Справа № 640/13838/19
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2020-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 березня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Глущенко Я.Б., Оксененка О.М.,

при секретарі: Черніченко К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" до Київської міської ради, треті особи: Комунальне підприємство "Київтранспарксервіс", Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест-Проперті» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Київської міської ради, треті особи: Комунальне підприємство «Київтранспарксервіс», Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просить визнати протиправним та нечинним пункт 1.5 рішення Київської міської ради від 05 березня 2019 року №184/6840 «Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві».

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуваним рішенням у відповідній частині від 05 березня 2019 року № 184/6840 порушено переважне право Позивача на продовження діючого Договору від 21 березня 2018 року, що в свою чергу призведе до матеріальних втрат Позивача, оскільки для початку експлуатації майданчика відповідно до договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування від 21 березня 2018 року Позивач за власний кошт привів такий майданчик у відповідність до встановлених вимог для експлуатації майданчиків. Натомість кошти витрачені Позивачем на приведення майданчика у відповідність до вимог Порядку тимчасового затримання інспекторами з паркування транспортних засобів та їх зберігання, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 14 листопада 2018 року № 990, відшкодовуватися не будуть.

Вказане, на думку Позивача, свідчить на наявність дій, які створюють несприятливі умови господарювання у порівнянні з іншими конкурентами, та свідчить про втручання у господарську діяльність Позивача.

При цьому, Позивач зазначає, що оскаржуване рішення спрямоване на правове регулювання господарських відносин Комунального підприємства «Київтранспарксервіс», Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та суб`єктів господарювання в сфері надання послуг з паркування транспортних засобів, тобто є регуляторним актом, проте на офіційному сайті Київської міської ради в картці оскаржуваного рішення від 05 березня 2019 року № 184/6840 відсутня інформація щодо оприлюднення проекту такого рішення, а також щодо підготовки та оприлюднення аналізу регуляторного впливу зазначеного рішення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 листопада 2019 року в задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест-Проперті» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення яким задовольнити позовні вимоги .

В апеляційній скарзі Позивач посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" вказує на те, що порушено правовий механізм визнання правочинів недійсними; порушено вимоги щодо не втручання в господарську діяльність субектів господарювання; порушені принципи переважного права добросовісного суб`єкта господарювання на продовження діючого господарського договору. Також, Позивач звертає увагу на те, що оскаржуваним рішенням порушується переважне право добросовісного суб`єкта господарювання на продовження діючого договору, яке передбачено статтею 777 Цивільного кодексу України та статтею 285 Господарського кодексу України.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства. Також, Відповідач вказує на те, що приписи пункту 1.5 рішення VIII сесії Київської міської ради VIII скликання «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві» № 184/6840 від 05.03.2019 року, якими зазначено, що після закінчення строку дії договорів з будь-якими третіми особами щодо паркувальних майданчиків, права на відповідні паркувальні майданчики мають бути реалізовані у системі електронних продажів РroZorro. Продажі жодним чином не порушують права чи законні інтереси Позивача.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, між Товариством з обмеженою відповідальністю «Інвест-Проперті» та Комунальним підприємством «Київтранспарксервіс» укладено Договір про надання в експлуатацію майданчика для паркування від 21 березня 2018 року № ДНП-2019-03/42 строком до 31 грудня 2022 року.

Відповідно до умов вказаного Договору, Товариству з обмеженою відповідальністю «Інвест-Проперті» передано в експлуатацію майданчик для паркування за адресою: місто Київ, Деснянський район, вулиця Бальзака (біля вулиці Польова) вздовж лінії швидкісного трамваю) (штрафмайданчик) в межах ІІІ територіальної зони паркування міста Києва, що включає 93 пакувальні місця для платного паркування транспортних засобів для ведення діяльності відповідно до Порядку тимчасового затримання інспекторами з паркування транспортних засобів та їх зберігання, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 14 листопада 2018 року № 990.

Крім того, умовами пункту 2.2.2 вказаного Договору встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест-Проперті» зобов`язано за власні кошти здійснити облаштування та обладнання майданчика для паркування згідно з Правилами паркування (дорожні знаки, дорожня розмітка, шлагбаум, приміщення для охорони, огорожа, тощо) у відповідності до схеми організації дорожнього руху.

Відповідно до розділу 7 Договору, такий укладено з дати підписання - 21.03.2019 року та діє до 31.12.2022 року. За умови належного виконання умов Договору Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест-Проперті» має переважне право на укладення нового Договору про надання права на експлуатацію визначеного даним договором майданчика для паркування (п.7.1,7.2 Договору).

Якщо за 30 календарних днів закінчення строку дії договору жодна з Сторін не попередить письмово іншу Сторону про свій намір припинити дію Договору, його дія автоматично продовжується на 1 календарний рік (п. 7.3 Договору).

Київською міською радою 25 березня 2019 року прийнято рішення № 184/6840 «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві».

Відповідно до змісту вказаного рішення Комунальному підприємству «Київтранспорксервіс» спільно з Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) доручено:

- після 3 (трьох) місяців з дня прийняття цього рішення розпочати продаж прав на розміщення та/або облаштування паркувальних майданчиків у місті Києві, що відносяться до сфери управління Комунального підприємства «Київтранспарксервіс», відповідно до рішень Київської міської ради, виключно у системі електронних продажів ProZorro. Продажі (https://prozorro.sale), крім тих, що визначені для безпосереднього облаштування та/або експлуатації Комунальним підприємством «Київтранспарксервіс», без передачі будь-яких прав на них третім особам (пункт 1.1 рішення);

- забезпечувати систематизацію та оприлюднення інформації щодо продажів, визначених пунктом 1.1 цього рішення, відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» з одночасною систематизацією та оприлюдненням такої інформації в окремому розділі на офіційному веб-сайті Київської міської ради (пункт 1.2 Рішення);

- протягом 3 (трьох) місяців з дня прийняття цього рішення вчинити організаційно-правові дії щодо припинення всіх попередніх господарських договорів з будь-якими третіми особами про надання права на експлуатацію фіксованих місць для паркування транспортних засобів у місті Києві та/або усіх інших попередніх господарських договорів щодо утримання паркувальних майданчиків у місті Києві, стягнення паркувального збору, зберігання, реалізації єдиних абонементних талонів із паркування автомобільного транспорту, передачі повністю або частково третім особам інших функцій та/або прав Комунального підприємства «Київтранспарксервіс» як єдиного оператора з паркування транспортних засобів в місті Києві (пункт 1.3 Рішення);

- дія пункту 1.3 цього рішення не поширюється на укладені відповідно до чинного законодавства договори з будь-якими третіми особами щодо паркувальних майданчиків, визначених в таблиці 1 додатка 5 до рішення Київської міської ради «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві». Такі договори є чинними до закінчення строку їх дії, на який вони укладені, та не підлягають поновленню (пункт 1.4 Рішення);

- після закінчення строку дії договорів, зазначених у пункті 1.4 цього рішення, права на відповідні паркувальні майданчики мають бути реалізовані у відповідності до пункту 1.1 цього рішення (пункт 1.5 Рішення).

Позивач вважає, що вказане рішення Київської міської ради безпосередньо порушує його права, оскільки, орендований ним паркувальний майданчик, визначено відповідачем у таблиці 1 додатка 5 до рішення Київської міської ради «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві», та відповідно, після закінчення строку дії договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування, Позивач втратить переважне право на пролонгацію такого Договору, тоді як право на такий паркувальний майданчик буде реалізовано у системі електронних продажів ProZorro.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення не являється регуляторним актом, а також, що оскаржуваним рішенням не створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами для Позивача або інших суб`єктів господарювання.

Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України «Про оренду землі», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно зі статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Частиною першою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Згідно з частиною п`ятою статті 60 вищевказаного Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності.

Частиною п`ятою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

До виключної компетенції міської ради відноситься прийняття на пленарних засіданнях рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення (п. 31 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до пунктів 30 та 31 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень представницького органу місцевого самоврядування - міської ради також відноситься право створювати ліквідувати, реорганізовувати та перепрофільовувати підприємства, установи та організації комунальної власності відповідно територіальної громади та відповідно приймати рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.

Згідно зі статтею 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» Київська міська рада в межах своєї компетенції має право встановлювати порядок утримання та експлуатації об`єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів.

Відповідач наділений повноваженнями створювати підприємства комунальної власності та передавати їм повноваження щодо управління майном, що належить до комунальної власності територіальної громади м. Києва.

За приписами частини першої статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно зі статтею 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають в комунальній власності відповідний територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

Відповідно до пп. 12.4.1 п. 12.4 ст. 12 ПК України до повноважень сільських, селищних, міських рад щодо податків та зборів належать встановлення ставок місцевих податків та зборів в межах ставок, визначених цим Кодексом.

Згідно з пп. 10.2.2 п. 10.2 ст. 10 ПК України до місцевих зборів належать: збір за місця для паркування транспортних засобів та туристичний збір.

Рішенням Київської міської ради від 26 червня 2007 року № 930/1591 «Про вдосконалення паркування автотранспорту в м. Києві» КП «Київтранспарксервіс» визначено єдиним оператором з паркування транспортних засобів в м.Києві.

Відповідно до рішення Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051 «Про правила благоустрою м. Києва» експлуатація паркувальних майданчиків здійснюється лише оператором або контрагентами, які уклали з оператором відповідні Договори.

Рішенням Київської міської ради від 23 червня 2011 року № 242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» затверджено Положення про збір за місця для паркування транспортних засобів у м. Києві (додаток 5 до рішення), відповідно до п.1.1 якого платниками збору є юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи - підприємці, які згідно з рішенням Київської міської ради організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках.

Відповідно до пункту 4 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери паркування транспортних засобів» від 21 грудня 2017 року № 2262-VIII рекомендовано органам місцевого самоврядування: не пізніше дня набрання чинності цим Законом прийняти відповідні рішення, передбачені цим Законом, а також привести свої рішення у відповідність із цим Законом; впроваджувати автоматизовану систему контролю оплати паркування; вжити заходів щодо збільшення чисельності посадових осіб місцевого самоврядування для прийняття на службу в органи місцевого самоврядування інспекторів з паркування.

Також, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери паркування транспортних засобів» від 21 грудня 2017 року № 2262-VIII доповнено пунктом 56-1 частину 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР, яким визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження вимог до облаштування майданчиків для паркування транспортних засобів з урахуванням норм, нормативів, стандартів у сфері благоустрою населених пунктів, державних будівельних норм, технічних умов, Правил дорожнього руху та інших нормативних документів.

Відповідно до положень Закону України «Про публічні закупівлі» органи місцевого самоврядування, комунальні підприємства та інші організації, які використовують кошти платників податків у своїй діяльності зобов`язані та/або мають право (у випадку допорогових продажів) використовувати систему електронних продажів, зокрема, РгоZогго.

Як вбачається із змісту спірного рішення (в його оскаржуваній частині), таке прийнято Відповідачем саме на виконання вимог вказаних норм законодавства.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, а також апеляційну скаргу Позивач наполягав на тому, що спірне рішення (в його оскаржуваній частині), що підлягає скасуванню, також і з тієї підстави, що воно видано із порушенням норм законодавства, зокрема Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Суд першої інстанції відмовляючи Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" у задоволенні адміністративного позову прийшов до висновку, що Рішення Київської міської ради від 25.03.2019 року № 184/6840 «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві» не являється регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

З аналізу наведеної норми вбачається, що за своє природою регуляторним актом є рішення, що змінює норми права, розрахований на неодноразове застосування та щодо невизначеного кола осіб.

Відповідно до змісту рішення Київської міської ради від 25 березня 2019 року № 184/6840 «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві» регулює господарську діяльність між оператором з паркування транспортних засобів в м. Києві, яким являється КП «Київтранспарксервіс» та іншими суб`єктами господарювання щодо порядку продажу прав на розміщення та/або облаштування паркувальних майданчиків у місті Києві. При цьому, коло осіб щодо яких застосовується це рішення не обмежено переліком підприємств наведених у таблиці 1 додатка 5 до рішення, а стосується усіх суб`єктів господарювання, що мають/матимуть намір орендувати паркувальні майданчики розташовані в місті Києві.

Відтак, оскаржуване рішення Київської міської ради від 25 березня 2019 року № 184/6840 «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві» є регуляторним актом.

Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а.

Отже, виходячи зі встановленої природи рішення Київської міської ради від 25.03.2019 року № 184/6840 «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві» як регуляторного акта, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура.

Процедуру прийняття регуляторного акту встановлено вимогами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, крім іншого: підготовку аналізу регуляторного впливу; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю.

Громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право, зокрема: подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю (ст. 6 Закону).

Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій (ст. 8 Закону № 1160-IV). Згідно з визначенням термінів, зазначених у ст. 1 Закону № 1160-IV, аналіз регуляторного впливу, це документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Відповідно до положень статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Регуляторні акти, прийняті центральними органами виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, державними спеціалізованими установами та організаціями, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації, визначених Кабінетом Міністрів України, не пізніш як у десятиденний строк після їх державної реєстрації або прийняття та підписання (ст. 12 Закону).

Згідно з положеннями ч. 2 ст. 13 Закону, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує висновок про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акту і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акту має бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

Як вбачається із наданих доказів, матеріалів справи та не спростовано Відповідачем, спірне рішення від 25 березня 2019 року № 184/6840 «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві» прийнято Київською міською радою без публічного громадського обговорення проекту рішення.

Аналіз регуляторного впливу, а також звіт про відстеження результативності регуляторного акту не здійснювались, докази їх оприлюднення в офіційному виданні згідно вимог ст. 13 Закону України від 11.09.2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» також відсутні.

Крім того, питання щодо організації паркувального простору в місті Києві до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Київською міською радою на 2019 рік включено не було. Доказів того, що з цього приводу були внесені зміни в План діяльності згідно вимог діючого законодавства, Відповідач ні суду першої інстанції, ні суду апеляційної інстанції не надав.

З аналізу наведених норм та фактичних обставин справи вбачається, що Відповідачем у встановлений Законом спосіб не вчинено ані включення проекту оскаржуваного акту до плану регуляторної діяльності, ані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, ані відповідного аналізу регуляторного впливу; не проведено належним чином його обговорення.

Вказане має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав як Позивача, так і інших осіб.

При цьому, статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» обумовлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до Закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Оскільки Відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, відтак, є підстави для його скасування у судовому порядку.

Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а.

Пунктом 3.3. Рішення Конституційного Суду України (від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002, Справа N 1-7/2002) зазначено, що проблема дотримання парламентських процедур та наслідків їх порушення, про що йдеться в конституційному поданні, неодноразово досліджувалася Конституційним Судом України (Рішення від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98 у справі про утворення фракцій у Верховній Раді України; Ухвала від 27 червня 2000 року N 2-уп/2000 у справі щодо "визнання неконституційними актів, прийнятих на засіданні частини народних депутатів України у приміщенні "Українського дому" 21 січня та 1 лютого 2000 року).

Стосовно цього питання Конституційний Суд України констатував, що згідно зі статтею 152 Конституції України закони та інші правові акти визнаються неконституційними, якщо було порушено встановлену Конституцією України процедуру їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Ця умова стосується і парламенту, порядок роботи якого визначається законом про Регламент Верховної Ради України (стаття 82 Конституції України).

Вказане стосується і підзаконних нормативно-правових актів, в тому числі і тих, які мають регуляторний характер.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Порушення процедури прийняття регуляторного акту, яка встановлена законом, зумовлює наявність підстав для визнання нормативно-правового акту незаконним.

Враховуючи, що колегією суддів встановлено недотримання Київською міською радою вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при прийнятті рішення від 25.03.2019 року № 184/6840 «Про вдосконалення системи організації паркувального простору в місті Києві» є підстави для його скасування у судовому порядку.

Крім того, на думку колегії суддів безпідставними є висновки суду першої інстанції, що спірне рішення не створює для Позивача несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності, порівняно з конкурентами, або інших суб`єктів господарювання.

Дійсно, за змістом спірного рішення, укладений між Позивачем та Комунальним підприємством «Київтранспарксервіс» Договір про надання в експлуатацію майданчика для паркування від 21 березня 2018 року № ДНП-2019-03/42 (далі - Договір), не підлягає достроковому розірванню.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що умовами вказаного Договору на Позивача, окрім здійснення плати за провадження діяльності на майданчику для паркування, покладено додаткові витрати .

Зокрема умовами пункту 2.2.2 вказаного Договору визначено обов`язок Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Проперті» здійснити облаштування та обладнання майданчика для паркування згідно з Правилами паркування (дорожні знаки, дорожня розмітка, шлагбаум, приміщення для охорони, огорожа, тощо) у відповідності до схеми організації дорожнього руху - за власні кошти.

Умовами договору не передбачено компенсації понесених Товариством витрат при облаштуванні та обладнанні майданчика для паркування, натомість встановлюється особливі умови продовження терміну дії такого Договору.

Враховуючи, що рішенням Київської міської ради від 05 березня 2019 року № 184/6840 «Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві» такі умови пролонгації дії Договору нівелюються, Позивач фактично втрачає переважне право на користування спеціально обладнаним ним паркувальним майданчиком, що надає «іншим суб`єктам господарювання», рівні з Позивачем права не лише на експлуатацію паркувального майданчику, а й майна, що належить Позивачу (дорожні знаки, дорожня розмітка, шлагбаум, приміщення для охорони, огорожа, тощо).

При цьому, з урахуванням вищевикладеного неприпустимими є висновки суду першої інстанції, що дія Договору про надання в експлуатацію майданчика для паркування ДНП-2019-03/42 від 21 березня 2019 року, у будь якому випадку буде припинена, якщо на дату закінчення строку укладення такого Договору матимуть місце заперечення орендодавця щодо поновлення його на новий строк, оскільки такі передбачають обов`язкове порушення Позивачем своїх зобов`язань за Договором, що на даний час жодним чином не підтверджується.

Колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що одним з основоположних принципів державної регуляторної політики є принцип передбачуваності, згідно з яким місцева рада як регуляторний орган не пізніше 15 грудня поточного року має затверджувати план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік (далі - План). Зазначений План має містити конкретну інформацію про види і назви проектів рішень, цілі їх прийняття, строки підготовки та структурні підрозділи, відповідальні за їх розробку.

Таке інформування надає суб`єктам господарювання можливість планування та організації своєї господарської діяльності.

Європейський Суду з прав людини серед елементів принципу правової визначеності називає запобігання випадкам набрання чинності положеннями законодавства Співтовариства до моменту їх публікації. Така можливість є винятковою, коли це обумовлено цілями відповідного законодавства та у випадку, якщо законні очікування тих, на кого воно поширюється, належним чином забезпечені (рішення у справах Racke н Hauptzollamt Mainz (1979) та Hauptzollamt Landau (1979). Венеціанська комісія визначає, що для забезпечення принципу передбачуваності закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків. Коли особа переконана у досягненні запланованого результату, має легітимні (законні) очікування, діючи згідно з нормами права, їй має бути гарантований захист цих очікувань. Близькою до окресленого принципу є презумпція незворотності дії закону в часі й неможливості застосування закону до особи, яка не могла знати про його існування.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

З огляду на викладені обставини, колегія суддів приходить до переконання про необґрунтованість та безпідставність висновків суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення адміністративного позову.

Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до Постанови Пленуму Верховного Суду України № 14 від 18.12.2009 року "Про судове рішення", вихід за межі позовних вимог - це вирішення незаявленої вимоги, задоволення вимоги позивача у більшому розмірі, ніж було заявлено.

Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. З цього випливає, що вихід за межі позовних вимог можливий за наступних умов:

- лише у справах за позовами до суб`єктів владних повноважень, оскільки лише в цьому випадку відбувається захист прав та інтересів Позивача;

- повний захист прав Позивача неможливий у спосіб, про який просить Позивач. Повнота захисту полягає в ефективності відновлення його прав;

- вихід за межі позовних вимог повинен бути пов`язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна заява.

В той же час, зміст принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі, передбачений пункту 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зобов`язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні, в тому числі і до уточнення змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

З урахуванням встановленого колегією суддів порушення Відповідачем вимог чинного законодавства, при винесенні рішення Київською міською радою від 05 березня 2019 року №184/6840 «Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві», та у відповідності до ч. 2 ст. 9 КАС України, колегія суддів приходить до переконання, що для повного забезпечення захисту прав Позивача необхідно вийти за межі позовних вимог.

Враховуючи, що колегією суддів встановлено прийняття Відповідачем регуляторного акту (оскаржуваного рішення у відповідній частині) з порушенням процедури прийняття такого, встановленої Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», такий регуляторний акт підлягає визнанню протиправним та нечинним у цілому.

Також, колегією суддів зазначено, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, частинами 4-7 якої встановлено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги Позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Відповідно до частини 9 статті 264 КАС суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

За приписами статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Як вбачається з матеріалів справи, Відповідачем публікації оголошення про відкриття судом провадження в цій справі у виданні, в якому оскаржений акт був або мав бути офіційно оприлюднений не здійснено.

У зв`язку з цим колегія суддів, зважаючи, що адміністративний позов підлягає задоволенню, а оскаржуваний нормативно процесуальний акт - рішення Київської міської ради від 05 березня 2019 року №184/6840 «Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві» визнано протиправним та нечинним, зобов`язує Відповідача здійснити невідкладну публікацію резолютивної частини рішення у виданні, в якому його повинно було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Згідно з частиною третьою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Розглянувши доводи Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що судове рішення постановлено при неповному з`ясуванні обставин справи та з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 2, 9, 241, 242, 243, 264, 265, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 листопада 2019 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Проперті" до Київської міської ради, треті особи: Комунальне підприємство "Київтранспарксервіс", Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування рішення - задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення Київської міської ради від 05 березня 2019 року № 184/6840 "Про вдосконалення організації паркувального транспорту в місті Києві".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Я.Б. Глущенко

О.М. Оксененко

Повний текст складено 10.03.2020 року.