Справа № 490/3742/16-а
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2020-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2020 року

Київ

справа №490/3742/16-а

адміністративне провадження №К/9901/43280/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ротаргалерея" на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 30.09.2016 у складі судді Черенкової Н.П. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2017 у складі колегії суддів: Семенюк Г.В. (головуючий), Потапчук В.О., Шеметенко Л.П. у справі №490/3742/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ротаргалерея" до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради про скасування рішення,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Позивач, звернувся до Центрального районного суду м. Миколаїв з позовом до виконавчого комітету Миколаївської міської ради про скасування пункту 1.11 рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради № 295 від 25 березня 2016 року про відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві.

2. Постановою від 30 вересня 2016 року Центрального районного суду м. Миколаїв позов задоволено частково. Скасовано пункт 1.11 рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради №295 від 25 березня 2016 року "Про відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві". Зобов`язано виконавчий комітет Миколаївської міської ради прийняти рішення у відповідності до вимог Законів України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», постанови Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003 року «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» (зі змінами та доповненнями), рішення виконкому Миколаївської міської ради № 1015 від 04.10.2011 року «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві», Регламенту виконавчого комітету Миколаївської міської ради, затвердженого рішенням виконкому міської ради від 22.11.2013 року №1058. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року постанову Центрального районного суду м. Миколаїв від 30 вересня 2016 року. Прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

4. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:

4.1. Рішенням Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради №815/15-П від 07.04.2015 року, №742/14-ПР встановлено пріоритет ТОВ «Ротаргалерея» на розташування зовнішньої реклами на рекламних засобах розміром 6,0 х 3,0 за адресою: пр. Жовтневий (пр. Богоявленський) вул. Авангардна (двосторонній); Херсонське шосе вул. СК Ізмалкова (двосторонній); вул. вул. Генерала Карпенка - вул. Біла (односторонній із зашиванням зворотної сторони суцільною площиною); вул. Кірова вул. Космонавтів (двосторонній), вул. Генерала Карпенка, 2/2 вул. Бутоми (односторонній із зашиванням зворотної сторони суцільною площиною), пр. Миру, 66/70 (односторонній із зашиванням зворотної сторони суцільною площиною), рекламних засобах розміром 4,0 х 3,0 м з освітленням за адресами: вул. Нікольська - вул. В. Морська; пр. Миру, 66/ 70 , біля пивного бару, напрям з вокзалу до центру міста (односторонній); вул. Кірова вул. Космонавтів (двосторонній); вул. Лазурна, район с/м «Таврія-В» (2 шт., двосторонні), вул. Генерала Карпенка, 2/2 вул. Бутоми (односторонній); вул. Генерала Карпенка, 16 (двосторонній); бул. Бутоми, район зупинки «Госпиталь» (двосторонній); пр. Миру, 23/2 ( 1 шт., двосторонній); Херсонське шосе вул. Генерала Свиридова, біля АЗС (1 шт, двосторонній); вул. Лазурна, район житлового комплексу «Рів`єра» (двосторонній); пр. Жовтневий вул. Авангардна, біля АЗС (двосторонній); пр. Жовтневий вул. Будівельників (двосторонній); пр. Миру, перед ринком «Колос» (односторонній); вул. Спаська вул. Лягіна (двосторонній); вул. Нікольська, 50 (двосторонній); вул. Московська вул. Спаська (двосторонній); вул. Московська вул. Нікольська (двосторонній); вул. В. Морська - вул. Пушкінська, 12 (двосторонній), вул. Нікольська вул. Лягіна (двосторонній).

4.2. Одночасно Договорами 815/15-П від 07.04.2015 року, №742/14-П від 02.10.2014 року, №710/14-П від 21.08.2014 року укладеними між виконавчим комітетом Миколаївської міської ради та ТОВ «Ротаргалерея», встановлено пріоритет на місця розташування рекламного засобу для оформлення дозвільних документів за адресою: пр. Жовтневий (пр. Богоявленський) вул. Авангардна (двосторонній); Херсонське шосе вул. СК Ізмалкова (двосторонній); вул. Генерала Карпенка - вул. Біла (односторонній із зашиванням зворотньої сторони суцільною площиною); вул. Кірова вул. Космонавтів (двосторонній), вул. Генерала Карпенка, 2/2 вул. Бутоми (односторонній із зашиванням зворотної сторони суцільною площиною), пр. Миру, 66/70 (односторонній із зашиванням зворотної сторони суцільною площиною), пр. Жовтневий (пр. Богоявленський) вул. Авангардна (двосторонній); пр. Миру, 66/70, біля пивного бару, напрям з вокзалу до центру міста (односторонній); вул. Кірова вул. Космонавтів (двосторонній); вул. Лазурна, район с/м «Таврія-В» (2 шт., двосторонні), вул. Генерала Карпенка, 2/2 вул. Бутоми; вул. Генерала Карпенка, 12 (двосторонній); вул. Бутоми, район зупинки «Госпиталь» (двосторонній); пр. Мирру, 23/2 ( 1 шт., двосторонній); Херсонське шосе вул. Генерала Свиридова, біля АЗС (1 шт, двосторонній), вул. Лазурна, район житлового комплексу «Рів`єра» (двосторонній); пр. Жовтневий вул. Авангардна, біля АЗС (двосторонній); пр. Жовтневий вул. Будівельників (двосторонній); пр. Миру, перед ринком «Колос» (односторонній); вул. Спаська вул. Лягіна (двосторонній); вул. Нікольська, 50 (двосторонній); вул. Московська вул. Спаська (двосторонній); вул. Московська вул. Нікольська (двосторонній); вул. В. Морська - вул. Пушкінська, 12 (двосторонній), вул. Нікольська вул. Лягіна (двосторонній).

4.3. Пунктом 1.11 Рішення №295 від 25.03.2016 виконавчого комітету Миколаївської міської ради «Про відмову у видачі дозволу на розміщення завнішньої реклами в м. Миколаєві» відмовлено ТОВ «Ротаргалерея» у видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами:

1) рекламних засобів розміром 6.0 х 3.0 м. за адресами: пр. Героїв Сталінграда, напроти ТЦ «Praktiker» (односторонній); вул. Космонавтів, ринок будівельних матеріалів (двосторонній); вул. Генерала Карпенка, 2/2 вул. Курортна (вул. Бутоми) (односторонній); вул. Генерала Карпенка - вул. Біла (односторонній); пр. Миру, 66/70, у напрямку залізничного вокзалу (односторонній); вул. Троїцька (вул. Кірова), між вул. Космонавтів та вул. Новозаводською (двосоронній); вул. Херсонське шосе вул. Скульптура Ізмалкова (двосторонній); пр Богоявленський (пр. Жовтневий) вул. Авангардна, біля АЗС (двосторонній);

2) двостороннього рекламного засобу типу «сіті-лайт» з внутрішнім освітленням розміром 1.2 х 1.8 м за адресою: вул. Нікольська, 52/4 вул. Лягіна;

3) двосторонніх рекламних засобів типу "пілон" розміром 1,95 х 4,7 м. за адресами: вул. Велика Морська - вул. Пушкінська; вул. Нікольська, 52/1 вул. Радянська; вул. Московська вул. Нікольська; вул. Московська вул. Спаська; вул. Спаська вул. Лягіна.

Підстава: в погоджувальній частині примірників дозволів на розміщення зовнішньої реклами відсутня печатка УДАІ УМВС України в Миколаївській області, не вказані посади, прізвища, ініціали осіб, які погодили дозвіл.

4) рекламних засобів розміром 6.0 х 3.0 м за адресами: пр. Героїв Сталінграда, напроти ТЦ «Метро» ( 3 шт., односторонні); Херсонське шосе вул. Генерала Свиридова, біля АЗС (двосторонній); вул. Бутоми вул. Київська (двосторонній); пр. Богоявленський ( пр. Жовтневий) вул. Будівельників (двосторонній); Підстава: в погоджувальній частині примірників дозволів на розміщення зовнішньої реклами відсутня печатка УДАІ УМВС України в Миколаївській області, не вказані посади, прізвища, ініціали осіб, які погодили дозвіл, УДАІ УМВС України погодило раніше, ніж було встановлено пріоритет.

5) рекламних засобів розміром 6.0 х 3.0 за адресою: пр. Центральний (пр. Леніна) вул. Рюміна (2 шт., односторонні),

Підстава: фотокартка з комп`ютерним макетом рекламного засобу не відповідає ескізу з конструктивним рішенням рекламного засобу, примірники дозволу подані більше, ніж на один рекламний засіб в одному дозволі, що не відповідає розділу 5 Правил;

6) рекламних засобів розміром 6.0 х 3.0 м за адресами: вул. Лазурна, район ТЦ «Таврія-В» ( 2 шт., двосторонні),

Підстава: примірники дозволу подані більше, ніж на один рекламний засіб одному дозволі, що не відповідає розділу 5 Правил, рекламний засіб розташовано над проїжджою частиною дороги та відсутнє погодження УДАІ УМВС України в Миколаївській області;

7) рекламних засобів розміром 6.0 х 3.0 м за адресами: пр. Миру, 23 /2 (двосторонній); вул. Генерала Карпенка, 16 (двосторонній); пр. Миру, перед ринком «Колос» (односторонній).

Підстава: рекламні засоби розташовано над проїзною частиною дороги, відсутнє погодження УДАІ УМВС України в Миколаївській області.

5. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що позивачем було здійснено комплекс дій, спрямованих на отримання відповідних дозволів на розміщення зовнішньої реклами, а саме подано заяви, встановлено пріоритет на розміщення, виконано ряд дій із погодження розміщення зовнішньої реклами.

5.1. При цьому суд, з посиланням на лист відділу превентивної діяльності Головного управління Національної поліції від 15.03.2016 №222/23/2-2016, зробив висновок про те, що відтиск штампа із підписом посадової особи співробітника вказаного відділу є достатнім доказом погодження розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування.

5.2. Також суд першої інстанції вказав, що неточності, на які посилається представник відповідача як підставу у відмові надати дозвіл, не заслуговують уваги, бо в такому випадку документи могли бути повернені на доопрацювання позивачу відповідно до Регламенту виконавчого комітету Миколаївської міської ради, затвердженого рішенням виконкому міської ради від 22.11.2013 №1058.

6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що позивачем у спірних правовідносинах не було дотримано вимог Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві, затверджених виконавчим комітетом Миколаївської міської ради рішенням від 04.10.2011 № 1015. Форма дозволу на розміщення зовнішньої реклами є додатком до цих Правил і передбачає, що у погоджувальній частині має міститись підпис уповноваженої особи, її ініціали та прізвище, а також відповідна печатка органу Державтоінспекції. Однак цих реквізитів погоджувальна частина дозволу не містить

6.1. За таких обставин суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про те, що відсутність у погоджувальній частині дозволу необхідних реквізитів свідчить про не погодження належним чином дозволів з органами Державтоінспекції. Тому, на думку суду, відповідач довів правомірність прийнятого ним рішення від 25.03.2016 №295 про відмову у видачі позивачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами у м. Миколаєві.

6.2. Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:

7. Позивач подав касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року. Просить оскаржене рішення скасувати і залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2016 року.

7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судом апеляційної інстанції порушено норми матеріального права. Зокрема, він вказує на те, що суд апеляційної інстанції під час перегляду справи до спірних правовідносин не застосував норми Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон України №2806-ІV), Розпорядження МВС України від 09.06.2009 №683 «Про організацію роботи щодо контролю за станом утримання вулично-дорожньої мережі та організацією дорожнього руху».

7.2. Зокрема, у частині порушення застосування судом апеляційної інстанції норм Закону України № 2806-IV доводи позивача полягають утому, що ним у позовній заяві, у суді першої та апеляційної інстанції зазначалось про те, що відповідач не розглянув заяву про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами понад установлений Законом України № 2806-IV та Постановою КМ України від 29.12.2003 №2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» строк і не прийняв рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні. Це є підставою для застосування принципу мовчазної згоди у визначеному Законом України № 2806-IV порядку і судові рішення повинні були відповідати даному принципу.

7.3. Щодо Розпорядження МВС України від 09.06.2009 №683 «Про організацію роботи щодо контролю за станом утримання вулично-дорожньої мережі та організацією дорожнього руху» позивач вказує, що воно містить положення про те, що погодження або висновок за результатами їх розгляду підписується керівниками У(В)ДАІ ГУМВС, УМВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі. На основних кресленнях, дозволах згодах, паспортах тощо робиться відмітка про погодження (вихідний №, дата), ставиться підпис виконавця та завіряється печаткою (штампом). Згідно доводів особи, яка подала касаційну скаргу, саме у такому порядку були погоджені дозволи співробітниками Державтоінспекції.

8. Відповідачем заперечень чи відзиву на касаційну скаргу не подано.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 08.02.2020 (надалі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

10. Відповідно до частин 1- 3 статті 159 КАС України (чинної на час прийняття судових рішень судами першої та апеляційної інстанцій) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

11. Предметом оскарження у суді в цій справі є пункт 1.11 Рішення №295 від 25.03.2016 виконавчого комітету Миколаївської міської ради «Про відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві». Суди встановили, що цим рішенням позивачу відмовлено у видачі дозволу на розміщення реклами в м. Миколаєві з таких підстав: в погоджувальній частині примірників дозволів на розміщення зовнішньої реклами відсутня печатка УДАІ УМВС України в Миколаївській області, не вказані посади, прізвища, ініціали осіб, які погодили дозвіл; УДАІ УМВС України погодило дозвіл раніше, ніж було встановлено пріоритет; фотокартка з комп`ютерним макетом рекламного засобу не відповідає ескізу з конструктивним рішенням рекламного засобу, примірники дозволу подані більше, ніж на один рекламний засіб в одному дозволі, що не відповідає розділу 5 Правил; примірники дозволу подані більше, ніж на один рекламний засіб одному дозволі, що не відповідає розділу 5 Правил, рекламний засіб розташовано над проїжджою частиною дороги та відсутнє погодження УДАІ УМВС України в Миколаївській області.

12. Тому суди попередніх інстанцій у межах судового контролю, з урахуванням вимог статті 2 КАС України, повинні були перевірити обґрунтованість всіх підстави, які покладені в основу відмови у видачі дозволу та дослідити надані з цього приводу докази.

13. Між тим, суд першої і суд апеляційної інстанцій перевірили тільки одну з підстав для відмови у видачі дозволу - в погоджувальній частині примірників дозволів на розміщення зовнішньої реклами відсутня печатка УДАІ УМВС України в Миколаївській області, не вказані посади, прізвища, ініціали осіб, які погодили дозвіл. Проте на цій підставі відмовлено у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами лише за частиною адрес, зазначених позивачем у заяві. За іншими адресами відмовлено у наданні дозволу з підстав, обґрунтованість яких судами попередніх інстанцій не перевірялись.

14. При цьому суд апеляційної інстанції послався на відсутність відтиску печатки, зазначення прізвища і ініціалів працівника Державтоінспекції як на підставу для відмови у задоволенні позову. Однак такий висновок є передчасним, оскільки постановою КМ України №2067 від 29.12.2003 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» визначено можливість робочого органу відповідача вимагати погодження дозволу на рекламу у разі її розміщення на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування у Державтоінспекції. Однак форми такого погодження Типові правила не встановлюють. У матеріалах справи містяться листи Державтоінспекції, у яких зазначено, що дозволи на рекламу погоджувались у встановленому у МВС України порядку. Проте суд апеляційної інстанції ці докази не дослідив, не вжив заходів для встановлення наявності чи відсутності локальних нормативних актів МВС України, які регулюють питання погодження надання дозволів на розміщення реклами. У разі їх наявності не визначив місце таких актів серед інших нормативних актів та не визначив порядку їх застосування до спірних правовідносин з огляду на наявність рішення виконкому Миколаївської міської ради № 1015 від 04.10.2011 року «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві».

15. Крім того, доводами позовної заяви та заперечень позивача проти апеляційної скарги було те, що оскаржене рішення відповідача прийняте всупереч вимогам Закону України № 2806-IV, поза строками для надання дозволу або відмови у його наданні, а також те, що погодження службовими особами Державтоінспекції дозволів здійснено на підставі їх внутрішніх нормативних актів. Проте ці доводи судами попередніх інстанцій залишені поза увагою і відповідні докази з цього приводу не досліджувались та не витребовувались.

16. За змістом статті 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується зі статтею 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

17. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

18. При цьому, згідно з частиною 1 статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

19. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

20. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини, покладені в основу прийнятого відповідачем рішення про відмову у видачі дозволу на розміщення реклами. З цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про відповідність або невідповідність оскарженого рішення відповідача вимогам Закону України від 03 липня 1996 №270/96-ВР «Про рекламу», Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України №2806-IV, постанові Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами», локальним нормативним актам.

21. За наведених обставин суди попередніх інстанцій не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини 2 статті 353 КАС України у редакції до 08.02.2020 є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

22. Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року №460-IX, статтями 327, 344, 349, 353 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ротаргалерея» задовольнити частково.

Постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 30 вересня 2016 року, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року по справі №490/3742/16 - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя: Шарапа В.М.

Судді: Желєзний І.В.

Чиркін С.М.