Справа № 520/6826/19
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2020-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2020 року

Київ

справа №520/6826/19

адміністративне провадження №К/9901/31982/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області

на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Спірідонова М.О. від 20.08.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бенедик А.П., суддів: Гуцала М.І., Донець Л.О. від 21.10.2019

у справі № 520/6826/19

за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури №1

до Департаменту освіти Харківської міської ради, Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради,

третя особа: Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради",

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2019 року керівник Харківської місцевої прокуратури №1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Департаменту освіти Харківської міської ради, Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради (далі також - відповідачі), третя особа: Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради", в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту освіти Харківської міської ради щодо невжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради» з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти, та зобов`язати Департамент освіти Харківської міської ради вжити заходів щодо організації оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: м. Харків, просп. Людвига Свободи, 20-Б, яка використовується для обслуговування Комунального закладу «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради»;

- визнати протиправною бездіяльність Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради щодо невжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти та зобов`язати Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради вжити заходів щодо організації оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: м. Харків, просп. Людвига Свободи, 20-Б, яка використовується для обслуговування Комунального закладу «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради»;

- стягнути солідарно з відповідачів судовий збір.

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2019, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

3. 19.11.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.11.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Коваленко Н.В., Берназюка Я.О.

5. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на земельній ділянці по просп. Людвига Свободи, 206 у м. Харкові з 30.11.1985 розташовано дитячий дошкільний заклад.

7. Згідно із наказом районного відділу освіти від 28.12.1994 № 463 середня школа №169, дитячі дошкільні установи № 452 та № 419 реорганізовані у навчально-виховний комплекс №169.

8. Наказом управління освіти Харківської міської ради від 25.02.2005 № 27, наказом відділу освіти Дзержинської райради від 28.02.2005 №47 навчально-виховний комплекс №169 перейменований на Харківський навчально-виховний комплекс №169 Харківської міської ради Харківської області.

9. Рішенням 2 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 22.12.2010 №50/10 «Про перейменування Харківського навчально-виховного комплексу № 169 Харківської міської ради Харківської області та зміну юридичної адреси і перейменування Державного комунального дошкільного виховного закладу №27 «Сонечко» Дзержинського району м. Харкова» Державний комунальний дошкільний виховний заклад №27 «Сонечко» Дзержинського району м. Харкова перейменований у Комунальний заклад «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради». Юридична адреса Дошкільного закладу змінена на адресу: м. Харків, просп. Людвига Свободи, 20-Б.

10. Згідно з інформацією юридичного департаменту виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області №2976/9-19 від 19.04.2019 та інформацією Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 03.04.2019 №10-20-9,1-2755/0/19-19 відомості про оформлення та реєстрацію прав на земельні ділянки Комунальним закладом «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради» в Департаменті земельних відносин Харківської міської ради та у Відділі у м. Харкова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не обліковуються, заходи з розроблення проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування навчального закладу не приймалися, договори щодо розробки проекту землеустрою з питань відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування з організацією, яка має відповідний дозвіл не укладалися.

11. Вважаючи, що в діях відповідачів наявна протиправна бездіяльність щодо невжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради» з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти, керівник Харківської місцевої прокуратури №1 звернувся до суду із даним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Позивач в обґрунтування заявлених вимог посилається на те, що Харківською місцевою прокуратурою №1 було виявлено, що відомості про оформлення та реєстрацію прав на земельну ділянку Комунальним закладом «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради» в Департаменті земельних відносин Харківської міської ради та у Відділі у м. Харкова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не обліковуються, заходи з розроблення проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування закладу не приймалися, договори щодо розробки проекту землеустрою з питань відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування з організацією, яка має відповідний дозвіл не укладалися. За результатами моніторингу відомостей Публічної кадастрової карти України підтверджено, що на даний час питання щодо розробки земельно-технічної документації залишається не вирішеним, правовстановлюючі документи на земельну ділянку не розроблено та не видано. Відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка знаходиться у користуванні вказаного закладу освіти створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування навчального закладу та здійснення учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Прокурор набуває статусу позивача, оскільки на даний час відсутній орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобов'язання оформити належним чином право користування земельною ділянкою Комунальний заклад «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради».

13. Представник відповідача Департаменту освіти Харківської міської ради заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що нежитлова будівля літ. «А-2» по просп. Людвига Свободи, 20-Б, в якій розташований Комунальний заклад «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради», перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Харкова, а відтак земельна ділянка під нею також перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Харкова, а не в державній власності. Комунальним закладом «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради» не були порушені не лише інтереси держави, але й інтереси територіальної громади міста Харкова в особі Харківської міської ради.

14. Представник відповідача Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що відповідним органом, що здійснює функції суб`єкта права власності на земельні ділянки на території м. Харкова є Харківська міська рада, а отже орган, в інтересах якого прокурором поданий зазначений позов, існує.

15. Представник третьої особи Комунального закладу «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради» заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що на земельну ділянку по просп. Людвига Свободи, 206 у м. Харкові вже оформлені правовстановлюючі документи.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор в даному випадку не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і змінювати належного суб`єкта владних повноважень, а відтак заявлені позовні вимоги задоволенню не підлягають.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що приймаючи оскаржуване рішення, суди дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову через те, що прокурор в даному випадку не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і змінювати належного суб`єкта владних повноважень. Зазначив, що оскільки на даний час відсутній орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобов`язання оформити належним чином право користування земельною ділянкою навчального закладу, то прокурор в даному випадку набув статусу позивача, а відтак, звертаючись із позовом, належним чином обґрунтував наявність інтересів держави.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.

19. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

20. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

21. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

22. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

23. Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

24. Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

25. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

26. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

27. Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

28. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

29. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

30. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

31. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18.

32. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

33. У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

34. У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

35. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

36. Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

37. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.

38. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

39. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

40. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

41. Європейський Суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

42. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

43. ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

44. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

45. Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

46. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

47. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

48. З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов'язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

49. Разом з тим, колегія суддів зауважує, що незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для відмови у задоволенні позову.

50. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

51. Як вбачається зі змісту позовної заяви, прокурор звернувся до суду з метою захисту інтересів держави у сфері охорони права на освіту дітей, які порушено бездіяльністю Департаменту освіти Харківської міської ради та Управлінням освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради, яка полягає у порушенні вимог чинного законодавства, яким врегульовано порядок використання земель закладів освіти, що становить загрозу для охорони земель як національного багатства, а також з метою реалізації державної політики у сфері забезпечення діяльності закладів освіти.

52. Щодо сумісності вказаного обґрунтування з розумінням поняття «інтерес держави» колегія суддів зазначає наступне.

53. Преамбулою Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), ратифікованою Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, визначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

54. Статтею 3 Конвенції передбачено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

55. Статтею 28 Конвенції про права дитини встановлено, що держави-учасниці визнають право дитини на освіту і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема, сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

56. Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров'я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити; охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

57. З огляду на викладене, обов'язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні у межах визначених законом повноважень умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування навчального закладу, а відтак колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі подання керівником Харківської місцевої прокуратури №1 адміністративного позову має на меті захист «інтересів держави».

58. Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.

59. В адміністративному позові прокурор зазначає, що відповідачі не виконали покладені на них повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Комунальним закладом «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради», що зумовлює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, виникнення ризиків для нормального функціонування закладу та здійснення навчального процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, прокурор набуває статусу позивача, оскільки на даний час відсутній орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобов'язання оформити належним чином право користування земельною ділянкою Комунальний заклад «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради».

60. Частиною 1 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

61. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

62. Статтею 12 Земельного кодексу України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, належить, зокрема, організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

63. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі прокурором належним чином зазначено, які саме інтереси держави порушено бездіяльністю відповідачів, а відтак підлягають захисту, а також з огляду на відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду за їх діяльністю, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано відмовили у задоволенні позову, не розглядаючи справу по суті, що відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до Харківського окружного адміністративного суду.

64. Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанції порушення норм права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

65. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.10.2019 скасувати та направити справу на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко