Пунктом 2 Положення № 423 встановлено, що Мінсоцполітики у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Відповідно до пункту 3 цього ж Положення основними завданнями Мінсоцполітики є, зокрема: забезпечення формування та реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду та контролю за додержанням вимог законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення належить до повноважень Мінсоцполітики, відтак, саме цей орган є відповідальним за стан державного управління у цій сфері. При цьому прийняття актів Уряду передбачає багатостадійний процес, в якому проект відповідного акта готує міністерство, що визначається головним розробником, та надає його на розгляд Уряду. Останній може повернути акт на доопрацювання до профільного міністерства, а після усунення відповідних зауважень розглядає акт на своєму засіданні як колегіальний орган. Відповідальність за виконання акта після набрання ним чинності, як правило, несе міністерство, що виступало його головним розробником та до відання якого належить управління сферою, регулювання якої стосується такий акт.

Як вбачається з пояснень, наданих представником Кабінету Міністрів України, Мінсоцполітики було головним розробником постанови, яка у цій справі визнана судами нечинною, відтак за наслідки, заподіяні її прийняттям також має нести Мінсоцполітики.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права.

Статтею 27 цього ж Закону визначено, що посадові особи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади несуть кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та цивільно-правову відповідальність відповідно до закону.

Шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових осіб міністерств, інших центральних органів виконавчої влади при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави в порядку, визначеному законом.

Отже, Мінсоцполітики має статус юридичної особи публічного права та відповідно до закону може бути суб`єктом юридичної відповідальності, включаючи матеріальну відповідальність за заподіяну шкоду.

У цій справі Мінсоцполітики залучено до участі у справі у якості третьої особи. Разом з тим, виходячи з вищенаведеного, позовна вимога з приводу відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної прийняттям оскаржуваної постанови, має бути пред`явлена і до Мінсоцполітики. Тобто суди мали залучити Мінсоцполітики до участі у справі в якості співвідповідача, зокрема, у частині позовної вимоги щодо відшкодування матеріальної шкоди.

Колегія суддів також приймає до уваги, що саме Мінсоцполітики, як головний виконавець оскаржуваної постанови, володіє повною та достовірною інформацією, необхідною для розрахунку розміру шкоди, ймовірно заподіяної позивачу неправомірним рішенням суб`єкта владних повноважень. Тому залучення Мінсоцполітики як співвідповідача у цій справі відповідатиму принципу ефективності судового захисту, закріпленого статтями 2 та 5 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Частиною п`ятою цієї ж статті встановлено, що під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

Згідно з положеннями частини шостої статті 48 КАС України після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

З аналізу положень статті 48 КАС України слідує, що заміна первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції.

Виходячи із зазначених положень закону, а також предмету позовних вимог, Верховний Суд дійшов висновку, що під час розгляду справи суд першої інстанції не врахував, що у цій справі позивач у частині позовних вимог про відшкодування матеріальної шкоди звернувся до неналежного відповідача та не здійснив його залучення, чим допустив порушення норм процесуального законодавства.

Враховуючи те, що позовні вимоги у частині пред`явлено до неналежного відповідача, судом першої інстанції порушені норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Суд апеляційної інстанції здійснюючи перегляд рішення суду першої інстанції на зазначені обставини уваги не звернув.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2019 року у справі № 711/5535/17, від 29 листопада 2019 року у справі № 369/6290/18.

Відповідно до частин першої та третьої статті 353 КАС України Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Отже, з огляду на те, що у цій справі судами вирішувалось питання про відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної незаконним рішенням Уряду, без залучення Міністерства соціальної політики України, яке за законом може нести таку відповідальність, колегія суддів доходить до висновку, що справу розглянуто без залучення належного співвідповідача, що відповідно до статті 353 КАС України є підставою для скасування у відповідній частині рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні позовної вимоги щодо відшкодування матеріальної шкоди та направити справу на новий розгляд у цій частині до суду першої інстанції для вирішення залучення в якості співвідповідача Міністерства соціальної політки України.

Також під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року скасувати у частині відмови у задоволенні позовної вимоги про стягнення коштів на відшкодування шкоди, завданої незаконним рішенням, та направити справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко