Справа № 560/526/20
Суддя: Гнап Д.Д.
Дата ухвалення: 2020-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 560/526/20
УХВАЛА

іменем України

02 березня 2020 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Гнап Д.Д. розглянувши адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Голови Старокостянтинівської районної ради Яснюк Михайло Борисович, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до голови Старокостянтинівської районної ради Яснюка Михайла Борисовича, в якому просить визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Старокостянтинівської районної ради №127 від 16.12.2019.

Оскарженим розпорядженням призначено ОСОБА_2 виконуючим обов`язки директора комунального некомерційного підприємства "Старокостянтинівська центральна районна лікарня" Старокостянтинівської районної ради Хмельницької області з 16.12.2019 до моменту призначення директора підприємства сесією районної ради.

Не погоджуючись з зазначеним розпорядженням, позивач обґрунтовував позовні вимоги тим, що призначена виконуючим обов`язки директора комунального некомерційного підприємства "Старокостянтинівська центральна районна лікарня" ОСОБА_2 не має відповідної освіти та не є штатним працівником закладу.

Позивач вважає, що призначенням ОСОБА_2 порушено його право на виконання обов`язків директора комунального некомерційного підприємства "Старокостянтинівська центральна районна лікарня", як такого, який відповідав усім законодавчо визначеним нормам.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.02.2020 відкрито провадження в цій справі та вирішено її розглянути за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. Залучено до участі у справі у якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог, на стороні відповідача ОСОБА_2 .

До суду надійшов відзив, в якому відповідач просив відмовити в задоволенні позовних вимог. Зазначив, що голова Старокостянтинівської районної ради в міжсесійний період видав в межах його повноважень розпорядження про призначення ОСОБА_2 виконуючим обов`язки директора підприємства до моменту призначення керівника на сесії ради. Це розпорядження видано у зв`язку з відсутністю директора підприємства та відсутності особи (з числа штатних працівників), яка могла б згідно з функціональними (посадовими) обов`язками виконувати обов`язки директора.

Звернув увагу на те, що до юрисдикції Хмельницького окружного адміністративного суду не належить розгляд спору з приводу призначення директора комунального підприємства, установи чи організації.

До суду 13.02.2020 надійшли письмові пояснення, в яких ОСОБА_2 просила закрити провадження у справі. Вказала на відсутність підстав для твердження позивача про порушення його права бути призначеним на посаду виконуючим обов`язки директора комунального некомерційного підприємства "Старокостянтинівська центральна районна лікарня". Так, він є головою Старокостянтинівської профспілкової організації працівників охорони здоров`я. Тому, в силу положень частини 3 статті 36 Конституції України, частини 6 статті 7, статей 20, 38 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", статті 3 Закону України "Про колективні договори і угоди", не може претендувати на зайняття вказаної посади. При цьому, позивач звернувся в суд як фізична особа, а не як голова профспілки.

Вважає, що характер відносин у цій справі є нічим іншим як відносини працівника з юридичною особою, тобто, фактично, трудові відносини.

Звернула увагу на те, що спірне розпорядження вичерпало свою дію.

Розглянувши клопотання третьої особи про закриття провадження у справі, суд зазначає та враховує наступне.

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно з положеннями статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод і практику Європейського Суду з прав людини як джерело права.

У пунктах 23, 24 рішення Європейського Суду з прав людини від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом". У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства.

Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. Тобто, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відповідно до пункту 3.2 рішення Конституційного Суду України від 12.07.2011 №9-рп/2011 принцип спеціалізації полягає у створенні відповідних спеціалізованих судів для здійснення цивільного, кримінального, адміністративного, господарського судочинства.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб`єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (пункт 2 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України).

Спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби.

Разом з цим, до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та інше.

При цьому, положеннями пункту 17 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад.

Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Водночас, відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень - не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин, ознаками яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але й спеціальні підстави виникнення, пов`язані з виконанням або невиконанням хоча б однією зі сторін публічних владно-управлінських функцій.

Разом з тим, приватно-правові відносини, серед іншого, вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника.

Частинами 3-5 статті 140 Конституції України встановлено, що органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

За приписами статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" посадова особа місцевого самоврядування - особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Згідно з частиною 2 статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (частина 1 статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно до статті 17 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (стаття 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування").

Згідно з статтею 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Згідно з частинами 1, 2 статті 62 Господарського кодексу України визначено, що підприємство - самостійний суб`єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування, або іншими суб`єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому цим Кодексом та іншими законами.

Підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності.

Положеннями частини 1 статті 63 Господарського кодексу України серед видів та організаційних форм підприємств залежно від форм власності, передбачених законом, які можуть діяти в Україні визначено комунальне підприємство, що діє на основі комунальної власності територіальної громади.

Статтею 65 Господарського кодексу України встановлено, що управління підприємством здійснюється відповідно до його установчих документів на основі поєднання прав власника щодо господарського використання свого майна і участі в управлінні трудового колективу. Власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів.

Згідно з пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".

Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (частина 7 статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно до статті 78 Господарського кодексу України комунальне унітарне підприємство підприємство (до яких належить і комунальне некомерційне підприємство «Старокостянтинівська центральна районна лікарня») - утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

Таким чином, комунальні підприємства, що діють на основі комунальної власності територіальної громади, не є суб`єктами владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, а діяльність виконуючого обов`язки директора комунального підприємства - не належить до публічної служби, визначеної цим Кодексом.

Суд зазначає, що в розумінні статті 140 Конституції України та наведених приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", комунальне некомерційне підприємство "Старокостянтинівська центральна районна лікарня", не є органом місцевого самоврядування, а посада "виконуючим обов`язки директора" вказаного підприємства не належить до посад в органах місцевого самоврядування відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування". Тому, ОСОБА_2 не прийнята на публічну службу.

Натомість, відносини, що виникли між позивачем та відповідачем є трудовими.

В той же час, видання відповідного акту головою органу місцевого самоврядування (розпорядження) про призначення виконуючого обов`язки директора не змінює правової природи цих відносин, а пов`язане із реалізацією господарської компетенції органу місцевого самоврядування, до сфери управління якого входить відповідне комунальне підприємство. Тобто, спірне розпорядження не є публічно-правовим актом суб`єкта владних повноважень.

Крім того, у цьому випадку відбулося призначення не директора, що в силу положень пункту 20 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішується виключно на пленарних засіданнях районної ради, а призначення виконуючого обов`язки директора.

Так, за змістом пункту 1 роз`ясненням Державного комітету Ради Міністрів СРСР з питань праці та забортної плати і Секретаріату Всесоюзної Центральної Ради професійних союзів "Про порядок оплати тимчасового замісництва" від 29.12.1965 №30/39, яке діє на території України відповідно до постанови Верховної Ради України від 12.09.1991 №1545-XII "Про порядок тимчасової дії на території України деяких актів законодавства Союзу РСР", тимчасовим заступництвом (замісництвом) вважається виконання службових обов`язків за посадою тимчасово відсутнього працівника, коли це викликано виробничою необхідністю.

Таким чином, суд наголошує, що покладення обов`язків на особу в рамках тимчасового заміщення відсутнього працівника носить тимчасовий характер.

З огляду на зазначене, дані правовідносини - не містять спеціального суб`єктного складу публічно-правового спору, так само як не містять і спеціальних підстав їх виникнення, пов`язаних зі здійсненням публічно-владних управлінських функцій.

Поряд з цим, вказані правовідносини мають всі ознаки приватно-правових, які вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасників.

При цьому, як вже було зазначено вище, відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як суб`єкт, до сфери управління якого входить підприємство, та роботодавець у трудових відносинах.

Відповідно до частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників (частина 1 статті 1 Цивільного кодексу України).

Відповідно статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Частиною 4 статті 11 Цивільного кодексу України визначено, що у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 10 частини 2 статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Поряд з цим, суд звертає увагу на те, що перелік способів захисту цивільних прав та інтересів - не є вичерпним, оскільки суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом, у визначених законом випадках.

Так само, як за змістом частини 3 статті 270 Цивільного кодексу України не є вичерпним і перелік особистих немайнових прав, які встановлені Конституцією України, Цивільним кодексом України та іншим законом.

Водночас, адміністративний суд, завдання якого полягає, насамперед, у перевірці додержання процедури розгляду та прийняття суб`єктом владних повноважень відповідного рішення, розглядаючи справи щодо таких рішень, не вправі вийти за межі їх публічно-правових аспектів і встановлювати обставини, які підлягають оцінці за правилами цивільного судочинства.

В контексті конкретних обставин та зумовленого ними нормативного регулювання правовідносин, що склалися між його суб`єктами, суд дійшов висновку, що оскільки позивач заявив позов на захист своїх трудових прав, а оскаржене рішення прийнято стосовно призначення особи на посаду виконуючого обов`язки керівника підприємства, яке не відноситься до публічної служби, позовні вимоги слід розглядати в порядку цивільного судочинства згідно правил підсудності, визначених Цивільним процесуальним кодексом України, що виключає можливість вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічні правові позиції щодо неможливості розгляду адміністративним судом спорів за участю суб`єкта владних повноважень, який у відповідних трудових відносинах виступає як роботодавець, містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №815/6096/17 та в постанові Верховного Суду від 11.07.2018 у справі №363/4064/16-а.

Відповідно до частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Посилання позивача на невідповідність ОСОБА_2 законодавчо визначеним вимогам до осіб, які можуть займати посаду виконуючого обов`язки директора комунального некомерційного підприємства "Старокостянтинівська центральна районна лікарня" Старокостянтинівської районної ради Хмельницької області не змінює суті спірних правовідносин, оскільки в цьому випадку відповідач виступає у ролі роботодавця та не здійснює публічно-владних управлінських функцій в розумінні пункту 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а спірне рішення, відповідно, не є реалізацією суб`єктом владних повноважень (його посадовою особою) владних управлінських функцій.

Отже, оскільки робота ОСОБА_2 на посаді виконуючого обов`язки директора комунального некомерційного підприємства "Старокостянтинівська центральна районна лікарня" Старокостянтинівської районної ради Хмельницької області не є публічною службою, у цій справі відсутній спір з приводу прийняття громадян на публічну службу та її проходження.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин, враховуючи заявлені в позовній заяві вимоги та характер спірних правовідносин, прав, свобод та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, суд дійшов висновку, що провадження у цій справі слід закрити.

На виконання вимог частини 1 статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України суд роз`яснює позивачеві, що розгляд справи відноситься до юрисдикції Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до положень пункту 5 частини 1 статті 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.

Тому позивач має право на повернення сплачених ним сум судового збору за подання цієї позовної заяви, звернувшись до суду з відповідним клопотанням.

Керуючись пунктом 1 частини 1 статті 238, статтями 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

клопотання третьої особи, що не заявляє самостійних вимог, на стороні відповідача ОСОБА_2 про закриття провадження у справі №560/526/20 задовольнити.

Закрити провадження у справі №560/526/20 за позовом ОСОБА_1 до Голови Старокостянтинівської районної ради Яснюка Михайла Борисовича, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження №127 від 16.12.2019.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

Головуючий суддя Д.Д. Гнап