Справа № 320/1874/19
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2020-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/1874/19 Суддя першої інстанції: Лапій С.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на прийняте у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Донецької області, третя особа - Генеральна прокуратура України, про зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

У квітні 2019 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Донецької області (далі - Відповідач, Прокуратура), третя особа - Генеральна прокуратура України (далі - Третя особа, ГП України), про:

- зобов`язання Прокуратури здійснити перерахунок заробітної плати Позивача у повному обсязі з урахуванням усіх премій, встановлених щомісячно відповідними наказами прокурора області чи інших уповноважених осіб, та усіх надбавок, що нараховані виходячи від розміру посадового окладу:

за період з 01.07.2015 року по 31.12.2015 року включно відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у розмірі 10 мінімальних заробітних плат, встановлених на 01.01.2015 року, з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури 1.2,

за період з 01.01.2016 року по 31.12.2016 року включно відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» в розмірі 11 мінімальних заробітних плат, встановлених на 01.01.2016, з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури 1,2,

за період 01.01.2017 року по 29.03.2019 року включно відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» в розмірі 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури 1,2;

- зобов`язання Прокуратури провести перерахунок усіх виплат, належних Позивачу за період з 01.07.2015 року по 29.03.2019 року включно, зокрема заробітних плат на час оплачуваних відпусток, допомог на оздоровлення та на вирішення соціально-побутових питань, виплат у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, інших виплат, які вираховуються в залежності від розміру заробітної плати, з урахуванням розмірів заробітної плати, вказаних в першій позовній вимозі;

- зобов`язання Прокуратури провести повний розрахунок по заробітній платі та інших виплатах з урахуванням їх розмірів, відповідно до пунктів першої та другої позовних вимог та з урахуванням фактично виплаченої заробітної плати;

- зобов`язання Прокуратури виплатити Позивачу відшкодування у розмірі середнього заробітку за весь час затримки, а саме з 30.03.2019 року по день фактичного розрахунку.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18.11.2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що на виконання положень Закону України «Про прокуратуру» Кабінетом Міністрів України не було приведено свої нормативні акти у відповідність до нього, приписами Бюджетного кодексу України передбачено, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України, а відтак у Відповідача відсутні повноваження самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України здійснювати перерахунок посадового окладу Позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру».

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та винести нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, судом не враховано, що розмір посадового окладу Позивача прямо встановлено ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», по-друге, судом не було встановлено, яку саме заробітну плату повинен був отримувати ОСОБА_1 , по-третє, судом залишено поза увагою, що преміювання здійснювалося за рахунок економії фонду оплати праці, по-четверте, відсутність механізму реалізації законодавчого положення та бюджетних асигнувань не може бути поважною причиною невиконання державою своїх зобов`язань, по-п`яте, судом не було застосовано до спірних правовідносин норми прямої дії Конституції України.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі за даною апеляційною скаргою, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у судовому засіданні на 26.02.2020 року.

У відзиві на апеляційну скаргу Офіс генерального прокурора просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію з посиланням на ряд правових позицій Верховного Суду обґрунтовує тим, що у державному бюджеті України на 2015-2019 роки кошти на реалізацію приписів ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачалися, а Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу Позивача.

У відзиві на апеляційну скаргу Прокуратура Донецької області просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що ОСОБА_1 правильно визначено розмір посадового окладу з урахування положень ст. 81 Закону України «Про прокуратур» із застосування положень постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505. Крім того, підкреслює, що за загальним правилом у випадку існування колізії законів до спірних правовідносин повинен застосовуватися той, що прийнятий пізніше. Також звертає увагу на ряд правових позицій Верховного Суду у даній категорії справ.

У судовому засіданні Позивач доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підстав.

Представник Третьої особи наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідач, будучи належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибув.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, зокрема, зі змісту трудової книжки від 15.09.2010 року серії НОМЕР_1 (а.с. 9-10), а також наказів Прокуратури (а.с. 33-36), ОСОБА_1 працював з 15.09.2010 року по 29.03.2019 року в органах прокуратури Донецької області з них:

- 15.09.2010-04.07.2012 року - старшим слідчим Прокуратури м. Авдіївки Донецької області;

- 05.07.2012-28.05.2013 року - прокурором Прокуратури Ворошиловського району м. Донецька Донецької області;

- 29.05.2013-24.09.2014 року - старшим прокурором Прокуратури Ворошиловського району м. Донецька Донецької області;

- 25.09.2014-09.12.2014 року - старшим прокурором Краснолиманської міжрайонної прокуратури Донецької області;

- 10.12.2014-23.12.2014 року - прокурором відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Донецької області;

- 24.12.2014-11.08.2015 року - старшим прокурором цього ж відділу відповідного управління прокуратури Донецької області;

- 12.08.2015-18.02.2016 року - прокурором відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні;

- 19.02.2016-03.08.2016 року - прокурором відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ та державної прикордонної служби управління нагляду у кримінальному провадженні;

- 04.08.2016-29.03.2019 року - прокурором цього ж відділу управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності.

28.03.2019 року Позивач звернувся до Відповідача із заявою, в якій просив перерахувати та виплатити йому за період з 01.07.2015 року по день звільнення заробітну плату та інші виплати, виходячи з окладу, встановленого ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» (а.с. 11).

Листом від 08.04.2019 року № 18-188 вих-19 (а.с. 12-13) Прокуратура повідомила ОСОБА_1 , що його заробітна плата розрахована згідно постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», на виконання якої здійснювалися видатки у межах асигнувань, передбачених у Державному бюджеті України на 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 роки для органів прокуратури. Крім того, у листі звернуто увагу, що відповідно до п. 26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.

Також у згаданому листі зауважено, що за період роботи в прокуратурі Донецької області з ОСОБА_1 були проведені усі розрахунки із заробітної плати своєчасно та в повному обсязі та жодного разу до відділу фінансування та бухгалтерського обліку не надходило від нього скарг про не донараховану заробітну плату. Викладене, на переконання Відповідача, свідчить про необґрунтованість заявленої вимоги щодо перерахунку заробітної плати.

Крім того, матеріали справи свідчать, що за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 02.04.2019 року щодо надання роз`яснень про нормативно-правовий акт, який застосовувався при визначення посадового окладу Позивача з 01.07.2015 року, а також помісячного розрахунку заробітної плати (а.с. 49) Прокуратурою направлено на адресу останнього лист від 18.04.2019 року №18-5782-19 18-234вих-19, в якому окреслено перелік нормативних актів, на підставі яких здійснювався розрахунок заробітної плати, а також надано розрахункові листи за період з 01.07.2015 року по 29.03.2019 року (а.с. 50-61).

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 81, 89, 90 Закону України «Про прокуратуру», ст. ст. 8, 13 Закону України «Про оплату праці», ст. 23 і розд. VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, а також постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а також з урахуванням правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 14.03.2018 року у справі №825/575/16 та від 03.07.2018 року у справі №810/1318/16, суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на відсутність у Прокуратури повноважень здійснювати перерахунок посадового окладу ОСОБА_1 без правового регулювання збільшення видатків Державного бюджету України.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на таке.

Закон України «Про прокуратуру», який підлягає застосуванню до спірних правовідносин, набрав чинності 15.07.2015 року.

Відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Згідно п. 1 ч. 4 ст. 81 вказаного Закону посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури - 1,2.

Отже, починаючи з липня 2015 року відбулися зміни в оплаті праці працівників прокуратури.

Водночас, приписами ст. ст. 8, 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Приписи ч. 9 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» визначають, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

У статтях 89 та 90 Закону України «Про прокуратуру» закріплено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України. Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Тобто, Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», як спеціальним законом, який регулює бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, які фінансуються з державного бюджету, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури. Аналогічні положення закріплені й у Законі України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (зі змінами, внесеними постановами Уряду України № 506 від 06.10.2014 року, № 763 від 30.09.2015 року та 657 від 30.08.2017 року; далі - Постанова №505) надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).

Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Однак, Кабінет Міністрів України вказаного не здійснив, тоді як реалізація положень Закону України «Про прокуратуру» є неможливою без унесення відповідних змін до Постанови № 505 та Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» щодо заробітної плати працівників органів прокуратури.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що Законом України від 28.12.2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» якого доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Отже, як вірно зазначив суд першої інстанції, Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу Позивача та виплату йому заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру», а тому висновок суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову є обґрунтованим.

Аналогічна позиція щодо спірних правовідносин неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26.06.2019 року у справі №805/4085/18-а, від 19.09.2019 року у справі №808/588/17, від 03.10.2019 року у справі №826/15553/17.

У згаданих вище рішеннях суд касаційної інстанції також звертав увагу на те, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першої статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

При цьому, матеріали справи свідчать, що Відповідачем у спірний період заробітна плата Позивачу нараховувалась, виходячи з розміру посадового окладу визначеного саме Постановою №505.

Враховуючи наведене, оскільки Кабінетом Міністрів України зміни до постанови від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» щодо умов оплати праці, зокрема, розмірів окладів працівників, не внесені, а Законами України про Державний бюджет України на відповідні роки видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачалися, Відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

Крім того, судовою колегією враховується, що, як зазначено у рішенні Конституційного суду України від 03.10.1997 року у справі №18/183-97, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.

Таким чином, Закон України Про Державний бюджет України на відповідний рік, як спеціальний Закон, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

Рішення щодо неконституційності пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», пункту 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», а також Закон України від 28.12.2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» Конституційним Судом України не приймалися.

Твердження Апелянта про те, мала місце економія фонду оплати праці, що свідчить про додаткові надходження бюджетних коштів, судова колегія вважає помилковим, оскільки економія фонду оплати праці залежить від багатьох чинників, зокрема, укомплектованості штату, розміру премії кожного працівника тощо.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 26» лютого 2020 року.