Справа № П/811/627/18
Суддя: Р.І. Брегей
Дата ухвалення: 2020-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 лютого 2020 року справа № П/811/627/18

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Брегея Р.І., розглянувши в м.Кропивницький у порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін (у письмовому провадженні) адміністративний позов ОСОБА_1 до прокуратури Кіровоградської області (далі - Прокуратура) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернулася до суду з заявою до Прокуратури про визнання протиправними дій стосовно відмови у надання довідки про розмір заробітної плати для перерахунку пенсії.

Водночас просила суд зобов`язати відповідача видати таку довідку з зазначенням заробітку станом на 01 листопада 2017 року.

У позові зазначила, що з вересня 2017 року підвищились розміри посадових окладів та надбавок працівників прокуратури на підставі постанови Уряду України.

З таким фактом пов`язує виникнення права на перерахунок пенсії, яке реалізується шляхом надання Прокуратурою довідки про новий розмір заробітної плати за посадою, з котрої звільнялась на пенсію.

Стверджує, що відповідач безпідставно відмовив у наданні довідки.

Відповідач заперечив щодо задоволення позову, подавши відзив на нього (а.с.21-24).

Прокуратура зазначила, що відповідно до приписів Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон) умови та порядок перерахунку пенсії працівникам прокуратури визначається Урядом України, який до цього часу не прийняв нормативно-правовий акт з цього питання.

Водночас пояснила, що Пенсійний фонд України скасував нормативно-правовий акт, який встановлював форму довідки для перерахунку пенсії.

Разом з тим звертала увагу, що у новому штатному розписі відсутня посада, з якої позивач звільнялась на пенсію.

Ухвалою суду від 17 травня 2018 року зупинено провадження у справі до набрання чинності рішенням Верховного Суду у зразковій справі №Пз/9901/16/18 (825/506/18) (а.с.60-61).

Касаційний адміністративний суд у рішенні від 16 квітня 2018 року у справі №825/506/18 зробив висновок про відсутність у органів прокуратури обов`язку надавати довідки для перерахунку пенсії, оскільки у пенсіонерів органів прокуратури не виникло таке право та відсутній нормативно-правовий акт, який встановлював її форму (а.с.54-58).

Ухвалою суду від 27 листопада 2019 року поновлено провадження у справі (а.с.74-75).

Рішення Касаційного адміністративного суду набрало законної сили на підставі постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року (а.с.66-73).

Ухвалою суду від 23 січня 2020 року прийнято рішення про розгляд справи в порядку письмового провадження (а.с.85-86).

Суд, дослідивши матеріали справи, зробив висновок про задоволення позову з таких підстав.

Встановлені обставини і факти, що стали підставами звернення до суду.

Так, позивач отримує пенсію за вислугу років згідно приписів Закону з квітня 2002 року (а.с.5-10).

Пенсія призначена на підставі довідки про заробіток, яку видала Прокуратура (а.с.97-99).

Позивач звільнилась на пенсію з посади старшого помічника прокурора області.

Посада не входила до складу жодного відділу Прокуратури.

З того часу розмір пенсії перераховувався декілька разів на підставі довідки відповідача (а.с.100-110).

Останній перерахунок проведено на підставі довідки Прокуратури від 22 квітня 2016 року (а.с.110).

Заробітна плата складалась з посадового окладу, класного чину, вислуги років (40%), надбавки за особливо важливу роботу (70%), щомісячної премії (86,2%), 1/12 частина матеріальної допомоги на оздоровлення, 1/12 частина матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань.

У лютому 2018 року позивач звернулася до Прокуратури з заявою про надання довідки для перерахунку пенсії у зв`язку зі збільшенням посадових окладів та надбавок працівників органів прокуратури на підставі постанови Уряду України від 30 серпня 2017 року №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» (далі - Постанова).

14 лютого 2018 року відповідач відмовив у наданні довідки (а.с.11-13).

Підстави - відповідно до приписів частини 20 статті 86 Закону умови та порядок перерахунку пенсії працівникам прокуратури визначається Урядом України, який до цього часу не прийняв нормативно-правовий акт з цього питання; Пенсійний фонд України скасував нормативно-правовий акт, який встановлював форму довідки для перерахунку пенсії; у новому штатному розписі відсутня посада, з якої позивач звільнялась на пенсію.

За інформацією Прокуратури з 2012 року у штатних розписах обласних прокуратур відсутні посади старших помічників прокурорів області (а.с.93).

На час існування такої посади посадовий оклад за ними прирівнювався до посадового окладу начальника відділу прокуратури області (а.с.93).

Позивач звернулася до суду 22 лютого 2018 року (а.с.5-10).

Юридична оцінка, встановлених судом, обставин і фактів справи.

Перш за все, приписами частини 17 статті 50-1 Закону (в редакції станом на день виходу позивача на пенсію) встановлено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.

14 жовтня 2014 року прийнято Закон (у новій редакції), який набрав чинності частково з 01 січня наступного року.

На час прийняття Закону (у новій редакції) припис частини 20 статті 86 встановлював, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки.

28 грудня 2014 року прийнято Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України», яким визначено нову редакцію згаданої норми Закону, котра набрала чинності з 01 січня наступного року.

Так, приписами частини 20 статті 86 Закону встановлено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Така редакція норми права діяла і на час відмови Прокуратури надати довідку.

Уряд України станом на дату відмови надати довідку про заробітну плату (14 лютого 2018 року) не прийняв нормативно-правовий акт щодо умов та порядку перерахунку пенсій.

Вирішуючи позов, суд зобов`язаний дати відповідь на такі запитання: чи допустив Уряд України протиправну бездіяльність стосовно прийняття нормативно-правового акту на виконання приписів Закону?; як мала діяти Прокуратура за відсутності згаданого нормативно-правового акту?

Відповідь на запитання №1.

Так, припис частини 20 статті 86 Закону (в редакції, яка діяла з 01 січня 2015 року до дати прийняття відповідачем рішення) не відповідав приписам Конституції України з таких підстав.

Приписами частини 3 статті 46 Конституції України встановлено, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Отже, право на отримання пенсії - конституційне право людини і громадянина.

Відповідно до приписів пунктів 1 та 6 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.

Отже, розмір пенсії, порядок перерахунку, строк призначення та перерахунку має бути встановлено тільки законом.

Надання права Уряду України встановлювати порядок та умови перерахунку пенсії працівникам прокуратури є невідповідністю сукупності приписів частини 3 статті 46 та пунктів 1 та 6 частини 1 статті 92 Основного Закону.

Такий висновок зробив і Конституційний Суд України у рішенні від 13 грудня 2019 року №7-р(ІІ)2019.

Відповідно до приписів частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акту Конституції України суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

Таким правовим актом є Основний Закон.

Отже, суд зробив висновок, що Уряд України не допустив протиправну бездіяльність стосовно виконання приписів частини 20 статті 86 Закону, оскільки відповідно до положень Конституції України не міг встановлювати порядок та умови виплати пенсії працівникам прокуратури.

Така бездіяльність Уряду України не доводила порушення приписів частини 2 статті 19 Конституції України.

Цією нормою права встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, Основний Закон держави встановлює пріоритет щодо відповідності дій органу державної влади.

Спочатку відповідність Конституції України, а лише потім - законам.

Відповідь на запитання №2.

Так, проаналізувавши Закон (в редакції на час виходу позивача на пенсію та відмови прокуратури надати довідку про заробітну плату), суд зробив висновок, що держава визнавала за позивачем право на перерахунок пенсії, однак не реалізовувала його, оскільки один з її органів не приймав упродовж більше 3 років нормативно-правовий акт, який мав врегулювати згадане питання.

З урахуванням відповіді на запитання №1 відсутність норми права, яка б встановлювала порядок та умови перерахунку пенсії працівникам прокуратури, обумовлена протиправною бездіяльністю Верховної Ради України.

Рішення Прокуратури про відмову у наданні довідки щодо перерахунку пенсії стало наслідком протиправної бездіяльності законодавця.

Сукупність рішення і бездіяльності законодавця порушило конституційний принцип верховенства права, який закріплено у приписах частини 1 статті 8 Основного Закону держави.

Цей принцип права відноситься до основних засад державного ладу і через його призму мають оцінюватись усі владні рішення, дії та бездіяльність.

Сутнісний зміст принципу верховенства права розкрито у приписах частин 1 та 4 статті 6 КАС України.

Цією нормою права встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Відповідач відмовив у надані довідки про заробітну плату з підстави відсутності норми права щодо умов та порядку перерахунку пенсії, яка мала нести технічну функцію стосовно реалізації права, що встановлене на рівні закону, та відсутності нормативно-правового акту Пенсійного Фонду України стосовно форми довідки.

Керуючись принципом верховенства права, врахувавши тривалу бездіяльність (більше 3 років) Верховної Ради України і право позивача на перерахунок пенсії, в Прокуратури виник обов`язок надати довідку про заробітну плату на підставі приписів Постанови, замінивши цифрові значення складових грошового забезпечення, які використовувались в останній довідці про перерахунок пенсії від 22 квітня 2016 року.

Тому, суд зробив висновок про протиправну бездіяльність відповідача щодо надання довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії.

Разом з тим, суд повторює наступне.

Рішення відповідача про задоволення заяви позивача не доводило б порушення приписів частини 2 статті 19 Конституції України.

Цією нормою права встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, Основний Закон держави встановлює пріоритет щодо відповідності дій органу державної влади.

Спочатку відповідність Конституції України, а лише потім - законам.

Рішенням Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року №7-р(ІІ)2019 встановлено такий порядок його виконання:

- частина двадцята статті 86 Закону України «Про прокуратуру»

від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;

- частина двадцята статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від

14 жовтня 2014 року № 1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції:

«Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».

Постанова набрала чинності 06 вересня 2017 року.

Отже, у позивача, незважаючи на скорочення посади, яку обіймала до виходу на пенсію, виникло право на її перерахунок з 01 жовтня 2017 року.

Під час перерахунку має враховуватись посадовий оклад за рівнозначною посадою, яка існує на даний час.

Рівнозначною є посада, на якій виплачують один і той же розмір посадового окладу.

Така посада - посада начальника відділу Прокуратури.

Підсумовуючи, суд зробив висновок про задоволення позову.

Водночас суд, керуючись приписами частини 2 статті 9 КАС України, з метою ефективного і повного захисту прав позивача виходить за межі позовних вимог, визнавши протиправною бездіяльність Прокуратури стосовно надання довідки про заробітну плату.

Пояснення стосовно відступу від правового висновку Верховного Суду.

Приписами частин 5 та 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Отже, висновки Верховного Суду щодо застосування норм права обов`язкові до використання виключно для суб`єктів владних повноважень.

Що стосується суду, то вони обов`язкові для врахування.

Між врахуванням і використанням існує відмінність.

Якби її не існувало, то законодавець не вжив би цих два поняття стосовно різних суб`єктів.

Під «врахуванням» треба розуміти ознайомлення з ними та надання пояснень стосовно погодження.

Суд вправі відступити від правового висновку Верховного Суду лише у випадку детального обґрунтування незгоди з ним.

Таке твердження слідує з принципу незалежності суду, на рішення якого впливає виключно закон.

У даному випадку суд не погоджується з правовими висновками Касаційного адміністративного суду, які зазначені у постановах від 14 лютого та 16 квітня 2018 року у справах №635/903/17 та №825/506/18 (а.с.54-18).

Верховний Суд зробив такі висновки.

«Бездіяльність Кабінету Міністрів України, який протягом тривалого часу не визнає умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено у частині 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру», не може вважатися доказом протиправності дій Пенсійного фонду України і покладати на нього обов`язки, не передбачені законодавством. При цьому, причини бездіяльності Кабінету Міністрів України та їх оцінка не є предметом спору у даній справі».

«Оскільки на час виникнення спірних правовідносин не прийнято і не діють нормативно-правові акти, що регламентують умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, вимоги визнати неправомірними дії прокуратури області щодо видачі довідки про заробітну плату є безпідставними».

В обох випадках Верховний Суд не перевіряв на відповідність Конституції України припис частини 20 статті 86 Закону, невідповідність якого була очевидна.

Висновок суду про невідповідність цієї норми Основному Закону підтверджено рішенням Конституційного Суду України.

Водночас Верховний Суд зазначив про бездіяльність Уряду України, не вказавши на її протиправність, а суд зробив висновок про протиправну бездіяльність Верховної Ради України, що узгоджується з висновком Конституційного Суду України.

Разом з тим, суд перевірив рішення Управління через призму відповідності сукупності приписів статей 8 та 19 Конституції України і частини 1 та 4 статті 6 КАС України.

Верховний Суд такий системний аналіз не проводив.

Відмінність між методами правового аналізу норм права, які поширюються на спірні правовідносини, котрі застосував Верховний Суд і суд, дає право останньому, керуючись принципом незалежності, котру треба ототожнювати з відповідальністю, відступити від правових висновків суду касаційної інстанції.

Судові витрати у справі складаються з судового збору в сумі 704,80 грн. (а.с.4).

Суд розподіляє судові витрати відповідно до приписів частини 1 статті 139 КАС України.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.139, 243-246, 257 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов задовільнити.

Визнати протиправною бездіяльність прокуратури Кіровоградської області щодо надання ОСОБА_1 довідки про розмір заробітної плати на посаді начальника відділу прокуратури Кіровоградської області станом на 01 листопада 2017 року для перерахунку пенсії відповідно до приписів постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури».

Зобов`язати прокуратуру Кіровоградської області видати ОСОБА_1 довідку про розмір заробітної плати на посаді начальника відділу прокуратури Кіровоградської області станом на 01 листопада 2017 року для перерахунку пенсії відповідно до приписів постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури», зазначивши у ній такі складові: посадовий оклад, класний чин, вислуга років (40%), надбавка за особливо важливу роботу (70%), щомісячна премія (86,2%), 1/12 частина матеріальної допомоги на оздоровлення, 1/12 частина матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань прокуратури Кіровоградської області на користь ОСОБА_1 судові витрати в сумі 704,80 грн.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Третього апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає Дніпропетровську, Запорізьку та Кіровоградську області, протягом тридцяти днів з дня його складення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Р.І. Брегей