Справа № 826/5331/18
Суддя: Анцупова Тетяна Олександрівна
Дата ухвалення: 2019-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОКРЕМА ДУМКА (збіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду
Анцупової Т. О та Гудими Д. А.
Справа № 826/5331/18
Провадження № 11-791апп19
І. Короткий виклад історії справи
1. 30 березня 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Антимонопольного комітету України (далі - відповідач; Комітет), в якій просив зобов`язати відповідача надати інформацію у формі копій документів, а саме :
- доручення голови Комітету від 13 червня 2017 року № 8-01/4854;
- доручення голови Комітету від 22 грудня 2017 року № 13-01/540;
- супровідні листи Комітету, згідно з якими до Волинського обласного територіального відділення Комітету та Київського обласного територіального відділення Комітету направлене доручення голови Комітету від 13 червня 2017 року № 8-01/4854;
- лист Волинського обласного територіального відділення Комітету від 2 січня 2018 року № 29/1.37-1 про направлення матеріалів перевірки до відповідача.
2. Позовну заяву мотивував такими обставинами :
2.1. Позивач як адвокат в інтересах ПрАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» звернувся до відповідача з адвокатським запитом від 7 березня 2018 року № 3-269, в якому, зокрема, просив надати документи, які є у розпорядженні відповідача, а саме:
- доручення голови Комітетувід 13 червня 2017 року № 8-01/4854, на виконання якого Волинське обласне територіальне відділення Комітету(вимога про надання інформації від 5 жовтня 2017 року № 1.60-1279), а потім - Київське обласне територіальне відділення Комітету (вимога про надання інформації від 7 лютого 2018 року № 02-02/533) досліджували дотримання ПрАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час участі у відкритих торгах UA-2017-03-08-000021-а, проведених Східноєвропейським національним університетом імені Лесі Українки, та у відкритих торгах UA-2017-03-16-002406-b, проведених Державним вищим навчальним закладом «Національний медичний університет ім. О. О. Богомольця»;
- доручення голови Комітету від 22 грудня 2017 року № 13-01/540 про надання до центрального апарату Комітету всіх документів, отриманих Волинським обласним територіальним відділенням Комітету під час здійснення заходів державного контролю дотримання ПрАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час участі у відкритих торгах UA-2017-03-08-000021-а та UA-2017-03-16-002406-b;
- супровідні листи Комітету, якими до Волинського обласного територіального відділення Комітету та Київського обласного територіального відділення Комітету направлялося доручення голови Комітету від 13 червня 2017 року № 8-01/4854.
2.2. Листом від 16 березня 2018 року № 143-29/01-3132 відповідач повідомив, що він не може надати позивачеві копії запитаних документів, оскільки у них є інформація з обмеженим доступом, а саме службова інформація.
2.3. Відповідач не присвоював запитаній позивачем інформації гриф «для службового користування», що передбачено частиною другою статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) як умова для віднесення інформації до категорії службової.
2.4. Відмова відповідача надати позивачу запитану інформацію не мала законної мети згідно з пунктом 1 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI.
2.5. Відповідач у листі від 16 березня 2018 року № 143-29/01-3132 не обґрунтував, яку шкоду суспільним інтересам може завдати надання позивачу відповідних документів, а також не надав оцінки пропорційності конкуруючих інтересів, хоча саме на суб`єкта владних повноважень покладається тягар доказування правомірності його дій.
2.6. Відповідач порушив принцип пропорційності, оскільки позбавив ПрАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій» можливості оспорити незаконність дій, вчинених щодо нього відповідачем.
2.7. З огляду на вказане дії відповідача у частині відмови надати позивачу запитані документи є незаконними.
3. 6 листопада 2018 року Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив рішення, яким позов задовольнив. Суд першої інстанції мотивував рішення так :
3.1. Публічна інформація, крім встановлених законом випадків, є відкритою, а доступ до неї може забезпечуватися шляхом надання за відповідними запитами, зокрема фізичних осіб, у встановлені законом строки інформації розпорядником (яким є і суб`єкт владних повноважень). Перелік підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію є вичерпним.
3.2. Запит позивача від 7 березня 2018 року № 3-269 є запитом на публічну інформацію за Законом № 2939-VI та поданий для захисту прав і законних інтересів довірителя позивача (ПрАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій»), якого стосується відповідна інформація.
3.3. Належність інформації до категорії службової є лише однією з декількох необхідних передумов закриття до неї доступу.
3.4. Відповідач не довів законності мети закриття запитаної інформації, а тому відмова відповідача в її наданні є протиправною, що зумовлює необхідність задоволення позову.
4. 22 лютого 2019 року Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 6 листопада 2018 року, оскільки вважав, що справу не можна розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5. Мотивував постанову так :
5.1. Відповідач, реалізуючи повноваження, наділений правом вчиняти певні дії на підставі та в межах чинного законодавства України, зокрема, надавати інформацію за зверненнями громадян у порядку, встановленому Законом № 2939-VI.
6. 18 березня 2019 року позивач подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу. Просив скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Мотивував касаційну скаргу так :
7.1. Законний інтерес на отримання ПрАТ «Науково-дослідний інститут прикладних інформаційних технологій», в інтересах і за дорученням якого діяв позивач, запитаної інформації випливає з публічно-правових контрольних відносин та не опосередковується жодним цивільним правом або законним інтересом. Той факт, що спірну інформацію запитувало не товариство, а позивач, який діяв за дорученням довірителя, не може змінювати статусу відповідної інформації та публічно-правового характеру правовідносин з відповідачем.
7.4. Юрисдикцію у спорах щодо адвокатських запитів слід визначати з урахуванням того, кому такий запит адресований. Якщо отримувачем адвокатського запиту є особа приватного права, то правовідносини адвоката з такою особою є суто приватноправовими та регулюються частиною першою статті 19 Конституції України, Цивільним кодексом України і Законом України «Про інформацію». Якщо адвокатський запит поданий до суб`єкта владних повноважень, то з останнім в адвоката виникають публічно-правові відносини, які регулюються частиною другою статті 19 Конституції України та Законом № 2939-VI.
8. 17 липня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки у касаційній скарзі були доводи щодо порушення апеляційним судом правил предметної юрисдикції.
9. 17 грудня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу позивача задовольнила: скасувала постанову Шостогоапеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, а справу направила до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
10. Мотивувала постанову так :
10.1. Висновки суду апеляційної інстанції про непоширення юрисдикції адміністративного суду на цей спір є помилковими, оскільки позов щодо бездіяльності розпорядника інформації з розгляду запиту позивач подав до адміністративного суду, застосовуючи положення Закону № 2939-VI.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
12. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.
13. Отже, метою касаційного перегляду судових рішень Великою Палатою Верховного Суду є забезпечення однакового застосування судами норм права. Таке забезпечення Велика Палата Верховного Суду має здійснювати під час розгляду нею справ у порядку та у спосіб, визначені процесуальним законом, незалежно від підстави передання їй справи касаційними судами.
14. У цій справі з висновком більшості колег можна погодитися, проте, як видається, завдання щодо забезпечення однакового застосування судами норм процесуального правау постанові не виконане.
17. Вочевидь, задля забезпечення юридичної визначеності стосовно вибору суду, встановленого законом для розгляду вимог щодо надання відповіді на адвокатський запит, в якому адвокат запитує публічну інформацію від її розпорядника, яким є суб`єкт владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду мала чітко визначити юрисдикцію судів у таких спорах.
18. Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні врегульовані Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI).
19. Під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб) (пункт 1 частини першої статті 20 Закону № 5076-VI).
20. Відповідно до абзаців першого та другого частини першої статті 24 Закону № 5076-VIадвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. До адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги. Вимагати від адвоката подання разом з адвокатським запитом інших документів забороняється.
21. Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом (частина друга статті 24 Закону № 5076-VI).
22. Відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом (частина третя статті 24 Закону № 5076-VI).
23. Отже, адвокатський запит може бути адресований як суб`єктам владних повноважень, так і приватним особам. І такі запити можуть стосуватися як надання публічної, так і будь-якої іншої інформації, необхідної адвокатові для надання правової допомоги клієнтові.
24. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
25. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації (пункт 7 частини першої статті 19 КАС України).
26. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до публічної інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників такої інформації, й інформації, що становить суспільний інтерес, врегульовані Законом № 2939-VI.
27. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).
28. Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками публічної інформації є: 1) органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
29. До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VI).
30. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 2939-VI оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.
31. Оскільки до числа розпорядників публічної інформації належать не тільки власне суб`єкти владних повноважень, але й інші суб`єкти права, яким делеговані повноваження, зокрема оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену у Законі № 2939-VI, то з огляду на приписи пунктів 1 і 2 частини першої статті 4, пункту 7 частини першої статті 19 КАС України та частини третьої статті 23 Закону № 2939-VI, наявність власне суб`єкта владних повноважень як сторони не є обов`язковою ознакою цієї категорії спорів. Публічно-правовим буде спір адвоката з розпорядником публічної інформації стосовно надання відповіді на адвокатський запит, пов`язаний із отриманням саме такої інформації від цього розпорядника відповідно до Закону № 2939-VI незалежно від того, який саме суб`єкт, визначений у статті 13 Закону № 2939-VI (власне суб`єкт владних повноважень чи інша особа, якій держава делегувала відповідні повноваження), є розпорядником цієї інформації. Такий спір слід розглядати за правилами адміністративного судочинства. Натомість за правилами цивільного судочинства треба розглядати вимоги адвоката щодо надання йому відповіді на адвокатський запит суб`єктом владних повноважень, якщо такий запит спрямований на отримання інформації, яка не є публічною.
32. Те, що вимоги до адвокатського запиту та його розгляду визначені статтею 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», аж ніяк не означає, що адвокат не може вимагати в адвокатському запиті надання йому публічної інформації, отримання якої регламентує Закон № 2939-VI, як і не означає, що останній не поширюється на відносини адвоката та розпорядника публічної інформації, до якого надійшов адвокатський запит про надання саме такої інформації.
33. Велика Палата Верховного Суду у постановах уже вказувала на те, що задля гарантування правової визначеності вона може повністю відмовитися від свого висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див. пункти 43-45 постанови від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16; пункти 44-45, 47 постанови від 5 грудня 2018 року у справі № 818/1688/16; пункт 24 постанови від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11).
34. У пункті 49 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів про якість судових рішень вказано, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні.
37. Відступ у постанові в справі № 826/5331/18 від висновку про неналежність спорів стосовно отримання відповідей на адвокатські запити до юрисдикції адміністративного суду з огляду на те, що адвокатський запит може стосуватися не лише публічної інформації, мав би сприяти єдності судової практики, її орієнтуванню на те, що адвокат теж може бути учасником відносин, пов`язаних із його доступом до публічної інформації на підставі саме адвокатського запиту. Залежно від виду запитаної адвокатом інформації (публічна чи непублічна) спір із розпорядником такої інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до неї суд мав би розглядати за правилами адміністративного чи цивільного судочинства відповідно.
38. Крім того, звертаємо увагу на те, що 12 грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі № 212/7068/13-ц (яка не стосувалася доступу до публічної інформації) за скаргою представника стягувача у виконавчому провадженні на бездіяльність начальника Автозаводського відділу державної виконавчої служби м. Кременчука Головного територіального управління юстиції у Полтавській області, яка полягала у неналежному розгляді адвокатського запиту цього представника стосовно примусового виконання судового рішення. У тій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що справу № 212/7068/13-ц треба розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки адвокат стягувача звернувся зі скаргою на бездіяльність начальника Автозаводського ВДВС, а саме на ненадання останнім у встановлений законом строк відповіді на адвокатський запит і ненадання копій запитаних документів. Тобто, така скарга, на думку Великої Палати Верховного Суду, стосується не оскарження бездіяльності державного виконавця щодо виконання рішення суду, а нездійснення начальником ВДВС управлінських дій з контролю за неналежним виконанням державним виконавцем його обов`язків. І тому вимогу, яку адвокат заявив у справі № 212/7068/13-ц, треба розглядати за правилами адміністративного судочинствавідповідно до статті 181 КАС України у редакції, що була чинною до 15 грудня 2017 року (статті 287 КАС України у редакції, що набрала чинності з вказаної дати).
40. На жаль, у постанові в справі № 826/5331/18 цю проблему Велика Палата Верховного Суду не вирішила, хоча, як видається, могла би з огляду на те, що у касаційній скарзі позивач вказав про доцільність розмежування юрисдикції суду у всіх спорах, пов`язаних із неналежним розглядом адвокатського запиту, саме залежно від предмета такого запиту та суб`єкта, якому він адресований. Але цей аргумент Велика Палата Верховного Суду у постанові залишила поза увагою.
Судді Великої Палати Верховного Суду Т. О. Анцупова