Справа № 520/1545/19
Суддя: Калитка О.М.
Дата ухвалення: 2020-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2020 р.Справа № 520/1545/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Калитки О. М.,

Суддів: Мельнікової Л.В. , Мінаєвої О.М. ,

за участю секретаря судового засідання Білюк Д.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 року по справі № 520/1545/19

за позовом ОСОБА_1 , Громадська організація "Харківський антикорупційний центр"

до Виконавчого комітету Харківської міської ради треті особи Комунальне підприємство "Салтівське трамвайне депо" , Комунальне підприємство "Жовтневе трамвайне депо" , Комунальне підприємство "Тролейбусне депо №3" , Комунальне підприємство "Тролейбусне депо №2"

про скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивачі, громадська організація «Харківський антикорупційний центр» та ОСОБА_1 , звернулися до суду з позовом, яким просять визнати протиправним та нечинним рішення відповідача виконавчого комітету Харківської міської ради від 06 лютого 2019 р. № 72 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)», посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з порушеннями приписів відповідної державної регуляторної політики, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, а також підписано неповноважною особою.

Заперечуючи вимоги адміністративного позову, відповідач просить закрити провадження у справі, мотивуючи клопотання тим, що на час розгляду цієї справи ним виправлені порушення, зазначені в позовній заяві громадської організації «Харківський антикорупційний центр» та ОСОБА_1 .

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 03 червня 2019 року клопотання відповідача про закриття провадження по справі задоволено.

Постановляючи ухвалу, суд першої інстанції керувався п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України та виходив з того, що виконавчим комітетом Харківської міської ради самостійно були виправлені порушення, допущені під час прийняття оскаржуваного рішення, шляхом прийняття 22 травня 2019 року рішення № 349 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)» з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», яке підписано секретарем Харківської міської ради під час відпустки Харківського міського голови. Означені обставини послугували підставою для висновку про те, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачів неможливо без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення. Твердження позивачів про неможливість повного відновлення їх порушених прав та інтересів, які полягають у відшкодуванні моральної шкоди за період дії оскаржуваного рішення - різниці між тарифами судом не прийняті, оскільки зазначені вимоги не є предметом спору по справі, що розглядається.

Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі громадська організація «Харківський антикорупційний центр», посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального просить його скасувати та прийняти нове судове рішення про направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, наполягаючи на тому, що підстави, визначені п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України, за якими суд закрив провадження, відсутні, оскільки відновлення прав та інтересів, на захист яких він звернувся з цим позовом, неможливо без визнання такого рішення протиправним та його скасування саме судом, відповідно до вимог законодавства та з урахуванням практики Європейського суду з прав людини та Верховного суду. Скаржник зазначає, що єдиним способом відновлення порушених прав позивача та невизначного кола осів могло бути виключно розгляд справи по суті та прийняття рішення щодо визнання протиправним і не чинним оскаржуваного нормативно-правового акту, з подальшим стягненням з відповідача збитків, викликаних невиконанням відповідачем судового рішення, яке набрало законної сили. Однак суд першої інстанції позбавив його «права на суд», відмовивши йому у розгляді позову по суті

Аргументи, наведені виконавчим комітетом Харківської міської ради у відзиві на апеляційну скаргу, співпадають з правовою позицією відповідача, викладеною у клопотанні по закриття провадження у справі. Відповідач наполягає на правильності висновків суду першої інстанції щодо необхідності закриття провадження у справі та вважає, що судом дотримано вимоги процесуального законодавства.

Треті особи на стороні відповідача - КП «Тролейбусне депо № 2», КП «Жовтневе трамвайне депо», КП «Салтівське трамвайне депо», КП «Тролейбусне депо № 3» у своїх письмових поясненнях на апеляційну скаргу просять залишити її без задоволення, а ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03 червня 2019 року про закриття провадження по справі залишити без змін.

За приписами статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача, відповідача та третіх осіб, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду, що 06 лютого 2019 року виконавчим комітетом Харківської міської ради прийнято рішення № 72 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)» (а.с. 29, т. 1) встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів електричним транспортом у розмірі: - для фізичних осіб 6,00 грн. за разове перевезення одного пасажира або одного місця багажу; - для юридичних осіб 6,00 грн. за разове перевезення одного пасажира або одного місця багажу (п. 1 рішення).

Пунктом 2 рішення визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 28.03.2018 року № 202 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)». Пунктом 5 цього рішення встановлено, що рішення набирає чинності з дня офіційного оприлюднення.

15 лютого 2019 року позивачі у справі звернулися до суду з зазначеним позовом в обґрунтування якого посилались на те, що оскаржуване рішення відповідача є регуляторним актом та повинно прийматися відповідно до процедури, встановленої нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Вважають, що в порушення вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскаржуване рішення підписано не уповноваженою особою.

22 травня 2019 року виконавчим комітетом Харківської міської ради прийнято рішення № 349 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)» (а.с. 203, т. 3) встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів електричним транспортом у розмірі: - для фізичних осіб 6,00 грн. за разове перевезення одного пасажира або одного місця багажу; - для юридичних осіб 6,00 грн. за разове перевезення одного пасажира або одного місця багажу (п. 1 рішення).

Пунктом 2 рішення визнано таким, що втратили чинність, рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 28.03.2018 року № 202 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)», від 06.02.2019 року № 72 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)», від 20.02.2019 року № 87 «Щодо послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)». Пунктом 5 цього рішення встановлено, що рішення набирає чинності з дня офіційного оприлюднення.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що рішення відповідача № 349 оприлюднене 22.05.2019 року на офіційному сайті Харківської міської ради, Харківського міського голови, виконавчого комітету, а також Харківській міській газеті «Харьковские Известия» від 23.05.2019 року № 44 (а.с. 198, т. 3). Тариф на послугу з перевезення пасажирів електричним транспортом, встановлений рішенням виконавчого комітету міської ради від 22.05.2019 року № 349, не відрізняться від тарифу, встановленого оскаржуваним рішенням виконавчого комітету від 06.02.2019 року № 72, та складає 6,00 грн. 09 квітня 2019 року проект рішення від 22.05.2019 року № 349, як регуляторний акт, був оприлюднений на офіційному сайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету разом з повідомленням про оприлюднення проекту рішення виконавчого комітету міської ради «Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)». Також відповідно до закону був оприлюднений аналіз регуляторного впливу до проекту цього рішення з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань (а.с. 183-195, т. 3). 09 квітня 2019 року проект цього рішення разом з аналізом регуляторного впливу з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань був розміщений в Харківській міській газеті «Харьковские Известия» № 27 (а.с. 192-193, т. 3). 16 квітня 2019 року проект цього рішення також був оприлюднений на офіційному сайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету 16 квітня 2019 року разом з повідомленням про оприлюднення проекту рішення виконавчого комітету Харківської міської ради «Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)». Голова правління Громадської організації «Харківський антикорупційний центр» Булах Д.А. неодноразово надавав до виконавчого комітету Харківської міської ради свої письмові пропозиції до проекту рішення та отримував письмові доповіді за результатами їх розгляду; керівник Громадської організації «Антикорупційна рада» ОСОБА_2 також надавав до виконавчого комітету Харківської міської ради свої письмові пропозиції до проекту рішення та одержував письмові відповіді за результатами їх розгляду.

Рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 22.05.2019 року № 349 «Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)» підписано секретарем Харківської міської ради, що узгоджується із приписами діючого законодавства України, оскільки на підставі розпорядження Харківського міського голови від 14.05.2019 року № 278/Зк «Про надання щорічної відпустки» Харківський міський голова з 20.05.2019 року по 29.05.2019 року включно знаходився у відпустці (а.с. 173, т. 3).

Вимоги щодо відшкодування матеріальної шкоди в межах цього адміністративного позову не заявлялися.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що з фактом прийняття відповідачем нового рішення - № 349 від 22.05.2019 року «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)», яким відповідачем самостійно виправлено порушення, допущені при прийнятті попереднього рішення, повне відновлення законних прав та інтересів позивачів після такого виправлення можливе без визнання останнього рішення відповідача протиправним. Оскаржуване рішення визнано таким, що втратило чинність, у зв`язку з чим, наявні підстави для закриття провадження у справі за п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 55 Конституції України передбачено: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно частини 3 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Частиною 2 статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Статтею 238 Кодексу адміністративного судочинства України регламентовано виключний перелік правових підстав для закриття судом провадження у справі.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Отже, у розумінні п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання можливості закриття провадження у справі. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з`ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновленні навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.

Тобто, для застосування такої підстави для закриття провадження у справі необхідна сукупність певних фактів. Зокрема, оскаржувані порушення мають бути виправлені самостійно суб`єктом владних повноважень, а також мають бути відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких дій чи бездіяльності протиправними.

Звертаючись до суду з клопотанням про закриття провадження у справі відповідач вказує, що на час розгляду цієї справи ним виправлені порушення, зазначені в позовній заяві громадської організації «Харківський антикорупційний центр» та ОСОБА_1 , що призвело до повного відновлення законних прав та інтересів позивачів.

Погоджуючись із наведеною аргументацією, та відхиляючи доводи позивачів про неможливість повного відновлення їх порушених прав та інтересів лише фактом втрати чинності оскаржуваного ними рішення відповідача, суд посилається на правові позиції Верховного Суду, які висловлені у постановах від 18.03.2019 року у справі № 200/865/19-ц та від 05.04.2019 року по справі № 9901/774/18, та вказує, що в межах справи, що розглядається, у суду відсутні підстави для висновку про те, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачів не можливе, оскільки останні не заявляли вимоги про відшкодування моральної шкоди.

Колегія суддів зазначає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, якому властиві такі ознаки:

- має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

- пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

- є визначеним - благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним, у позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

- є персоналізованим (суб`єктивним) - тобто належить конкретній особі (позивачу);

- суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже, й матеріально-правової заінтересованості), є:

- незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

- не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача;

- встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

- коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

- позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача. При цьому, позивач повинен довести, що він є потерпілим від порушення з боку суб`єкта владних повноважень, зокрема має місце безпосередній негативний суттєвий вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому.

З`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.

Означених висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17.

Враховуючи наведене, приймаючи рішення про задоволення вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачів можливе без визнання оскаржуваного рішення відповідача протиправним (після того, як оскаржувані порушення були виправлені) лише з тих підстав, що позивачами не заявлені вимоги про відшкодування моральної (немайнової) шкоди, не кореспондується з приписами ч. 4 ст. 9 КАС України.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що про існування очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення відповідача та наявності загрози заподіяння шкоди правам, зокрема, позивача, який користується міським електричним транспортом, позивач громадська організація «Харківський антикорупційний центр» вказував при зверненні до суду, зокрема, із заявою про забезпечення адміністративного позову.

Колегія суддів також зауважує, що посилаючись на правовий висновок Верховного суду, висловлений в ухвалі від 18.03.2019 року по справі № 200/865/19-а, суд першої інстанції не виказав свою позицію щодо тотожності обставин двох справ.

З огляду на це, колегія суддів вважає, що в даному випадку відсутні достатні та необхідні правові підстави для закриття провадження у справі про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 06 лютого 2019 р. № 72 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)» з підстав, встановлених п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Колегія суддів зазначає, що право на доступ до правосуддя, а також на захист прав та інтересів в суді є основоположними конституційними правами особи та регламентовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема статтею 6.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

У справі «Беллет проти Франції» («Bellet v. France») Європейський Суд з прав людини зазначив, що стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що держава має право встановлювати певні обмеження права осіб на доступ до суду; такі обмеження мають переслідувати легітимну мету, не порушувати саму сутність цього права, а між цією метою і запровадженими заходами має існувати пропорційне співвідношення (рішення у справі «Ашингдейн проти Сполученого Королівства» від 28 травня 1985 року, рішення у справі «Кромбах проти Франції» від 13 лютого 2001 року).

Відповідно до ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Інші доводи апеляційної скарги та заперечення учасників справи на висновки колегії суддів не впливають.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 року по справі № 520/1545/19 скасувати

Справу № 520/1545/19 направити для продовження розгляду до Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)О.М. Калитка
Судді(підпис) (підпис) Л.В. Мельнікова О.М. Мінаєва
Повний текст постанови складено 24.02.2020 року