Справа № 640/21402/18
Суддя: Карпушова Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2020-03-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 березня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Гордієнко Л.М., за участі представника позивача Богдана С.В., представника відповідача Смикалова В.Р., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Харківгаз" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 р. у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Харківгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та нечинною Постанови №1517 від 23.11.2018

В С Т А Н О В И В :

17.12.2018 Публічне акціонерне товариство «Харківгаз» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та нечинною постанову відповідача від 23.11.2018 №1517 «Щодо заборони ПАТ «Харківгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами».

В обґрунтування позовних вимог представником позивача зазначено, що оскаржувану постанову прийнято з порушенням порядку прийняття регуляторного акту та без урахування положень законодавства, якими визначено порядок приведення об`єму використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 р. у задоволені позовних вимоги відмовлено у повному обсязі.

Приймаючи у справі рішення суд першої інстанції зазначив, що заборона ПАТ «Харківгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовим споживачам до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами шляхом прийняття оскаржуваної постанови від 23.11.2018 №1517 відповідає положенням законодавства.

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем дотримано порядок та процедуру прийняття оскаржуваної постанови, а доводи позивача про необхідність застосування при прийнятті вказаної постани процедури прийняття регуляторного акту є помилковими, оскільки, як було зазначено вище, постанова від 23.11.2018 №1517 не є регуляторним актом.

Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2019 р., як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви. Крім того, апелянт навів приклади судової практики Верховного Суду.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, яким підтримано висновки суду першої інстанції.

Представник апелянта в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити.

Представник позивача в судове засідання не з`явився, про час, дату та місце слухання справи повідомлявся належним чином.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга є обґрунтованою, підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що ПАТ «Харківгаз» є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому законом порядку, одним із видів діяльності якого є Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань та Статутом позивача.

З жовтня 2018 року ПАТ «Харківгаз» здійснено донарахування обсягів, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов природного газу поставленого побутовим споживачам, що створило соціальну напругу і масове невдоволення з боку споживачів, оскільки у жовтні 2018 року в середньому обсяги донарахувань склали 1-1,5% від обсягу фактичного споживання згідно з показами засобів обліку.

Відповідачем прийнято постанову від 23.11.2018 №1517 «Щодо заборони ПАТ «Харківгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами» (т.1 а.с. 33).

Відповідно до пунктів 1, 2 вказаної постанови відповідачем заборонено позивачу при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами. У разі приведення у жовтні 2018 року позивачем об`ємів використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов позивачу необхідно здійснити за жовтень 2018 року перерахунок об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів відповідно до фактичних показань лічильників природного газу.

Підставою для прийняття оскаржуваної постанови слугував висновок НКРЕКП про те, що різниця (обсягів газу) у приведенні газу до стандартних умов вже включена, в тому числі і позивачем, до тарифу, внаслідок чого донарахування в платіжних документах споживачам за жовтень 2018 року різниці у приведенні газу до стандартних умов є неправомірним.

Вищенаведені обставини, встановлені судом першої інстанції, перевірені, знайшли своє підтвердження при апеляційному розгляді справи, і не є спірними.

Відповідно до ч.1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відмовляючи у задоволені позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що прийнята оскаржувана постанова від 23.11.2018 №1517 відповідає положенням законодавства.

Проте колегія суддів вважає такий висновок суду помилковим, оскільки відповідачем не наведено достатніх правових підстав для заборони позивачу приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за природний газ, а відтак і для прийняття спірної постанови.

У відповідності до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 року №1540-VIII (надалі - Закон №1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Статтею 3 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Аналізуючи оскаржувану постанову на предмет її відповідності зазначеним ознакам регуляторного акту, колегія суддів вважає оскаржувану постанову такою, що не підпадає під визначення поняття регуляторного акта, оскільки не скасовує, не встановлює та не змінює норми права, та направлена стосовно конкретно визначеної особи - позивача, а отже, за сукупністю ознак, що наведені в статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", не підпадає під визначення поняття регуляторного акта.

Отже, висновок суду першої інстанції з вказаного приводу є правильним.

Проте, щодо доводів апеляційної скарги, що позивач має права приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами, оскільки покриття об`єктивної різниці у вимірах природного газу здійснюється за рахунок тарифу, колегія суддів вважає, що такий довід заслуговує на увагу.

Відповідно до пункту 1.2 наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 23.11.2011 року №737 "Про визначення розмірів нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах", газорозподільні підприємства самостійно згідно з методиками розраховують річні обсяги нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу на календарний рік та не пізніше ніж за два місяці до початку року подають їх на затвердження до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

Розділом ІХ Кодексу врегульовано правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі.

Пунктами 1, 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу визначено, що комерційний облік природного газу в газорозподільній системі організовується та здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації про об`єми (обсяги) природного газу, які надійшли до ГРМ від суміжних суб`єктів ринку природного газу (ГДП, ВБГ, Оператора ГТС), та об`єми (обсяги) природного газу, які розподілені (передані) з ГРМ підключеним до неї споживачам і суміжним операторам ГРМ, та подальшого використання інформації у взаємовідносинах між суб`єктами ринку природного газу, у тому числі для взаєморозрахунків між ними.

Порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та оператором ГРМ, та з урахуванням вимог цього Кодексу.

Позивач, як оператор ГРМ відповідно до вимог пунктів 2-3 глави 2 розділу і Кодексу виконує функції розподілу природного газу, забезпечення комерційного обліку природного газу, формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу тощо.

При цьому, Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Закарпатгаз" як оператор ГРМ здійснює комерційний облік природного газу в газорозподільній системі.

Пунктом 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу передбачено, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках.

Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що приписи пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу визначають те, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, шляхом: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об`єму газу, приведеного до стандартних умов в одиниці енергії.

При цьому, за вимогами абзацу шостого пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу, оператор ГРМ зобов`язаний за підсумками місяця, але не пізніше 8-го числа, наступного за розрахунковим місяцем, опублікувати на власному сайті фактичні дані щодо розміру середньозваженої вищої теплоти згоряння природного газу за кожним маршрутом; передбачити у платіжних документах споживачів за послуги з розподілу природного газу, а також в особистому кабінеті споживача, інформацію про величину коефіцієнту приведення до стандартних умов (якщо вузол обліку природного газу споживача не приводить в автоматичному режимі об`єм природного газу до стандартних умов), розмір середньозваженої вищої теплоти згоряння за розрахунковий період, а також розмір спожитого обсягу енергії природного газу (за трьома одиницями виміру: кВт·год, Гкал, МДж (абзац третій пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу).

Отже, на позивача покладено обов`язок при комерційному обліку газу, в тому числі, здійснювати дві окремі процедури: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про який повідомляється споживача в платіжному документі.

Зазначені висновки спростовують аргументі відповідача, що вказана норма щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунку об`єму природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці та позбавляє права позивача приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами, оскільки суперечать вимогам Кодексу.

При цьому, колегія суддів приймає до уваги те, що в рішенні Конституційного Суду України від 13.06.2019 р. № 5-р/2019 визнано неконституційним надання НКРЕКП статусу постійно діючого незалежного державного колегіального органу, членів якого призначає на посади та звільняє з посад Президент України, тобто органу з колом відповідних повноважень, яким було прийнято оскаржувану у даній справі постанову, зокрема, в рішенні зазначено, «Комісія за своїм статусом і повноваженнями не належить ні до органів законодавчої, ні до органів судової влади. Зі змісту Закону № 1540 випливає, що Комісія також не є міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади, які згідно з пунктом 9-1 статті 116 Конституції України можуть бути утворені Кабінетом Міністрів України. Комісія не належить до системи органів виконавчої влади, її роботу не спрямовує і не координує Кабінет Міністрів України, як це встановлено щодо центральних органів виконавчої влади (частина перша статті 113, пункт 9 статті 116 Конституції України). Комісія також не є консультативним, дорадчим або іншим допоміжним органом чи службою при Президентові України, які згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України він може створити для здійснення своїх повноважень.»

Колегія суддів приймає висновки Конституційного суду України, оскільки вони є для суду обов`язковими.

Також слід зауважити, що позивач є споживачем природного газу для побутових потреб, який сплачує за природний газ ціну, складовою якої є тариф на розподіл природного газу, встановлений постановами НКРЕКП та відповідно, має право на встановлення економічно обґрунтованих тарифів, які відповідають принципам пропорційності та прозорості, а також вимогам Закону України «Про ринок природного газу».

Разом з тим, колегія суддів також приймає до уваги правову позицію Конституційного Суд України, викладену в рішенні від 01.12.2004 р. № 18-рп/2004, в якому КСУ розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Відповідно до стаття 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

При цьому, ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було надано жодних належних і допустимих у розумінні ст.ст. 73, 74 КАС України доказів, які б підтверджували відсутність у позивача права проводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами та як наслідок заборони позивачу здійснювати такі дії.

Як наслідок, враховуючи викладене в сукупності, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість позовних вимог і про помилковість висновків суду в цій частині, оскільки відповідачем не доведено наявності у них достатніх правових підстав для заборони позивачу приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за природний газ шляхом винесення спірної постанови, а отже наведене свідчить про її неправомірність та необхідності її скасування для відновлення порушених прав та охоронюваних законом інтересів позивача.

Колегія суддів приймає до увагу практику Верховного Суду висловлену у справі № 640/20866/18.

Також колегія суддів вважає необхідним наголосити, що Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 квітня 2008 року в справі «Вассерман проти Росії» вказав, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.

Конституційний Суд України у Рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС у порядку адміністративного судочинства.

Надаючи оцінку всім доводам сторін та учасників справи, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог є помилковим, наведені апелянтом аргументи заслуговують уваги.

Отже, на підставі вказаного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, рішення прийнято з порушенням норм матеріального права, що є підставою для його скасування, та прийняття нової постанови про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Повний текст постанови виготовлено 05.03.2020 р.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Харківгаз" - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 р. у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Харківгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та нечинною Постанови №1517 від 23.11.2018 - скасувати.

Позов Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Харківгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та нечинною Постанови №1517 від 23.11.2018 - задовольнити.

Визнати протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послу від 23.11.2018 № 1517 «Щодо заборони ПАТ «Харківгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами» Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (ідентифікаційний код: 39369133).

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

Л.В. Губська

О.В. Епель