Справа № 810/2625/16
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2020-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 березня 2020 року

м. Київ

справа № 810/2625/16

адміністративне провадження № К/9901/49864/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 810/2625/16

за адміністративним позовом Бучанської міської ради Київської області до Північного офісу Держаудитслужби про часткове визнання нечинними та скасування вимоги та акту ревізії,

за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Київського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Костюк Л. О., Бужак Н. П., Твердохліб В. А.) від 29 березня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2016 року Бучанська міська рада Київської області звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції України в Київській області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог від 17 квітня 2017 року, просила:

- визнати нечинними та скасувати п. 9.16 акту ревізії міського бюджету та фінансово-господарської діяльності Бучанської міської ради за період з 01 вересня 2011 року по завершений місяць 2015 року та окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2002 року по 01 вересня 2011 року № 08-21/10 від 06 липня 2015 року в частині недоотримання коштів від пайової участі до спеціального фонду бюджету м. Буча від ТОВ «Сарафан» у сумі 12028284,09 грн.; п. 4 вимоги ДФС у Київській області від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763 «Про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень» в частині недоотримання коштів від пайової участі до спеціального бюджету м. Буча від ТОВ «Сарафан» на вказану суму, а також вимогу про забезпечення Бучанською міською радою надходження коштів від сплати пайової участі до спеціального фонду м. Буча в частині 12028284,09 грн. по договорах пайової участі з ТОВ «Сарафан».

2. 24 липня 2017 року Київським окружним адміністративним судом у судовому засіданні замінено відповідача Державну фінансову інспекцію України в Київській області на належного Північний офіс Держаудитслужби.

3. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2017 року задоволено адміністративний позов.

Скасовано висновки п. 9.16 акту ревізії бюджету та фінансово-господарської діяльності Бучанської міської ради від 06 липня 2015 року № 08-21/10.

Скасовано пункт 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень» від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Стягнуто з Державного бюджету України на користь Бучанської міської ради сплачений при подачі позову судовий збір у розмірі 689,00 грн.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року частково задоволено апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби.

Скасовано постанову Київського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2017 року в частині задоволення позовних вимог щодо скасування висновків п. 9.16 акту ревізії бюджету та фінансово-господарської діяльності Бучанської міської ради від 06 липня 2015 року № 08-21/10 та відмовлено у задоволенні позову в цій частині.

В решті постанову Київського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2017 року - залишено без змін.

5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 02 травня 2018 року Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

6. Ухвалою Верховного Суду (склад колегії суддів: Пасічник С. С., Васильєва І. А., Юрченко В. П.) від 14 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби та установлено строк для подання відзиву.

7. 07 червня 2018 року до Верховного Суду від Бучанської міської ради Київської області надійшов відзив на касаційну скаргу скаргою Північного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

8. 02 липня 2018 року до Верховного Суду від Північного офісу Держаудитслужби надійшла відповідь на відзив Бучанської міської ради Київської області, в якій відповідач просить задовольнити касаційну з підстав зазначених у касаційній скарзі.

9. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 81/0/78-20 від 16 січня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку з внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Пасічник С. С. у розгляді справи, категорія якої віднесена до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.

10. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

11. Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2020 року справу прийнято до свого провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання п. 1.1.6.2 Плану контрольно - ревізійної роботи на І квартал 2015 року ДФІ у Київській області проведено ревізію бюджету м. Буча Бучанської міської ради за період з 01 січня 2002 року по 01 вересня 2011 року, за результатами чого складено акт від 06 липня 2015 року № 08-21/10.

13. У ході ревізії встановлено, що через неналежне виконання Бучанською міською радою повноважень, наданих п.п. 1 п. «б» ст. 28 та п.16 розд. 4 ст. 42 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», в порушення ст. 40 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності», рішення Ради від 29 березня 2012 року № 609-23-VI «Про затвердження Порядку пайової участі замовників у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Буча», позивачем не забезпечено надходження до спеціального фонду міського бюджету коштів пайової участі у розвиток інфраструктури м. Буча в загальному розмірі 32554621,33 грн., які призвели до матеріальної шкоди 25438712,70 грн., в процесі ревізії усунуті збитки на суму 8864446,80 грн.

14. У подальшому, контролюючим органом на адресу позивача направлено лист-вимогу за № 10-08-14-14/5763 від 22 липня 2015 року, п. 4 якої зафіксовано порушення ст.40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038 та недоотримання міським бюджетом м. Бучі 32 554 621,33 грн. із одночасним зобов`язанням у встановленому законом порядку забезпечити надходження доходів від сплати пайової участі у розвиток інфраструктури м. Буча вказаної суми.

15. З таким висновком позивач не погодився та у якості його спростування надав акт судово-економічної експертизи від 31 березня 2017 року № 15433/16-45, відповідно до якого висновки акту ревізії відповідача № 08-21/10 від 06 липня 2015 року в частині недоотримання коштів спеціальним фондом м. Бучі на суму 1 627 574,56 грн. документально та нормативно не підтверджені, а також рішення господарських судів від 05 грудня 2016 року № 911/3150/16, від 11 жовтня 2016 року № 911/2873/16, від 29 вересня 2016 року № 911/2875/16 та № 911/2872/16; від 03 листопада 2016 року № 911/2874/16, від 31 жовтня 2016 року № 911/2711/16, згідно яких встановлено факт виконання забудовниками договорів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Бучі за укладеними договорами.

16. Вважаючи протиправною у зазначеній частині вимогу відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що виявивши порушення законодавства під час проведення перевірки, ревізори повинні були зазначити посадових осіб, винних у порушеннях посадових чи матеріально відповідальних осіб; спосіб порушення, а також причини, умови та мету, яким воно викликано. Проте, висновки п. 9.16 акту ревізії не мають чітких формувань та визначень щодо конкретних осіб винуватців, а тому в цій частині є безпідставними та свідчать про поверхневий аналіз фінансово-господарської діяльності позивача, а відтак про неналежне ставлення ревізорів до своїх службових обов`язків.

Висновки контролюючого органу, покладені в основу п. 9.16 акту ревізії, на думку суду, на відміну від акта ревізії в цілому, можуть бути не тільки визнані протиправними, але й скасовані, якщо вони порушують права та інтереси суб`єкта перевірки, і це є визначальним аспектом для ухвалення рішення в цій частині.

18. Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки п. 4 вимоги від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763, винесено на підставі висновків п. 9.16 акту ревізії, така вимога також підлягає скасуванню, з мотивів, викладених вище, а позов в цій частині підлягає задоволенню.

19. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо скасування висновків п. 9.16 акту ревізії, виходив з того, що сам акт ревізії, складений відносно позивача не є рішенням контролюючого органу, а лише фіксує результати перевірки, яка була проведена відносно позивача, відтак у задоволенні позовної вимоги щодо скасування п. 9.16 акту ревізії бюджету та фінансово-господарської діяльності Бучанської міської ради від 06 липня 2015 року № 08-21/10 слід відмовити.

20. Щодо решти позовних вимог, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції та зазначив, що на підставі Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 за кожним випадком порушень, відображеним в акті ревізії мають бути надані документально обґрунтовані, чіткі й влучні відповіді на такі питання: ким і що порушено (сутність, зміст порушення чи зловживання); як порушено (способи, шляхи відхилення від встановлених правил чи законів); чим викликане порушення (причини, умови, мета) та які наслідки їх (розміри нанесеного збитку).

21. Апеляційний суд зазначив, що відповідачем не було з`ясовано, чи відповідали проведені роботи по облаштуванню соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Буча встановленим Технічним умовам; які конкретно об`єкти будівництва були введені в експлуатацію із числа належних забудовникам, по яких не укладені договори пайової участі; чи приймалися рішення про розстрочення розміру пайової участі забудовників; чи правильно визначена кошторисна вартість будівництва об`єкта забудовників, тощо. Виявивши порушення законодавства під час проведення перевірки, ревізори повинні були зазначити посадових осіб, винних у порушеннях посадових чи матеріально відповідальних осіб; спосіб порушення, а також причини, умови та мету, яким воно викликано.

22. Також суд відзначив, що станом на день розгляду справи фінансова служба розмір збитків визначила, проте до суду із відповідним позовом не звернулась. Відтак, апеляційний суд визнав факт не вчинення контролюючим органом передбаченої законом дії, що ставить позивача у стан правової невизначеності та порушує його право та, як наслідок, дійшов висновку щодо наявності підстав для скасування п. 4 вимоги від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджуються з висновками суду апеляційної інстанції щодо часткового задоволення позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.

24. Також, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваним судовим рішенням щодо часткового задоволення позовних вимог.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.

26. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

27. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час прийняття спірної вимоги, далі - Закон № 2939-XII).

29. Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

30. Частиною першою статті 2 № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

31. Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

32. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок).

33. Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

34. Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

35. Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

36. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

37. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

38. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

39. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

40. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

41. Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі у справі № 21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі № 21-96а15.

42. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року у справі № 826/2525/15, від 07 лютого 2020 року у справі № 803/634/17.

43. У справі, що розглядається, заявлено вимогу, зокрема, про визнання нечинною та скасування пункту 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень» від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763, в якій поставлено питання про усунення в строк до 29 липня 2015 року виявлених порушень.

44. Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

45. У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Бучанською міською радою Київської області у розглядуваному адміністративному позові вимога про скасування вимоги від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763 є передчасною.

46. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

47. Північним офісом Держуадитслужби у касаційній скарзі ставиться вимога про скасування постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року, якою, на думку скаржника, скасовано пункт 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень» від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763.

48. Колегія суддів зазначає, що апеляційним судом не приймалося рішення у зазначеній частині, а лише залишено без змін постанову Київського окружного адміністративного суду 09 серпня 2017 року в частині позовних вимог щодо скасування пункту 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень» від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763 та відмови у задоволенні решти.

49. Відтак, колегія суддів з урахуванням положень ст. 341 КАС України, дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували (тлумачили) норми матеріального права щодо розглядуваних правовідносин, ухвалені у справі рішення щодо позовних про скасування пункту 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень» від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763 підлягають скасуванню, з прийняттям нового - про відмову в задоволенні позову.

50. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року у справі № 810/2625/16 в частині задоволення позовної вимоги щодо скасування пункту 4 вимоги «Про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень» від 22 липня 2015 року № 10-08-14-14/5763 - скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Бучанської міської ради Київської області до Північного офісу Держаудитслужби у цій частині відмовити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року та постанову Київського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року, в частині відмови у задоволенні позовних вимог залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов