Справа № 815/1475/17
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2020-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 лютого 2020 року

Київ

справа №815/1475/17

адміністративне провадження №К/9901/5506/17, №К/9901/5501/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури України, Одеської міської ради, Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року (головуючий суддя Корой С.М., судді Єфіменко К.С., Марин П.П.) і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року (головуючий суддя Вербицька Н.В., судді Джабурія О.В., Крусян А.В.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до Міністерства культури України і Одеської міської ради, в якому просила:

- визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо несвоєчасного надання інформації згідно із запитом на інформацію від 12.10.2016 №І-721;

- визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо надання неповної інформації згідно із запитом на інформацію від 12.10.2016 №І-721;

- зобов`язати Міністерство культури України у п`ятиденний строк надати відповідь на запит на інформацію від 12.10.2016 №І-721 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення;

- визнати протиправними дії Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання інформації згідно із запитом на інформацію від 10.10.2016 №ЗПИ-815;

- визнати протиправними дії Одеської міської ради щодо надання інформації не по суті запиту на інформацію від 10.10.2016 №ЗПИ-815;

- зобов`язати Одеську міську раду у п`ятиденний строк надати відповідь на запит на інформацію від 10.10.2016 №ЗПИ-815 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення.

2. Позов обґрунтувала тим, що 10.10.2016 вона звернулася до Міністерства культури України і Одеської міської ради із запитами про надання публічної інформації, що знаходиться у володінні цих суб?єктів владних повноважень (створена в процесі виконання ними своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством). У письмовій відповіді від 21.10.2016, наданій з порушенням строку, встановленого Законом України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон №2939-VI), Міністерство культури України фактично відмовило в задоволенні запиту, не зазначивши підстав для такої відмови та не направивши запит належному розпоряднику інформації. Водночас у ще одному листі від 22.12.2016 Міністерство культури України надало неповну інформацію. У свою чергу Одеська міська рада надала відповідь не по суті запиту і також з порушенням установленого законом строку.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року до участі у справі як співвідповідача залучено Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради.

4. Іншою ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року відмовлено у задоволенні клопотання представника Міністерства культури України про залишення позову без розгляду з огляду на відсутність обставин, визначених у пункті 3 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній до 15.12.2017).

5. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 10.10.2016 №ЗПИ-815. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

6. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову. Визнано протиправними дії Міністерства культури України щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 12.10.2016 №І-721. Визнано протиправними дії Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 10.10.2016 №ЗПИ-815. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

7. Вирішуючи спір, суди обох інстанцій виходили з того, що запитувана позивачем інформація вимагала проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин і тлумачення приписів Земельного кодексу України, у зв?язку з чим подані ОСОБА_1 інформаційні запити були правильно розглянуті відповідачами в порядку Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон №393/96-ВР).

8. При цьому окружний суд визнав, що відповідачі при наданні відповідей на запити позивача діяли з дотриманням вимог Закону №393/96-ВР та встановив лише порушення 30-денного строку надання відповіді з боку Одеської міської ради.

9. У свою чергу суд апеляційної інстанції, не погодившись із судом першої інстанції в частині правової оцінки письмової відповіді Міністерства культури України від 21.10.2016, дійшов висновку, що відповідач усунув допущені недоліки в листі від 22.12.2016 і, хоча й порушив строк, але дав відповідь по суті звернення ОСОБА_1 . Водночас винним у несвоєчасному наданні відповіді на запит позивача, адресований Одеській міській раді, апеляційний суд визнав Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради, яке відповідно до покладених на нього завдань безпосередньо розглядало звернення і було залучено окружним судом відповідачем у справі.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

10. У касаційній скарзі представник позивача Ігонін В.К. , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

11. Повторюючи аргументи позовної заяви, представник позивача наголошує, що запитувана ОСОБА_1 інформація є публічною, оскільки відповідачі зобов?язані нею володіти відповідно до їхньої компетенції. Натомість суди попередніх інстанцій, за доводами представника позивача, не перевірили відповідність запитів на інформацію вимогам частини п?ятої статті 19 Закону №2939-VI та необґрунтовано віднесли їх до звернень громадян, не вказавши навіть до якого саме їх виду (пропозицій, заяв або скарг). Те, що запитувана позивачем інформація є публічною, підтверджується також судовими рішеннями у справі №815/5959/16 і в силу статті 72 КАС України не потребує доказування.

12. 16 березня 2018 року представник позивача Ігонін В.К. подав заяву з повідомленням про зміну імені позивача ОСОБА_1 , прізвище, ім?я, по батькові якої після державної реєстрації зміни імені стало ОСОБА_1 (додано копію свідоцтва про зміну імені від 07.11.2017 серії І-ЖД №012777).

13. У касаційній скарзі Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради просить скасувати судові рішення в частині визнання протиправними дій Одеської міської ради (Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради) щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 10.10.2016 №ЗПИ-815 та ухвалити нове рішення, яким повністю відмовити у задоволенні позову.

14. Зазначає, що Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради своєчасно надало відповідь на запит ОСОБА_1. від 10.10.2016, надіславши її представникові лист від 13.10.2016 простою поштовою кореспонденцією. При цьому відбиток календарного штемпеля на конверті з датою 29.11.2016 свідчить лише про дату приймання до обробки поштового відправлення, а не про дату опускання листа у поштову скриньку.

15. Крім того, вважає, що суд апеляційної інстанції мав враховувати преюдиційність факту надання Управлінням з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради відповіді на запит ОСОБА_1 13.10.2016, який установлений постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року у справі №815/5959/16.

16. У запереченнях на касаційну скаргу позивача Одеська міська рада і Міністерство культури України просять відмовити в її задоволенні, погоджуючись з висновком судів про те, що у своїх запитах позивач просила роз?яснити положення законодавства, тобто ставила питання суто теоретичного характеру, відповідь на яке виходить за межі правового регулювання Закону №2939-VI.

17. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

18. 10 жовтня 2016 року ОСОБА_1 та Ігонін В.К. подали до Одеської міської ради запит на інформацію, який у той самий день зареєстрований у міській раді за вх.№ЗПИ-815.

19. У запиті зазначили про рішення Одеської міської ради від 10.06.2015 №6756-VI і від 10.09.2015 №6983-VI, якими, відповідно, надано дозвіл фізичній особі на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано юридичній особі у власність шляхом продажу земельну ділянку у м. Одесі за адресами: АДРЕСА_1 , на яких розташовані пам?ятки культурної спадщини, занесені до Державного реєстру нерухомих пам?яток України за категорією місцевого значення, як пам?ятки архітектури та містобудування.

20. Далі, навівши норму пункту "в" частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України, згідно з якою до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом, просили надати їм відповідно до Закону №2939-VI наступну інформацію:

- чи є пам?ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме - пам?ятка архітектури та містобудування - об?єктом історико-культурного призначення, що має особливу оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність;

- чи є зазначені пам?ятки культурної спадщини місцевого значення, розташовані у м. Одесі за адресами: АДРЕСА_1 , об??єктом історико-культурного призначення, що має особливу оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

21. У запиті на інформацію від 10.10.2016, надісланому Міністерству культури України (вхідний реєстраційний №I-721 від 12.10.2016), ОСОБА_1 та Ігонін В.К. з посиланням на пункт "в" частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України просили надати наступну інформацію відповідно до Закону №2939-VI: чи є пам?ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме - пам?ятка архітектури та містобудування - об?єктом історико-культурного призначення, що має особливу оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

22. Листом від 13.10.2016 №01-31/585; 584 Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради на виконання доручення заступника міського голови повідомило Ігоніну В.К. , що будівлі по АДРЕСА_1 належать до об`єктів культурної спадщини, занесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам?ятки архітектури та містобудування місцевого значення та розташовані в межах Центрального історичного ареалу м. Одеси, на території комплексної охоронної зони. Крім того, у відповіді процитовано текстову частину Історико-архітектурного опорного плану, проекту зон охорони, визначення меж історичних ареалів м. Одеси, затвердженого наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728//0/16-08, де вказано, що значна частина територій історичних ареалів, а саме: території пам?яток та їхніх охоронних зон, заповідники, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення.

23. Міністерство культури України листом від 21.10.2016 №850/10/55/16 поінформувало Ігоніна В.К. , що надання роз`яснень стосовно термінології, використаної в тексті Земельного кодексу України, перебуває поза межами компетенції Міністерства.

24. На додаток до листа від 21.10.2016 №850/10/55/16 Міністерство культури України в листі від 22.12.2016 №4999/10.4/13-16 повідомило Ігоніну В.К. , що виходячи з положень абзаців шостого і восьмого статті 1, пункту 4 Прикінцевих положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" пам?ятка культурної спадщини, в тому числі пам?ятка місцевого значення, повинна мати історико-культурну цінність, а поняття "історико-культурне призначення" застосовується до категорій земель, визначених у статтях 53-54 Земельного кодексу України.

V. Позиція Верховного Суду

25. Закон України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації" визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

26. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом (стаття 2 Закону №2939-VI).

27. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

28. Отже, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом, отриманим або створеним виключно суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків та володіти яким у подальшому може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб`єктом владних повноважень.

29. Доступ до інформації забезпечується, зокрема шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VI).

30. Відповідно до положень частин першої, другої і п?ятої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

31. За змістом пункту 1 частини першої статті 13, пункту 6 частини першої статті 14 Закону №2939-VI розпорядники інформації, до яких, зокрема належать органи державної влади і органи місцевого самоврядування, зобов`язані надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.

32. За загальним правилом, закріпленим у частині першій статті 20 Закону №2939-VI, розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

33. Частинами першою і п?ятою статті 22 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовий формі.

34. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (частина друга статті 22 Закону №2939-VI).

35. В силу частини третьої статті 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

36. Таким чином, Законом №2939-VI регламентовано такі варіанти поведінки розпорядника інформації у разі одержання запиту на інформацію: надання відповіді на запит на інформацію у строк, передбачений статтею 20 Закону №2939-VI; прийняття рішення про відстрочку в задоволенні запиту на інформацію (частини шоста, сьома статті 22 Закону №2939-VI); відмова в задоволенні запиту на інформацію; направлення запиту належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.

37. У пункті 3.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації" роз?яснено, що одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом №2939-VI, проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону №393/96-ВР, розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п`ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону №2939-VI), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом №393/96-ВР. При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону №393/96-ВР. У разі якщо запит на інформацію, який подано згідно із Законом №2939-VI, за своїм змістом поєднує предмет регулювання Закону №393/96-ВР та Закону №2939-VI, то такий "запит-звернення" повинен розглядатися у відповідних частинах у строк та порядок, передбачені відповідними законами. При цьому розпорядник у п`ятиденний строк повинен відповісти по суті запиту, а також повідомити запитувача, що решта питань розглядатимуться як звернення згідно із Законом №393/96-ВР.

38. Суди попередніх інстанцій не перевірили, чи був дотриманий відповідачами встановлений Законом №2939-VI порядок розгляду поданих позивачем запитів на інформацію, в тому числі в частині дотримання визначеного цим Законом строку надання відповідей на запити.

39. При цьому суди безпідставно виходили з правомірності розгляду відповідачами запитів ОСОБА_1. відповідно до Закону №393/96-ВР, адже у своїх відповідях ні Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, ні Міністерство культури України не посилались на норми цього Закону, так само як і не відмовили у задоволенні запитів на інформацію.

40. Крім того, вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Закон №2939-VI не поширюється на порядок розгляду поданих позивачем запитів на інформацію, які за своїм змістом є зверненнями щодо надання юридичної консультації і проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин та мають розглядатися в порядку, передбаченому Законами України "Про безоплатну правову допомогу" і "Про звернення громадян".

41. Проте суди залишили поза увагою, що запит ОСОБА_1 до Одеської міської ради містив два запитання, і якщо перше з них мало суто теоретичний характер, то друге стосувалося визначення правового статусу пам?яток культурної спадщини місцевого значення, розташованих на конкретних земельних ділянках, які були передані рішеннями цієї ради у приватну власність.

42. Аргументам позивача, наведеним як у позовній заяві, так і в апеляційній скарзі, з приводу того, що в процесі прийняття відповідних рішень міська рада зобов?язана була володіти вказаною інформацією з метою дотримання вимог пункту "в" частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України, суди обох інстанцій не дали жодної оцінки і не перевірили відповідність запиту в цій частині критеріям, визначеним у частині першій статті 1 і частині п?ятій статті 19 Закону №2939-VI.

43. Безпідставними є посилання обох сторін у касаційних скаргах на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року у справі №815/5959/16, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року, оскільки надана судами у вказаній справі певна правова оцінка тим самим інформаційним запитам ОСОБА_1., які є предметом розгляду у цій справі, не є встановленими обставинами (фактичними даними), які з огляду на приписи статті 72 КАС України (в редакції, чинній на час вирішення справи в судах попередніх інстанцій) не підлягають доказуванню. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій у справі №815/5959/16 не досліджували з посиланням на відповідні докази питання дати направлення Управлінням з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради відповіді на ім?я Ігоніна В.К. , а виходили лише з того, що ця відповідь виконана Управлінням 13.10.2016, про що у той самий день повідомлено заступника міського голови.

44. Оскільки суди попередніх інстанцій не встановили фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у чинній редакції) не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, то за приписами частин другої і четвертої статті 353 КАС України прийняті судами рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

45. При новому розгляді судам слід врахувати наведене, більш повно і всебічно встановити обставини справи та в залежності від встановленого вирішити спір.

Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1.Касаційні скарги ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ) та Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради задовольнити частково.

2. Скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, а справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська