Справа № 806/3304/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-02-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 лютого 2020 року

Київ

справа №806/3304/18

адміністративне провадження №К/9901/5260/19, К/9901/5864/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області,

третя особа: Колективне сільськогосподарське підприємство «Україна-Черняхів-1»,

про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії

за касаційними скаргами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, адвоката Захарченко Вадима Павловича в інтересах ОСОБА_1

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Черноліхова С.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Франовської К.С., суддів Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В.),

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - відповідач), в якому просив:

визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району, оформлену листом від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18;

зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити заяву та надати дозвіл Колективному сільськогосподарському підприємству "Україна-Черняхів-1", яке є правонаступником ДП "Україна", на розроблення проекту приватизації земель, які знаходяться на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району.

Позов мотивований тим, що підстави відмови, викладені у листі №Л-16427/0-258/0/22-18, не передбачені частинами третьою, четвертою статті 118 Земельного кодексу України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у задоволенні заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної ради та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району, оформлену листом від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 20 листопада 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної ради та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району та прийняти рішення із врахуванням встановлених обставин справи, та у відповідності до норм статті 118 Земельного кодексу України. В решті позовних вимог відмовлено.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, мотивував його тим, що рішення ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про відмову у наданні КСП "Україна-Черняхів-1" дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки не ґрунтується на нормах законодавства, а тому підлягає скасуванню. Окрім того, суд дійшов висновку, що у даній справі має місце протиправна бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті ним рішення у визначеному законодавством порядку.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в окремій частині, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, адвокат Захарченко Вадим Павлович в інтересах ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення в частині відмови у задоволенні позову та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

Касаційну скаргу представник позивача обґрунтовує тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо обраного способу захисту порушеного права, оскільки повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області при розгляді питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не є дискреційними, у цього органу немає вибору між декількома правомірними рішеннями.

Також, не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Касаційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області обґрунтовує тим, що ним правомірно відмовлено позивачу у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Така відмова обґрунтовувалась тим, що позивачем всупереч частин шостої, сьомої статті 118 Земельного кодексу України не було додано до заяви графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та не було зазначено цільове призначення земельної ділянки. Крім того, цільове призначення не зазначено і у державних актах на право постійного користування земельними ділянками серії ЖТ-11-6-2 №000002 та 1-ЖТ №001150, що не дає підстав вважати розпорядником цих земельних ділянок Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області. Посилається відповідач і на те, що вимога позивача про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою у цій справі є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, що не відповідає завданню адміністративного судочинства.

Позиція інших учасників справи

8 квітня 2019 року до суду надійшов відзив Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому зазначається про необґрунтованість доводів касаційної скарги позивача, тому просить суд залишити касаційну скаргу позивача без задоволення.

17 травня 2019 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому зазначається про необґрунтованість доводів касаційної скарги відповідача, зокрема, позивач посилається на те, що судами попередніх інстанцій було вірно встановлено, що земельні ділянки є землями сільськогосподарського призначення державної форми власності, а отже Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області є органом, який уповноважений на їх передачу у власність. Тому, позивач просить суд залишити касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області без задоволення.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Ухвалами Верховного Суду від 13 березня 2016 року та від 25 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №806/3304/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Враховуючи значення справи для сторін, категорію та складність справи, суд дійшов висновку про необхідність призначення справи до касаційного розгляду в судовому засіданні.

Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів, однак у зв`язку із повторною неявкою сторін у судове засідання, протокольною ухвалою суду від 4 лютого 2020 року постановлено продовжити розгляд справи в письмовому провадженні.

10 грудня 2019 року та 17 грудня 2019 року до суду надійшли клопотання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області одинакові за змістом, в яких відповідач просить закрити провадження у справі №806/3304/18. Зазначені клопотання обґрунтовані тим, що зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту приватизації земель в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити наявний спір. Також не виконується основне законодавство адміністративного судочинства, оскільки в даному спорі питання щодо наявності у КСП "Україна-Черняхів-1" права на постійне користування земельними ділянками обов`язково постає перед судом, який вирішує спір, незалежно від того, чи заявив позивач вимогу щодо встановлення такого права.

Розглянувши зазначені клопотання, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновків про їх необґрунтованість та, відповідно, відсутність підстав для їх задоволення у зв`язку із наступним.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частинами першою, другою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (пункт 4 частини першої). Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Так, предметом спору у цій справі є визнання протиправними дій відповідача, як суб`єкта владних повноважень, щодо неналежного розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою у порядку визначеному законодавством.

Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі №815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі №545/808/17.

Тобто, відповідач помилково вважає, що спір про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є спором про право.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 20 листопада 2017 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якій просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою для приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району.

Листом від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18 відповідач повідомив позивача про наступне:

- у заяві не визначено цільове призначення земельної ділянки, за якою планується її використання;

- в державних актах на право постійного користування серії ЖТ-11-6-2 №000002 та 1-ЖТ №001150, згідно яких земельні ділянки перебувають у постійному користуванні ДП "Україна", відсутні відомості щодо категорії земель, що суперечить частині четвертій статті 122 Земельного кодексу України. Одночасно Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області є розпорядником виключно земель сільськогосподарського призначення державної форми власності.

Не погоджуючись із такими діями відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року відповідають, а доводи касаційних скарг є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

За змістом статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17, від 5 березня 2019 року у справі №360/2334/17, від 28 січня 2020 року у справі №2240/2962/18.

Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів прямо суперечать закону та є протиправними.

Відтак, лист відповідача від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18 у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею за змістом не може вважатись «відмовою» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, то суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

З приводу доводів касаційної скарги позивача про те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо обраного способу захисту порушеного права, колегія суддів зазначає наступне.

Під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22 грудня 2018 року у справі №804/1469/17, від 14 серпня 2019 року у справі №0640/4434/18 та від 12 вересня 2019 року у справі №0640/4248/18.

Щодо ефективності обраного способу захисту колегія суддів зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Однак, оцінка правомірності бездіяльності стосувалася лише тих мотивів, які наведено у листі відповідача від 23 січня 2018 року №Л-16427/0-258/0/22-18. Суди не досліджували, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району. За таких обставин у суду відсутні підстави для зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення.

Крім того, суд враховує обставини цієї справи, а також положення частини другої статті 77 КАС України, згідно з якою в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень такий суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, а, відповідно, і суд, за певних обставин, позбавлений можливості оцінити докази, які повинні були буті взяті до уваги при прийнятті рішення відповідним суб`єктом в порядку та спосіб передбачений законом.

Також, з приводу тверджень касаційної скарги Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про те, що зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою у цій справі є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно до положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними. Тому ці доводи касаційної скарги колегія суддів відхиляє.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі №208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі №816/303/16, від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17, від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17, від 06 березня 2019 року у справі №200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі №818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі №344/8720/16-а.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що хоч і повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними, проте, враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, належним способом захисту за даних фактичних обставин, є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання (заяву) позивача про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 8 листопада 2019 року справі №420/914/19.

Враховуючи те, що протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, то суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Доводи касаційної скарги ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про те, що воно не може бути розпорядником земель, щодо яких порушено питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, суд вважає безпідставними, враховуючи наступне.

Так, судами попередніх інстанцій встановлені наступні обставини, які мають значення для правильного вирішення спору у цій справі.

Відповідно до наказу регіонального відділення Фонду державного майна України по Житомирській області від 19 грудня 2017 року №836 державне підприємство «Україна» (ДП "Україна) припинено у зв`язку із перетворенням в Колективне сільськогосподарське підприємство "Україна-Черняхів-1", яке є правонаступником державного підприємства «Дослідне господарство «Україна» після укладення з регіональним відділенням Фонду державного майна України по Житомирській області договору безоплатної передачі державного майна єдиного майнового комплексу державного підприємства «Україна» та акта приймання-передачі державного майна єдиного майнового комплексу державного підприємства «Україна».

Договір безоплатної передачі державної частки єдиного майнового комплексу державного підприємства «Україна», в тому числі і щодо земельних ділянок за кадастровими номерами: :02:000:0026, :02:000:0025, :03:003:0100:07:000:0100:03:002:0100:03:005:0100:09:000:0100:03:002:0100:09:000:0100:03:006:0100:06:000:0100:03:002:0100:09:000:0000:06:000:0000:09:000:0000:02:000:0000:05:000:0000:07:000:0000:11:000:0000:02:000:0000:01:000:0000:11:000:0000:09:000:0000:04:000:0015 та акт приймання-передачі безоплатної передачі державної частки єдиного майнового комплексу державного підприємства «Україна» були укладені з Колективним сільськогосподарським підприємством "Україна-Черняхів-1" 15 березня 2018 року.

Зазначені земельні ділянки, які були в постійному користуванні державного підприємства «Україна», є землями сільськогосподарського призначення державної форми власності, що підтверджується довідками відділу у Черняхівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №349/336-18-0.36 від 20 серпня 2018 року, №335/336-18-0.36 від 20 липня 2018 року.

Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, правонаступником державного підприємства «Україна» () є Колективне сільськогосподарське підприємство "Україна-Черняхів-1" ().

Таким чином, згідно встановлених судами попередніх інстанцій обставин, вказані земельні ділянки є землями сільськогосподарського призначення державної форми власності, а отже Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області є органом, який уповноважений на їх передачу у власність.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, третя особа: Колективне сільськогосподарське підприємство «Україна-Черняхів-1», про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії.

Як убачається з касаційних скарг, наведені в них інші доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі фактично зводяться до необхідності нової правової оцінки обставин у справі та дослідження наявних у матеріалах справи доказів, зокрема, щодо поданих позивачем до відповідача клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також відповідних графічних матеріалів.

Однак, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Так, згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області та адвоката Захарченко Вадима Павловича в інтересах ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко