Справа № 826/5415/16
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2020-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №826/5415/16

адміністративне провадження №К/9901/43596/18

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд) у складі:

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/5415/16

за позовом Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації до Північного офісу Державної аудиторської служби про визнання протиправною та скасування вимоги в частині, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Північного офісу Державної аудиторської служби на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Аблова Є.В., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року, постановлену в складі: головуючого судді Бужак Н.П., суддів Твердохліб В.А., Троян Н.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - Управління освіти; позивач) звернулося до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в місті Києві (далі - ДФІ в м. Києві; відповідач) із вимогою визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача від 09 листопада 2015 року №26-031-14-14/11783 у таких частинах: зобов`язання позивача усунути виявлене порушення та відшкодувати збитки у розмірі 753919,30 грн, що становить суму недоотриманого доходу від орендної плати згідно з договором №318 про передачу майна територіальної громади міста Києва в оренду, укладеного 01 квітня 2015 року між Святошинською районною в місті Києві державною адміністрацією, Товариством з обмеженою відповідальністю «Навчально-виховний комплекс «Святошинська гімназія» та Управлінням освіти, а також притягнення у зв`язку з цим винних осіб до встановленої законом відповідальності; зобов`язання позивача усунути виявлене порушення та відшкодувати збитки в розмірі 981538,50 грн, що становить суму зайво сплаченої надбавки за складність і напруженість у роботі директорам ЗНЗ, ЩДС, інтернатів, їхнім заступникам і завідувачам ДНЗ, а також притягненням у зв`язку з цим винних осіб до встановленої законом відповідальності.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про помилковість і безпідставність висновків ревізії фінансово-господарської діяльності Управління освіти у вказаних частинах.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. У період з 27 липня 2015 року по 19 жовтня 2015 року ДФІ в м. Києві було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління освіти за період з 01 квітня 2012 року по 01 липня 2015 року, за результатами якої складено акт від 26 жовтня 2015 року № 031-30/1733 (далі - Акт ревізії).

4. Ревізією встановлено низку порушень вимог чинного законодавства, зокрема:

(А) порушення статті 98 Кодексу законів про працю України, статті 13 Закону України «Про оплату праці» від 24 березня 1995 року №108/95-ВР, підпункту 2 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про оплату праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» від 13 грудня 1999 року №1298, підпункту 2 пункту 4 наказу Міністерства освіти і науки України «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів» від 26 вересня 2005 року №557, унаслідок чого Управлінням освіти протиправно нараховано та виплачено директорам ЗНЗ, ЩДС, інтернатів та їхнім заступникам, а також завідувачам ДНЗ надбавки за складність та напруженість у розмірі, що перевищує 50% посадового окладу для одного працівника, на суму 720131,30 грн, що, у свою чергу, мало наслідком зайве перерахування ЄСВ на суму 261407,69 грн;

(Б) порушення статей 628, 629 і 631 Цивільного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16 липня 1999 року № 996-XIV, а саме: Управління освіти не привело розмір орендної плати за користування нерухомим майном комунальної власності, переданого в платне строкове користування ТОВ «Навчально-виховний комплекс «Святошинська гімназія», у відповідність до істотних умов договору від 01 квітня 2015 року №318, унаслідок чого Управлінням освіти недоотримано доходів у вигляді орендної плати за період з 26 червня 2012 року по 01 вересня 2014 року на загальну суму 753919,30 грн.

5. На підставі Акта ревізії ДФІ в м. Києві складено та надіслано Управлінню освіти вимогу від 09 листопада 2015 року №26-03-14-14/11783, якою позивача зобов`язано: 1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства (зокрема, порушень за описаними епізодами), в тому числі шляхом відшкодування збитків, завданих зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

6. Цією ж вимогою ДФІ в м. Києві зобов`язало Управління освіти у строк до 10 грудня 2015 року надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. Одночасно ДФІ в м. Києві попередила Управління освіти про те, що у разі невиконання цих вимог нею може бути ініційований розгляд питання щодо доцільності перебування на посаді керівника Управління освіти.

7. Не погоджуючися з вимогою від 09 листопада 2015 року №26-03-14-14/11783 у частині, що стосувалася порушення преміювання керівників начальних закладів та недоотриманих орендних платежів, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2017 року, залишеним без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково:

8.1. визнано протиправною та скасовано вимогу ДФІ в м. Києві, оформлену листом від 09 листопада 2015 року №26-031-14-14/11783 «Щодо усунення порушень законодавства», у частині, що стосується вимог усунути виявлені порушення законодавства та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, за епізодом про недоотримання Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації доходу від орендної плати за період з 26 червня 2012 року по 01 вересня 2014 року згідно з договором №318 про передачу майна територіальної громади міста Києва в оренду від 01 квітня 2015 року;

8.2. У решті позовних вимог відмовлено.

9. Частково задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій погодилися з висновками Акта ревізії в частині незаконності виплати Управлінням освіти керівникам навчальних закладів надбавки за складність та напруженість роботи в розмірі, що перевищує 50% посадового окладу, а тому дійшли висновку про обґрунтованість оскаржуваної вимоги в частині, що стосується цього порушення.

10. Водночас суди попередніх інстанцій уважали безпідставними висновки ревізії щодо порушення позивачем вимог Цивільного та Господарського кодексів у відносинах з ТОВ «Навчально-виховний комплекс «Святошинська гімназія», опосередкованих договором оренди від 01 квітня 2015 року №318.

11. Суди попередніх інстанцій зазначили, що орендні платежі відповідно до умов указаного договору сплачуються орендарем із дня підписання акта приймання-передачі об`єкта оренди, який було підписано 01 квітня 2015 року. З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що до підписання акта приймання-передачі об`єкта оренди у позивача не було підстав вимагати внесення орендної плати за користування об`єктом оренди, незалежно від того, чи користувався ним орендар фактично.

12. Суди попередніх інстанцій також не погодилися з аргументами відповідача про те, що оскаржувана вимога указує виключно на необхідність стягнення збитків, у зв`язку з чим її оцінка має надаватися судом, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про її стягнення, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправної.

13. За висновками судів попередніх інстанцій оскаржувана вимога, окрім вказівки на збитки та необхідність їх стягнення, містить також інші зобов`язання, зокрема усунути виявлені порушення у спосіб, що відповідає їхньому змісту та вимогам чинного законодавства; притягнути осіб, причетних до виявлених порушень, до встановленої законом відповідальності, у зв`язку з чим доводи відповідача про неможливість її оскарження є необґрунтованими.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення в частині задоволення позовних вимог і прийняти у цій частині нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

15. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що орган державного фінансового контролю має право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та в разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, зазначати про їхній розмір та причини їхнього виникнення у вимогах про усунення відповідних порушень.

16. Проте вимоги органу державного фінансового контролю не є підставою для примусового стягнення збитків, про які у ній йдеться. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю з позовом до суду, який зобов`язаний перевірити їхню обґрунтованість та правильність їх обчислення, що виключає можливість надання оцінки оскаржуваній вимозі за позовом підконтрольної установи до органу державного фінансового контролю.

17. Позивач правом подати заперечення (відзив) на касаційну скаргу не скористався.

18. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

19. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

20. 21 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

21. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Бившевої Л.В., суддів Шипуліної Т.М., Хохуляка В.В.

22. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 16 січня 2020 року, у зв`язку із унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

23. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

24. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

25. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

26. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

27. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

28. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

29. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX.

30. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).

32. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

33. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

34. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

35. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

36. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

37. Постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 затверджено Положення про Державну фінансову інспекцію України (далі - Положення №310).

38. Пунктом 1 Положення №310 передбачено, що Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

39. Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення №310 Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…>.

40. Згідно з пунктом 6 Положення №310 Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

VI. Позиція Верховного Суду

1. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

2. У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

3. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

4. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

5. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

6. Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права викладена Верховним Судом України у постановах від 13 травня 2014 року в справі № 21-89а14, від 20 травня 2014 року в справі № 21-93а14, від 18 вересня 2014 року в справі №21-332а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-439а14.

7. Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 14 травня 2019 в справі №816/3786/14 та від 08 серпня 2019 року в справі №821/4458/14.

8. Оскаржувана в цій справі вимога ДФІ в м. Києві від 09 листопада 2015 року №26-03-14-14/11783 вказує на порушення вимог законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.

9. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає відповідний позов, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що оскаржувана вимога породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача, а їхній захист може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.

10. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувана вимога, окрім вказівки на розмір збитків та необхідність їх стягнення, зобов`язує позивача також опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення та розглянути питання про притягнення винних працівників до встановленої законом відповідальності, Суд зазначає, що ці вимоги жодним чином не порушують прав та інтересів позивача, не створюють необґрунтованих або протиправних обов`язків, а їх скасування не відповідатиме завданню адміністративного судочинства та не дозволить ефективно поновити права позивача, які, як він вважає, порушені оскаржуваною вимогою.

11. Водночас у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

12. На наведені обставини суди попередніх інстанцій уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог.

13. Відповідно до вимог статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справу на новий розгляд.

14. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

15. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

16. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

17. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

18. Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби задовольнити.

19. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року в справі №826/5415/16 скасувати.

20. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Управління освіти, молоді та спорту Святошинської районної в м. Києві державної адміністрації до Північного офісу Державної аудиторської служби про визнання протиправною та скасування вимоги в частині відмовити.

21. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко