Справа № П/9901/871/18
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2020-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Лященко Н. П.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 4 лютого 2020 року у справі № П/9901/871/18 (провадження № 11-617заі19)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), третя особа на стороні відповідача - Вища рада правосуддя (далі - ВРП), про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 6 вересня 2018 року № 1480/ко-18 (далі - рішення ВККС, рішення Комісії);
- зобов`язати ВККС повторно призначити їй інтерв`ю з психологом та провести співбесіду відповідно до вимог законодавства України.
На обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що рішення ВККС є незаконним, невмотивованим та ухваленим з порушенням законодавства й актів Комісії.
Посилалась на те, що рішення ВККС ґрунтуєтся на висновку психолога про підсумки тестувань особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей та прийнятих нею рішень щодо розгляду 27 - 28 січня 2018 року двох клопотань слідчого відділу поліції № 4 Шевченківського управління полції Головного управління Національної полції у м. Києві Цьопича О. С. про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою відносно ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , підозрюваних у вчиненні кримінального правопорушення за частиною другою статті 15, статтею194 Кримінального кодексу України.
Крім того, посилалась на те, що під час проведення з нею співбесіди члени Комісії ставили їй запитання, які не стосуються ні показників, оголошених під час доповіді, ні суддівського досьє, та дійшли висновку про невідповідність її займаній посаді. Також посилалася на те, що рішення ВККС є невмотивованим, не містить інформації про те, за яким саме критерієм вона не відповідає займаній посаді, що унеможливлює вирішення в подальшому питання про звільнення її з посади та прямо суперечить встановленій Конституцією України меті кваліфікаційного оцінювання.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 14 вересня 2009 року № 740/2009 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Шевченківського районного суду м. Києва строком на пять років, а відповідно до Указу Президента України від 29 грудня 2017 року № 444/2017 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 обрана суддею Шевченківського районного суду м. Києва безстроково.
Рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання 1790 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Шевченківського районного суду м. Києва ОСОБА_1 .

Рішенням Комісії від 6 лютого 2018 року № 13/зп-18 визначено графік складення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання стосовно 11 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.

Рішенням Комісії від 2 березня 2018 року № 33/зп-18 визначено графік проведення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання стосовно 1673 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, призначеного рішенням від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18; встановлено мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею: 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання; визначено кількість практичних завдань для виконання суддями - 1; встановлено, що виконання практичного завдання здійснюватиметься із використанням комп`ютерної техніки, а також встановлено тривалість стадій складення іспиту, місце проведення іспиту.

Рішенням від 24 травня 2018 року № 114/зп-18 Комісія затвердила та оприлюднила результати складеного суддями 26 березня 2018 року анонімного письмового тестування і виконання практичного завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді згідно з додатком, зокрема судді Шевченківського районного суду м.Києва ОСОБА_1

За результатами складення анонімного письмового тестування суддя ОСОБА_1 отримала 76,5 бала, за виконання практичного завдання - 90,5 бала. У загальному на етапі іспиту суддя набрала 167 балів та була допущена до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».

Рішенням Комісії від 25 травня 2018 року № 118/зп-18 призначено тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді та затверджено графік його проведення.

Рішенням Комісії від 30 травня 2018 року № 119/зп-18 призначено проведення другого етапу тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей - інтерв`ю з психологом - у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих і апеляційних судів на відповідність займаній посаді.

ОСОБА_1 пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок і визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Рішенням від 20 червня 2018 року № 145/зп-18 Комісія вирішила провести другий етап тестування особистих морально-психологічниї якостей і загальних здібностей - інтерв`ю з психологом - у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, призначеного рішенням від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18, зокрема судді ОСОБА_1 , а також затвердила графік його проведення згідно з додатком.

6 вересня 2018 року Комісією проведено співбесіду з суддею ОСОБА_1, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.

Дослідивши досьє судді, надані суддею пояснення, врахувавши результати співбесіди, під час якої вивчено питання про відповідність ОСОБА_1 критеріям кваліфікаційного оцінювання, Комісія дійшла таких висновків:

- за критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя набрала 318 балів. За вказаним критерієм суддю оцінено на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1 - 5 глави 2 розділу ІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18) (далі - Положення) (професійна компетентність), а також на підставі тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди з урахуванням показників, визначених пунктами 6 - 7 глави 2 розділу ІІ Положення (особиста та соціальна компетентність);

-за критерієм професійної етики позивачка набрала 140 балів. За цим критерієм суддю оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди;

-за критерієм доброчесності суддя набрала 153 бали. За цим критерієм суддю оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди.

Комісією встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання суддя Шевченківського районного суду м.Києва ОСОБА_1 набрала 611 балів, що становить менше 67відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.

Рішенням від 6 вересня 2018 року № 1480/ко-18 Комісія вирішила, що суддя Шевченківського районного суду м.Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 611 балів; визнано її такою, що не відповідає займаній посаді; вирішено внести ВРП подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Шевченківського районного суду м. Києва ОСОБА_1 .

Не погодившись із правомірністю такого рішення, позивачка звернулась до суду з позовом.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 20 травня 2019 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.

Відмовляючи в задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про відсутність підстав для скасування рішення ВККС, передбачених частиною третьою статті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1402-VIII).

Не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з підстави невідповідності висновків суду фактичним обставинам справи, у червні 2019 року ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просила скасувати зазначене рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

На обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1 наводила доводи, аналогічні доводам позовної заяви, та зазначала, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованих і незаконних висновків про ненаведення позивачкою фактів та обставин, які б викликали розумні сумніви у професійності і компетентності спеціалістів, які здійснювали перевірку її морально-психологічних якостей, а також законності та безсторонності проведення процедур.

ОСОБА_1 також зазначала, що ВККС перевищила свої повноваження, надавши оцінку судовим рішенням щодо обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

Крім того, позивачка вважала, що на порушення підпункту 5.1 пункту 5 глави 6 розділу ІІ Положення, відповідачем не вказано бали, які вона набрала за кожним з критеріїв компетентності - особистої, професійної, соціальної.

ОСОБА_1 вказувала, що судом першої інстанції не надано оцінку її доводам про відсутність у рішенні ВККС мотивів щодо встановлення відповідних балів.

Позивачка стверджувала, що на етапі кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди» психолог неправдиво і хибно оцінила її за критерієм соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності, безпідставно і незаконно поставивши їй оцінку з низьким та середнім рівнем показників.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 4 лютого 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 травня 2019 року - без змін.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Як убачається з матеріалів справи, за результатом кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді суддя Шевченківського районного суду м. Києва ОСОБА_1 набрала 611 бала з максимально можливих 1000 балів.

Так, суд першої інстанції встановив, що за критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) позивачканабрала318балів, за критерієм професійної етики -140балів, за критерієм доброчесності -153 бали.

При цьому за критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) ОСОБА_1 оцінено на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1 - 5 глави 2 розділу ІІ Положення (професійна компетентність), а також на підставі тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди з урахуванням показників, визначених пунктами 6 - 7 глави 2 розділу ІІ Положення (особиста та соціальна компетентність).

За критерієм професійної етики суддю оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди;

За критерієм доброчесності ОСОБА_1 оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди.

Велика Палата Верховного Суду погодиласьіз доводами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у цій справі про безпідставність доводів позивачки про те, що рішення Комісії ґрунтується виключно на підставі висновку психолога та на оцінці постановлених нею судових рішень щодо обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Таких висновків суд дійшов, зокрема, дослідивши аудіозапис проведеної з позивачкою співбесіди, у ході якої обставини, з якими позивачка пов`язувала протиправність дій Комісії під час співбесіди, не знайшли свого підтвердження.

Велика Палата Верховного Суду відхилила доводи ОСОБА_1 про те, що на етапі кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди» психолог неправдиво іхибно оцінила її за критерієм соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності, безпідставно інезаконно поставивши їй оцінку з низьким та середнім рівнем показників.

При цьому більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшли висновку, що показники відповідності судді ОСОБА_1 критеріям кваліфікаційного оцінювання були досліджені окремо один від одного і в сукупності та що відповідність кожному з критеріїв оцінена членами Комісії за їх внутрішнім переконанням на підставі інформації, отриманої одночасно з кількох джерел (дослідження суддівського досьє, співбесіда, результати тестування тощо), що в цілому свідчить про повноту і всебічність проведеного оцінювання.

Крім того, суд апеляційної інстанції погодився з тим, що Комісія надала оцінку фактам, які можуть свідчити про відповідність або невідповідність судді, зокрема, критерію компетентності (професійної, особистої та соціальної) за визначеними в Положенні показниками, використавши наявні в неї висновки психолога, отримані в порядку, встановленому законодавством.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважала, що рішення ВККС містить достатню інформацію щодо критеріїв, які вплинули на остаточну оцінку відповідності судді критеріям кваліфікаційного оцінювання, та не вбачала підстав стверджувати, що висновки відповідача є свавільними.

На думку Великої Палати Верховного Суду, ВККС дотрималася імперативних вимог статті 88 Закону № 1402-VІІІ щодо потреби прийняття саме мотивованого рішення як гарантії дотримання прав особи, щодо якої проводилося кваліфікаційне оцінювання.

Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що воно містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

ВККС спірним рішенням від 6 вересня 2018 року № 1480/ко-18 вирішила:

- визнати, що суддя Шевченківського районного суду м. Києваза результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала611балів;

- визнати суддю Шевченківського районного суду м. Києва ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;

- внести до ВРПподання з рекомендацією про звільнення з посади судді Шевченківського районного суду м. Києва ОСОБА_1 .

Тобто позивачку рекомендовано звільнити з посади судді за те, що вона не пройшла кваліфікаційного оцінювання, позаяк не набрала необхідної мінімальної кількості балів.

Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено у частині шостій статті 126 Конституції України, який є вичерпним.

Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що судді, зокрема, будуть обізнані з цими юридичними підставами, з якими законодавець пов`язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.

Суддя обіймає посаду безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо у цьому зв`язку зважити також на завдання суду та статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання у цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.

Згідно з Основним Законом України незалежність судді забезпечується, зокрема, особливим порядком його призначення, притягнення до відповідальності, звільнення та припинення повноважень.

У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004 (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу) зазначено, що незалежність суддів є невід`ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.

Двома ключовими вимогами до будь-якої судової системи має бути відправлення правосуддя на найвищому рівні та належна відповідальність у демократичному суспільстві. Будь-яка форма оцінювання суддів має відповідати цим вимогам (пункт 23 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про оцінювання роботи суддів, якості правосуддя та повагу до незалежності судової влади (Страсбург, 24 жовтня 2014 року); (далі - Висновок № 17, КРЄС відповідно). Усі процедури оцінювання повинні проводитися з метою підтримання та вдосконалення якості роботи суддів і, як наслідок, усієї судової системи (пункт 24 цього Висновку).

Пунктами 29 і 44 Висновку № 17 передбачено, що держави-члени мають чітко відрізняти оцінювання від дисциплінарних заходів і проваджень. Наголошується, що звільнення з посади не повинне бути наслідком негативного оцінювання, а має відбуватися лише у випадку серйозного порушення дисциплінарних норм чи кримінального законодавства або якщо об`єктивні результати прямо підтверджують нездатність чи небажання судді виконувати свої обов`язки на мінімально прийнятному рівні.

У Висновку Венеціанської комісії щодо посилення незалежності суддів від 10 грудня 2013 року № 747/2013 зазначено: «Питання звільнення суддів мають вирішуватися лише в окремих випадках шляхом ефективного дисциплінарного провадження» (пункт 48).

Відповідно до пункту 23 Декларації щодо принципів незалежності судової влади (Хорватія, 14 жовтня 2015 року) «оцінювання суддів може <…>виявлятипитання, в яких слід удосконалюватися, та визначати претендентів на підвищення по службі; воно не може слугувати приводом <…>длязвільнення з посади».

Таким чином, на нашу думку, європейські стандарти не передбачають звільнення судді з посади лише за наслідками кваліфікаційного оцінювання.

Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції щодо вмотивованості та обґрунтованості оскаржуваного рішення Комісії і вважала, що виражена в балах оцінка судді ОСОБА_1 за критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної), що міститься у рішенні Комісії, є вмотивованою і відображає повною мірою рівень цих характеристик судді.

Не погоджуючись із позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне зазначити, що у рішенні Комісії вказано бали судді ОСОБА_1 за критеріями компетентності (професійної, особистої та соціальної). Однак замість зазначення мотивів ухвалення рішення вказано лише посилання на результати іспиту, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди. Бали за критеріями компетентності (професійної, особистої та соціальної) - 318, професійної етики - 140, доброчесності - 153 мотивовано лише посиланням на дослідження результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та результати співбесіди. При цьому за такими критеріями ОСОБА_1 оцінено, в тому числі, й за наслідками проведення інтерв`ю з психологом та співбесіди, однак, як саме визначено кількість балів за цими критеріями, Комісією не зазначено.

На наше переконання, обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень і виключною компетенцією Комісії не можна вважати достатнім, оскільки рішення, наслідком якого може бути звільнення судді з посади, повинне бути насамперед об`єктивним та в повній мірі висвітлювати інформацію щодо професійної, особистої, соціальної компетентності судді, його здатності підвищувати свій фаховий рівень та здійснювати правосуддя у суді відповідного рівня, відповідності судді етичним та антикорупційним критеріям.

На користь такого висновку свідчать також Рекомендації щодо ефективного впровадження основних принципів щодо незалежності судових органів (прийняті резолюцією Економічної та соціальної ради ООН 1989/60 та схвалені резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 44/162 від 15 грудня 1989 року), в пункті 7.1 яких указано, що особливо пильно та уважно слід ставитися до формулювання умов, за наявності яких припиняється перебування судді на посаді. Важливо мати вичерпний перелік підстав для засвідчення нездатності судді продовжувати роботу на посаді. Як зазначено у пункті 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки, ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року на 1098 засіданні заступників міністрів, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватись на об`єктивних критеріях.

Подібні за змістом положення закріплено і в параграфах 31-35 Висновку № 17, де зазначено, що оцінювання судді повинне ґрунтуватися на об`єктивних критеріях.

Такі критерії повинні в основному складатись із якісних показників, але, крім того, можуть складатися і з кількісних показників. У кожному випадку показники, які використовуються, повинні надавати змогу оцінювачам розглянути всі аспекти, з яких складається належна продуктивність суддів. Дуже важливо, щоб в усіх елементах індивідуального оцінювання була процедурна справедливість (параграф 41 Висновку № 17). Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. У своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що орган державної влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення від 1 липня 2003 року у справі «Суомінен проти Фінляндії», заява № 3780001/97, пункт 36).

Отже, з огляду на наведені правові норми, а також міжнародні рекомендації рішення Комісії, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, має містити висновок про те, за яким саме критерієм (компетентності, професійної етики або доброчесності) суддя не відповідає займаній посаді, оскільки суддя підлягає звільненню із займаної посади виключно у випадку, якщо він не відповідає займаній посаді хоча б за одним із указаних критеріїв і згідно з висновком за результатами оцінювання не здатний здійснювати правосуддя на «об`єктивно визначеному мінімально прийнятному рівні».

Загальне посилання лише на оцінювання судді ОСОБА_1 на підставі результатів іспиту, результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди, на нашу думку, не дає змоги встановити, за яким саме критерієм вона не відповідає займаній посаді, як і не дає можливості встановити дійсних мотивів, з яких виходила Комісія під час ухвалення рішення.

Вважаємо, що рішення Комісіїпро невідповідність позивачки займаній нею посаді судді за наслідками її кваліфікаційного оцінювання не містить достатніх мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків. Наведене відповідно до пункту 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VІІІ є підставою для його скасування.

За таких обставин, на нашу думку, рішення Комісії не є мотивованим, а більшість суддів Великої Палати Верховного Суду викладеним обставинам не приділили достатньо уваги і зробили передчасний висновок про обґрунтованість рішення Комісії, вважаючи його таким, що відповідає дійсним обставинам справи, безпідставно погодившись із рішенням суду першої інстанції про відсутність передбачених пунктами 1 - 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VІІІ підстав для його скасування.

На наше переконання, з урахуванням вищенаведеного, висновки як суду першої інстанції, так і Великої Палати Верховного Суду про вмотивованість рішення Комісії не відповідають встановленим у справі обставинам.

Крім того, ВККС у спірному рішенні рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Шевченківського районного суду м. Києва ОСОБА_1 .

За підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності цим Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VІІІ відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями Комісії в порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії Комісії.

Перехідні положення регламентують правовідносини, які виникли до набрання чинності законом, питання вирішення справ, які знаходяться у провадженні, питання можливості зворотної дії закону. Можуть визначати порядок чи умови дії інших законів чи певних їх приписів, врегульовувати правовідносини, які виникають у зв`язку з набранням чинності новим законом.

Тобто за своєю суттю норми перехідних положень закону (у тому числі і Конституції України як фундаментального установчого акта держави) повинні сприяти реалізації введених ним змін, однак не підміняти їх. Маємо на увазі те, що в перехідних положеннях за їхнім призначенням не може бути норм, які б доповнювали основний текст як ординарного (звичайного) закону, так і Конституції України як базового документа, який визначає орієнтири подальшого розвитку держави і суспільства, розширюючи/доповнюючи в такий спосіб його (основний) зміст на певний проміжок часу. В аспекті цієї справи і наведених вище міркувань слід наголосити, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.

В абзаці другому пункту 4.10 Висновку Конституційного Суду України у справі

№ 1-16/2008 від 15 січня 2008 року за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 136, 140, 141, 142, 143 Конституції України) Конституційний Суд України зазначив, що Перехідні положення Конституції України спрямовані на її запровадження в життя.

Значна частина перехідних положень згодом вичерпує свою дію і має лише історичне значення.

У підпункті 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, на який покликається ВККС у спірному рішенні як на правову підставу для звільнення позивача з посади судді, фактично введено ще одну підставу для звільнення судді - «виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання».

Необхідно зазначити, що така підстава для звільнення судді із займаної посади не передбачена у частині шостій статті 126 Конституції України. Окрім того, зазначена підстава для звільнення жодним чином не пов`язується з поведінкою судді та/чи вчиненням ним дій, які б свідчили про несумісність зі статусом судді або виявили невідповідність займаній посаді. Не пов`язана вона й з виявленням невідповідності судді займаній посаді, що є однією із самостійних підстав для внесення подання про звільнення судді з посади (частина восьма статті 109 Закону України № 1402-VIII).

Кваліфікаційне оцінювання діючих суддів на відповідність критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності не є тією процедурою, в межах якої можна встановити факт вчинення дисциплінарного проступку чи дій/поведінки судді, які в розумінні частини восьмої статті 109 Закону № 1402-VIII є підставою для застосування дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади.

Тим часом з огляду на наслідки кваліфікаційного оцінювання непідтвердження здатності здійснювати правосуддя (під час цієї процедури) ототожнюється з невідповідністю займаній посаді, а по суті із вчиненням істотного дисциплінарного проступку (у розумінні частини дев`ятої статті 109 Закону № 1402-VIII), що є неприйнятним з точки зору принципу правової визначеності.

Сама процедура кваліфікаційного оцінювання має відмінні цілі та завдання, коли йдеться про оцінювання діючих суддів і коли це стосується кандидатів на посаду судді, але одну мету - щоб професійний суддівський корпус був кваліфікованим і щоб йому довіряли. Реалізація цієї мети вимагає не тільки від суддів чи кандидатів на цю посаду відповідати високим професійним і морально-етичним стандартам, але й від держави в особі її органів - гарантувати дотримання визначених правил поведінки.

З огляду на таку мету кваліфікаційне оцінювання суддів є одним із засобів її досягнення, але за жодних умов воно не може підміняти процедури дисциплінарного провадження щодо судді. Варто зазначити, що не завжди вчинення дисциплінарного проступку при здійсненні правосуддя має наслідком звільнення з посади судді, тоді як непроходження кваліфікаційного оцінювання (якщо слідувати підходу, якого дотримується ВККС у цій справі) зумовлює лише рекомендацію ВРП розглянути питання про звільнення судді з посади, а в подальшому й рішення ВРП з цього питання без з`ясування суті причин такого звільнення.

Якщо говорити про критерії кваліфікаційного оцінювання, невідповідність хоча б одному з яких має наслідком звільнення судді з посади, то вони стосуються не тільки професійної діяльності судді, але й морально-етичної та психологічної характеристики особи судді та способу його життя.

У пунктах 73, 74, 75, 76, 78 Спільного висновку Венеціанської комісії та Директорату з прав людини Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 23 березня 2015 року № 801/2015 (далі - Спільний висновок) зазначається, що якщо ситуація є такою, як описали представники влади [проблеми як з корупцією, так і з некомпетентністю працівників судових органів, які є результатом політичного впливу на призначення суддів у попередній період; майже повна відсутність довіри суспільства до чесності або компетентності судових органів], то може бути необхідним і виправданим вжити надзвичайних заходів для виправлення цих недоліків. Такі надзвичайні заходи повинні дійсно спрямовуватися на виявлення окремих суддів, які не відповідають зайнятій посаді судді. У зв`язку із цим звільнення кожного з представників судової влади, призначених упродовж певного періоду, не було б належним вирішенням проблем, зазначених органами влади. Це особливо несправедливо у випадку суддів, які були призначені в законному порядку в країні, яка мала демократичну систему, хоча й у багатьох відношеннях неповноцінну, і допускала занадто великий політичний вплив на призначення суддів.

Однак такий захід, як кваліфікаційне оцінювання <…>, слід розглядати як цілком винятковий і такий, що має підпадати під надзвичайно суворі гарантії захисту тих суддів, які відповідають зайнятій посаді.

Крім того, слід брати до уваги статтю 126 Конституції України, яка передбачає, що судді обіймають свої посади безстроково, за винятком суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду вперше. Будь-який закон, який передбачає звільнення з посади всіх існуючих суддів без проведення будь-якої перевірки індивідуальної відповідальності або винуватості, буде явним порушенням цього конституційного положення (пункт 75 Спільного висновку).

У зв`язку із цим видається, що кваліфікаційне оцінювання також може призвести до звільнення судді. Якщо за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання можливість здійснення суддею правосуддя не буде підтверджена, він буде відсторонений від здійснення правосуддя та направлений для перепідготовки до Національної школи суддів України з подальшим проведенням повторного кваліфікаційного оцінювання. Невдача відповідного судді під час повторного кваліфікаційного оцінювання є підставою для висновку ВККС про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги.

Венеціанська комісія і Директорат з прав людини Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи вважають недоцільним, щоб це питання, яке вносить істотні зміни у Закон та може мати важливі наслідки, розглядалося в перехідних положеннях, як наразі пропонується. Це питання має більш детально розглядатися в правовому положенні основної частини Закону та вимагає підкріплення в Конституції. Під час зустрічі в м. Парижі представники органів влади підкреслили, що докладні положення статей 83-86 також можуть використовуватися для кваліфікаційного оцінювання <…>. Однак Венеціанська комісія і Директорат з прав людини Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи не вважають, що ці положення, які підходять для призначення суддів безстроково, обов`язково підходять і для кваліфікаційного оцінювання <…>.

Закон не містить нормативного визначення того, що вкладається у зміст поняття «компетентність (професійна, особиста та соціальна)», тоді як ці критерії (вимоги) є водночас як умовою доступу до професії судді (відповідно до статті 127 Конституції України), так і умовою для залишення на цій посаді.

Відсутність бодай загального визначення (окреслення) цих понять на законодавчому рівні, як і керівних принципів їх застосування при оцінці професійної діяльності суддів у зіставленні з широкими дискреційними повноваженнями ВККС та ВРП у цій сфері правовідносин, ставить під сумнів «якість» такого закону, зокрема одну з таких його характеристик, як передбачуваність.

Поняття «компетентність (професійна, особиста та соціальна)» мають дуже широкий зміст (спектр), на розуміння/сприйняття яких впливають менталітет, традиції (звичаї), культура суспільства, зокрема й правова культура, його соціально-економічний розвиток. Тобто є багато чинників, які формують уявлення про ці категорії, тому за відсутності нормативного визначення цих понять і визначених практикою підходів до їх тлумачення і застосування говорити про чіткість, ясність, передбачуваність закону щодо впровадження таких підстав для звільнення, невідповідність яким фактично прирівнюється до дисциплінарної відповідальності судді, не доводиться.

У такій площині звільнення з посади судді через невідповідність критеріям кваліфікаційного оцінювання дещо уподібнюється до звільнення з посади судді «за порушення присяги» (пункт 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України у редакції, яка діяла до 30 вересня 2016 року), у зв`язку із чим показовим і вартим уваги є рішення ЄСПЛ від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11, пункти 169-187).

За існуючого правового регулювання ВККС, рекомендуючи ВРП розглянути питання про звільнення судді з посади, може і повинна давати всебічну оцінку обставинам, які слугують підставою для внесення подання про звільнення з посади судді, через призму положень частини шостої статті 126 Конституції України і на цій підставі вирішувати питання про те, чи існують об`єктивні фактичні підстави для їх реалізації щодо конкретного судді.

Якщо брати до уваги історичний контекст уведення кваліфікаційного оцінювання, яке з погляду держави, принаймні з позиції її представників перед членами Венеціанської комісії, диктувалося насамперед бажанням відновити довіру суспільства до чесності або компетентності судових органів, подолати й усунути проблеми з корупцією в судах, а також з некомпетентністю працівників судових органів, які виникли чи посилилися внаслідок політичного впливу на призначення суддів у попередній період, то в сенсі досягнення мети відновлення довіри суспільства до судової влади й виявлення працівників судових органів, які своїми непрофесійними діями, неетичною поведінкою чи іншим установленим законом способом дискредитували правосуддя, заплямували чесне ім`я судді, підривають довіру до судової системи та правосуддя, кваліфікаційне оцінювання є чи може бути тією формою (способом, механізмом), що зможе забезпечити досягнення такої мети, зможе виявити суддів, які шкодять правосуддю, виявити індивідуальні (персональні) вагомі фактори, які свідчитимуть про несумісність їхніх дій зі статусом судді й міститимуть передбачені частиною шостою статті 126 Конституції України підстави для звільнення такого судді з посади.

Судження чи висновки уповноважених органів, які покликані проводити кваліфікаційне оцінювання, поза встановленими Основним Законом України підставами для звільнення судді, в жодному разі не можуть бути підставами для такого звільнення, а є лише винятковими, особливими, окремими чи тимчасовими підставами звільнення. Не повинна визнаватися для такого звільнення й зазначена у підпункті 4 пункту 16-1 розділу XV«Перехідні положення» Конституції України підстава виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання.

Позивачка у своєму позові звернула увагу на недопустимість звільнення з посади судді за наслідками кваліфікаційного оцінювання з підстав, указаних у спірному рішенні ВККС, однак при розгляді цієї справи цим її доводам не надано належної уваги, хоч, на нашу думку, вони мали істотне значення для вирішення цього спору.

Також слід зазначити, що посилання у постанові Великої Палати Верховного Суду на неодноразові висловлювання правової позиції з приводу меж судового розсуду при наданні юридичної оцінки діям та рішенням ВККС під час вирішення цим органом питання відповідності судді (кандидата на посаду судді) визначеним у законі критеріям у ході кваліфікаційного оцінювання, а саме у постановах від 27 березня 2018 року у справі № П/800/409/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 800/328/17, від 12 та 26 червня 2018 року у справах № 800/248/17, 800/264/17, від 18 вересня 2018 року у справі № 800/354/17, є помилковим.

При дослідженні зазначених вище судових рішень Великої Плати Верховного Суду вбачається, що вони ухвалені у справах іншої категорії, а саме кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду суддів у межах конкурсу до Верховного Суду.

За результатами проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді Комісія встановлює у кандидата на посаду судді наявність належних теоретичних знань та рівня професійної підготовки, проводить спеціальну перевірку, іспити, встановлює відповідність кандидата на посаду судді критеріям компетентності (професійної, особистої, соціальної тощо), професійної етики, доброчесності та ухвалює відповідне рішення.

За результатами кваліфікаційного оцінювання суддів Комісія встановлює здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. При цьому перевіряється відповідність критеріям компетентності, професійної етики, а також доброчесності.

Разом з тим у випадку кваліфікаційного оцінювання у межах конкурсу та призначення на вакантні посади судді не ризикують втратити свою поточну посаду, а просто лишаються на своїй посаді у тому ж статусі, який вони мають. Водночас у випадку з кваліфікаційним оцінюванням, якому підлягають судді, виникають зовсім інші питання. Зокрема, коли судді обрані безстроково, може зачіпатися ключовий принцип незмінюваності суддів. Тому відсутність у рішеннях ВККС мотивів та незазначення конкретних обставин, за яких суддя не відповідає займаній посаді, не може бути підставою звільнення судді з посади.

З урахуванням зазначеного вважаємо, що висловлені правові позиції не можуть застосовуватись до спірних правовідносин, оскільки мета та наслідки кваліфікаційного оцінювання судді відмінні від оцінювання кандидата на посаду судді з урахуванням вищенаведених міркувань.

Висновки

З огляду на викладене вважаємо, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 травня 2019 року необхідно було скасувати й ухвалити нове, яким вимоги позивачки задовольнити.

Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук

Ж. М. Єленіна

Н. П. Лященко