Справа № 826/2323/17
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2019-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б.
у справі № 826/2323/17 (провадження № 11-79апп19)
за позовом ОСОБА_1 до старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України Басюка Романа Івановича (далі - слідчий прокуратури, ГПУ відповідно) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до слідчого прокуратури, у якому просив:
- визнати протиправною відмову відповідача у наданні копій документів та інформації, які позивач вимагав у його заяві від 30 листопада 2016 року;
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що запитувана позивачем інформація не є конфіденційною, службовою або такою, що за змістом статті 162 Кримінально-процесуального кодексу України (далі - КПК України) містить охоронювану законом таємницю, копії запитуваних ним документів є загальнодоступними, оригінали цих документів містяться у кримінальному провадженні і відмова у наданні їх для ознайомлення відповідно до частини першої статті 221 КПК України не допускається.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 17 лютого 2017 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 04 квітня 2017 року ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року залишив без змін.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що оскільки позовні вимоги стосуються оскарження дій слідчого прокуратури щодо відмови у наданні інформації та документів кримінального провадження, які врегульовані нормами КПК України, цей спір підлягає розгляду в порядку кримінального судочинства.
Суди попередніх інстанцій установили, що 30 листопада 2016 року ОСОБА_1 звернувся до слідчого прокуратури із заявою про надання йому належно завірених копій документів та інформації, необхідних для захисту його конституційних прав і свобод.
У своїй заяві ОСОБА_1 просив надати йому засвідчену копію заяви голови правління Всеукраїнської громадської організації «Народний вирок» Ситєнкова М. М. від 10 листопада 2016 року № 10.11.2016, адресовану слідчому прокуратури, та копію відповіді на цю заяву.
Позивач також просив повідомити:
- чи проводиться розслідування стосовно ОСОБА_1 у межах цього кримінального провадження (або за фактом заволодіння державним майном службовими особами Державного управління справами та Комплексу відпочинку «Пуща-Водиця» на його користь) та які саме обставини перевіряються щодо нього (яка фабула кримінального правопорушення та чи внесено його прізвище до цієї фабули в Єдиний реєстр досудових розслідувань).
Вважаючи дії слідчого прокуратури протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Розглянувши питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду вказала, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір слід розглядати за правилами кримінального судочинства, є помилковими, оскільки позивач оскаржує відмову у наданні документів та інформації не з підстав порушення його прав як сторони у кримінальному провадженні. Більше того, з огляду на те, що позивач визначив відповідачем посадову особу ГПУ, розгляд заявлених вимог в окремому судовому процесі неможливий і за правилами цивільного судочинства, відповідачем у якому можуть бути лише фізичні та юридичні особи і держава (частина друга статті 30 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, що була чинною на час звернення із позовною заявою; частина друга статті 48 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду).
На обґрунтування вказаного висновку Велика Палата Верховного Суду зазначила, що відповідач, надаючи відповідь на заяву позивача, діяв як сторона кримінального провадження та відмовив позивачу у наданні інформації з підстав, передбачених КПК України.
Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
Завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура (стаття 2 КПК України).
Слідчий, прокурор зобов`язаний за клопотанням сторони захисту, потерпілого, представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, надати їм матеріали досудового розслідування для ознайомлення, за винятком матеріалів про застосування заходів безпеки щодо осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, а також тих матеріалів, ознайомлення з якими на цій стадії кримінального провадження може зашкодити досудовому розслідуванню. Відмова у наданні для ознайомлення загальнодоступного документа, оригінал якого знаходиться в матеріалах досудового розслідування, не допускається (частина перша статті 221 КПК України).
За змістом наведених приписів право на ознайомлення з матеріалами досудового розслідування має обмежене коло осіб, а саме: сторона захисту, потерпілий, представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження. За змістом § 3 глави 3 КПК України стороною захисту є, зокрема, підозрюваний.
ЦПК України у редакції, що була чинною на час звернення із позовною заявою, передбачав, що у випадках, коли щодо отримання доказів у сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, є складнощі, суд за їх клопотанням зобов`язаний витребувати такі докази. Клопотання про витребування доказів має бути подано до або під час попереднього судового засідання, а якщо попереднє судове засідання у справі не проводиться, - до початку розгляду справи по суті із долученням відомостей про неможливість отримання таких доказів особисто стороною або іншою особою, яка бере участь у справі (частина перша статті 137).
ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також передбачає право учасника справи, у разі неможливості самостійно надати доказ, подати клопотання про його витребування судом (частина перша статті 84), вказавши, зокрема, вжиті особою, яка подає клопотання, заходи для отримання цього доказу самостійно, докази вжиття таких заходів та (або) причини неможливості самостійного отримання цього доказу (пункт 4 частини другої статті 84). У разі задоволення клопотання суд своєю ухвалою витребовує відповідні докази (частина третя статті 84 ЦПК України).
З огляду на наведені норми Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у цивільному процесі отримання доказів, щодо яких у сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, є складнощі, відбувається за ухвалою суду за умови, що відповідна особа подасть обґрунтоване клопотання про витребування доказів, в якому доведе, що існують труднощі з їх отриманням, зокрема обґрунтує неможливість подати ці докази самостійно. Тому не є необхідним оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта, який відмовився надати позивачеві інформацію та документи, для того, щоби звернутися з позовом за правилами цивільного судочинства. Збирання доказів для одного судового процесу не має зумовлювати з цією метою ініціювання іншого судового процесу.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що вимоги позивача не можуть бути предметом окремого судового розгляду з таких міркувань.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частинами першою та другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Проте юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини третьої статті 17 КАС України).
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється й не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
У той же час юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.
Отже, для розв`язання питання про те, чи підлягає цей спір розгляду судом адміністративної юрисдикції, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто чи пов`язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
Дефініції поняття «публічно-владні управлінські функції» чинне законодавство не містить.
Разом з цим аналіз змісту цього поняття, висвітленого в теорії права, у системному зв`язку з нормами Конституції та законів України дає підстави для висновку, що публічно-владні управлінські функції охоплюють здійснення суб`єктами публічного права будь-яких владних повноважень у рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, крім законодавчих, віднесених до компетенції Конституційного Суду України, пов`язаних зі здійсненням правосуддя, врегульованих кримінальним процесуальним законом, й інших винятків, передбачених законом.
Відповідні правові функції необхідно розуміти як діяльність усіх суб`єктів владних повноважень щодо виконання завдань, покладених на них Конституцією чи законами України.
При цьому обов`язковою ознакою публічно-правового спору є його зв`язок з реалізацією органом державної влади чи місцевого самоврядування своїх повноважень вирішувати питання про права та обов`язки особи, котра звертається за судовим захистом.
Прокуратура становить єдину систему державних органів, які від імені України в порядку, передбаченому Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), здійснюють встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави. Правову природу і завдання зазначеного органу визначено у статті 1 цього Закону.
Однією із засад діяльності прокуратури згідно з пунктом 9 частини першої статті 3 Закону 1697-VII є прозорість, що включає надання на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання.
Відомості, одержані або створені органом прокуратури у процесі здійснення своїх визначених законом повноважень, зафіксовані на відповідних носіях, становлять публічну інформацію, і правовідносини щодо її надання є предметом регулювання Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Наведеним критеріям відповідають відомості про можливу протиправну діяльність особи, одержані органом досудового слідства у порядку реалізації своєї правоохоронної функції, задокументовані і внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Отже, прокуратура як державний орган і суб`єкт владних повноважень є розпорядником такої інформації.
Слідчий прокуратури, розглядаючи запит особи, котра не є учасником кримінального провадження, про надання наявної в матеріалах цього провадження інформації про неї, виступає представником влади, як посадова особа правоохоронного органу здійснює свої визначені законом повноваження і в порядку їх реалізації вирішує питання, що впливають на права та обов`язки суб`єкта звернення.
Таким чином, пов`язані з розглядом відповідного запиту дії або бездіяльність уповноваженої службової особи органу досудового розслідування випливають зі здійснення публічно-владної управлінської функції. При цьому чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому спори за скаргами на них є публічно-правовими.
Частиною п`ятою статті 10 Закону № 2939-VI визначено, що відмова особі в доступі до інформації про неї, приховування, незаконне збирання, використання, зберігання чи поширення інформації можуть бути оскаржені.
Отже, вказаною нормою передбачено можливість оскаржити відмову суб`єкта публічного права в доступі особі до інформації про неї, наявної в розпорядженні цього суб`єкта.
Водночас нормами кримінального процесуального закону не регламентовано оскарження особою, щодо можливих злочинних дій якої до правоохоронних органів подано заяву чи повідомлення про кримінальне правопорушення, однак яка не набула процесуального статусу підозрюваного, відмови слідчого, прокурора у наданні їй інформації щодо такої заяви чи повідомлення.
Виходячи зі змісту статей 42, 276-278 КПК України особа, котра піддається кримінальному переслідуванню, користується встановленими цим Кодексом гарантіями, в тому числі правом знайомитися з матеріалами досудового розслідування і знати, у вчиненні якого кримінального правопорушення її підозрюють, обвинувачують, лише з моменту офіційного повідомлення про підозру.
До цього часу, після одержання правоохоронними органами і внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про кримінальне правопорушення, права й обов`язки особи, про можливу протиправну діяльність якої йдеться в цих відомостях, і способи їх захисту КПК України не врегульовані.
Зокрема, відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК України предметом оскарження до слідчого судді на досудовому провадженні може бути бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 КПК України, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк.
Частиною першою статті 220 КПК України встановлено обов`язок слідчого, прокурора розглянути у строк не більше трьох днів з моменту подання і за наявності підстав задовольнити клопотання сторони захисту, потерпілого і його представника чи законного представника, представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, про виконання будь-яких процесуальних дій та у випадках, установлених цим Кодексом, іншої особи, права та законні інтереси якої обмежуються під час кримінального провадження.
Попри те, що факт подання до органів досудового розслідування заяви, повідомлення про причетність конкретної особи до кримінально караних дій очевидно призводить до обмеження її прав та законних інтересів, процедури розгляду слідчим, прокурором звернень такої особи про надання інформації, пов`язаної із заявою, повідомленням та їх рухом, КПК України не встановлено. Тому на вирішення таких звернень норми частини першої статті 220 цього Кодексу не поширюються.
Аналогічно суб`єктами визначеного у статті 221 КПК України права на ознайомлення з матеріалами досудового розслідування до його завершення є лише сторона захисту (підозрюваний, його захисник, законний представник), потерпілий і представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження. Особа, про можливе вчинення якою злочину до правоохоронних органів подано заяву чи повідомлення, до повідомлення їй про підозру зазначеним правом не наділена.
Таким чином, надання цій особі інформації, яка міститься про неї в матеріалах кримінального провадження, не належить до процесуальних дій, які слідчий, прокурор зобов`язані вчинити у визначений КПК України строк, а тому пов`язана з цим бездіяльність відповідно до частини першої статті 303 КПК України оскарженню під час досудового розслідування не підлягає.
Наведений у зазначеній правовій нормі перелік рішень, дій або бездіяльності слідчого, прокурора, які можуть бути предметом судового контролю, є вичерпним. Відповідно до імперативної заборони, закріпленої у частині другій статті 303 КПК України, скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого, прокурора під час досудового розслідування не розглядаються.
Виходячи з наведеного особа, про можливу протиправну діяльність якої йдеться в одержаних органами досудового розслідування заяві чи повідомленні про кримінальне правопорушення, до повідомлення про підозру позбавлена можливості судового захисту за процедурою кримінального судочинства.
Водночас перебування у розпорядженні правоохоронних органів інформації про причетність особи до злочину (злочинів) і відкриття за цими відомостями кримінального провадження тягне обмеження її прав, свобод та інтересів, адже зачіпає честь, гідність, репутацію, а також зумовлює ризик кримінального переслідування.
Закріплений у статті 13 Конвенції принцип вимагає існування у правовій системі ефективних засобів юридичного захисту від подібних обмежень. Будучи позбавленою зумовлених статусом підозрюваного, обвинуваченого можливостей обстоювати свою позицію в суді кримінальної юрисдикції, особа вправі звертатися із зазначеною метою до інших судових процедур, зокрема пред`являти в порядку цивільного судочинства до осіб, що поширюють відповідну інформацію, позов про захист честі, гідності й ділової репутації.
Доступ особи до відомостей, що компрометують її і знаходяться у матеріалах кримінального провадження, є важливим чинником ефективності такого захисту. Адже відповідна інформація має істотне значення для належного обґрунтування позовних вимог відповідно до пункту 5 частини першої статті 175 ЦПК України, необхідного для відкриття судового провадження.
Аналізуючи викладене, вважаємо, що скарги особи, котра не є учасником кримінального провадження, на дії чи бездіяльність слідчого, прокурора, пов`язані з ненаданням інформації, за наявності достатніх підстав вважати, що інформація відносно скаржника наявна у розпорядженні правоохоронного органу (зокрема міститься у матеріалах кримінального провадження) і має істотне значення для реалізації або захисту його прав, свобод чи інтересів, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, на нашу думку, помилковим є рішення суду першої інстанції, яке залишено без змін судом апеляційної інстанції, про відмову у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАС України, як є помилковим і висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що заявлені позивачем вимоги не можуть бути предметом окремого судового розгляду.
Ураховуючи викладене, вважаємо, що касаційна скарга ОСОБА_1 підлягала задоволенню, а оскаржувані ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року - скасуванню з направленням матеріалів позовної заяви до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: О. С. Золотніков