Справа № 344/2001/15-а
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2020-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2020 року

м. Київ

справа №344/2001/15-а

адміністративне провадження №К/9901/27795/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 344/2001/15-а

за позовом Гаражного кооперативу (далі - ГК) «Соколи» до Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області (далі - Івано-Франківська міськрада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської області (далі - Вовчинецька сільрада), про визнання нечинним рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ГК «Соколи» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Глушка І.В., суддів Довгої О.І., Запотічного І.І., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 11.02.2015 ГК «Соколи» звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати нечинним та скасувати рішення Івано-Франківської міськради від 08.08.2013 №1191-37 «Про погодження межі між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець».

Позов обґрунтовано тим, що оспорюваним рішенням погоджено межу с. Вовчинець. При цьому, у пояснювальній записці до проекту землеустрою щодо встановлення межі с. Вовчиненць Вовчинецької сільради згадуються підприємства та об`єкти господарської діяльності, інтереси яких враховано при зміні меж с. Вовчиненць, однак не згадуються підприємства та суб`єкти господарювання, розташовані на землях м. Івано-Франківська, які повинні перейти до с. Вовчиненць згідно із цим рішенням та проектом землеустрою, зокрема наявність діючого ГК «Соколи» та майна його членів, що є втручанням в господарську діяльність ГК «Соколи».

Позивач зазначив, що погодження межі між містом і селом не входить до повноважень міської ради. Вважає, що погодженню підлягає не межа, а проект землеустрою. При цьому в проекті землеустрою не враховано інтереси позивача, а саме яким чином буде використовуватись земельна ділянка площею 6 га, на якій здійснює свою діяльність ГК «Соколи» після переходу її до с.Вовчинець.

Також позивач вказав, що зміна меж міста Івано-Франківська матиме наслідком подвійність підпорядкування, оскільки державну реєстрацію ГК «Соколи» здійснено в м. Івано-Франківськ, а майно (гаражі членів кооперативу) буде адміністративно знаходитись в с. Вовчинець.

На думку позивача, оскаржуване рішення позбавляє гаражний кооператив можливості користуватись земельною ділянкою, а власників гаражів - можливості реалізовувати своє права власності на них.

2. Івано-Франківський міський суд Івано-Франківської області постановою від 31.07.2015 відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 14.03.2017 скасував постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 31.07.2015, ухвалив нове, яким задовольнив позовні вимоги.

4. Верховний Суд постановою від 11.06.2019 скасував постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2017, а справу направив до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.09.2019 скасував постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 31.07.2015, а провадження у справі № 344/2001/15 закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6. 07.10.2019 ГК «Соколи» звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2019, ухвалити нове судове рішення, яким визнати нечинним та скасувати рішення Івано-Франківської міськради від 08.08.2013 № 1191-37 «Про погодження межі між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець».

7. Верховний Суд ухвалою від 10.10.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

8. 08.11.2019 від відповідача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену касаційну скаргу ГК «Соколи», в якому Івано-Франківська міськрада просить залишити останню без задоволення, а оскаржувану позивачем постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Суди встановили, що згідно із проектом землеустрою, виготовленим ДП «Івано-Франківський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», оспорюваним рішенням Івано-Франківської міської ради «Про погодження межі між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець» від 08.08.2013№ 1191-37 було погоджено межу між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець.

У 2010 році був розроблений генеральний план с. Вовчинець та затверджений рішенням Вовчинецької сільради від 30.06.2011. Вказаним генеральним планом передбачено включення в межі села всіх земель, що знаходяться на території сільської ради.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що даний спір належить розглядати за правилами КАС України, а приймаючи оспорюване рішення про погодження межі між містом та селом, згідно з проектом землеустрою щодо встановлення межі с. Вовчинець Вовчинецької сільради, відповідач не порушив вимог законодавства, діяв у межах наданих законом повноважень, при цьому жодного права позивача не порушив.

11. Суд апеляційної інстанції скасовуючи постановою від 09.09.2019 рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі виходив із того, що заявлений спір підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України, оскільки позивач обґрунтовує свої вимоги посиланням на те, що оспорюване рішення є незаконним та таким, що втручається в господарську діяльність ГК «Соколи», позбавляє його права користування земельною ділянкою, а власників гаражів - права власності на них.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. Касаційна скарга мотивована зокрема, тим, що в даному випадку спірні правовідносини не мають ознак господарського спору, оскільки прийняття оспорюваного рішення органом місцевого самоврядування є наслідком здійснення ним владних управлінських функцій в частині розпорядження землями територіальних громад. Крім того, оспорюване рішення Івано-Франківської міськради не є безпосередньою підставою виникнення права користування земельними ділянками, що вказує на публічно-правовий характер такого спору.

13. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, зокрема, зазначив, що земельна ділянка, за адресою якої зареєстровано позивача, завжди була в межах с. Вовчинець та залишається його частиною, а оспорюване позивачем рішення є законним.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX )], колегія суддів виходить із такого.

15. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

16. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

17. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

18. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

19. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

20. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

21. Разом з цим приватноправові відносини відрізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

22. Так, при визначенні юрисдикційності спору суд повинен враховувати зміст (суть) спірних правовідносин. При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову.

23. Якщо порушення своїх прав позивач, як юридична особа, вбачає у наслідках, спричинених діями, бездіяльністю або рішенням органу державної влади, вважаючи, що вони призвели до виникнення, зміни чи припинення її майнових прав та/або обов`язків, унеможливлюють їх належну реалізацію тощо, то оспорювання таких дій, бездіяльності чи рішення, як спосіб захисту майнових або особистих немайнових прав, має відбуватись за правилами господарського судочинства.

24. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

25. У справі, яка розглядається ГК «Соколи» обґрунтувало позовні вимоги тим, що оспорюване рішення є незаконним та таким, що втручається в господарську діяльність ГК «Соколи», позбавляє його права користування земельною ділянкою, а власників гаражів - права власності на них.

26. Разом з цим, предметом спору у цій справі є рішення суб`єкта владних повноважень, метою якого є зміна адміністративних меж м. Івано-Франківська та с. Вовчинець.

27. Колегія суддів звертає увагу на те, що проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів повинні розроблятись з урахуванням інтересів власників та землекористувачів, а також відповідати певним вимогам закону, зокрема повинні містити матеріали погодження проекту.

28. Згідно із частинами першою та другою статті 46 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.

29. Відповідно до статті 173 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

30. При цьому, включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, якщо не буде проведено їх вилучення (викуп) відповідно до цього Кодексу (частина третя статті 173 ЗК України).

31. За правилами частин першої та другої статті 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.

Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.

32. Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.

33. Частиною першою статті 144 Конституції України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

34. На основі цього положення Конституції України в частині першій статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти.

35. Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов`язки. Такі акти стосуються конкретних суб`єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.

36. Водночас, актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб`єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.

37. Отже, Івано-Франківська міськрада, приймаючи оспорюване рішення про погодження межі між м. Івано-Франківськ та с. Вовчинець, діяла не в своїх або чиїхось приватних інтересах, а з метою здійснення передбачених владно-управлінських функцій, оскільки питання зміни меж населених пунктів не стосується права власності або користування земельними ділянками конкретних осіб, а направлене на зміну меж населених пунктів у районі.

38. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 824/3130/14-а.

39. Підсумовуючи вказане, колегія суддів зазначає, що на підставі оспорюваного рішення у фізичних та/або юридичних осіб не виникло і не могло виникнути речових прав на земельні ділянки.

40. Відносини, які склались між учасниками спору, мають публічно-правовий характер та підлягають розгляду за правилами та в порядку адміністративного судочинства, відтак висновки суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі з підстави неналежності її до спорів адміністративної юрисдикції, не гуртуються на правильному розумінні процесуального закону, у зв`язку із чим оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до цього суду.

41. Відповідно до частини другої та четвертої статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм матеріального та процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Гаражного кооперативу «Соколи» задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2019 у справі №344/2001/15-а - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду