Справа № 320/3251/19
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2020-02-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

320/3251/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/3251/19 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого суддів Файдюка В.В.,

Суддів Мєзєнцева Є.І.,

Собків Я.М.

При секретарі Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" про зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Північний офіс Держаудитслужби (надалі - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" (надалі - відповідач), в якому просив зобов'язати відповідача виконати вимогу Північного офісу Держаудитслужби від 12 лютого 2019 року № 26-10-14-14/1150-2019.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" було встановлено порушення законодавства, а саме: вимог абз.1 п.9, абз.1 п.20 Порядку складання, розгляду затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн та порушення ч.1 статті 67 Господарського кодексу України, п.6, 7, 9, 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати» - до складу витрат підприємства безпідставно віднесені витрати за надані послуги з вимірювання індивідуальних доз зовнішнього опромінення, вимірювання вмісту радіонуклідів в організмі людини та дозиметричного контролю при відсутності дебіторської заборгованості в обліку на загальну суму 35 072,74 грн. Оскільки відповідачем, в порушення статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», не виконано законну вимогу позивача, останній звернувся до суду з даним позовом.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року даний адміністративний позов задоволено.

Зобов`язано Державне спеціалізоване підприємство "Екоцентр" виконати вимогу Північного Держаудитслужби від 12 лютого 2019 року №26-10-14-14/1150-2019.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що індексація заробітної плати (грошового забезпечення) є одним із способів забезпечення відповідачем порушено абз.1 п.9 Порядку № 228, згідно якого одержувач бюджетних коштів використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань. Це означає, що при складанні кошторисів на 2016-2018 роки ДСП "Екоцентр" було завищено потребу в бюджетних коштах на суму 1 847 525,95 грн., тому вимога є правомірною.

Не погоджуючись з прийнятим позивач, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовані тим, що висновок позивача про завищення потреби в бюджетних коштах є некоректним, оскільки всі бюджетні кошти були використані підприємством на заробітну плату працівників.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення – без змін.

Відповідно до ч.1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

На виконання вимог вказаної статті колегія суддів переглядає оскаржуване рішення з тих підстав та щодо тих обставин, на які посилається апелянт в своїй скарзі.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, Північним офісом Держаудитслужби на виконання пункту 1.2.5.4 плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного спеціалізованого підприємства «Екоцентр» за період з 01 лютого 2016 року по 01 жовтня 2018 року.

За результатами ревізії складений акт від 17 січня 2019 року № 10-30/30, згідно висновків якого контролюючим органом встановлено порушення вимог абз.1 .9, абз.1 п.20 Порядку складання, розгляду затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28 лютого 2002 року № 228, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн та порушення ч.1 статті 67 Господарського кодексу України, п.6, 7, 9, 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року №318 - до складу витрат підприємства протягом періоду з 01 березня 2016 року по 01 жовтня 2018 року безпідставно віднесені витрати за надані послуги з вимірювання індивідуальних доз зовнішнього опромінення, вимірювання вмісту радіонуклідів в організмі людини та дозиметричного контролю при відсутності дебіторської заборгованості в обліку на загальну суму 35 072,74 грн. (а.с. 9-27).

Акт ревізії посадовими особами ДСП «Екоцентр» підписано із запереченнями, які надіслано на адресу позивача листом від 24 січня 2019 року № 234/118-19 (вх. № 14-266-2019 від 29 січня 2019 року) (а.с 28-35).

Як вбачається із заперечень від 24 січня 2019 року № 234/118-19, ДСП «Екоцентр» не погодився з порушенням щодо завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано на загальну суму 1 847 525,95 грн. Заперечень щодо порушень п.1 статті 67 Господарського кодексу України, п.6,1,9 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати» на загальну суму 35 072,74 грн. відповідачем не надавалось.

Позивачем були надані докази щодо того, що відповідачем з метою добровільного виконання вимоги були вжиті заходи щодо відшкодування коштів у розмірі 35 072,74 грн. (а.с. 147-148).

В подальшому, на адресу ДСП «Екоцентр» позивачем був надісланий лист-вимога від 12 лютого 2019 року №26-10-14-14/1161-2019 про усунення порушень, виявлених ревізією, якою вимагав вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. про усунення порушень законодавства (а.с. 36).

Оскільки ДСП «Екоцентр» вимогу не виконало, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до ч.1,6 статті 22 Бюджетного кодексу для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів.

Розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, шляхом доведення йому бюджетних асигнувань та надання відповідних коштів бюджету (на безповоротній чи поворотній основі). Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань.

Критерії визначення одержувача бюджетних коштів встановлюються Кабінетом Міністрів України з урахуванням напрямів, досвіду і результатів діяльності, фінансово-економічного обґрунтування виконання заходів бюджетної програми та застосування договірних умов.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому, власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (ч.2 статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 п.1 ч.1 статті 8 Закону).

Аналіз норм п.1 ч.1 статті 8 Закону свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у с.2 Закону, зокрема, підконтрольні установи.

Водночас, суб'єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб'єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що п.3 ч.1 статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема, пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (п.7 ч.1 статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (п.8 ч.1 статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10 ч.1 статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п.13 ч.1 статті 10).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред'явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також пп. 5, 15 п. 5 Положення про державну фінансову інспекцію, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310, правовим обов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Частиною 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Відповідно до п.46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок) якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Отже, з наведеного вбачається, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

Так, листом від 12 лютого 2019 року №26-10-14-14/1161-2019 контролюючий орган надіслав на адресу відповідача вимогу про усунення порушень, яким вимагав їх усунути.

Як вірно зауважено судом першої інстанції, зазначена вимога відповідачем не оскаржена, є чинною, законною, а отже, враховуючи положення статті 15 Закону, є обов'язковою для виконання.

Позиція відповідача ґрунтується на тому, що ДСП "Екоцентр" є одержувачем бюджетних коштів та належить до сфери управління Державного агентства з управління зоною відчуження, яке є розпорядником бюджетних коштів бюджетної програми "Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного відселення". З метою матеріального забезпечення працівників підприємства на рівні не нижче встановлених законом державних соціальних стандартів і гарантій, отримання права працівників на своєчасне і в повному обсязі отримання заробітної плати, підприємством було складено та погоджено з Державним агентством з управління зоною відчуження план використання бюджетних коштів на 2016-2018 роки, згідно якого була сформована потреба в бюджетних коштах на заробітну плату. За наслідками ревізії не було встановлено нецільового використання бюджетних коштів, а тому, висновки відповідача про завищення потреби в бюджетних коштах, які були використані для оплати праці працівників у розмірі 1 847 525,95 грн, є безпідставними та помилковими.

Разом з тим, фінансування господарської діяльності підприємства проводилося на підставі Закону України " Про державний бюджет України" на 2016-2018 роки відповідно до затверджених планів використання бюджетних коштів.

Відповідно до абз.1 п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 № 228, одержувач бюджетних коштів використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань.

Пунктом 20 зазначеного Порядку №228 передбачено, що під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплату стипендії, а також на оплату комунальних послуг та енергоносіїв. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

Згідно п.22 показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.

Як вже було зазначено, згідно акту ревізії посадовими особами позивача встановлено порушення вимог абз.1 п.9, абз.1 п.20 Порядку № 228, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн.

Так, в період, що перевірявся, ДСП "Екоцентр" надавалися платні послуги з проведення дозиметричного контролю, з вимірювання індивідуальних доз опромінення, з вимірювання вмісту радіонуклідів, з підготовки проб для проведення лабораторних аналізів рослинності, з гамма-спектричного аналізу, з радіометричного виділення стронцію та плутонію тощо, виробничі послуги, проектні, вишукувальні та додаткові роботи. З цією метою підприємством було укладено ряд договорів та за наслідками виконання господарських операцій були складені акти виконання робіт (а.с. 84-115).

Додатками до договорів є калькуляції, якими визначено вартість зазначених послуг.

Згідно планових калькуляцій з визначення вартості зазначених послуг, до складу витрат включено основну та додаткову заробітну плату та нарахування на неї, працівників ДСП «Екоцентр», які відповідно до функціональних обов’язків надавали вищевказані платні послуги, зокрема: керівників групи, інженерів, дозиметристів, техніків з пробовідбору, техніків-лаборантів, техніків, лаборантів хімічного аналізу, лаборантів пробовідбору, фізиків, хіміків, провідних інженерів, біологів, геодезистів, геофізиків, гідрогеологів, водіїв, машиністів бурової установки, слюсарів-ремонтників та інших.

Кошти від надання цих послуг надходили на окремий рахунок підприємства, однак, їх не використовували на цілі, які зазначені в калькуляціях.

Заробітна плата працівників, які задіяні для виконання платних послуг, в кошторисах по власних коштах передбачалася, проте штатні розписи на таких працівників не складалися; відшкодування касових видатків загального фонду за КПКВ 2408110 «Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов’язкового) відселення» власними коштами ДСП «Екоцентр» в ревізійному періоді не проводилося.

Позивачем був наданий реєстр актів виконаних робіт за 2016-2018 роки, з якого вбачається, що кожна послуга мала калькуляцію визначення її вартості, до складу витрат яких включено основну та заробітну плату та нарахування на неї працівників ДСП "Екоцентр", які відповідно до функціональних обов'язків надавали платні послуги.

Тобто, заробітна плата працівників, які надавали платні послуги, фінансувалась за рахунок бюджетних коштів, у той же час, як калькуляція платних послуг передбачала оплату за виконання таких послуг. Однак, вказані кошти (заробітна плата з наданих послуг) були направлені підприємством на інші витрати.

Отже, з наведеного вбачається, що при складанні кошторисів на 2016-2018 роки ДСП "Екоцентр" було завищено потребу в бюджетних коштах на суму 1 847 525,95 грн. При цьому, Інструкція про складання і виконання розпису Державного бюджету України, затверджена Наказом Міністерства фінансів України від 28 січня 2002 року №57, передбачає механізм внесення змін до кошторисів, які в даному випадку необхідно було внести підприємству.

Таким чином, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо того, що вимога позивача від 12 лютого 2019 року №26-10-14-14/1161-2019, є обґрунтованими та законною, а отже такою, що підлягає виконанню.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що окружним адміністративним судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Таким чином, обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про задоволення даного адміністративного позову.

Отже, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Є.І. Мєзєнцев

Я.М. Собків

Повний текст рішення виготовлено 11 лютого 2020 року.