Справа № 400/3140/19
Суддя: Запорожан Д.В.
Дата ухвалення: 2020-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 лютого 2020 р.м.ОдесаСправа № 400/3140/19
Головуючий в 1 інстанції: Лісовська Н. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Запорожана Д.В.,

суддів - Джабурія О.В., Кравченка К.В.

при секретарі Андрушкевич М.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року у справі за позовом заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області до Кривоозерської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області звернувся з позовом до Кривоозерської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності щодо не проведення розрахунку орендної плати за землю, зобов`язання провести розрахунок сум збереженого без достатньої правової підстави майна - орендної плати за землю, яка використовується ОСОБА_1 та ОСОБА_2 без правовстановлюючих документів під нерухомим майном по АДРЕСА_1 .

Свої позовні вимоги заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області обґрунтував незаконністю спірної бездіяльності.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року - провадження у справі закрито.

В апеляційній скарзі заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області просить скасувати вищенаведену ухвалу, як таку, що прийнята з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та направити справу до суду 1-ї інстанції для продовження розгляду.

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з неналежності розгляду даного позову в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що позивач оскаржує бездіяльність відповідача щодо не проведення розрахунку орендної плати за землю, яка використовується фізичними особами.

Як на підставу для прийняття рішення про закриття провадженні у справі адміністративним судом 1-ї інстанції вказано на відсутність публічно-правового спору між сторонами, у зв`язку із чим її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Аргументуючи спірну ухвалу, суд 1-ї інстанції зазначив, що в даному випадку неможна ототожнювати спір за участю суб`єкта владних повноважень з публічно-правовим спором та відносити його до справ адміністративної юрисдикції, оскільки метою подачі прокурором позову стало спонукання селищної ради до виконання своїх господарсько- розпорядчих функцій (спонукати відповідача вчинити дії, які належать до його обов`язків).

Крім того, судом вказується на обрання прокурором невірного способу реагування у виниклих правовідносинах шляхом пред`явлення позову, тоді як порушення потребувало, на думку суду, виконання повноважень у межах КПК України.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду 1-ї інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовим спором, за приписами п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Суб`єктом владних повноважень визначено орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, а публічною службою - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (п. п. 7, 17 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб, зокрема, з органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

При цьому під час визначення предметної юрисдикції справ дослідженню підлягають сутність права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Приписами ст. ст. 15, 19, 169, 172, 324 ЦК України, ч. 1 ст. 12 ЗК України, ч. 1 ст. 1, ст. 2, ст. ст. 10, 16, п. 34 ч. 2 ст. 26, п. п. «а», «б» ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 60, ч. 1 ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення питань у земельній сфері, в тому числі щодо реалізації у них контрольних повноважень та управління комунальними землями, як об`єктами права власності відповідних територіальних громад, віднесено до повноважень (управлінських функцій) органів місцевого самоврядування.

Вказані доводи містяться і в самому оскаржуваному рішенні, де суд вказує на спонукання відповідача заявленими позовними вимогами вчинити дії, які належать до його обов`язків (зробити розрахунок орендної плати).

Отже, нереалізація відповідачем вказаних повноважень є бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

При цьому предметом спору у справі не виступає право селищної ради на одержання коштів несплаченої орендної плати, а отже відсутній майновий характер правовідносин, який є основною характеризуючою ознакою господарських правовідносин (ст. ст. 3, 173 ГК України).

Більш того, зі змісту позовних вимог прокурора не вбачається жодних обставин, які могли б свідчити про те, що спір, який є предметом розгляду у справі, є спором про право, оскільки питання стягнення відповідних коштів з осіб предметом судового розгляду не було.

Оскільки у цій справі відсутній спір про право, правовідносини мають публічно-правовий характер, а дослідженню підлягає виключно питання дотримання публічно-владних управлінських функцій відповідачем, який у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень, виниклі правовідносини мають публічно-правову природу.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №815/1970/18 та Верховного суду від 21.08.2019 у справі №813/2803/16.

Крім того, предметом поданого заступником керівника Первомайської місцевої прокуратури позову є визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання суб`єкта владних повноважень вжити заходів із проведення розрахунку коштів несплаченої фізичними особами орендної плати.

Разом з тим, відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, а саме дії, які він повинен вчинити за законом.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абз. 10 п. 9 рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект -

забезпечує поновлення порушеного права, є адекватним наявним обставинам.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у невжитті ним передбачених чинним законодавством заходів, належним і єдиним ефективним способом захисту інтересів держави є зобов`язання Кривоозерської селищної ради провести розрахунок не сплаченої орендної плати, що, відповідно до приписів п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України, є можливим виключно у адміністративному судочинстві.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 24.12.2019 у справі №823/59/17.

Враховуючи викладене, висновок суду першої інстанції про непоширення на виниклий спір юрисдикції адміністративних судів є помилковим.

Також необґрунтованим є висновок суду 1-ї інстанції про обрання прокурором невірного способу захисту інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, замість вжиття заходів кримінально-правового характеру - внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань з метою вирішення питання про відповідальність посадових осіб у рамках кримінального провадження.

Зокрема, положеннями ст. 131-1 Конституції України і ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» функції органів прокуратури із підтримання публічного обвинувачення в суді та представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, виокремлено у якості самостійних повноважень.

Статтями 53 КАС України та 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурору надано повноваження на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави.

Разом з тим, жодним нормативно-правовим актом не встановлено обов`язку прокурора у тому чи іншому випадку вживати виключно одних повноважень, не застосовуючи інших.

Більш того, Європейським судом з прав людини підкреслюються дискреційні повноваження прокурора на свій розсуд вирішувати питання про наявність підстав для захисту інтересів держави та обрання способів такого захисту (справа «Ружанський проти Польщі», №55339/00, 18.05.2006).

У судовій практиці сформовано позицію, що дискреційними повноваженнями є такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Оскільки у повноваженнях прокурора закріплено як можливість здійснення публічного обвинувачення, так і можливість представництва інтересів держави в суді, то здійснення таких функцій є дискреційними і прокурор наділений правом обирати спосіб виконання повноважень, який забезпечить досягнення найповнішого і найефективнішого результату.

Водночас, відповідно до ст. ст. 2, 128 КПК України, зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дій не віднесено до завдань кримінального судочинства, звернення з таким позовом у межах кримінального провадження є неможливим.

За таких умов захист інтересів держави виключно шляхом внесення відомостей до ЄРДР та проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні виявиться недостатньо ефективним і не забезпечить реального поновлення інтересів держави.

Хоча статтею 61 Конституції України презюмується неможливість притягнення особи двічі до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме порушення, проте допускається відповідальність особи за вчинене правопорушення внаслідок застосування різних видів юридичної відповідальності.

Отже, застосування кримінально-правової відповідальності жодним чином не може позбавляти прокурора права звернутись до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності селищної ради та зобов`язання вчинити дії по проведенню розрахунку орендної плати, а тому не може ставитись у противагу зверненню до суду з відповідним позовом.

Протиправна бездіяльність відповідача порушує інтереси держави у особі частини народу України - територіальної громади смт Криве Озеро, - як щодо отримання належних їй грошових коштів, так і в частині обґрунтованого очікування правомірного, своєчасного і якісного виконання суб`єктом владних повноважень вимог законів, що вказує на грубе порушення європейського принципу «належного врядування», а тому вирішення питання по суті позовних вимог містить суспільний інтерес і є суспільно значимим (рішення ЄСПЛ у справах «Трегубенко проти України» від 02.11.2004, «Рисовський проти України» від 02.10.2011 тощо).

Таким чином, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про неналежність розгляду даного позову в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Отже, на підставі вищезазначеного, судова колегія дійшла висновку про порушення судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали норм процесуального права, а тому, дане судове рішення (ухвала) підлягає скасуванню, а матеріали справи - направленню до того ж суду для продовження розгляду по суті.

Керуючись ст.ст. 311, 320, 321, 325, 328 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області - задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року - скасувати.

Справу за позовом заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області до Кривоозерської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Повний текст виготовлено 19.02.2020 року.

Головуючий Д.В. Запорожан

Судді: О.В. Джабурія

К.В. Кравченко