Справа № 813/731/18
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2020-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року
м.Київ
справа №813/731/18
провадження №К/9901/63951/18, К/9901/64957/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами ОСОБА_1 і Львівської міської ради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.06.2018 (суддя Лунь З.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 (головуючий суддя Коваль Р.Й., судді Гуляк В.В., Довгополов О.М.)
у справі № 813/731/18
за позовом ОСОБА_1
до Львівської міської ради, управління Секретаріат ради Львівської міської ради, міського голови м. Львова Садового Андрія Івановича,
третя особа секретар Львівської міської ради Забарило Анатолій Юрійович,
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Львівської міської ради, управління Секретаріат ради Львівської міської ради, міського голови м. Львова Садового А.І., в якій просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради, управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради, міського голови м. Львова Садового А.І.;
- зобов`язати управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради внести до порядку денного пленарного засідання Львівської міської ради питання «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на АДРЕСА_1 )» на перше заплановане засідання ради після набрання законної сили рішенням суду;
- зобов`язати міського голову м. Львова ОСОБА_2 сформувати та підписати порядок денний пленарного засідання Львівської міської ради з урахуванням поданої пропозиції управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради, з включенням до такого порядку денного питання «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на АДРЕСА_1 )» на перше заплановане засідання ради після набрання законної сили рішення суду;
- зобов`язати Львівську міську раду прийняти ухвалу «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на АДРЕСА_1 )» на користь ОСОБА_1 , так як для його прийняття виконано всі умови, визначені законом і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд на перше заплановане засідання ради після набрання законної сили рішення суду;
- стягнути на його користь солідарно з Львівської міської ради, управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради, міського голови м. Львова Садового А.І. 670140,00 грн відшкодування моральної шкоди з місцевого бюджету м. Львова через Державну казначейську службу України шляхом безпосереднього списання коштів з Єдиного казначейського рахунку Львівської міської ради, управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради та особистих коштів посадової особи міського голови м. Львова ОСОБА_2 ;
- стягнути на його користь солідарно з Львівської міської ради, управління «Секретаріат ради» ЛМР, міського голови м.Львова ОСОБА_2 втрачений заробіток згідно зі ст. 135 КАС України з місцевого бюджету м. Львова через Державну казначейську службу України шляхом безпосереднього списання коштів з Єдиного казначейського рахунку Львівської міської ради, управління «Секретаріат ради» ЛМР та особистих коштів посадової особи міського голови м. Львова ОСОБА_2 ;
- зобов`язати Львівську міську раду, управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради та міського голову м. Львова Садового А.І. одночасно подати звіт про виконання судового рішення в порядку ст. 382 КАС України.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11.06.2018 у справі №813/731/18 позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо невнесення в порядок денний пленарного засідання Львівської міської ради проект ухвали «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на АДРЕСА_1 )»; зобов`язано Львівську міську раду внести в порядок денний пленарного засідання Львівської міської ради проект ухвали «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на АДРЕСА_1 )». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі №813/731/18 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.06.2018 у справі №813/731/18 змінено, шляхом доповнення абзацу 3 резолютивної частини рішення словами: «та зобов`язати її розглянути питання по суті з прийняттям відповідного рішення». У решті рішення суду залишено без змін.
4. ОСОБА_1 і Львівська міська рада з вищезазначеними судовими рішеннями не погодилися, тому звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами.
ОСОБА_1 просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.06.2018 і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі №813/731/18 повністю і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Львівська міська рада просить суд скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.06.2018 і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі №813/731/18 в частині задоволених позовних вимог і в цій частині відмовити позивачу, а в іншій частині судові рішення залишити без змін.
5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу Львівської міської ради, в якому ОСОБА_1 просить суд касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є учасником АТО, учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 від 02.12.2014 та довідкою в/ч НОМЕР_2 .
7. 13.11.2015 він звертався до Львівської міської ради із заявою про погодження вибору місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (згідно наданого плану) для будівництва та обслуговування житлового будинку, орієнтовною площею 0,1000 га в АДРЕСА_1 , що знаходиться в межах території малоповерхової та садибної забудови, з цільовим призначенням земельної ділянки будівництво та обслуговування житлового будинку.
8. На це звернення листом від 22.01.2015 Львівська міська рада повідомила позивача, що матеріали заяви перебувають на розгляді.
9. У зв`язку з тривалим нерозглядом його заяви ОСОБА_1 звернувся до суду і постановою Галицького районного суду м. Львова 08.06.2016 у справі № 461/935/16-а його позов було задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Львівської міської ради та Львівської міської ради щодо несвоєчасного надання адміністративної послуги і зобов`язано Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Львівської міської ради підготувати проект ухвали Львівської міської ради щодо погодження місця розташування та надання дозволу на виготовлення проекту відведення йому земельної ділянки згідно з поданою заявою від 13.11.2015; подати проект ухвали на розгляд ЛМР у 10-денний строк з часу набрання законної сили рішенням у справі; зобов`язано Львівську міську раду розглянути заяву та проект ухвали на пленарному засіданні сесії Львівської міської ради та прийняти ухвалу по суті звернення в 30-денний строк з дня набрання законної сили рішення у справі, або на першому засіданні (слуханні) після закінчення цього строку.
10. Ухвалою Львівської міської ради від 10.11.2016 № 1256 ОСОБА_1 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим переведенням їх до земель житлової та громадської забудови.
11. 13.12.2016 на підставі ухвали Львівської міської ради від 10.11.2016 № 1256 позивачем замовлено у ліцензійної організації ЛКП «Центр земельного кадастру та землеустрою» виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за вказаною адресою.
12. Згідно з довідкою зі звітності з кількісного обліку земель про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 01.08.2017 № 7782-13-0.37-3170/169-17, виданою відділом Держгеокадастру у м. Львові, вказана земельна ділянка відноситься до земель м. Львова, що не надані у власність або користування.
13. Відповідно до висновку управління архітектури та урбаністики про наявність містобудівельних обмежень та сервітутів від 21.02.2017 № 2401-220 земельна ділянка на АДРЕСА_1 площею 0,1000 га знаходиться в зоні Ж-1 (садибної забудови).
14. Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 08.08.2014 № 605 затверджено інформаційну картку адміністративної послуги, яку надає Львівська міська рада Погодження вибору місця розташування земельної ділянки, п. 2 якої передбачено перелік документів, необхідних для надання адміністративної послуги; п. 4 строк надання адміністративної послуги 30 календарних днів або на першому засіданні (слуханні) після закінчення цього строку; пункт 5 визначає, що результатом наданої адміністративної послуги є засвідчена копія ухвали міської ради про погодження місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
15. Отримавши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , позивач 18.09.2017 звернувся із письмовою заявою до міського голови ОСОБА_2 з проханням затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надати цю ділянку, долучивши до заяви проект землеустрою та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, виданий державним кадастровим реєстратором відділу у м. Львові Головного управління Держгеокадастру у Львівській області № НВ 017.
16. 03.10.2017 на офіційному сайті Львівської міської ради оприлюднено проект ухвали «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».
17. Листами від 03.11.2017 № 2403-5555 управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради надіслало на адресу голів постійної комісії з питань землекористування та постійної комісії архітектури, містобудування та охорони історичного середовища звернення ОСОБА_1 та матеріали до вказаного проекту ухвали на розгляд і погодження для подальшого подання на засідання сесії міської ради.
18. Оскільки з моменту оприлюднення та передачі до постійних комісій Львівської міської ради проекту ухвали відбулося шість пленарних засідань Львівської міської ради, проте вказаний проект ухвали не було внесено до порядку денного пленарного засідання Львівської міської ради, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
19. Задовольняючи позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності щодо не внесення до порядку денного пленарного засідання Львівської міської ради проекту ухвали «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на вул. Л. Гайовської у м. Львові (біля будинків №20, №22)», суди попередніх інстанцій керувалися тим, що Львівська міська рада діяла з порушенням норм Земельного кодексу України (далі ЗК України) та Закону України «Про адміністративні послуги» в частині, які регулюють спірні правовідносини, зокрема, не внесла проект рішення про затвердження проекту землеустрою до порядку денного сесії міської ради у визначений законодавством двотижневий строк з моменту отримання відповідного клопотання.
19.1. Колегія суддів апеляційного суду, у межах заявлених позивачем вимог, вважала за необхідне зобов`язати Львівську міську раду розглянути питання по суті з прийняттям відповідного рішення, оскільки одне лише внесення питання до порядку пленарного засідання Львівської міської ради без його розгляду по суті та без прийняття відповідного рішення не забезпечить у повній мірі захист порушених прав позивача і не є достатньо ефективним.
19.2. Суди першої та апеляційної інстанції відхилили позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради і Львівського міського голови та зобов`язання їх до вчинення дії, з покликанням на ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Положення про управління «Секретаріат ради» та ст. 31 Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання, мотивуючи рішення в цій частині тим, що управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради не може підміняти орган владних повноважень, оскільки не здійснює владних управлінських функцій і його створено з метою забезпечення діяльності органу владних повноважень. Щодо дій Львівського міського голови суди зазначили, що такий формує і підписує порядок денний пленарного засідання лише після проходження відповідної процедури: формування секретарем ради проекту за результатами розгляду питань на Колегії ради та отримання його проекту. З приводу блокування міським головою внесення до порядку денного пленарного засідання ради питання прийняття ухвали суд зазначив, що підтвердження цього до судів попередніх інстанцій не надано жодних доказів і такі не встановлені судом.
19.3. Відмовляючи у задоволенні позову в частині зобов`язання Львівської міської ради прийняти ухвалу «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на АДРЕСА_1 )», суд першої інстанції зазначили, що рішення представницького колегіального органу місцевого самоврядування, яким є Львівська міська рада, в частині реалізації повноважень щодо затвердження проекту землеустрою, приймається на власний розсуд цього органу.
19.4. Відмовляючи у задоволенні позову в частині відшкодування втраченого заробітку відповідно до ст. 135 КАС України, суд першої інстанції вказав, що вказані вимоги належним чином не обґрунтовані та не підтверджені належними доказами і розрахунками понесених витрат.
19.5. Щодо позовної вимоги про стягнення солідарно з Львівської міської ради, управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради, міського голови м.Львова Садового Андрія Івановича 670140,00грн. моральної шкоди з місцевого бюджету м.Львова, суд першої інстанції зазначив, що позивач не довів факт завдання йому моральної шкоди, не надав належних доказів того, що саме бездіяльність відповідачів призвела до душевних страждань, госпіталізації та лікування, а також, що позивач потребує додаткових зусиль для організації його життя.
19.6. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, вирішив відмовити у задоволенні вимог позивача щодо зобов`язання відповідачів подати звіт про виконання судового рішення в порядку ст. 382 КАС України, оскільки позивачем не наведено причин та не надано доказів, які б свідчили про те, що відповідач може ухилятися від виконання рішення суду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
20. Касаційну скаргу ОСОБА_1 мотивовано порушенням та невірним тлумаченням судами вимог ст.ст. 12, 24, 25, 26, 33, 42, 46, 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», положень Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання.
20.1. За посиланням позивача, суди підміняють та ототожнюють дві різні процесуальні дії «прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність» та «формування порядку денного сесії пленарного засідання».
20.2. ОСОБА_1 зазначає, що всупереч вимог ст. 90 КАС України суди проігнорували надані докази, а саме: письмове свідчення депутата Львівської міської ради Гупала Т., а також лист Управління «Секретаріат ради» від 12.02.2018 № 0001-155 стосовно протиправної бездіяльності міського голови м. Львова Садового А.І.
20.3. На думку позивача, суди при винесені рішення не врахували правову позицію Верховного Суду, яка викладена в постанові від 03.04.2018 в справі №569/16681/16-а.
20.4. Суди не врахували положення Конституції України, міжнародних правових актів практики Європейського суду з прав людини і неправомірно відмовили у позовних вимогах про стягнення моральної шкоди.
20.5. Щодо позовної вимоги про стягнення втраченого заробітку, позивач вважає помилковою відмову у задоволенні цієї вимоги через необґрунтованість, оскільки суду першої інстанції було надано довідку з місця роботи; довідку-розрахунок середньоденної заробітної платні.
20.6. Процесуальними порушеннями позивач вважає те, що судом першої інстанції порушено строк підготовчого провадження, який встановлюється приписом ч. 4 ст. 173 КАС України, суд першої інстанції повідомив відповідачів та третю сторону про дату та час судового засідання уже фактично після винесення рішення у справі, а також з порушенням норм процесуального права здійснював виклик у суд позивача, надіславши йому телефонограму, без належної письмової заяви від позивача в порушення ч. 1 ст. 129 КАС України.
21. Львівська міська рада у касаційній скарзі зазначає, що відповідно до практики Верховного Суду України від 19.01.2016 № 21-3690а15, від 13.12.2016 № 21-2573а16 та інших отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про подальшу передачу такої земельної ділянки особі.
Крім того, судами не досліджено питання правового статусу земельної ділянки. Згідно з довідкою із звітності з кількісного обліку земель про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 01.08.2017 №7782-13-0.37-3170/169-17, виданою відділом Держгеокадастру у м. Львові земельна ділянка на вул. Л.Гайовської (біля будинків №20, №22) відноситься до земель м. Львова, що не надані у власність або користування і вона підлягає реалізації на аукціоні у відповідності до вимог ст.134 ЗК України.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
23. Частинами 8, 9 ст. 118 ЗК України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
24. Відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, підлягає обов`язковому погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
25. Відповідно до п.5 ч.1 ст.4 Закону України «Про адміністративні послуги» оперативність та своєчасність є одними із основоположних принципів державної політики в сфері надання адміністративних послуг.
У ч. 1 ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено, що граничний строк надання адміністративної послуги визначається законом.
Згідно з ч. 4 ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги» у разі надання адміністративної послуги суб`єктом надання адміністративних послуг, який діє на засадах колегіальності, рішення про надання адміністративної послуги або про відмову в її наданні приймається у строк, визначений ч.1 або ч.2 цієї статті, а в разі неможливості прийняття зазначеного рішення у такий строк - на першому засіданні (слуханні) після закінчення цього строку.
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Львівська міська рада не внесла проект рішення про затвердження проекту землеустрою до порядку денного сесії міської ради, відповідно не вирішила дане питання у двотижневий строк з моменту отримання відповідного клопотання, відтак вчинила протиправну бездіяльність.
27. З урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів про визнання протиправною бездіяльності Львівської міської ради щодо не внесення до порядку денного пленарного засідання відповідної ради проекту ухвали «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на вул. Л. Гайовської у м.Львові (біля будинків № 20, №22)».
28. Частиною 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
29. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
30. Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
31. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.
Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
32. У цій справі Львівська міська рада взагалі не внесла проект рішення про затвердження проекту землеустрою до порядку денного сесії міської ради, що свідчить про протиправну бездіяльність. Водночас, Львівською міською радою не перевірено наявності або відсутності усіх визначених законом умов для затвердження проекту землеустрою, тому суди у цій справі не можуть зобов`язати Львівську міську раду прийняти ухвалу «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на АДРЕСА_1 )» на користь ОСОБА_1 .
33. Отже, висновок суду апеляційної інстанції про те, що належним способом захисту у цьому випадку буде зобов`язання Львівської міської ради розглянути питання про затвердження проекту землеустрою по суті з прийняттям відповідного рішення.
34. Щодо позовних вимог до міського голови м.Львова ОСОБА_2 , Верховний Суд не погоджується з висновками окружного і апеляційного адміністративних судів про відмову у задоволенні таких вимог, виходячи з такого.
35. Згідно з положеннями п. 8 та 9 ч. 4 ст. 42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.
36. У ст. 31 Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання зазначено, що пропозиції до порядку денного пленарного засідання визначає та подає на розгляд Колегії Ради секретар Ради відповідно порядку денного сесії Ради, пропозицій, отриманих секретаріатом Ради, пропозицій виконавчого комітету, пропозицій депутатських фракцій, постійних комісій, депутатів ради та пропозицій, внесених у порядку місцевих ініціатив, електронних петицій та громадських слухань. Проект порядку денного пленарного засідання Ради формує секретар Ради за результатами розгляду питань на Колегії Ради та подає на підпис Львівському міському голові. Порядок денний пленарного засідання Ради формує та підписує Львівський міський голова не пізніше як за 6 днів до дати пленарного засідання.
37. Так, законодавством регламентовано обов`язок органу місцевого самоврядування розглянути клопотання особи про затвердження проекту землеустрою протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
38. При цьому, розгляд такого клопотань здійснюється на пленарних засіданнях ради, формування порядку денного яких належить до безпосередньої компетенції її голови, на якого, крім іншого, також покладено обов`язок забезпечити підготовку на розгляд ради проектів відповідних рішень, що належать до її відання.
39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект ухвали «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » було підготовлено і оприлюднено 03.10.2017, але не призначено на пленарне засідання.
Виходячи з цього, колегія суддів вважає, що оскільки Львівським міським головою не було винесено на пленарне засідання Львівської міської ради, зокрема, не включено до порядку денного розгляд клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою та не забезпечено дотримання радою порядку і строку їх розгляду, то відповідно міським головою допущено протиправну бездіяльність та порушено вимоги ст. 186-1 ЗК України, ст.42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та ст. 31 Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання.
40. Отже, Верховний Суд вважає за необхідне скасувати судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання міського голови м. Львова ОСОБА_2 сформувати та підписати порядок денний пленарного засідання Львівської міської ради з урахуванням поданої пропозиції управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради, з включенням до такого порядку денного питання «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на вул. Л. Гайовської у м. Львові (біля будинків № 20, №22)» на перше заплановане засідання ради після набрання законної сили рішення суду і в цій частині прийняти нове рішення про задоволення відповідної позовної вимоги.
41. При цьому, позовні вимоги до управління Секретаріат ради Львівської міської ради вірно відхилені судами попередніх інстанцій, оскільки обов`язок з розгляду поданого позивачем клопотання щодо затвердження проекту землеустрою покладено саме на Львівську міську раду і такий розгляд здійснюється на її пленарних засіданнях, порядок денний яких формується безпосередньо головою ради.
42. Щодо позовних вимог про відшкодування позивачеві втраченого заробітку, в порядку ст. 135 КАС України, Верховний Суд зазначає таке.
У ст. 135 КАС України передбачено, що витрати, пов`язані з переїздом до іншого населеного пункту сторін та їхніх представників, а також найманням житла, несуть сторони.
Стороні, на користь якої ухвалено судове рішення і яка не є суб`єктом владних повноважень, та її законному представнику сплачується іншою стороною компенсація за втрачений заробіток чи відрив від звичайних занять. Компенсація за втрачений заробіток обчислюється пропорційно до розміру середньомісячного заробітку, а компенсація за відрив від звичайних занять пропорційно до розміру мінімальної заробітної плати.
Граничний розмір компенсації за судовим рішенням витрат сторін та їхніх законних представників, що пов`язані із прибуттям до суду, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
43. Згідно з додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2006 № 590 "Про граничні розміри компенсації витрат, пов`язаних з розглядом цивільних, адміністративних та господарських справ, і порядок їх компенсації за рахунок держави" в адміністративних справах компенсація за втрачений заробіток обчислюється за кожну годину пропорційно до середньої заробітної плати особи, розрахованої відповідно до абзацу третього пункту 2 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100; загальний розмір виплати не може перевищувати суми, розрахованої за відповідний час, виходячи із трикратного розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
44. Суд першої інстанції вірно відзначив, що відшкодуванню стороні, на користь якої ухвалено рішення підлягають лише витрати, які є документально підтвердженими та безпосередньо пов`язаними із реалізацією особою права на захист шляхом звернення до суду. При цьому, сторона, яка заявляє до відшкодування ці витрати, зобов`язана довести належними та допустимими доказами обґрунтованість цих витрат, зокрема їх розмір.
45. Суд першої інстанції вірно відмовив у задоволенні цієї вимоги, оскільки відповідні витрати не були підтверджені. Посилання позивача у касаційній скарзі на те, що він був вимушений прибувати до суду 4 рази (14.03.2018, 14.05.2018, 11.06.2018, 06.06.2018) як на підставу для відшкодування витрат за втрачений заробіток, оскільки матеріалами справи підтверджено тільки станом на 12.03.2018 працевлаштування позивача, доказів працевлаштування позивача у період з 14.03.2018 по 11.06.2018 надано не було. При цьому, позивач просив суд саме про відшкодування витрат за втрачений заробіток, а не витрат за відрив від звичайних занять.
46. Щодо позовної вимоги про відшкодування позивачеві моральної шкоди, Верховний Суд вважає за необхідне відзначити таке.
У ст. 56 Конституції України гарантовано, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Згідно зі ст. 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
Особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода відшкодовується одноразово, якщо інше не встановлено договором або законом (ст. 23 ЦК України).
47. Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постановах від 10.04.2019 у справі №464/3789/17, від 27.11.2019 у справі №750/6330/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п.52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.
48. Вимоги про відшкодування моральної шкоди у сумі 670140,00 грн позивач пов`язує з бездіяльністю відповідачів та госпіталізацією та лікуванням його у психоневрологічному відділенні на стаціонарному лікуванні Українського державного медико-соціального центру ветеранів війни з 04.02.2018 до 28.02.2018 з діагнозом посттравматичний стресовий розлад, тривожно-депресивний синдром.
49. Суд першої інстанції вірно встановив, що госпіталізація та лікування позивача спричинені травмами, у зв`язку з участю в антитерористичній операції, а захворювання, пов`язані із захистом Вітчизни.
Тому саме документи на підтвердження госпіталізації та лікування позивача у психоневрологічному відділенні на стаціонарному лікуванні Українського державного медико-соціального центру ветеранів війни з 04.02.2018 до 28.02.2018 не можуть підтверджувати моральну шкоду, завдану позивачу бездіяльністю відповідачів.
50. Усі обґрунтування моральної шкоди позивача, які містяться у позовній заяві, не пов`язані з діями або бездіяльністю відповідачів, оскільки госпіталізація та лікування позивача у зв`язку з травмами, отриманими під час антитерористичної операції не можуть підтверджувати завдання позивачу незручностей або страждань у зв`язку з нерозглядом клопотання про затвердження проекту землеустрою в порядку ст. 186-1 ЗК України.
Отже, судові рішення в цій частині є обґрунтованими і не підлягають скасуванню.
51. Суд не приймає до уваги доводи касаційної скарги позивача про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, оскільки учасники справи завчасно повідомлялися про дату, час та розгляд справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштових відправлень, оформлення телефонограми позивачу про розгляд справи було додатковим заходом щодо повідомлення учасника справи і не є порушенням чинного законодавства.
52. Доводи касаційної скарги Львівської міської ради про те, що спірна земельна ділянка підлягає реалізації на аукціоні у відповідності до вимог ст.134 ЗК України не підтверджені у встановленому порядку у судах першої та апеляційної інстанції і не спростовують бездіяльності Львівської міської ради щодо не розгляду клопотання позивача.
53. Згідно з ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
54. Суди попередніх інстанцій частково невірно застосували положення норм матеріального права, у зв`язку з чим судові рішення підлягають частковому скасуванню, касаційна скарга ОСОБА_1 , підлягає частковому задоволенню, а касаційна скарга Львівської міської ради не підлягає задоволенню.
55. Позивач звільнений від сплати судового збору, тому у зв`язку з відсутністю судових витрат їх розподіл не проводиться за його касаційною скаргою, а витрати по сплаті судового збору за подання касаційної скарги Львівської міської ради покладаються на відповідну міську раду.
Керуючись ст.ст. 3, 139, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.06.2018 і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі №813/731/18 скасувати в частині позовних вимог про зобов`язання міського голови м. Львова ОСОБА_2 вчинити дії і в цій частині прийняти нове рішення, яким зобов`язати міського голову м.Львова ОСОБА_2 сформувати та підписати порядок денний пленарного засідання Львівської міської ради з урахуванням поданої пропозиції управління «Секретаріат ради» Львівської міської ради, з включенням до такого порядку денного питання «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки на вул. Л. Гайовської у м.Львові (біля будинків № 20, №22)» на перше заплановане засідання ради після набрання законної сили рішення суду.
В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.06.2018, змінене постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі №813/731/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя О.П. Стародуб