Справа № 140/2940/19
Суддя: Попко Ярослав Степанович
Дата ухвалення: 2020-03-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 березня 2020 рокуЛьвівСправа № 140/2940/19 пров. № А/857/544/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Попка Я.С.

суддів Сеника Р.П., Хобор Р.Б.

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Шацької районної державної адміністрації Волинської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року, ухвалене суддею Смокович В.І., м. Луцьк, дата складання повного тексту рішення 28 листопада 2019 року, у справі за позовом ОСОБА_1 до Шацької районної державної адміністрації Волинської області про визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

01.10.2019 позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Шацької районної державної адміністрації Волинської області, в якому просить:

визнати протиправною відмову відповідачу, оформленої листом № Т-62/1 від 18.09.2019, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для індивідуального садівництва, за кадастровим номером :04:001:0314, площею 0,1500 га, на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області;

зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву від 28.09.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для індивідуального садівництва, за кадастровим номером :04:001:0314, площею 0,1500га, на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною відмову Шацької районної державної адміністрації Волинської області, оформлену листом № Т-62/1 від 18 вересня 2019 року, у затвердженні ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ 01.03) на землі для індивідуального садівництва (КВЦПЗ 01.05) на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області за кадастровим номером :04:001:0314. Зобов`язано Шацьку районну державну адміністрацію Волинської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 28 серпня 2019 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ 01.03) на землі для індивідуального садівництва (КВЦПЗ 01.05) на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області за кадастровим номером :04:001:0314.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідачем не було прийнято жодне рішення з урахуванням наданих законом повноважень за наслідками розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, вважаючи його ухваленим з порушенням норм матеріального та процесуального права, Шацька районна державна адміністрація Волинської області оскаржила його, подавши апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги апелянт стверджує, що районна державна адміністрація, розглядаючи звернення громадянина ОСОБА_1 , комплексно проаналізувавши норми чинного законодавства, схему розміщення зазначеної земельної ділянки, та з метою подальшого прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, підготувала лист щодо необхідності приведення проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення до вимог чинного законодавства, а саме погодження проекту землеустрою з структурним підрозділом районної державної адміністрації у сфері містобудування та архітектури та розроблення/затвердження детального плану території. Таким чином, районна державна адміністрація ще не розглядала питання затвердження проекту землеустрою, а лише надіслала відповідь з пропозицією усунути недоліки. Лише при виконанні зазначених вимог, Шацька районна державна адміністрація відповідно до ч.3 ст.20 ЗК України у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому ст. 186-1 ЗК України, зможе розглянути питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.

Апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, а тому суд апеляційної інстанції, у відповідності до ст.311 КАС України вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з таких підстав.

Із змісту ст.19 Конституції України вбачається, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Встановлено, підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки за кадастровим номером :04:001:0314, площею 0,1500 га, на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області, цільове призначення якої - для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 21 червня 2018 року №128400691.

На підставі звернення позивача до фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 останній виготовив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером :04:001:0314, площею 0,1500га, на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ 01.03) на землі для індивідуального садівництва (КВЦПЗ 01.05). Копію названого проекту із усіма додатками позивач додав до позовної заяви (а.с. 11-32).

ОСОБА_1 28 серпня 2019 року звернувся із заявою до Шацької районної державної адміністрації Волинської області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для індивідуального садівництва на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області за кадастровим номером :04:001:0314.

У даному випадку зміна цільового призначення земельної ділянки відбувається у межах однієї категорії (землі сільськогосподарського призначення) лише за функцією використання (із земель для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ 01.03) на землі для індивідуального садівництва (КВЦПЗ 01.05).

Листом Шацької районної державної адміністрації Волинської області від 18 вересня 2019 року №Т-62/1 заявнику відмолено у затвердженні такого проекту землеустрою, з посиланням на те, що на земельній ділянці із видом цільового призначення для індивідуального садівництва можливе зведення необхідних будинків, господарських споруд, тому проекти землеустрою необхідно погодити із структурним підрозділом районної державної адміністрації у сфері містобудування та архітектури; з урахуванням вимог частини четвертої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється; рішення про розроблення/затвердження детального плану території щодо вказаної земельної ділянки не приймалось. Окрім того, позивачу запропоновано ініціювати розроблення проекту детального плану (а.с. 10).

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Статтею 19 ЗК України визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Згідно зі ст. 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:

щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;

щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Частиною 6 ст. 186-1 ЗК України визначено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

З матеріалів справи вбачається, що відділом у Шацькому районі Міжрайонного управління у Любомльському та Шацькому районах Головного управління Держгеокадастру у Волинській області прийнято висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 08 січня 2019 року № 154/82-19 (арк. спр. 26, зворот).

Відтак, територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, погоджено вищенаведений проект землеустрою, зауважень та пропозицій до якого немає. При цьому, у висновках зазначено, що проект землеустрою відповідає вимогам земельного законодавства та нормативно-правовим актам.

З урахуванням вимог частини другої статті 186-1 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта, подаються також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури.

Частиною третьою статті 35 ЗК України передбачено, що земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.

Однак у матеріалах справи відсутні докази розташування об`єктів будівництва на спірній земельній ділянці та реальних намірів такого розташування. Також не наведено документально підтверджених намірів позивача здійснювати будівництво таких об`єктів на цих земельних ділянках. При цьому, положеннями земельного законодавства не заборонено використання земельних ділянок для індивідуального садівництва без зведення на них необхідних будинків, господарських споруд тощо.

Таким чином, апеляційний суд погоджується з позицією суду першої інстанції, що посилання відповідача у листі від 18 вересня 2019 року №Т-62/1 про необхідність погодження проекту землеустрою зі структурним підрозділом районної державної адміністрації у сфері містобудування та архітектури є передчасними та безпідставними, які не ґрунтуються встановленими обставинами справи.

Також відповідач вказує на недотримання позивачем частини четвертої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Згідно зі ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частиною 2 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Відповідно до ч.4 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

З аналізу вказаних норм слідує, що Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено заборону на зміну цільового призначення земельної ділянки виключно у випадку, якщо така зміна не відповідає детальному плату території.

У свою чергу, наявність обмежень, встановлених генеральним планом території, на якій розташована спірна земельна ділянка, або заборон, які б не узгоджувались із цільовим призначенням, визначеним у проекті землеустрою щодо відведення цих земельних ділянок, відповідачем не підтверджено.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що позивачем дотримано регламентовану законодавством процедуру виготовлення та погодження проекту землеустрою.

Установлені фактичні обставини справи та докази, які містяться у справі, з огляду на наведені правові норми, у своїй сукупності свідчать про протиправність відмови відповідача у затвердженні проекту землеустрою.

Відповідно до частини третьої статті 20 ЗК України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення. Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що в матеріалах справи відсутнє рішення відповідача про відмову у затвердженні проекту землеустрою, натомість відповідач листом від 18 вересня 2019 року №Т-62/1 повідомив позивача про неможливість їх затвердження. Наявність листування Шацької районної державної адміністрації із позивачем не звільняє відповідача від обов`язку прийняти рішення в установленому законодавством порядку та строки щодо розгляду відповідних заяв у відповідності до статті 20 ЗК України.

Згідно пункту 7 частини першої статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, зокрема, використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля.

За приписами статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Отже, відповідачем не було прийнято жодне рішення з урахуванням наданих законом повноважень за наслідками розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою.

Таким чином, відповідач без визначених законом підстав не розглянув заяву позивача від 28 серпня 2019 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ 01.03) на землі для індивідуального садівництва (КВЦПЗ 01.05) на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області за кадастровим номером :04:001:0314, та не прийняв одне з двох рішень, зокрема затвердити або відмовити у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що свідчить про неналежне виконання відповідачем покладених на нього повноважень.

Згідно з частин 1, 2 статті 77 КАС кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відтак, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги ОСОБА_1 до Шацької районної державної адміністрації Волинської області про визнання протиправною відмову відповідача, оформлену листом № Т-62/1 від 18 вересня 2019 року, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ 01.03) на землі для індивідуального садівництва (КВЦПЗ 01.05) на території Світязької сільської ради Шацького району Волинської області за кадастровим номером :04:001:0314 та зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 28 серпня 2019 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ 01.03) на землі для індивідуального садівництва (КВЦПЗ 01.05) на території Світязької сільської ради Шацького району

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».

Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла до висновку про те, що рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні суду першої інстанції повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Шацької районної державної адміністрації Волинської області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року у справі №140/2940/19 за позовом ОСОБА_1 до Шацької районної державної адміністрації Волинської області про визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити дії - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я. С. Попко
судді Р. П. Сеник
Р. Б. Хобор
Повне судове рішення складено 10.03.2020.