Справа № 819/1952/14-а
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2020-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 лютого 2020 року

Київ

справа №819/1952/14-a

адміністративне провадження №К/9901/11907/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 819/1952/14-а

за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної ради, третя особа - Управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування окремих положень рішення,

за касаційною скаргою Тернопільської обласної ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року (головуюча суддя - Подлісна І.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Матковської З.М., суддів: Бруновської Н.В., Затолочного В.С.)

У С Т А Н О В И В :

І РУХ СПРАВИ

1. Керівники (директори) загальноосвітніх навчальних закладів ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_1 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 09 вересня 2014 року звернулись до суду з адміністративним позовом до Тернопільської обласної ради, за участю третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача: керівників (директори) позашкільних навчальних закладів ОСОБА_18, ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , про скасування рішення п`ятнадцятої сесії п`ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року №1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області».

2. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року позов задоволено частково. Визнано незаконним рішення Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року №1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» в частині порядку призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками загальноосвітніх, позашкільних, методичних закладів (установ) які є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ міст Тернопільської області.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016р. апеляційну скаргу Тернопільської обласної ради задоволено. Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.10.2014 року у справі № 819/1952/14-а скасовано та прийнято нову, якою в позові відмовлено.

4. Постановою Верховного Суду від 16 травня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_1 , ОСОБА_11 , ОСОБА_18 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 задоволено частково. Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2016 року у цій справі скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

5. Ухвалою судді Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2018 р. закрито провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_12 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 та третіх осіб на стороні позивача із самостійними вимогами ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , Управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації до Тернопільської обласної ради про визнання протиправним та скасування окремих положень рішення у зв`язку із відмовою їх від позовних вимог.

6. В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що норми рішення, яке оскаржується є такими, що суперечать Закону України «Про позашкільну освіту», Закону України «Про загальну середню освіту» в частині призначення та звільнення керівників загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів, методичних установ, на умовах контракту, які є об`єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Тернопільської області. Вважає, що норми законодавства про освіту є спеціальними у порівнянні з нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» по відношенню до спірних правовідносин.

7. В запереченнях на позов, відповідач посилається на відповідність оскаржуваного рішення Тернопільської обласної ради вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

8. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року, позов ОСОБА_1 задоволено. Рішення Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року №1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» в частині порядку призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками загальноосвітніх, позашкільних, методичних закладів (установ) які є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ міст Тернопільської області визнане неправомірним та скасоване.

9. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Тернопільська обласна рада звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить їх скасувати та прийняти по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

10. Верховний Суд ухвалою від 06 травня 2019 року відкрив провадження за касаційною скаргою Тернопільської обласної ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року.

11. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Рішенням п`ятнадцятої сесії п`ятого скликання Тернопільської обласної ради №1737 від 21.08.2014 року «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» затверджено 1.1 Положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 1. 1.2. Типову форму контракту з керівником підприємства спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 2. 1.3. Типову форму контракту з керівником установи (закладу) охорони здоров`я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 3. 1.4. Типову форму контракту з керівником бюджетної установи (закладу), організації спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 4.

13. В Положенні про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Тернопільської області зазначено:

«П.1.2. положення визначає порядок призначення на посади та звільнення з посад, основні вимоги до контрактів при прийнятті (найманні) на роботу або в інших випадках, передбачених чинним законодавством, Тернопільською обласною радою керівників підприємств, установ, організацій, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області».

«П.2.2. Ініціатива щодо призначення (звільнення) кандидатур на (з) посади керівників підприємств, установ і організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області належить голові Тернопільської обласної ради. Пропозиції з означеного питання також можуть вноситися Тернопільською обласною державною адміністрацією, постійними комісіями Тернопільської обласної ради».

14. Додатком до Положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області затверджений перелік постійних комісій Тернопільської обласної ради, які попередньо розглядають кандидатури керівників підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області.

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги виходили з того, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів законності оскаржуваного акта, не дотримав порядок прийняття оспорюваного рішення, проект рішення не був предметом розгляду на постійних комісіях Тернопільської обласної ради та не був погоджений в установленому порядку, що суперечить регламенту Тернопільської обласної ради.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. У касаційній скарзі касатор вказав, що суди попередніх інстанцій безпідставно допустили до участі у справі у якості третьої особи на стороні позивача - управління освіти та науки Тернопільської обласної державної адміністрації.

17. Скаржник також вказує що суди не дослідили належним чином дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

19. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

20. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

21. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

22. Відповідно до статей 5, 42 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 року № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV) до структури місцевих адміністрацій входять управління, відділи та інші структурні підрозділи, які здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. Управління, відділи та інші структурні підрозділи державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

23. Повноваження місцевої державної адміністрації у галузі науки, освіти, охорони здоров`я, культури передбачені статтею 22 цього ж Закону. Так відповідно до вказаної норми Закону, місцева державна адміністрація реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім`ї та молоді; виконує програми щодо обов`язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне, керівництво закладами науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення тощо.

24. Статтею 142 Конституції України передбачено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

25. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97. Відповідно до статті 5 цього Закону до системи органів місцевого самоврядування віднесено районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

26. Перелік питань, що вирішуються районною, обласною радою виключно на її пленарних засіданнях, передбачений у статті 43 Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

27. Пунктом двадцятим статті 43 цього Закону до компетенції обласної ради віднесено вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

28. Обласні ради, від імені територіальних громад сіл селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (ч.4 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

29. Тернопільська обласна рада керується у своїй діяльності та здійснює свої повноваження на підставі Конституції України, Законів України та Регламенту Тернопільської обласної ради (від 15 березня 2009 року зі змінами внесеними 18 червня 2009 року №669).

30. Регламентом Тернопільської обласної ради (далі - Регламент ТОР), визначено, що обласна рада представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст області у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами України, та є правомочним органом самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до її повноважень. Обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

31. Пунктом 10.3 Регламенту Тернопільської обласної ради визначено: Проект рішення погоджується і візується галузевим заступником голови облдержадміністрації, керівником відділу або управління облдержадміністрації, іншого суб`єкта ініціативи, головою постійної комісії обласної ради відповідно до компетенції, першим заступником та заступником голови обласної ради з розподілом обов`язків, керівниками зацікавлених організацій та установ, відділів виконавчого апарату обласної ради.

32. Крім того, Регламентом ТОР визначено, що проекти рішень обласної ради подаються на розгляд в постійні комісії після візування керуючим справами та юридичною службою виконавчого апарату обласної ради. Заперечення і зауваження до проектів рішень осіб, які їх візують, подаються у письмовій формі.

Проекти рішень обласної ради підлягають обов`язковому розгляду у постійних комісіях не пізніше ніж за п`ять днів до початку пленарного засідання.

Проекти рішень обласної ради після їх перегляду в постійних комісіях разом із внесеними змінами та доповненнями до них не пізніше ніж за три дні до початку пленарного засідання подаються головою постійної комісії до виконавчого апарату обласної ради.

Не пізніше ніж за три дні до початку пленарного засідання всі проекти рішень, що вносяться на розгляд обласної ради, розглядаються на засіданні постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської етики та організації роботи обласної ради на відповідність їх регламенту Тернопільської обласної ради.

Згідно вимог регламенту, проекти рішень обласної ради, внесені на її розгляд з порушенням вказаних вимог, повертаються розробникам проектів за дорученням голови обласної ради, першого заступника, керуючого справами для повторного внесення в установленому порядку.

33. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до листа Тернопільської обласної державної адміністрації від 19 серпня 2014 року №01-3374/05-30 за підписом голови ОДА Сиротюка О.М. на ім`я голови Тернопільської обласної ради ОСОБА_19 «Щодо внесення змін до проекту рішення» проект рішення суперечить вимогам: ч. 5 ст. 9 , ч.2 ст.26 Закону України «Про загальну середню освіту»; п. 93 Положення про загальноосвітній навчальний заклад, затверджений постановою Кабінету міністрів України від 27 серпня 2010 року №778; п. 4.1 Примірного статуту загальноосвітнього навчального закладу, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 29 квітня 2002 року №284 .

У зв`язку із наведеним та з метою належного виконання обласною державною адміністрацією делегованих повноважень обласною радою пропонується внести до Положення про управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області зміни. У тому числі, що керівники загальноосвітніх навчальних закладів, що є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області, призначаються на посади і звільняються з посад департаментом освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації.

34. Таким чином суди дійшли висновку, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення від 21 серпня 2014 року №1737 було порушено пункт 10.3 регламенту Тернопільської обласної ради, оскільки погодження проекту рішення заступником голови облдержадміністрації та департаментом освіти і науки, департаментом охорони здоров`я, культури облдержадміністрації не було, що підтверджено наданими позивачем відповідями на запит на отримання публічної інформації від 05 листопада 2018 року, листом Тернопільської ОДА від 07 листопада 2018 року, запитом на отримання публічної інформації від 07 листопада 2018 року, листом управління охорони здоров`я від 09 листопада 2018 року.

35. Відповідно до пункту 9 Регламенту Тернопільської обласної ради, проекти рішень Тернопільської обласної ради подаються постійними комісіями обласної ради, депутатами обласної ради, обласною державною адміністрацією, її управліннями та відділами, іншими обласними організаціями та установами не пізніше як за п`ятнадцять днів до початку пленарного засідання ради на паперових та електронних носіях.

У випадку внесення проекту рішення безпосередньо на пленарному засіданні ради від депутатської фракції у Тернопільській обласній раді допускається подання його тексту тільки на паперових носіях.

36. Крім того, суди також вказали про порушення встановленого п. 9 Регламенту п`ятнадцятиденного строку подачі проекту рішення Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року №1737 на розгляд комісії Тернопільської обласної ради з питань соціально-економічного розвитку, промислової політики, транспорту та зв`язку, інвестицій, підприємництва, зовнішньоекономічної діяльності.

37. Таким чином колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що спірне рішення Тернопільської обласної ради від 20 серпня 2014 року №2275 прийняте із порушенням Регламенту Тернопільської обласної ради, що, в свою чергу, є самостійною підставою для його скасування.

38. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

40. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

41. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Тернопільської обласної ради - залишити без задоволення.

2. Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року по справі № 819/1952/14-а - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова

М.В. Білак ,

Л.О. Єресько

Судді Верховного Суду