Справа № 0940/2394/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-02-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 лютого 2020 року

Київ

справа №0940/2394/18

адміністративне провадження №К/9901/26524/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого суді Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзний І.В., Коваленко Н.В.,

при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,

за участю:

представника позивача Селяніна В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №0940/2394/18

за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок»

до Івано-франківської обласної ради

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання до вчинення дій

за касаційною скаргою Івано-Франківської обласної ради

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Заверухи О.Б., суддів: Гінди О.М., Ніколіна В.В.),

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

13 грудня 2018 року Товариство з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» (далі також - ТзДВ «Рогатинпісок», позивач) звернулося в суд з адміністративним позовом до Івано-Франківської обласної ради (далі також - відповідач), в якому просило:

визнати протиправним та скасувати рішення від 22 червня 2018 року №903-22/2018 «Про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску»;

зобов`язати повторно розглянути заяву про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області та прийняти рішення про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Івано-Франківської обласної ради №903-22/2018 від 22 червня 2018 року «Про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску». Зобов`язано Івано-Франківську обласну раду повторно розглянути заяву Товариства з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» від 12 березня 2018 року № 8 про надання гірничого відводу площею 14,8 га з метою розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що в оскаржуваному рішенні обласною радою не конкретизовано, в чому саме полягає невідповідність поданих позивачем документів з метою отримання гірничого відводу, вимогам, встановлених Положенням про порядок надання гірничих відводів №59 від 27 січня 1995 року, а тільки зроблено посилання на Положення №59 в загальному, а тому таке рішення є протиправним. Щодо вимоги позивача про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, то така вимога є передчасною.

Не погодившись з прийнятим рішенням, ТзДВ «Рогатинпісок» подало апеляційну скаргу.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року апеляційну скаргу ТзДВ «Рогатинпісок» задоволено повністю. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року скасовано в частині відмови в задоволенні адміністративного позову щодо зобов`язання Івано-Франківської обласної ради прийняти рішення про надання Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області та в цій частині прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Товариства з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» задоволено повністю. Зобов`язано Івано-Франківську обласну раду прийняти рішення про надання Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Ухвалюючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що порушеному праву позивача кореспондує обов`язок відповідача прийняти законне рішення, єдиним правильним, за даних обставин, способом захисту порушеного права позивача, буде зобов`язання Івано-Франківської обласної ради прийняти рішення про надання гірничого відводу площею 14,8 га з метою розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться 0,5 км на схід від хутора Москалів Рогатинського району Івано-Франківської області, оскільки це забезпечить повне його поновлення та унеможливить необхідність повторного звернення до суду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.

Доводи касаційної скарги Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області зводяться до того, що надання чи ненадання гірничого відводу належить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування, а під дискреційними повноваженнями слід розуміти таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, що визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення, тому суд апеляційної інстанції зобов`язавши відповідача прийняти рішення про надання Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області втрутився в дискреційні повноваження Івано-франківської обласної ради, у зв`язку із чим рішення суду апеляційної інстанції є незаконним, тоді як суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване судове рішення.

Позиція інших учасників справи

З грудня 2019 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Івано-франківської обласної ради, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга надійшла до суду 23 жовтня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 6 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №0940/2394/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТзДВ "Рогатинпісок" 12 листопада 1997 року зареєстроване як юридична особа, на підтвердження чого в матеріалах справи міститься свідоцтво про державну реєстрацію юридичної особи серії А01 №717337 і витяг із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 24 травня 2017 року. Основними видами діяльності ТзДВ "Рогатинпісок", серед інших, є добування піску, гравію, глин і каоліну (код 08.12), про що свідчить наявний в матеріалах справи Статут даного товариства, затвердженого установчими зборами засновників товариства (протокол №1 від 7 квітня 2011 року) та витяг із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 24 травня 2017 року.

Державною службою геології та надр України, на підставі наказу від 13 вересня 2013 року №462, видано ТзДВ "Рогатинпісок" спеціальний дозвіл на користування надрами №2638 від 1 березня 2002 року для видобування пісків, придатних для виготовлення штукатурних розчинів для опоряджувального шару, для дорожнього будівництва, для благоустрою, рекультивації і планування.

На підставі наказу від 20 жовтня 2017 року №467 були внесені зміни до спеціального дозволу №2638 від 1 березня 2002 року, згідно якого метою користування надрами визначено видобування кварцового піску, придатного для використання у скляній промисловості та піску для виготовлення штукатурних розчинів для опоряджувального шару і для дорожнього будівництва.

В першому випадку видачі спеціального дозволу на користування надрами (наказ від 13 вересня 2013 року за №462) передувало прийняття 5 квітня 2013 року Державною комісією України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України протоколу №2886, який став доповненням до протоколу тієї ж Комісії від 6 серпня 1991 року №5113.

У другому випадку відповідні відомості про затвердження (апробацію) запасів корисних копалин затверджені протоколом засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 19 жовтня 2016 року за №3675.

12 березня 2018 року позивач звернувся до Івано-Франківської обласної ради із заявою про надання гірничого відводу площею 14,8 га з метою розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області. До вказаної заяви, згідно додатків, позивачем долучено пакет документів, серед яких: копія свідоцтва про державну реєстрацію, копія довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, копія спеціального дозволу на користування надрами, копія протоколу УкрТКЗ №5113 від 6 серпня 1991 року, копія протоколу ДКЗ №2886, копія акту про надання гірничого відводу, проект гірничого відводу.

Після надходження до виконавчого апарату обласної ради заяви позивача із пакетом документів щодо надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, останні, згідно Регламенту, затвердженого рішенням Івано-Франківської обласної ради від 26 травня 2016 року №175-5/2016, передані до Івано-Франківської обласної державної адміністрації для опрацювання та надання пропозицій. Вказана обставина підтверджується наявним в матеріалах справи листом від 28 березня 2018 року за №11-178/423/60, адресованого голові Івано-Франківської обласної державної адміністрації О. Гончаруку.

За результатом розгляду листа від 28 березня 2018 року за №11-178/423/60, Івано-Франківська обласна державна адміністрація (далі також - облдержадміністрація) листом №2657/1/1-18/01-132 від 24 квітня 2018 року направила відповідачу проект рішення "Про надання Товариству з додатковою відповідальністю "Рогатинпісок" гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску", тобто із позитивним результатом розгляду звернення позивача. Водночас облдержадміністрація повідомлено відповідача, що даний проект рішення неодноразово виносився на розгляд сесії Івано-Франківської обласної ради.

ТзДВ "Рогатинпісок" неодноразово зверталося до Івано-Франківської обласної ради про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, що підтверджується листами №16 від 23 жовтня 2013 року, №37 від 17 квітня 2014 року, №42 від 21 липня 2014 року, №53 від 19 вересня 2014 року, №69 від 29 грудня 2014 року, №10 від 26 лютого 2015 року, №15 від 5 травня 2015 року, №21 від 3 липня 2015 року, №25 від 27 серпня 2015 року, №35 від 18 грудня 2015 року, №10 від 5 квітня 2016 року, №18 від 21 червня 2016 року, №28 від 28 вересня 2016 року, №33 від 13 грудня 2016 року, №12 від 28 березня 2017 року, №20 від 4 липня 2017 року, №25 від 19 вересня 2017 року, №37 від 26 грудня 2017 року і №8 від 12 березня 2018 року.

За результатом розгляду заяви від 12 березня 2018 року, Івано-Франківською обласною радою 22 червня 2018 року прийнято оскаржуване рішення №903-22/2018 про відмову в наданні ТзДВ "Рогатинпісок" гірничого відводу, площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 9-1 Кодексу України про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: 1) надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; 4) розподіл між відповідними місцевими бюджетами плати за користування надрами; 5) розроблення, затвердження та виконання місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання і охорони надр; 6) оголошення геологічних об`єктів, що становлять наукову або культурну цінність, об`єктами природно-заповідного фонду місцевого значення; 7) припинення права на користування ділянкою надр у випадках і порядку, передбачених цим Кодексом; 8) здійснення контролю за використанням та охороною надр; 9) вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин, визначених законом.

Відповідно до статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Згідно із пунктом 22 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

Згідно із пунктом 26 Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року №59 «Про затвердження Положення про порядок надання гірничих відводів» (далі - Положення №59), надання гірничого відводу оформлюється актом, а також надписом у верхньому правому куті копії топографічного плану.

Відповідно до статті 17 Кодексу України про надра (в редакції, чинній на момент звернення позивача до відповідача із заявою про надання гірничого відводу), пункту 22 Положення №59 гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською Радами народних депутатів.

Пунктом 23 Положення №59 встановлено, що для одержання гірничого відводу підприємство чи громадянин залежно від виду родовища корисних копалин подає заявку місцевому органу державного гірничого нагляду або Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській чи Севастопольській міській Раді народних депутатів. Заявка включає в себе: 1) заяву, в якій зазначаються найменування підприємства чи відомості про громадянина, що мають намір одержати гірничий відвід, місцезнаходження гірничого відводу та мета, для якої він одержується; 2) проект гірничого відводу у двох примірниках, складений відповідно до додатка № 2.

Згідно із додатком №2 до Положення №59, з урахуванням мети використання надр, до проекту гірничого відводу додаються: 1) пояснювальна записка, в якій зазначена вся необхідна інформація згідно з вимогами пункту 2 Додатку № 2; 2) графічні матеріали, складені відповідно до вимог чинних інструкцій та методичних вказівок; 3) копія спеціального дозволу на користування ділянкою надр; 4) копія протоколу про затвердження проекту розробки родовища; 5) витяг з протоколу засідання ДКЗ щодо оцінки запасів корисних копалин, їх кількості по об`єктах; 6) висновок науково-дослідної організації стосовно технічної неможливості знешкодження та утилізації шкідливих речовин, відходів виробництва та стічних вод, а також сумісності шкідливих речовин, відходів виробництва або стічних вод з породами, що їх містять, та пластовими водами горизонтів, де планується їх поховання або скидання; 7) стосовно придатності відпрацьованих гірничих виробок для використання в цілях, передбачених проектом; 8) документ про згоду землевласника або землекористувача з рішенням про надання гірничого відводу.

Відповідно до пункту 25 Положення №59 рішення стосовно заявки на одержання гірничого відводу приймається протягом не більше 21 дня.

Враховуючи вищенаведені норми права, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що компетенція обласної ради щодо прийняття рішення про надання гірничих відводів передбачена чинним законодавством, зокрема, пунктами 22 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтею 9-1, частиною третьою статті 17 Кодексу України про надра, пунктами 23, 25 Положення №59.

Судами попередніх інстанцій встановлені та підтверджується матеріалами справи наступні обставини, які мають значення для вирішення спору у цій справі.

ТзДВ «Рогатинпісок» видано спеціальний дозвіл на користування надрами №2638 від 1 березня 2002 року з метою видобування кварцового піску, придатного для використання в скляній промисловості та піску, для виготовлення штукатурних матеріалів, для опоряджувального шару та для дорожнього будівництва розчинів Північно-Західної ділянки Москалівського родовища, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області.

12 березня 2018 року позивач звернувся до Івано-Франківської обласної ради із заявою в якій просив розглянути питання щодо надання товариству гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано- Франківської області. До вказаної заяви було долучено пакет документів зі всіма необхідними матеріалами, передбаченими пунктом 23 Положення №59.

Вказані документи передані до Івано-Франківської обласної державної адміністрації для опрацювання та надання пропозицій, що підтверджується наявним в матеріалах справи листом від 28 березня 2018 року №11-178/423/60.

Зі встановленого вище слідує, що зі своєї сторони позивач вжив всіх заходів та вчинив всі необхідні та залежні від нього дії, які передбачені Кодексом України про надра, Положенням №59, з метою отримання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, що встановлено і судами попередніх інстанцій.

22 червня 2018 року Івано-Франківська обласна рада на сьомому демократичному скликанні двадцять другої сесії прийняла рішення про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску.

Проте, оскаржуване рішення Івано-Франківської обласної ради, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, не містить жодного обґрунтування та мотивів, з яких виходив вказаний колегіальний орган при прийнятті такого рішення. З огляду на те, що обласною радою було прийнято оскаржуване рішення із дотриманням встановленої законом процедури та форми його оформлення, однак не зазначено підстави для відмови у наданні гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, то суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що це є достатньою підставою для визнання такого рішення протиправним та його скасування.

Приписи законодавства не звільняють орган місцевого самоврядування як суб`єкта розпорядження надрами від обов`язку навести відповідне мотивування прийнятого рішення у відповідності до положень чинного законодавства.

З приводу доводів касаційної скарги про дискреційність наданих відповідачу повноважень щодо надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання відповідного суб`єкта вчинити дії після скасування його адміністративного акта.

Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 16 травня 2019 року у справі №826/17220/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, предметом даної адміністративної справи є відмова відповідача, оформлена рішенням від 22 червня 2018 року №903-22/2018. Вказане рішення прийняте за результатами розгляду поданої позивачем заяви щодо надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску. Разом з тим, як було встановлено вище, відповідачем було відмовлено в наданні такого відводу без зазначення будь-яких мотивів прийняття такого рішення. При цьому, Івано-Франківська обласна рада наголошує на тому, що ні суд, ні будь-який інший орган не може зобов`язати такий колегіальний орган, як депутатський орган обласної ради, вчинити конкретні дії чи прийняти певне рішення з посиланням на дискреційність їх повноважень.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі №208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі №816/303/16, від 06 березня 2019 року у справі №200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі №818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі №344/8720/16-а.

Таким чином, вирішуючи питання про правомірність рішення Івано-Франківської обласної ради про відмову у наданні Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, необхідно виходити з меж повноважень органів місцевого самоврядування в сфері розпорядження землями комунальної власності, визначених законом.

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

При цьому слід зазначити, що у спірних правовідносинах, пов`язаних із реалізацією суб`єктом владних повноважень своєї компетенції у сфері надання у користування надр, свобода розсуду суб`єкта владних повноважень при розгляді поданого особою клопотання про надання дозволу в порядку статті 17 Кодексу України про надра та Положення №59 може бути обтяжена (звужена) ще і фактом розташування належного суб`єкту звернення на праві власності об`єкта нерухомості на земельній ділянці, щодо надання гірничого відводу на якій подано клопотання.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивач є власником нерухомого майна, яке розташовано не земельній ділянці, щодо якої ним подано клопотання про отримання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску. Оформлення прав на розробку Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску у визначеному законом порядку є обов`язком позивача. У спірному рішенні відповідачем не наведено причин, які б були перешкодою для надання такого гірничого відводу.

Колегія суддів доходить висновку, що відповідач в межах даної справи протиправно надав позивачу формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством, а тому, враховуючи те, що позивач звернувся до відповідача із заявою про надання гірничого відводу та всіма документами, передбаченими законодавством України, суд апеляційної інстанції, обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, вірно зобов`язав відповідача надати гірничий відвід для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску.

Суд наголошує, що відповідно до статті 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України", №40450/04, пункт 64).

Засіб юридичного захисту має бути «ефективним» в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення у справі «Аксой проти Туреччини» (Aksoy v. Turkey), №21987/93, пункт 95).

При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення у справі «Джорджевич проти Хорватії» (Djordjevic v Croatia), № 41526/10, пункт 101; рішення у справі «Ван Остервійк проти Бельгії» (Van Oosterwijck v Belgium), №7654/76 пункти 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях українських судів. Зокрема, у постанові від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово посилався на те, що «ефективний засіб правового захисту» повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі №705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі №826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі №2а-204/12).

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судом апеляційної інстанції, що порушеному праву позивача кореспондує обов`язок відповідача прийняти законне рішення, і єдиним правильним, за даних обставин, способом захисту порушеного права позивача, є зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання гірничого відводу площею 14,8 га з метою розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться 0,5 км на схід від хутора Москалів Рогатинського району Івано-Франківської області, оскільки це забезпечить повне поновлення порушеного права та унеможливить необхідність повторного звернення до суду.

При цьому судом враховується те, що відповідачем не заперечують висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності рішення від 22 червня 2018 року №903-22/2018 «Про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску», а оскаржується рішення суду апеляційної інстанції тільки в частині зобов`язання прийняти рішення про надання Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу площею 14,8 га для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, яке знаходиться на відстані 0,5 км на схід від хутора Москалі Рогатинського району Івано-Франківської області.

Також судом враховується те, що позивач у цій справі неодноразово звертався до Івано-Франківської обласної ради про надання гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску, що підтверджується листами №16 від 23 жовтня 2013 року, №37 від 17 квітня 2014 року, №42 від 21 липня 2014 року, №53 від 19 вересня 2014 року, №69 від 29 грудня 2014 року, №10 від 26 лютого 2015 року, №15 від 5 травня 2015 року, №21 від 3 липня 2015 року, №25 від 27 серпня 2015 року, №35 від 18 грудня 2015 року, №10 від 5 квітня 2016 року, №18 від 21 червня 2016 року, №28 від 28 вересня 2016 року, №33 від 13 грудня 2016 року, №12 від 28 березня 2017 року, №20 від 4 липня 2017 року, №25 від 19 вересня 2017 року, №37 від 26 грудня 2017 року і №8 від 12 березня 2018 року. І відповідачем було розглянуто лише одне звернення позивача, а саме від №8 від 12 березня 2018 року та прийнято невмотивоване рішення від 22 червня 2018 року №903-22/2018 «Про відмову в наданні Товариству з додатковою відповідальністю «Рогатинпісок» гірничого відводу для розробки Північно-Західної ділянки Москалівського родовища піску».

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пунктів 21, 24 рішення у справі «Федоренко проти України» (заява №25921/02) Європейський суд з прав людини, здійснюючи прецедентне тлумачення статті 1 Першого Протоколу до Конвенції сформулював правову позицію про те, що право власності може бути «існуючим майном» або «виправданими очікуваннями» щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи «законними сподіваннями» отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини у пункті 32 рішення по справі «Стреч проти Сполучного Королівства» («Stretch v. the United Kingdom», заява №44277/98).

Слід зазначити, що у практиці ЄСПЛ напрацьовано три головні критерії, які слід оцінювати на предмет відповідності втручання в право особи на мирне володіння своїм майном принципу правомірного втручання, сумісного з гарантіями статті 1 Протоколу першого ЄКПЛ, а саме: (1) чи є втручання законним; (2) чи переслідує воно "суспільний інтерес"; (3) чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

ЄСПЛ констатує порушення державою статті 1 Протоколу першого, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Справа «Щокін проти України» (заяви №23759/03 та №37943/06) - будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки "на умовах, передбачених законом", а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення "законів"; питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (пункт 50); говорячи про "закон", стаття 1 Першого протоколу до Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції (див. рішення у справі "Шпачек s.r.о." проти Чеської Республіки", заява № 26449/95, пункт 54).

У справі «Трегубенко проти України» (заява №61333/00, пункт 53) Суд вказав, що позбавлення майна може бути виправданим лише у випадку, якщо буде показаний, зокрема «інтерес суспільства» та «умови, передбачені законом». Більше того, будь-яке втручання у право власності обов`язково повинне відповідати принципу пропорційності. Як неодноразово зазначав суд, «справедливий баланс» має бути дотриманий між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основних прав людини. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа, про яку йдеться, несе «індивідуальний і надмірний тягар».

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява №48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), №21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява №32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд також враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Івано-Франківської обласної ради залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко