Справа № 385/42/18
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2020-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 лютого 2020 року

Київ

справа №385/42/18

адміністративне провадження №К/9901/63301/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №385/42/18

за позовом ОСОБА_1 до Гайворонської районної ради Кіровоградської області про визнання протиправним і нечинним рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, ухвалене в складі: головуючого судді Притули К.М., і постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року, прийняту в складі: головуючого судді Чумака С.Ю., суддів Шальєвої В.А., Юрко І.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Гайворонської районної ради Кіровоградської області (далі - Гайворонська районна рада, відповідач) з вимогами визнати протиправним і нечинним рішення XVII сесії Гайворонської районної ради VII скликання від 22 грудня 2017 року №184 «Про затвердження структури Комунального закладу «Гайворонська центральна районна лікарня».

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що оскаржуваним рішенням передбачено скорочення посад і чисельності медичних працівників Комунального закладу «Гайворонська центральна районна лікарня», чим порушуються її інтереси як члена територіальної громади на якісну та ефективну медичну допомогу. Позивач також зауважує, що виконання оскаржуваного рішення призведе до скорочення її посади, що неодмінно порушить її трудові права.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Комунальний заклад «Гайворонська центральна районна лікарня» (далі - КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» створений відповідно до рішення Гайворонської районної ради від 14 червня 2013 року №196 «Про реорганізацію Гайворонського РТМО та створення комунальних закладів «Гайворонський центр первинної медико-санітарної допомоги» і «Гайворонська центральна районна лікарня», є комунальним закладом охорони здоров`я, що надає вторинну медико-санітарну допомогу населенню Гайворонського району Кіровоградської області.

4. Засновником КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» є Гайворонська районна рада Кіровоградської області.

5. Відповідно до Статуту КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» структура Лікарні затверджується Гайворонською районною радою за попереднім погодженням голови районної ради та поданням головного лікаря Лікарні. Штатний розпис Лікарні погоджується головою Гайворонської районної ради за поданням головного лікаря Лікарні.

6. Згідно з підпунктом 5.2.2 пункту 5.2 Статуту КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» Гайворонська районна рада приймає рішення про затвердження, внесення змін до Статуту та структури Лікарні за попереднім погодженням голови районної ради.

7. Спільним розпорядженням голови Гайворонської районної державної адміністрації та голови Гайворонської районної ради від 02 жовтня 2017 року № 274-р/38-гр створено Спільну районну комісію районної державної адміністрації та районної ради щодо перевірки структури та фінансово-господарської діяльності КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» (далі - Спільна комісія).

8. За результатами перевірки Спільна комісія дійшла висновку про необхідність оптимізації структури та штатного розпису КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня».

9. 20 грудня 2017 року питання про затвердження структури КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» розглядалося на спільному засіданні Комісії Гайворонської районної ради з питань бюджету, фінансів, комунальної власності, економічного і соціального розвитку, торгівлі, промисловості та будівництва і Комісії з питань освіти, культури, спорту, охорони здоров`я, соціального захисту населення та учасників антитерористичної операції на сході України.

10. Підтримавши пропозиції Спільної комісії, указані комісії ухвалили винести питання щодо організаційно-штатних змін КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» на розгляд сесії Гайворонської районної ради.

11. Рішенням Гайворонської районної ради від 22 грудня 2017 року №184 вирішено затвердити структуру КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня».

12. Не погоджуючись із рішенням, яким затверджено структуру КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня», позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

13. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

14. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що відповідач як орган місцевого самоврядування наділений широкою свободою розсуду у питаннях, що стосується управління об`єктами спільної власності територільної громади, що перебувають в його управлінні, зокрема в частині призначення і звільнення їхніх керівників, затвердження їхньої структури чи граничної чисельності працівників.

15. Узявши до уваги те, що питання доцільності проведення організаційно-штатних змін було предметом дослідження Спільної комісії, а також відповідних постійних комісій Гайворонської районної ради, суди попередніх інстанцій уважали, що остання мала правові підстави для прийняття рішення про зміну структури КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня».

16. Водночас суди відхили доводи позивача про те, що цим рішенням порушується її право на працю, оскільки оскаржуване рішення не мало наслідком припинення трудових відносин між позивачем і КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня».

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

17. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення й прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити.

18. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення є законним ґрунтується на неповно встановлених фактичних обставинах, адже суди попередніх інстанцій не давали оцінку аргументам позивачки про відсутність об`єктивних і правових передумов для проведених організаційно-штатних змін КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня».

19. Позивачка також доводить, що оскаржуване рішення порушує передбачені Конституцією України та Законом України «Про відпустки» гарантії, адже ним із штату КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня» було виведено посаду, яку вона обіймає як особа, якій надана відпустка по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку. Водночас суди попередніх інстанцій цієї обставини, відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, не врахували.

20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно встановив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

21. Касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду 08 жовтня 2018 року та за наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями була передана на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

22. Ухвалою Верховного Суду від 10 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

23. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 04 червня 2019 року, у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

24. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

25. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

26. Водночас, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

27. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

28. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Згідно з частинами першою та другою статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

30. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

31. Згідно з частиною першою та шостою статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року №2801-XII (далі - Закон №2801-XII) реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

32. Частиною четвертою статті 16 Закону №2801-XII визначено, що планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.

33. Згідно з частиною шостою статті 16 Закону №2801-XII заклад охорони здоров`я провадить свою діяльність на підставі статуту (положення), що затверджується власником закладу (уповноваженим ним органом).

34. Відповідно до частини першої статті 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року №586-XIV (далі - Закон №586-XIV) місцева державна адміністрація виконує програми щодо обов`язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне керівництво закладами науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення; вживає заходів до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту та розробляє прогнози її розвитку, враховує їх при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку.

35. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

36. Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами..

37. Абзацом 1 частиною першою статті 17 Закону №280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

38. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Управління закладами охорони здоров`я комунальної власності здійснюється на основі поєднання повноважень відповідного органу місцевого самоврядування як уповноваженого органу управління щодо фінансово-господарської діяльності закладу охорони здоров`я та повноважень відповідної районної державної адміністрації щодо реалізації державної політики в галузі охорони здоров`я.

40. Аналіз викладених положень статей 17, 32 Закону №280/97-ВР дає підстави для висновку, що комунальні заклади охорони здоров`я, що перебувають у власності територіальних громад, підпорядковані, підзвітні й підконтрольні відповідним радам, які, здійснюючи управління ними, уповноважені приймати рішення про їхню реорганізацію, ліквідацію; затверджувати, уносити зміни до установчих документів комунальних закладів охорони здоров`я, їхньої структури та штатного розпису.

41. Отже, відповідні районні ради, які від імені територіальної громади виконують функції власника комунальних закладів охорони здоров`я у питаннях, що стосуються фінансово-господарської складової діяльності вказаних установ, наділені широкою свободою розсуду і з урахуванням потреб територіальної громади у медичному обслуговуванні та ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів, можуть приймати низку управлінських рішень, у тому числі скорочувати штат або чисельність працівників таких закладів охорони здоров`я.

42. З урахуванням викладеного Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідач мав повноваження на прийняття оскаржуваного рішення, яким затверджено нову структуру й штатний розпис КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня».

43. Як установили суди попередніх інстанцій, у спірних правовідносинах оскаржуване рішення, яким затверджено структуру КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня», було прийнято на підставі висновків Спільної комісії Гайворонської районної державної адміністрації та Гайворонської районної ради щодо перевірки структури та фінансово-господарської діяльності КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня», з якими погодилися постійна Комісія Гайворонської районної ради з питань бюджету, фінансів, комунальної власності, економічного і соціального розвитку, торгівлі, промисловості та будівництва і Комісія з питань освіти, культури, спорту, охорони здоров`я, соціального захисту населення та учасників антитерористичної операції на сході України.

44. Під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій позивачка не спростувала доводів відповідача, що запроваджені оскаржуваним рішенням організаційно-штатні зміни не мали наслідком порушення установлених чинним законодавством гарантій якості або доступності медичної допомоги, що надається КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня».

45. Арґументи позивача про те, що оскаржуваним рішенням порушено її право на працю, оскільки ним передбачено скорочення посади заступника головного лікаря з експертизи тимчасової непрацездатності, яка зберігається за нею як за особою, що перебуває у відпустці по догляду за дитиною, Суд відхиляє.

46. Як установили суди попередніх інстанцій, оскаржуваним рішенням питання про звільнення позивача із займаної посади не вирішувалося. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про передчасність доводів позивача, що оскаржуване рішення порушує її права.

47. Суд також погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що предметом позову є рішення органу місцевого самоврядування щодо управління підпорядкованою йому установою, яка заснована на комунальній власності, і, надаючи оцінку цьому рішенню, суд оцінює, чи прийнято воно на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що визначені законом.

48. Натомість дотримання КЗ «Гайворонська центральна районна лікарня», з якою позивач перебуває у трудових відносинах, гарантій позивачки як особи, яка має дитину віком до трьох років, не охоплюється предметом доказування у цій справі і їх порушення є підставою для звернення до суду з окремим позовом.

49. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків, що вказані доводи позивачки не могли бути підставою для скасування оскаржуваного рішення й обґрунтовано відмовили позивачці у задоволенні позову.

50. Доводи позивача про те, що суд першої інстанції протиправно розглянув цю справу в порядку спрощеного позовного провадження, чим допустив грубе порушення норм процесуального права, Суд відхиляє.

51. Відповідно до частини другої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

52. Частиною четвертою статті 257 КАС України передбачено, що за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

53. Суд зазначає, що справа, рішення у якій переглядаються, не відповідає ознакам справи, розгляд якої суд зобов`язаний здійснити в порядку загального позовного провадження, а тому суд першої інстанції мав правові підстави для вирішення її в порядку спрощеного позовного провадження.

54. Суд також бере до уваги, що після прийняття судом першої інстанції процесуального рішення про розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження позивачка, яка в касаційній скарзі наполягає на тому, що суд першої інстанції не врахував характеру спірних правовідносин, обсягу доказів та пов`язану з цим складність справи, правом подати заперечення проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження не скористалася.

55. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

56. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

57. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

58. Переглянувши оскаржувані судові рішення у межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

59. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

60. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

61. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

62. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду 26 квітня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року в справі №385/42/18 залишити без змін.

63. Судові витрати не розподіляються.

64. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко