Справа № 240/1470/20
Суддя: Романченко Євген Юрійович
Дата ухвалення: 2020-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження у справі

27 лютого 2020 року м. Житомир справа № 240/1470/20

категорія 106000000

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Романченко Є.Ю., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Малинської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження № 39-К від 30.08.2019,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду надійшов указаний позов ОСОБА_1 , в якому позивач просить визнати протиправним та скасувати з моменту видачі розпорядження від 30.08.2019 № 39-к "Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження № 35-к від 05.08.2019", прийняте першим заступником голови Малинської районної адміністрації Кучинським О.П..

З`ясовуючи, після одержання позовної заяви, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності, судом ураховано наступне.

Статтею 55 Конституції України проголошено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

У пункті 1 рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року № 9-зп в справі за зверненнями жителів міста Жовті Води Конституційний Суд України офіційно розтлумачив цю конституційну норму та визначив, що частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Взаємозв`язок права на звернення до суду з метою захисту прав людини випливає також з частиною другою статті 8 Конституції України, за якою звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Отже, конституційне право на доступ до правосуддя не є абсолютним. Метою суду (правосуддя) є захист порушених прав, свобод та інтересів, належних безпосередньо особі, яка звертається за захистом (її суб`єктивних прав).

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (Заяви № 17160/06 та № 35548/06), пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України» Заява № 377/02).

Згідно із ч. 3 ст. 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

У відповідності до ч. 5 ст. 125 Конституції України, з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає та встановлює Кодекс адміністративного судочинства України.

Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 5 КАС України).

Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як вбачається зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 , предметом оскарження за даним позовом є прийняте 30 серпня 2019 року першим заступником голови Малинської райдержадміністрації Кучинським О.П. розпорядження № 39-к "Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження від 05.08.2019 № 35-к", яким:

- визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови Малинської райдержадміністрації від 05 серпня 2019 року № 35-К;

- завідувачу сектору з питань персоналу апарату райдержадміністрації зробити запис недійсним у трудовій книжці зроблений відповідно до розпорядження голови райдержадміністрації від 05.08.2019 № 35-к та скласти скоригований табель обліку робочого часу за серпень 2019 р.;

- начальнику відділу фінансово - господарського забезпечення - головному бухгалтеру апарату райдержадміністрації здійснити перерахунок відпускних у кількості 38 календарних днів за невикористані частини щорічних основних відпусток і відповідні виплати заробітної плати за серпень 2019 р..

У свою чергу розпорядженням голови Малинської районної державної адміністрації Житомирської області від 05.08.2019 №35-К звільнено ОСОБА_2 з посади керівника апарату Малинської райдержадміністрації 05 серпня 2019 року, відповідно до ст.ст. 6, 41, 44 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", ч. 2 ст. 87 Закону України "Про державну службу", ст. 24 Закону України "Про відпустки" та у зв`язку з тим, що тривала відсутність керівника апарату Малинської районної державної адміністрації може негативно вплинути на функціонування апарату Малинської районної державної адміністрації.

Позивач, оскаржуючи розпорядження від 30.08.2019 № 39-к "Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження № 35-к від 05.08.2019", вказує на ч. 2 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України та зазначає, що він вважає себе суб`єктом правовідносин, у яких застосуванням розпорядження від 30.08.2019 від № 39-к «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження №35-к від 05.08.2019» як нормативно - правового акту порушено його права, свободи, інтереси та призвело до негативних правових наслідків, які настали безпосередньо для нього.

Так, ОСОБА_1 указує, що відповідно до наказу керівника апарату Малинської державної районної адміністрації від 27.05.2019 №25-к його за результатами конкурсу призначено на посаду головного спеціаліста юридичного відділу апарату Малинської райдержадміністрації.

Наказом керівника апарату Малинської районної державної адміністрації Жури В.В. від 30.08.2019 №37-к щодо позивача порушено дисциплінарне провадження з одночасним відстороненням від виконання посадових обов`язків та виплати заробітної плати.

07.11.2019 керівником апарату Малинської районної державної адміністрації Жури В.В. від 30.08.2019 №37-к прийнято наказ № 69-К про застосування дисциплінарного стягнення у виді оголошення догани ОСОБА_1 за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого п. 5 ч. 2 ст. 65 закону України "Про державну службу", за неналежне виконання посадових обов`язків.

Наказом керівника апарату Малинської районної державної адміністрації Жури В.В. від 07.11.2019 №71-к звільнено ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста юридичного відділу апарату райдержадміністрації 07.11.2019 за угодою сторін.

Відповідно до п.п. 1, 2 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

- спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

- спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

У пункті 8 частини першої статті 4 КАС України зазначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

За змістом пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень встановлені ст. 264 КАС України.

Згідно із ч. 2 ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

В контексті наведеного слід відмітити, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично - діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно - правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально - конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

Враховуючи вище наведені положення КАС України та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, слід вказати, що розпорядження першого заступником голови Малинської райдержадміністрації Кучинського О.П. від 30.08.2019 № 39-к "Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження від 05.08.2019 № 35-к" не містять загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо визнання таким, що втратило чинність розпорядження від 05.08.2019 № 35-к, яким звільнено з посади ОСОБА_2 ; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямовано на виникнення конкретних правовідносин (проходження публічної служби в органах владах) між Малинською районною державною адміністрацією та ОСОБА_2 , тобто адресований одній особі; не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує свою дію після вчинення відповідного запису у трудовій книжці ОСОБА_2 ..

Таким чином, суд доходить до висновку, що оскаржуване розпорядження від 30.08.2019 № 39-к є актом індивідуальної дії.

Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Аналогічний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постановах від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 12.06.2018 у справі № 800/587/17, від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18, від 21.08.2019 у справі № 9901/283/19 та від 18.09.2019 у справі № 9901/284/19.

В ухвалі від 29.01.2020 (справа № 9901/427/19) Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження щодо можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Згідно із ч. 5, 6 ст. 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 № 1402-VIII, висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникають внаслідок прийняття та реалізації розпорядження першого заступником голови Малинської райдержадміністрації Кучинського О.П. від 30.08.2019 № 39-к "Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження від 05.08.2019 № 35-к", жодного безпосереднього порушення конкретних прав позивача або неналежного захисту його законних інтересів внаслідок здійснення відповідачем своїх владних управлінських функцій не здійснено, а тому вказане розпорядження не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Подібного висновку дійшов Верховний Суд в ухвалі від 13.02.2020 в справі № 9901/14/20.

Пунктом першим частини першої статті 170 КАС України встановлено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо: позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Тлумачення поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

Так, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Беручи до уваги викладене та те, що розпорядження першого заступником голови Малинської райдержадміністрації Кучинського О.П. від 30.08.2019 № 39-к "Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження від 05.08.2019 № 35-к" не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, не спричинило за собою прийняття жодного рішення щодо позивача і не призвело до виникнення публічно-правових правовідносин, суд вважає, що у відкритті провадження в адміністративній справі за даним позовом ОСОБА_1 необхідно відмовити.

Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Згідно зі ч. 5 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України, повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Керуючись статтями 170, 171, 243, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалив:

Відмовити ОСОБА_1 у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Малинської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасувати розпорядження.

Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Є.Ю. Романченко