Справа № 405/6347/15-а (2-а/405/291/15)
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2020-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2020 року

Київ

справа № 405/6347/15-а (2-а/405/291/15)

адміністративне провадження № К/9901/20011/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у касаційній інстанції справу № 405/6347/15-а (2-а/405/291/15)

за касаційною скаргою громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів"

на постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 24 травня 2016 року (головуючий суддя - Плохотніченко Л.І.) та

ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року (головуючий суддя - Сафронова С.В., судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В.)

у справі № 405/6347/15-а (2-а/405/291/15)

за позовом громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів"

до виконавчого комітету Кіровоградської міської ради,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет позову, ФОП ОСОБА_1 , ПП "УкрАвтоІнвест", ПП "Олікс", ФОП ОСОБА_2 , ТОВ "Кіровоград-Євро-Транс", ФОП ОСОБА_3 , КТ "Автолегіон-Варванської Ю.В.", ПП "Автобаз - Кіровоград", ПП "Паритет Сервіс"

про визнання протиправним та скасування рішення, -

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У серпні 2015 року громадська організація "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" (далі - позивач, ГО «ЦСПМП») до Ленінського районного суду м. Кіровограда з адміністративним позовом до виконавчого комітету Кіровоградської міської ради (далі - відповідач), яким просила визнати протиправними та скасувати рішення виконавчого комітету:

1.1. від 05 березня 2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда»;

1.2. від 07 квітня 2015 року № 219 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда».

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувані рішення не відповідають чинному законодавству України внаслідок порушення процедури їх підготовки, розгляду та прийняття. Зокрема, приписам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11 вересня 2003 року, яким передбачено процедуру розробки, підготовки до прийняття, обговорення, прийняття та оприлюднення регуляторних актів, та приписам частини другої статті 10 Закону України «Про автомобільний транспорт» № 2344-ІІІ від 05 квітня 2001 року, якою передбачено дотримання Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 17 листопада 2009 року № 1175.

3. При цьому позивач наполягав на розгляді даної позовної заяви в порядку статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, якою визначені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

4. Ухвалою Ленінського районного суду м. Кіровограда від 23 лютого 2016 року залучено до участі в справи у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ФОП « ОСОБА_1 , ПП «УкрАвтоІнвест», ПП «Олікс», ФОП ОСОБА_2 , ТОВ «Кіровоград-Євро-Транс», ФОП ОСОБА_3 , КТ «Автолегіон-Варванської Ю.В.», ПП «Автобаз - Кіровоград», ПП «Паритет Сервіс».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Постановою Ленінського районного суду м. Кіровограда від 24 травня 2016 року, залишеної без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року, в задоволенні позову ГО «ЦСПМП» відмовлено.

6. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11 вересня 2003 року, оскаржувані рішення не є регуляторними актами, оскільки не встановлює, не змінює та не скасовує норми права, а кількість перевізників яким погоджується граничний тариф на перевезення є визначеним, що спростовує твердження позивача про невизначене коло осіб, на яке поширюється дія прийнятого виконавчим комітетом рішення.

7. На підставі наведеного суди дійшли висновку про відсутність для застосування особливостей статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

8. Стосовно обґрунтованості підвищення тарифів на перевезення суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішення приймалося відповідачем з урахуванням об`єктивних чинників, які слугували підставою для перегляду у встановленому порядку базового тарифу на пасажирські перевезення, також враховано розрахунки економічно обґрунтованих тарифів на послуги з перевезення пасажирів, які покривають витрати з надання цих послуг та забезпечують технічний розвиток автотранспортних підприємств. Ці розрахунки здійснені місцевими суб`єктами господарської діяльності у сфері надання послуг з перевезення пасажирів на міських автобусних і тролейбусному маршрутах.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

9. 15 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів", якою вони просили скасувати на постанову Ленінського районного суду м.Кіровограда від 24 травня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року та ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову.

9.1. Визнати рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда» та від 07 квітня 2015 року № 219 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда» протиправними.

9.2. Зобов`язати виконавчий комітет Кіровоградської міської ради невідкладно опублікувати резолютивну частину постанови суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради № 112 від 05 березня 2015 року «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда» та № 219 від 07 квітня 2015 року «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда».

10. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції постановлені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

11. У касаційній скарзі скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що оскаржувані рішення відповідача не є регуляторними актами, тому при їх прийнятті не слід було керуватися приписами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11 вересня 2003 року, що суперечить статті 1 цього Закону та правовим позиціям Конституційного Суду України, що наведені в пункті 4 рішення № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі № 1-9/2009 відповідно до якого до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Оскільки оскаржуваними рішеннями встановлюються тарифи на проїзд у громадському транспорті, ці рішення поширюють свою дію на суспільні відносини, що виникають у межах міста Кіровограда, а дія цих рішень є триваючою у часі, скаржник вважає, що оскаржувані рішення відповідача за своєю правовою природою є нормативно-правовими актами якими регулюються публічні правовідносини.

11.1. Скаржник вказував, що регуляторними визнавалися рішення виконавчих комітетів щодо встановлення (затвердження, погодження) тарифів на проїзд у громадському транспорті в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 10 серпня 2016 року у справі № 750/3232/15-а, від 31 травня 2016 року у справі № 398/10235/13-а, від 30 березня 2016 року у справі № 208/3910/15-а, від 16 січня 2014 року у справі № К/9901/2950/12-с тощо.

12. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

13. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

15. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду.

16. 12 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Данилевич Н.А., суддів Бевзенко В.М., Шарапа В.М.

17. 26 березня 2018 року на адресу Верховного Суду надійшла заява від громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" про відвід складу суду.

18. Ухвалою Верховного Суду від 03 квітня 2018 року заяву громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" про відвід складу суду - задоволено. Відведено суддів Данилевич Н.А., Бевзенка В.М., Шарапу В.М. від розгляду справи №405/6347/15-а.

19. 05 квітня 2018 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Берназюк Я.О., суддів Бевзенко В.М., Шарапа В.М.

20. У зв`язку з унесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року №16/0/78-20, здійснено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги, за результатом якого визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Губська О.А., Соколов В.М.

21. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

22. 11 лютого 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за даною касаційною скаргою, закінчено підготовчі дії та призначено справу у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до положень частини першої статті 340 та статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

23. 18 квітня 2017 року від виконавчого комітету Кіровоградської міської ради надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів", де просили касаційну скаргу останньої залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

23.1. В обґрунтування своїх заперечень вказували на те, що оскільки оскаржувані позивачем у цій справі рішення виконкому в дійсності не є регуляторними актами або іншими офіційними письмовими документами в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" №1160-IV від 11 вересня 2003 року, оскільки не встановлюють, не змінюють та не скасовують норми права, а кількість перевізників яким погоджується граничний тариф на перевезення є визначеним, що спростовує твердження скаржника про невизначене коло осіб, на яке поширюється дія прийнятих виконавчим комітетом рішень.

23.2. Також, оскаржувані позивачем у цій справі рішення виконкому були прийняті у відповідності до вимог пп.2 п. «а» статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року і статті 10 Закону України «Про автомобільний транспорт» № 2344-ІІІ від 05 квітня 2001 року, тобто, в межах повноважень відповідача та в порядку визначеному Методикою розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 17 листопада 2009 року №1175, з урахуванням здійснених місцевими суб`єктами господарської діяльності у сфері надання послуг з перевезення пасажирів на міських автобусних і тролейбусному маршрутах розрахунків економічно обґрунтованих тарифів на послуги з перевезення пасажирів, які покривають витрати з надання цих послуг та забезпечують технічний розвиток автотранспортних підприємств.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

24. 05 березня 2015 року, відповідач прийняв рішення № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда», згідно з яким визначено тарифи на проїзд в громадському транспорті в сумі 4, 50 грн., окрім маршрутів № 46, 103, 126 - а, яким встановлено тариф 3,50 грн. та маршруту № 130, якому встановлено тариф 4 грн., про що свідчить наявна в справі копія зазначеного рішення.

25. 07 квітня 2015 року відповідачем прийнято інше рішення, а саме № 219 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05.03.2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда», відповідно до якого було визнано таким, що втратив чинність пункт 1; з пункту 2 виключено слова: «№ 46 «сел. Гірниче - площа Богдана Хмельницького» (перевізник ТОВ «Кіровоград-Євро Транс»),… № 126-а «Центральний ринок - вул.. Урицького» (перевізник ФОП ОСОБА_2 ), № 130 «Центральний ринок - облонкодиспансер» (перевізник ТОВ ««Кіровоград-Євро Транс») - 4,00 грн.». Згідно з названим рішенням: погоджено вартість разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда: 1) для ПП «Укравтоінвест», КТ «Автолегіон - Варванської Ю .В. », ПП «Паритет Сервіс», ПП «Автобаз - Кіровоград», ФОП ОСОБА_1 , що працюють у режимі маршрутного таксі, у розмірі 3, 50 грн.; 2) для ПП «ОЛІКС», маршрути № 1 - ц (Центральний), 3, 15, 21, 44, 108 - 3,50 грн., маршрут № 27 - 3, 00 грн.; 3) для ФОП « ОСОБА_3 , маршрут № 274, у режимі маршрутного таксі - 4,00 грн., що підтверджується цим же рішенням.

26. Крім того, у відповідності до пункту 3 рішення № 219 від 07 квітня 2015 року, погоджено вартість разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі руху, для ТОВ «Кіровоград-Євро Транс»), маршрут № 46 у розмірі 2, 50 грн., № 130 - 3,00 грн., ФОП ОСОБА_2 , маршрут № 126 - а - 3,00 грн. Цим же рішенням (п.4) управлінню розвитку транспорту та зв`язку Кіровоградської міської ради доручено внести зміни до договорів на регулярні перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Кіровограді, укладених з КТ «Автолегіон - Варванської Ю .В. », ПП «Укравтоінвест», ПП «Автобаз - Кіровоград», ПП «Паритет Сервіс», ПП «ОЛІКС», ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП « ОСОБА_3 , ТОВ ««Кіровоград-Євро Транс») в частині визначення тарифу на перевезення.

27. За висновками судів попередніх інстанцій рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 219 № Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування" впливає на права та інтереси виключного кола осіб таких, як КТ "Автолегіон - Варванської Ю .В. ", ПП "Укравтоінвест", ПП "Автобаз - Кіровоград", ПП "Паритет Сервіс", ФОП ОСОБА_1 , ПП "Олікс", ФОП ОСОБА_3 , та не має ознак регуляторного акту.

Позиція Верховного Суду

Джерела права й акти їх застосування

28. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

29. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

30. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (у чинній редакції) визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

30.1. нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

30.2. індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

31. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

32. Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

33. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

34. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

35. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

36. Статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

37. Статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

38. Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

39. У відповідності зі статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

40. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).

41. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

42. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

43. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

44. Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року).

45. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій вказували на те, що рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 112 та від 07 квітня 2015 року № 219 не є регуляторними актами або іншими офіційними письмовими документами, оскільки ними не встановлюються, не змінюються та не скасовуються норми права, а кількість перевізників яким погоджується граничний тариф на перевезення є визначеним, що спростовує твердження позивача про невизначене коло осіб, на яке поширюється дія прийнятих виконавчим комітетом рішень, та відповідно свідчить про відсутність підстав для застосування у цій справі положень статті 171 КАС України (у редакції до 15.12.2017).

46. Скаржник з посилання на практику Вищого адміністративного суду України вказує на те, що оскаржувані рішення відповідача за своєю природою є нормативно-правовими актами якими регулюються публічні правовідносини.

47. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги в межах її доводів, Верховний Суд приходить до таких висновків.

48. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

49. Відповідно статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом. Цією ж статтею встановлено, що регуляторним органом є місцевий орган виконавчої влади.

50. З викладеного слідує, що рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда» та від 07 квітня 2015 року № 219 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 05 березня 2015 року № 112 «Про погодження вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Кіровограда» є регуляторним актом, оскільки за своєю правовою природою націлене на регулювання господарських відносин, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, якими є у тому числі і кінцеві споживачі послуг підприємств-перевізників - мешканці м. Кіровоград.

51. Такий же висновок був викладений у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а.

52. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

53. Тому, здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. А відтак, оскаржувані рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради є нормативно-правовими актами.

54. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 171 КАС України (у редакції чинній до 15.12.2017). Дана норма кореспондує із приписами статті 264 (у редакції після 15.12.2017).

55. Так, частинами 3-6 статті 171 КАС України (у редакції чинній до 15.12.2017) передбачено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

56. Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

57. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

58. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.

59. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.

60. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

61. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

62. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

63. З урахуванням вказаних обставин рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з напавленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

64. Під час розгляду справи судами необхідно врахувати висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Висновки щодо розподілу судових витрат

65. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" задовольнити частково.

2. Постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 24 травня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року у справі № 405/6347/15-а (2-а/405/291/15) скасувати, а справу направити на новий розгляд до Ленінського районного суду м. Кіровограда.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

О.А. Губська

В.М.Соколов

Судді Верховного Суду