Справа № 663/1715/19
Суддя: Федусик А.Г.
Дата ухвалення: 2020-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 лютого 2020 р.м.ОдесаСправа № 663/1715/19
Головуючий в 1 інстанції: Войтович І.І.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Федусика А.Г.,

суддів: Єщенка О.В. та Шевчук О.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області про визнання протиправним та незаконним рішення, зобов`язання вчинити певні дії -

В С Т А Н О В И В:

У червні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Херсонській області (далі ГУ ПФУ у Херсонській області), в якому просила визнати протиправним та незаконним рішення Скадовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Херсонської області та зобов`язати Скадовське об`єднане управління Пенсійного фонду України Херсонської області зарахувати до стажу роботи час догляду за дитиною, потерпілою внаслідок Чорнобильської катастрофи, до досягнення нею віку 12 років.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду ГУПФУ в Херсонській області подало апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення суду першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та матеріального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позовних вимог.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її задоволення в частині з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами не заперечується, що позивачка 27 лютого 2017 року звернулася до Скадовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Херсонської області із заявою про призначення пенсії за віком та подала для цього наступні документи: довідку від 14 лютого 2012 року №1969п, видану Центральним об`єднаним архівом установ системи освіти департаменту освіти міста Москви на підтвердження періоду навчання з 01 вересня 1972 року по 24 червня 1973 року; свідоцтво про народження від 03 серпня 1976 року ІІІ- НОМЕР_1 363878 на підтвердження перебування у відпустці по догляду за дитиною до 3- х років з 16 листопада 1975 року по 15 листопада 1978 року; свідоцтво про народження від 13 серпня 1987 року ІІІ НОМЕР_2 на підтвердження перебування у відпустці по догляду за дитиною до 3- х років з 07 червня 1987 року по 03 грудня 1987 року; довідку від 03 жовтня 2011 року №М-11/13-12, видану Щолківським трудовим архівом Автономної республіки Крим на підтвердження роботи в УЖКХ з 04 грудня 1987 року по 25 квітня 1988 року; свідоцтво про народження від 13 серпня 1987 року ІІІ НОМЕР_2 на підтвердження перебування у відпустці по догляду за дитиною до 3- х років у період з 26 квітня 1988 року по 06 червня 1990 року; довідку №485/22-07 від 06 лютого 2017 року, видану Департаментом праці та соціального захисту населення Адміністрації Ленінського району Республіки Крим, на підтвердження догляду за потерпілою внаслідок Чорнобильської катастрофи дитиною до досягнення нею 12-ти річного віку.

Листом від 26 травня 2017 року №1980/05 Скадовським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України Херсонської області було відмовлено ОСОБА_1 у призначенні пенсії за віком через відсутність необхідного стажу роботи.

Згідно з наданими довідками до трудового стажу зараховані наступні періоди: з 01 вересня 1972 року по 24 червня 1973 року навчання на денному відділенні будівельного училища №54; з 04 грудня 1987 року по 25 квітня 1988 року робота в УЖКГ. Також до стажу ОСОБА_1 на підставі свідоцтв про народження зараховано періоди догляду за дітьми до досягнення трирічного віку: з 16 листопада 1975 року по 15 листопада 1978 року, з 07 червня 1987 року по 03 грудня 1987 року, з 26 квітня 1988 року по 06 червня 1991 року.

Отже за відсутності трудової книжки, страховий стаж ОСОБА_1 за наданими документами (підтверджуючими довідками та свідоцтвами про народження дітей) склав 6 років 9 місяців 24 дні.

Як підставу для відмови у призначенні ОСОБА_1 пенсії за віком відповідач зазначив наступне. Довідка №485/22-07 від 06 лютого 2017 року, видана Департаментом праці та соціального захисту населення Адміністрації Ленінського району Республіки Крим, що підтверджує період перебування на обліку з 06 серпня 2004 року по 01 серпня 2007 року ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , як громадянина, який віднесений до категорії: «Діти, потерпілі внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС» на підставі посвідчення серії НОМЕР_3 від 07 червня 1987 року, не має юридичної сили у зв`язку з тим, що відповідно до ст. 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» передбачено, що будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом, а виданий ними будь-який акт (рішення, документ) є недійсним і не створює правових наслідків.

Вважаючи таку відмову відповідача протиправною, позивачка звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості відмови у зарахуванні до стажу роботи часу догляду за дитиною потерпілою внаслідок Чорнобильської катастрофи до досягнення нею віку 12 років та вважав за можливе застосувати загальні принципи (Намібійські винятки), сформульовані в рішеннях Міжнародного суду ООН та ЄСПЛ, в контексті оцінки документів, виданих закладами, що знаходяться на окупованій території, як доказів, оскільки не прийняття їх призведе до порушень та обмежень прав позивача на соціальний захист та гарантоване йому право на пенсійне забезпечення.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції щодо правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України.

Відповідно до ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел визначено Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09 липня 2003 року № 1058-ІV (далі - Закон № 1058-IV).

Згідно зі ст.1 Закону № 1058-ІV пенсія - щомісячна пенсійна виплата в солідарній системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого цим Законом пенсійного віку чи визнання її особою з інвалідністю, або отримують члени її сім`ї у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно ч.3 ст.44 Закону № 1058-ІV заява про призначення (перерахунок) пенсії та необхідні документи подаються до територіального органу Пенсійного фонду або до уповноваженого ним органу чи уповноваженій особі в порядку, визначеному правлінням Пенсійного фонду за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, особисто або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально.

На момент звернення позивачки з заявою про призначення пенсії 27 лютого 2017 року уповноваженим територіальним органом Пенсійного фонду України було Скадовське об`єднане управління Пенсійного фонду України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 листопада 2017 року № 821 «Деякі питання функціонування органів Пенсійного фонду України» Скадовське об`єднане управління Пенсійного фонду України реорганізовано шляхом приєднання до Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області.

Таким чином, Головне управління ПФУ у Херсонській області є правонаступником усіх прав та обов`язків Скадовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України, тобто є належним відповідачем по справі.

Як встановлено судом, відповідачем відмовлено позивачці у призначенні пенсії через відсутність необхідного мінімального трудового стажу для її призначення.

В свою чергу позивачка наголошує, що у відповідності до пункту 13 статті 30 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» № 796-XII від 28 лютого 1991 року час догляду за дитиною, постраждалою внаслідок Чорнобильської катастрофи, до досягнення нею 12 років зараховується до стажу роботи одному із батьків.

Для зарахування часу догляду одного з батьків за потерпілою дитиною від Чорнобильської катастрофи до досягнення нею 12-річного віку ОСОБА_1 надала пенсійному органу довідку №485/22-07 від 06 лютого 2017 року, видану Департаментом праці та соціального захисту населення Адміністрації Ленінського району Республіки Крим, що підтверджує період перебування на обліку з 06 серпня 2004 року по 01 серпня 2007 року ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , як громадянина, який віднесений до категорії: «Діти, потерпілі внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС» на підставі посвідчення серії НОМЕР_3 від 07 червня 1987 року.

Правовий статус органів та посадових осіб, які діють на території України та створені і проводять свою діяльність не у відповідності із законодавством України, визначено, зокрема, Законом України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" № 1207-VII від 15 квітня 2014 року (далі - Закон № 1207-VII).

Частинами першою - третьою статті 9 Закону України № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» передбачено, що державні органи та органи місцевого самоврядування, утворені відповідно до Конституції та законів України, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом.

Будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, передбаченими частиною другою цієї статті, є недійсним і не створює правових наслідків.

Разом з цим, колегія суддів вважає необхідним зазначити, що у 1971 році Міжнародний суд Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН) у документі «Юридичні наслідки для держав щодо триваючої присутності Південної Африки у Намібії» зазначив, що держави - члени ООН зобов`язані визнавати незаконність і недійсність триваючої присутності Південної Африки в Намібії, але «у той час як офіційні дії, вчинені урядом Південної Африки від імені або щодо Намібії після припинення дії мандата є незаконними і недійсними, ця недійсність не може бути застосовна до таких дій як, наприклад, реєстрація народжень, смертей і шлюбів».

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) розвиває цей принцип у своїй практиці. Наприклад, у справах «Лоізіду проти Туречиини» (Loizidou v. Turkey, 18 грудня 1996, §45), «Кіпр проти Туреччини» (Cyprus v. Turkey, 10 травня 2001) та «Мозер проти Республіки Молдови та Росії» (Mozer v. the Republic of Moldova and Russia, 23 лютого 2016). "Зобов`язання ігнорувати, не брати до уваги дії існуючих de facto органів та інститутів [окупаційної влади] далеко від абсолютного, - вважають судді ЄСПЛ, - Для людей, що проживають на цій території, життя триває. І це життя потрібно зробити більш стерпним і захищеним фактичною владою, включаючи їх суди; і виключно в інтересах жителів цієї території дії згаданої влади, які мають відношення до сказаного вище, не можуть просто ігноруватися третіми країнами або міжнародними організаціями, особливо судами, в тому числі й цим (ЄСПЛ). Вирішити інакше означало б зовсім позбавляти людей, що проживають на цій території, всіх їх прав щоразу, коли вони обговорюються в міжнародному контексті, що означало б позбавлення їх навіть мінімального рівня прав, які їм належать».

Вказані посилання узгоджуються з позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 23 грудня 2019 року по справі №235/2773/17.

Як вже зазначалося вище, позивачкою надано до пенсійного органу довідку №485/22-07 від 06 лютого 2017 року, видану Департаментом праці та соціального захисту населення Адміністрації Ленінського району Республіки Крим, тобто видану органом, який створений на тимчасово окупованій території.

Однак, в даному випадку, для надання можливості позивачці реалізувати право на соціальний захист територіальному органу ПФУ необхідно було прийняти вказану довідку та дослідити відомості, що в ній містяться.

Таким чином, колегія судів суду апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про передчасність рішення органу ПФУ про відсутність у позивачки необхідного стажу для призначення пенсії за віком, яке (рішення пенсійного органу) ґрунтувалось лише на позиції відповідача щодо недійсності поданої позивачкою довідки.

В свою чергу, відповідно до п.3 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», затвердженого Постановою правління Пенсійного фонду України 25 листопада 2005 року № 22-1, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 27 грудня 2005 року за № 1566/11846 (далі - Порядок № 22-1), заява про призначення пенсії непрацюючим особам, а також членам сім`ї у зв`язку з втратою годувальника, подається заявником особисто або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально, безпосередньо до управління Пенсійного фонду України у районі, місті, районі у місті, об`єднаного управління (далі - орган, що призначає пенсію) за місцем проживання (реєстрації)..

Згідно п.4.1 Порядку № 22-1 орган, що призначає пенсію, розглядає питання про призначення пенсії, перерахунок та поновлення виплати раніше призначеної пенсії, а також про переведення з одного виду пенсії на інший при зверненні особи з відповідною заявою (додаток 2). Заяви про переведення з одного виду пенсії на інший, про перерахунок пенсії й поновлення виплати раніше призначеної пенсії приймаються органом, що призначає пенсію, за наявності в особи всіх необхідних документів. Заяви осіб про призначення, перерахунок, поновлення, переведення з одного виду пенсії на інший реєструються в журналі реєстрації рішень органу, що призначає пенсію. Особі або посадовій особі органом, що призначає пенсію, видається розписка із зазначенням дати прийняття заяви, а також переліку одержаних і відсутніх документів, які необхідно подати у тримісячний строк з дня прийняття заяви. Копія розписки зберігається в пенсійній справі.

Відповідно до п. 4.3 Порядку № 22-1 не пізніше 10 днів після надходження заяви та за наявності документів, необхідних для призначення, перерахунку, переведення з одного виду пенсії на інший та поновлення виплати пенсії (у тому числі документів, одержаних відповідно до абзацу другого підпункту 3 пункту 4.2 цього розділу), орган, що призначає пенсію, розглядає подані документи та приймає рішення щодо призначення, перерахунку, переведення з одного виду пенсії на інший, поновлення раніше призначеної пенсії без урахування періоду, за який відсутня інформація про сплату страхових внесків до Пенсійного фонду України.

Отже, підставою для вчинення дій, спрямованих на призначення пенсії, є відповідна заява особи та додані до неї необхідні документи, подані до уповноваженого органу ПФУ в установленому порядку.

В свою чергу, законодавцем покладено на органи ПФУ обов`язок щодо перевірки відомостей, зокрема в даному випадку зазначених у довідці №485/22-07 від 06 лютого 2017 року, виданої Департаментом праці та соціального захисту населення Адміністрації Ленінського району Республіки Крим.

Проте, колегія суддів вважає, що відповідачем не було здійснено належну перевірку доданих до заяви про перерахунок пенсії документів, що суперечить приписам п.4.3 Порядку № 22-1.

При цьому, у листі від 26 травня 2017 року №1980/05 Скадовським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України Херсонської області, яким позивачці повідомлено про відмову у призначенні пенсії, єдиною підставою для відмови зазначено саме неприйняття довідки №485/22-07 від 06 лютого 2017 року, виданої Департаментом праці та соціального захисту населення Адміністрації Ленінського району Республіки Крим.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що відповідач без належного проведення перевірки заяви про призначення пенсії та доданих до неї документів, передчасно прийняв рішення про відмову в її призначені, що викладено у листі від 26 травня 2017 року №1980/05.

Поряд з цим, колегія суддів зазначає, що згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № К(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Порядок зарахування часу догляду одного з батьків за потерпілою дитиною від Чорнобильської катастрофи до досягнення нею 12-річного віку регламентовано п.11 Постанови Кабінету Міністрів України № 637 від 12 серпня 1993 року «Про затвердження Порядку підтвердження наявного трудового стажу для призначення пенсій за відсутності трудової книжки або відповідних записів у ній», який передбачає подання заявником визначеного переліку документів та, як наслідок, їх перевірку органом ПФУ.

При цьому, сторонами не заперечується, що саму процедуру перевірки можливості та необхідності зарахування часу догляду одного з батьків за потерпілою дитиною від Чорнобильської катастрофи до досягнення нею 12-річного віку, фактично відповідачем здійснено не було.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає передчасним висновок суду першої інстанції, що зобов`язання ГУ ПФУ у Херсонській області врахувати до стажу роботи позивачки період догляду за дитиною потерпілою в наслідок Чорнобильської катастрофи до досягнення нею віку 12 років, оскільки обставини наявності у позивачки відповідного стажу не досліджувались органами ПФУ, а тому рішення в даній частині є втручанням у дискреційні повноваження органу державної влади. Фактично суд першої інстанції підмінив собою орган виконавчої влади, що суперечить конституційному принципу поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову.

Колегія суддів вважає, що втручання суду в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень (з урахуванням встановленого судом апеляційної інстанції факту не проведення відповідачем у встановлений законом спосіб перевірки можливості та необхідності зарахування часу догляду одного з батьків за потерпілою дитиною від Чорнобильської катастрофи до досягнення нею 12-річного віку) можливо виключно для відновлення вже порушеного права особи і тільки після встановлення факту порушення такого права та законних інтересів особи протиправними діями або рішеннями суб`єкта владних повноважень.

Суд не наділений правом встановлювати будь-які обставини наперед чи вчиняти дії направлені на захист ще не порушених прав.

При цьому, колегія суддів наголошує, що визнання протиправною відмови ГУПФ України в Херсонській області Меленюк Л.С. про призначення пенсії, викладеної у листі від 26 травня 2017 року №1980/05, та зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву разом з поданими документами з урахуванням висновків суду, викладених у даній постанові, буде належним захистом порушених прав та не допустить втручання в дискреційні повноваження ГУПФ України в Херсонській області.

Крім того, колегія суддів відхиляє посилання апелянта на невідповідність форми посвідчення ОСОБА_2 , оскільки вказані обставини не були підставою для прийняття рішення про відмову у призначенні пенсії ОСОБА_1 , а тому не можуть бути предметом дослідження саме у даній справі.

З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції неправильно надана оцінка фактичним обставинам справи та допущено порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому оскаржуване рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення - про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд апеляційної інстанції -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області - задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області про визнання протиправним та незаконним рішення, зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково .

Визнати протиправною відмову Скадовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Херсонської області ОСОБА_3 Лідії Станіславівні у призначенні пенсії за віком, викладену у формі листа №1980/05 від 26 травня 2017 року.

Зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Херсонській області повторно розглянути питання щодо призначення ОСОБА_1 пенсії за віком згідно її заяви від 27 лютого 2017 року.

В решті позову відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя Федусик А.Г.
Судді Єщенко О.В. Шевчук О.А.