Справа № 818/1512/17
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2020-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2020 року

м. Київ

справа №818/1512/17

адміністративне провадження №К/9901/46802/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 818/1512/17

за позовом ОСОБА_1 до Державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного Олександра Анатолійовича, начальника Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Усик Наталії Андріївни, Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказу та припису, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017, ухвалену у складі головуючого судді Гелета С.М. та

постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Бондара В.О., суддів Калитки О.М., Кононенко З.О., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 13.10.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 20.07.2017 №484-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» в частині проведення повторної перевірки стосовно земельної ділянки, як об`єкта перевірки на території Липоводолинського району, яку він використовує;

визнати протиправними дії державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного О.А. щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства відносно нього;

визнати протиправним та скасувати припис державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Сумської області від 28.07.2017 №484/0/92-17-ДК/0179/Пр/03/01/-17.

Позов ОСОБА_1 обґрунтував тим, що у Головного управління Держгеокадастру в Сумській області були відсутні підстави для проведення повторної перевірки, та такий вид перевірки не передбачено чинним законодавством. Позивач зазначив, що перевірка здійснена із порушенням норм законодавства, що регулюють підстави та порядок проведення перевірок, а саме Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), оскільки вона проведена без погодження з Державною регуляторною службою, за відсутності підстав для проведення такої перевірки, без його присутності та без зазначення в оспорюваному приписі, яка саме земельна ділянка за даними Державного земельного кадастру самовільно зайнята ним.

2. Сумський окружний адміністративний суд постановою від 23.11.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018, задовольнив позовні вимоги.

3. 30.03.2018 Головне управління Держгеокадастру у Сумській області звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 04.05.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 29.05.2018 до суду касаційної інстанції від позивача надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому ОСОБА_1 просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області судові рішення - без змін.

6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18.06.2019 № 757/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.

7. Протоколом розподілу справи від 27.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.

8. Ухвалою судді Верховного Суду від 01.07.2019 прийнято зазначену справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Суди встановили, що 23.05.2017 до Головного управління Держгеокадастру в Сумській області надійшла заява від громадянки ОСОБА_2 про самовільне зайняття земельних ділянок, що межують з належними на праві власності земельними ділянками, в тому числі й громадянину ОСОБА_1 .

Наказом від 07.06.2017 №326-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» Головне управління Держгеокадастру в Сумській області доручило державному інспектору Погрібному О.А. у термін з 09.06.2017 по 15.06.2017 здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, зокрема стосовно земельної ділянки на території Московської сільської ради Липоводолинського району, яку використовує позивач - ОСОБА_1

Державним інспектором Погрібним О.А. було проведено перевірку, за результатами якої було складено акт від 16.06.2017 №326/0/92-17-ДК/342/АП/09/01/-17. У вказаному акті перевірки зафіксовано, що на земельній ділянці, що належить ОСОБА_1 на праві приватної власності відсутні межові знаки. Будь-яких інших порушень відображено не було. В зв`язку із виявленими порушеннями, державним інспектором було винесено припис від 16.06.2017 №326/0/92-17-ДК/0098/Пр/03/01/-17 про вжиття заходів ОСОБА_1 щодо відновлення межових знаків в строк до 14.07.2017.

В подальшому, 20.07.2017 Головним управлінням Держгеокадастру в Сумській області було винесено наказ №484-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства шляхом проведення повторної перевірки в термін з 21.07.2017 по 28.07.2017 стосовно земельної ділянки, яку використовує ОСОБА_1 , яку було доручено провести державному інспектору Погрібному О.А.

Державний інспектор Погрібний О.А. на підставі наказу від 20.07.2017 №484-ДК провів повторну перевірку, за наслідками якої склав акт від 28.07.2017 №484/0/92-17-ДК/491/АП/09/01/-17, у якому зафіксовано, що ОСОБА_1 самовільно без правовстановлюючих документів обробив земельну ділянку площею 0,30 га, що межує з належною йому на праві власності земельною ділянкою. В ході перевірки встановлено, що на час обстеження на самовільно зайнятій ділянці знаходяться недозрілі посіви кукурудзи.

В зв`язку із виявленими порушеннями державний інспектор Погрібний О.А. склав припис від 28.07.2017 №484/0/92-17-ДК/0179/Пр/03/01/-17 відносно ОСОБА_1 , яким зобов`язав позивача вжити заходів щодо усунення порушень земельного законодавства відповідно до пункту «б» статті 211 Земельного кодексу України шляхом звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок, про що повідомити Головне управління Держгеокадастру в Сумській області до 25.08.2017.

Вважаючи протиправними такі дії, наказ та припис, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону №877-V. Проте, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, будучи обізнаним щодо порядку та процедури проведення перевірок дотримання земельного законодавства, здійснив перевірку з порушенням законодавства (Закону України №877-V, Закону України №1728-VIII від 03.11.2016 «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності») щодо підстав та порядку проведення перевірки, внаслідок чого є протиправними прийняті рішення за результатами такої перевірки. При цьому суди вказали, що діючим законодавством не передбачено право відповідача призначати такий вид позапланових заходів як повторні перевірки.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що в даному випадку перевірявся не суб`єкт господарювання, а об`єкт - земельна ділянка, на предмет дотримання вимог земельного законодавства при її використанні. Отже на спірні відносини поширюється Закон України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV).

12. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на те, що у спірних відносинах Закон № 877-V підлягає застосуванню поряд із спеціальним Законом № 963-IV. Проте відповідач під час перевірки проігнорував вимоги Закону № 877-V та перед початком позапланового заходу не отримав погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу та вийшов за межі здійснення перевірки.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX); далі - КАС України], колегія суддів виходить із такого.

14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Згідно із частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

16. Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

17. Згідно зі статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

18. Так, згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

19. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

20. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон №963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

21. Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

22. Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

23. Змістом статті 9 Закону №963-IV передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

24. Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

25. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.

26. Суди попередніх інстанцій, визнаючи протиправними та скасовуючи наказ Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 20.07.2017 №484-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" відносно проведення повторної перевірки ОСОБА_1 та припис державного інспектора, а також визнаючи протиправними дії державного інспектора по проведенню такої перевірки, виходили із того, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону №877-V.

27. Проте колегія суддів з цим не погоджується зважаючи на наступне.

28. Статтею 2 Закону № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

29. Вказаним Законом № 877-V визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. До вказаного переліку не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Таким чином, особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі № 877-V не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

30. Враховуючи те, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV.

31. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, в якій підставою проведення перевірки, винесення припису був факт самовільного захоплення земельної ділянки, лише з тією різницею, що до відповідальності притягувалась юридична особа. Водночас, правові підстави проведення перевірки є релевантними підставам у цій справі.

32. При цьому, оскільки суди попередніх інстанцій скасували припис державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Сумської області від 28.07.2017 №484/0/92-17-ДК/0179/Пр/03/01/-17 фактично керуючись лише тим, що відповідач здійснив перевірку з порушенням законодавства (Закону №877-V, Закону України №1728-VIII від 03.11.2016 «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності») щодо підстав та порядку проведення перевірки, внаслідок чого є протиправними прийняті рішення за результатами такої перевірки, то такі висновки не гуртуються на правильному розумінні закону.

33. Разом з цим, суди попередніх інстанцій не надали оцінки щодо законності оспорюваних наказу та припису на предмет організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а без їх встановлення Верховний Суд не може надати оцінку правильності застосування норм права.

34. При цьому, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що відповідачем у справах, в яких оспорюються, зокрема, дії чи рішення, вчинені (ухвалені) в результаті здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах. Проте, суд першої інстанції на це увагу не звернув та не з`ясував хто є належним відповідачем у цій справі.

35. Вимоги частин четвертої та п`ятої статті 11 КАС України (в редакції, чинній на час вирішення спору в суді першої інстанції), які кореспондують правилам частини четвертої статті 9 КАС України (в редакції, яка діє з 15.12.2017), зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

36. За змістом частини першої та другої статті 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

44. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняте у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.

45. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

46. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити частково.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 скасувати, а справу № 818/1512/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко ,

Судді Верховного Суду