Справа № 320/740/16-а(2-а/320/66/16)
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2020-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №320/740/16-а(2-а/320/66/16)

адміністративне провадження №К/9901/9196/18

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд) у складі:

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №320/740/16-а (2а-/320/66/16)

за позовом депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 до Мелітопольської міської ради Запорізької області про визнання протиправними рішень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Іванова С.М., суддів Сафронової С.В., Чепурнова Д.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Депутат Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Мелітопольської міської ради Запорізької області (далі - відповідач, Мелітопольська міська рада) із вимогами визнати протиправними рішення Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, прийняті 25 грудня 2015 року на пленарному засіданні другої чергової сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, «Про затвердження програм на 2016 рік» № 1/1, 1/2 <…> 1/74.

2. Адміністративний позов обґрунтовано порушенням процедури проведення пленарного засідання другої чергової сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, визначеної Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад», яке полягало в тому, що за оскаржувані рішення голосували депутати, повноваження яких були зупинені ухвалою суду про забезпечення позову.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, 25 жовтня 2015 року в м. Мелітополі відбулися вибори депутатів Мелітопольської міської ради.

4. 10 листопада 2015 року в приміщені Мелітопольської міської ради було відкрито перше пленарне засідання першої сесії новообраної Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.

5. Головою Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області було проінформовано Мелітопольську міську раду Запорізької області про підсумки виборів депутатів і вручено 39 депутатських мандата, у тому числі депутату Мелітопольської міської ради ОСОБА_1 .

6. На пленарному засіданні 20 листопада 2015 року заступником голови Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області було повідомлено про реєстрацію ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 депутатами Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.

7. Ухвалою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 27 листопада 2015 року в справі №320/9663/15-а (2аз/320/11/15) було зупинено дію повноважень трьох депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, а саме: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .

8. 25 грудня 2015 року на засіданні другої чергової сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання були прийняті рішення «Про затвердження програм на 2016 рік» № 1/1, 1/2 <…> 1/74.

9. Протоколом №2 другого засідання Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання (друга сесія) від 25 грудня 2015 року підтверджується, що на засіданні Мелітопольської міської ради Запорізької області були присутні 40 депутатів з обраних 42, у тому числі і депутати ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , які голосували за прийняття рішення «Про затвердження програм на 2016 рік» № 1/1, 1/2 <…> 1/74.

10. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2016 року було скасовано ухвалу Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 27 листопада 2015 року про зупинення повноважень депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , як незаконну.

11. Не погоджуючись з прийнятими на пленарному засіданні другої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання рішеннями, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 25 травня 2016 року адміністративний позов задоволено:

12.1. визнано протиправними рішення Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, прийняті 25 грудня 2015 року на засіданні другої чергової сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, «Про затвердження програм на 2016 рік» № 1/1, 1/2 <…> 1/74.

13. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції уважав, що останні були прийняті неповноважним складом ради, адже ухвалою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 27 листопада 2015 року повноваження трьох депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ) були зупинені.

14. Суд першої інстанції також погодився з аргументами позивача про те, що під час прийняття оскаржуваних рішень був урахований голос Мелітопольського міського голови, який не є депутатом місцевої ради.

15. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 вересня 2016 року постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 25 травня 2016 року скасував і прийняв нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовив.

16. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд зазначив, що оскаржувані рішення Мелітопольської міської ради не порушують прав позивача як депутата. Водночас Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Кодекс адміністративного судочинства України не наділяє депутата місцевої ради правом на звернення до суду в інтересах інших осіб чи територіальної громади.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

17. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

18. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що оскаржувані рішення були прийняті неповноважним складом Мелітопольської міської ради Запорізької області, оскільки за них голосували депутати, повноваження яких були зупинені на підставі ухвали Мелітопольського міськрайонного суду від 27 листопада 2015 року в справі №320/9663/15-а (2аз/320/11/15) про забезпечення позову.

19. Відповідач правом подати заперечення (відзив) на касаційну скаргу не скористався.

20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

21. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

22. 25 січня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

23. За наслідками автоматизованого розподілу касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

24. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

25. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

26. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

27. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

28. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

29. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

30. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

31. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

32. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

34. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

35. Статтею 25 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

36. Пунктом 7 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання з урахуванням вимог статті 32 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

37. Згідно з частиною 10 статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

38. Частиною другою статті 2 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон №93-IV) передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

39. Відповідно до статті 11 Закону №93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

40. При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

41. Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.

42. Статтею 15 Закону №93-IV визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

43. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

44. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

45. У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

VI. Позиція Верховного Суду

46. Зі змісту позовної заяви убачається, що депутат Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і скасування рішень цієї ж ради на захист інтересів територіальної громади м. Мелітополя, яка зацікавлена в тому, щоб важливі для неї питання відповідною місцевою радою приймалися в суворій відповідності до вимог закону.

47. В аспекті викладеного Суд зазначає, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом № 280-97/ВР та Законом №93-IV .

48. З аналізу положень указаних Законів випливає, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

49. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

50. Водночас депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

51. Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно із статтею 10 Закон №280/97-ВР, є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

52. Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

53. Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №803/413/18.

54. У розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

55. Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних рішень на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту в суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

56. З урахуванням викладеного Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішення судом апеляційної інстанції та погоджується з його висновком про відмову в задоволенні позовних вимог.

57. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

58. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

59. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду апеляційної інстанції в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

61. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

62. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

63. Касаційну скаргу депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 залишити без задоволення.

64. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року в справі №320/740/16-а (2а-/320/66/16) залишити без змін.

65. Судові витрати не розподіляються.

66. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко