Справа № 9901/729/18
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі № 9901/729/18 (провадження № 11-334заі19)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання дій неправомірними, визнання незаконним та скасування рішення.
Короткий виклад історії справи
У серпні 2018 року ОСОБА_1. звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила: визнати неправомірними дії колегії ВККС, допущені 10 липня 2018 року під час співбесіди; визнати незаконним та скасувати рішення Комісії від 10 липня 2018 року № 1091/ко-18 щодо визнання судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. такою, що не відповідає займаній посаді (далі - спірне рішення).
На обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що оспорюване рішення ВККС не містить мотивів виставлення судді оцінок за критерієм компетентності, професійної етики та доброчесності, тому підлягає скасуванню на підставі пункту 4 частини третьої статті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон України «Про судоустрій і статус суддів»).
Позивачка наполягала на тому, що на час проведення ВККС співбесіди в матеріалах її суддівського досьє немає рішень в адміністративній чи кримінальній справах щодо порушення нею порядку подання декларації чи неналежного відображення інформації про майно та доходи; Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) не складало документа про можливе неправильне заповнення ОСОБА_1. електронних декларацій, поданих у 2016 та 2017 роках, тому висновок Комісії про ненадання суддею ОСОБА_1. повних, обґрунтованих та достатніх пояснень щодо джерел походження її майна належно не обґрунтований та не підтверджений належними та допустимими доказами.
Окрім того, ОСОБА_1. вважає протиправними дії Комісії стосовно рекомендації Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення судді з посади, оскільки у статті 126 Конституції України відсутня така підстава для звільнення судді із займаної посади, як невідповідність судді займаній посаді.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 20 липня 2007 року № 655/2007 «Про призначення суддів» ОСОБА_1. призначено суддею Господарського суду Рівненської області строком на п'ять років.
Постановою Верховної Ради України від 21 червня 2012 року № 5009-VI «Про обрання суддів» ОСОБА_1. обрано суддею Господарського суду Рівненської області безстроково.
6 червня 2013 року Постановою Верховної Ради України № 327-VII ОСОБА_1. обрана на посаду судді Рівненського апеляційного господарського суду безстроково.
30 вересня 2016 року набрав чинності Закон України від 2 червня 2016 року
№ 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», згідно з яким розділ XV «Перехідні положення» Конституції України доповнено пунктом 16-1, що передбачає оцінку відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», в порядку, визначеному законом.
1 лютого 2018 року Комісія рішенням № 08/зп-18 призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді судді, зокрема судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.
12 квітня 2018 року суддя ОСОБА_1. пройшла перший етап кваліфікаційного оцінювання - складення іспиту. За результатами анонімного тестування при максимальній можливій кількості балів за тестування - 90 та мінімальній - 45 ОСОБА_1. одержала 70,2 бала; за виконання практичного завдання при максимальній можливій кількості балів - 120 та мінімальній - 60 одержала 90 балів. Загалом за результатами іспиту одержала 160,2 бала.
Рішенням від 7 червня 2018 року № 128/зп-18 Комісія затвердила: кодовані результати складеного суддями 12 квітня 2018 року анонімного письмового тестування згідно з додатком 1; кодовані результати виконаного суддями 12 квітня 2018 року практичного завдання згідно з додатком 2; затвердила та вирішила оприлюднити на офіційному вебсайті Комісії декодовані результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит» згідно з додатком 3; допустила до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційний судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди» суддів згідно з додатком 4, у тому числі суддю Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.

10 червня 2018 року суддя ОСОБА_1. пройшла перший етап тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатом якого ВККС склала висновок та визначила рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.

10 липня 2018 року Комісія провела співбесіду із суддею, під час якої обговорено показники за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.

За результатами зазначеної співбесіди ВККС ухвалила спірне рішення, яким визначила, що суддя Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 625,5 бала, визнала її такою, що не відповідає займаній посаді та рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.

Таке рішення ВККС мотивувала тим, що суддя ОСОБА_1. за результатами кваліфікаційного оцінювання набрала 625,5 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих 1000 балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.

Не погодившись із цим рішенням, позивачка оскаржила його до суду.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 4 березня 2019 року в задоволенні позову відмовив.

Суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Комісії ухвалено повноважним складом, підписано усіма членами зі складу, який провів кваліфікаційне оцінювання позивачки, містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків. Це рішення відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), зокрема прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, пропорційно, тобто з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права, ОСОБА_1. подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

На обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1. наводила доводи, аналогічні наведеним у її позовній заяві, та вказувала на відсутність у рішенні суду першої інстанції мотивів відносно її аргументів про визнання протиправними дій ВККС щодо здійснення оцінювання. На переконання позивачки, відсутність мотивів з оцінювання критеріїв та їх складових і виправдання цього дискрецією ВККС не відповідає вимогам правової визначеності та становить втручання в приватне життя позивачки в розумінні настання негативних наслідків у вигляді звільнення з посади. Також ОСОБА_1. вказувала, що рішення суду не містить висновків та аргументів щодо порушення нею Кодексу суддівської етики та обставин щодо порушення вимог доброчесності. Крім того, звертала увагу на те, що ВККС не має повноважень з контролю та перевірки декларацій суддів, оскільки це віднесено до виключної компетенції НАЗК, тому Комісія не мала правових підстав оцінювати достовірність і повноту зазначених у деклараціях позивачки відомостей. Окремо скаржниця указувала на неправильне застосування судом першої інстанції підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, оскільки ці положення не є складовою частини п'ятої статті 126 Конституції України, тому застосуванню до спірних правовідносин підлягали саме положення частини п'ятої статті 126 Основного Закону України, яка є гарантією незалежності та недоторканності суддів.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 листопада 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1. залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 березня 2019 року - без змін.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи установила, що за результатом кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді суддя ОСОБА_1. набрала 625,5 бала з максимально можливих 1000 балів.

За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя ОСОБА_1. одержала 341,54 бала. При цьому за критерієм професійної компетенції суддю оцінено на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1-5 глави 2 розділу ІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого ВККС від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення). За критеріями особистої та соціальної компетентності суддю оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у суддівському досьє, та співбесіди з урахування показників, визначених пунктами 6-7 глави 2 розділу ІІ Положення.

За критерієм професійної етики, оціненим за показниками, визначеними пунктом 8 глави 2 розділу ІІ Положення, суддя одержала 158 балів. За цим критерієм суддю оцінено за результатами дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди.

За критерієм доброчесності суддя одержала 126 балів. Комісія врахувала результати тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, що міститься у досьє, співбесіди за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 розділу ІІ Положення.

На обґрунтування такої кількості балів ВККС зазначила, що під час аналізу матеріалів суддівського досьє у Комісії виник обґрунтований сумнів щодо законності джерел походження коштів, необхідних для придбання майна, водночас у ході співбесіди суддя ОСОБА_1. не надала достовірних відомостей щодо походження коштів та не спростувала сумнів, що виник. На переконання Комісії, зміст наведених пояснень свідчить про те, що суддя не докладала належних зусиль для того, щоб, на думку розсудливої, законослухняної та поінформованої людини, її поведінка була бездоганною, та не вжила належних і достатніх заходів для того, щоб бути обізнаною про свої майнові інтереси та антикорупційні обов'язки. Суддя не надала повних, обґрунтованих та достатніх пояснень щодо джерел походження її майна, що є одним з обов'язків судді, передбачених у статті 56 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Велика Палата Верховного Суду зауважила, що всупереч вимогам статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», за якими на суб'єкта декларування покладено обов'язок у десятиденний строк повідомляти НАЗК про суттєві зміни у майновому стані, суддя ОСОБА_1. подала повідомлення про суттєві зміни в майновому стані, які відбулися 17 березня 2017 року, тільки 23 березня 2018 року (17 березня 2017 року укладено договір дарування, за яким ОСОБА_1. подарувала своїй матері ОСОБА_2. нежитлове приміщення площею 85,6 кв. м, а також договір міни нерухомого майна, за яким ОСОБА_1. передала своїй матері ОСОБА_2. належну їй на праві власності квартиру площею 67 кв. м та отримала (набула у власність) квартиру площею 187 кв. м і земельну ділянку площею 0,0389 га вартістю 2 284 018 грн). Посилання судді на те, що невчасне повідомлення було зумовлено зверненням до НАЗК за роз'ясненням, Комісія оцінила критично, мотивуючи свою оцінку тим, що у розділі 3 «Об'єкти нерухомості» форми повідомлення про суттєві зміни в майновому стані об'єкта декларування чітко вказано, що «суб'єкт декларування повинен повідомити про об'єкти нерухомості, які він придбав (набув у власність), якщо їх вартість перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня звітного року». Зазначені обставини, за висновком Комісії, ставлять під обґрунтований сумнів повноту та достовірність тверджень, наведених у декларації доброчесності судді.

Таким чином, матеріалами справи підтверджується, що показники відповідності судді ОСОБА_1. критеріям кваліфікаційного оцінювання були досліджені окремо один від одного та в сукупності, при цьому відповідність кожному з критеріїв оцінена членами Комісії за їх внутрішнім переконанням на підставі інформації, отриманої одночасно з декількох джерел (дослідження суддівського досьє, співбесіда, результати тестування тощо), що в цілому свідчить про повноту та всебічність проведеного оцінювання.

Як установлено у справі, за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв суддя ОСОБА_1. набрала 625,5 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів, у зв'язку із чим на підставі пункту 11 розділу V Положення Комісія визнала її такою, що не відповідає займаній посаді.

З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що рішення ВККС містить достатню інформацію щодо критеріїв, які вплинули на остаточну оцінку відповідності судді критеріям кваліфікаційного оцінювання, та не вбачала підстав стверджувати, що висновки відповідача є свавільними, нераціональними, не підтвердженими доказами або помилковими щодо фактів.

На думку Великої Палати Верховного Суду, ВККС дотрималася імперативних вимог статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо потреби прийняття саме мотивованого рішення як гарантії дотримання прав особи, щодо якої проводилося кваліфікаційне оцінювання.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

ВККС спірним рішенням від 10 липня 2018 року:

- визначила, що суддя Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 625,5 бала;

- визнала суддю Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. такою, що не відповідає займаній посаді;

- рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.

Тобто позивачку рекомендовано звільнити з посади судді за те, що вона не пройшла кваліфікаційного оцінювання, позаяк не набрала необхідної мінімальної кількості балів.

Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено у частині шостій статті 126 Конституції України, який є вичерпним.

Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що судді, зокрема будуть обізнані з цими юридичними підставами, з якими законодавець пов'язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.

Суддя обіймає посаду безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо у цьому зв'язку зважити також на завдання суду і статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання у цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.

Згідно з Основним Законом України незалежність судді забезпечується, зокрема, особливим порядком його призначення, притягнення до відповідальності, звільнення та припинення повноважень.

У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004 (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу) зазначено, що незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.

Двома ключовими вимогами до будь-якої судової системи має бути відправлення правосуддя на найвищому рівні та належна відповідальність у демократичному суспільстві. Будь-яка форма оцінювання суддів має відповідати цим вимогам (пункт 23 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про оцінювання роботи суддів, якості правосуддя та повагу до незалежності судової влади (Страсбург, 24 жовтня 2014 року); далі - Висновок № 17, КРЄС відповідно). Усі процедури оцінювання повинні проводитися з метою підтримання та вдосконалення якості роботи суддів і, як наслідок, усієї судової системи (пункт 24 цього Висновку).

Пунктами 29 і 44 цього Висновку передбачено, що держави-члени мають чітко відрізняти оцінювання від дисциплінарних заходів і проваджень. Наголошується, що звільнення з посади не повинне бути наслідком негативного оцінювання, а має відбуватися лише у випадку серйозного порушення дисциплінарних норм чи кримінального законодавства або якщо об'єктивні результати прямо підтверджують нездатність чи небажання судді виконувати свої обов'язки на мінімально прийнятному рівні.

У Висновку Венеціанської комісії щодо посилення незалежності суддів від 10 грудня 2013 року № 747/2013 зазначено: «Питання звільнення суддів мають вирішуватися лише в окремих випадках шляхом ефективного дисциплінарного провадження» (пункт 48).

Відповідно до пункту 23 Декларації щодо принципів незалежності судової влади (Хорватія, 14 жовтня 2015 року) «оцінювання суддів може <…> виявляти питання, в яких слід удосконалюватися, та визначати претендентів на підвищення по службі; воно не може слугувати приводом <…> для звільнення з посади».

Таким чином, на нашу думку, європейські стандарти не передбачають звільнення судді з посади лише за наслідками кваліфікаційного оцінювання.

Оцінюючи в сукупності зазначені у рішенні Комісії факти та обставини, а також інформацію з копії суддівського досьє, пояснення ОСОБА_1. та долучені до нього документи, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції щодо вмотивованості та обґрунтованості оскаржуваного рішення Комісії та вважала, що виражена в балах оцінка судді ОСОБА_1. за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, що міститься у рішенні Комісії, є вмотивованою та відображає повною мірою рівень цих характеристик судді.

Не погоджуючись із позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне зазначити, що у рішенні Комісії вказано бали судді ОСОБА_1. за критеріями компетентності (професійної, особистої та соціальної). Однак замість зазначення мотивів ухвалення рішення вказано лише посилання на результати іспиту, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди. Бали за критеріями компетентності (професійної, особистої та соціальної) - 341,54; професійна етика - 158; доброчесність - 126; мотивовано лише посиланням на дослідження результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідженням інформації, яка міститься в досьє, та результати співбесіди. При цьому за такими критеріями ОСОБА_1. оцінено в тому числі й за наслідками дослідження обставин законності джерел походження майна, однак як саме визначено кількість балів за цими критеріями, Комісією не зазначено.

На наше переконання, обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією Комісії не можна вважати достатнім, оскільки рішення, наслідком якого може бути звільнення судді з посади, повинне бути перш за все об'єктивним та в повній мірі висвітлювати інформацію щодо професійної, особистої, соціальної компетентності судді, його здатності підвищувати свій фаховий рівень та здійснювати правосуддя у суді відповідного рівня, відповідності судді етичним та антикорупційним критеріям.

На користь такого висновку свідчать також Рекомендації щодо ефективного впровадження основних принципів щодо незалежності судових органів (прийняті резолюцією Економічної та соціальної ради ООН 1989/60 та схвалені резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 44/162 від 15 грудня 1989 року), в пункті 7.1 яких указано, що особливо пильно та уважно слід ставитися до формулювання умов, за наявності яких припиняється перебування судді на посаді. Важливо мати вичерпний перелік підстав для засвідчення нездатності судді продовжувати роботу на посаді. Як зазначено у пункті 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки, ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року на 1098 засіданні заступників міністрів, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватись на об'єктивних критеріях.

Подібні за змістом положення закріплено і в параграфах 31-35 Висновку № 17, де зазначено, що оцінювання судді повинне ґрунтуватися на об'єктивних критеріях.

Такі критерії повинні в основному складатись із якісних показників, але, крім того, можуть складатися і з кількісних показників. У кожному випадку показники, які використовуються, повинні надавати змогу оцінювачам розглянути всі аспекти, з яких складається належна продуктивність суддів. Дуже важливо, щоб в усіх елементах індивідуального оцінювання була процедурна справедливість (параграф 41 Висновку № 17). Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та судовий контроль за адміністративними актами суб'єкта владних повноважень. У своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що орган державної влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення від 1 липня 2003 року у справі «Суомінен проти Фінляндії», заява № 3780001/97, пункт 36).

Отже, з огляду на наведені правові норми, а також міжнародні рекомендації, рішення Комісії, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, має містити висновок про те, за яким саме критерієм (компетентності, професійної етики або доброчесності) суддя не відповідає займаній посаді, оскільки суддя підлягає звільненню із займаної посади виключно у випадку, якщо він не відповідає займаній посаді хоча б за одним із указаних критеріїв і згідно з висновком за результатами оцінювання не здатний здійснювати правосуддя на «об'єктивно визначеному мінімально прийнятному рівні».

Загальне посилання лише на оцінювання судді ОСОБА_1. на підставі результатів іспиту, результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди, на нашу думку, не дає змоги встановити, за яким саме критерієм вона не відповідає займаній посаді, як і не дає можливості встановити дійсних мотивів, з яких виходила Комісія під час ухвалення рішення.

Крім того, у справі, яка переглядається, більшістю суддів Великої Палати Верховного Суду констатовано, що під час оцінювання відповідності судді ОСОБА_1. критерію доброчесності за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 розділу ІІ Положення, у Комісії виник обґрунтований сумнів щодо законності джерел походження коштів, необхідних для придбання майна, про яке зазначено в спірному рішенні. Під час співбесіди позивачка не змогла спростувати цього сумніву членів Комісії.

Не погоджуючись із такими висновками, вважаємо за необхідне зазначити, що Комісія не наділена повноваженнями щодо контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та здійснювати перевірку в частині подання повідомлень про зміни у майновому стані.

Відповідно до частини восьмої статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» основним завданням НАЗК є здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу житія осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Необхідно зазначити, що на час проведення ВККС співбесіди в матеріалах досьє не було жодних протоколів уповноважених органів чи постанови суду у справах про адміністративні правопорушення щодо порушення ОСОБА_1. порядку подання декларації чи неналежно відображеної інформації щодо майна та доходів. Крім того, матеріали суддівського досьє не містять жодного документа щодо можливого неправильного заповнення електронних декларацій, поданих у 2016-2017 роках.

Слід звернути увагу, що статтею 84 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» врегульовано проведення кваліфікаційного оцінювання. Згідно із частиною шостою статті 84 зазначеного Закону якщо в процесі кваліфікаційного оцінювання судді ВККС стане відомо про обставини, що можуть свідчити про порушення суддею законодавства у сфері запобігання корупції, Комісія негайно повідомляє про це спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції. ВККС має право зупинити проведення кваліфікаційного оцінювання цього судді до отримання відповіді від спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції.

Таким чином, вважаємо, що рішення Комісії про невідповідність позивачки займаній нею посаді судді за наслідками її кваліфікаційного оцінювання не містить мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків. Наведене відповідно до пункту 4 частини третьої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є підставою для його скасування.

За таких обставин, на нашу думку, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду помилково вважала обґрунтованими й такими, що відповідають дійсним обставинам справи, висновки суду першої інстанції про відсутність передбачених пунктами 1-4 частини третьої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» підстав для скасування рішення Комісії.

На наше переконання, з урахуванням вищенаведеного, висновки як суду першої інстанції, так і Великої Палати Верховного Суду про вмотивованість рішення Комісії не відповідають встановленим у справі обставинам.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду, відхиляючи доводи ОСОБА_1. щодо неправильного застосування положень підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, зазначила, що предметом спору в цій справі є рішення ВККС, прийняте за результатами кваліфікаційного оцінювання судді, а не рішення про її звільнення з посади.

Разом з тим ВККС у спірному рішення рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.

Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності цим Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями Комісії в порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії Комісії.

Перехідні положення регламентують правовідносини, які виникли до набрання чинності законом, питання вирішення справ, які знаходяться у провадженні, питання можливості зворотної дії закону. Можуть визначати порядок чи умови дії інших законів чи певних їх приписів, врегульовувати правовідносини, які виникають у зв'язку з набранням чинності новим законом.

Тобто за своєю суттю норми перехідних положень закону (у тому числі і Конституції України як фундаментального установчого акта держави) повинні сприяти реалізації введених ним змін, однак не підміняти їх. Маємо на увазі те, що в перехідних положеннях за їхнім призначенням не може бути норм, які б доповнювали основний текст як ординарного (звичайного) закону, так і Конституції України як базового документа, який визначає орієнтири подальшого розвитку держави і суспільства, розширюючи/доповнюючи в такий спосіб його (основний) зміст на певний проміжок часу. В аспекті цієї справи і наведених вище міркувань слід наголосити, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.

В абзаці другому пункту 4.10 Висновку Конституційного Суду України у справі

№ 1-16/2008 від 15 січня 2008 року за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 136, 140, 141, 142, 143 Конституції України) Конституційний Суд України зазначив, що Перехідні положення Конституції України спрямовані на її запровадження в життя.

Значна частина перехідних положень згодом вичерпує свою дію і має лише історичне значення.

У підпункті 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, на який покликається ВККС у спірному рішенні як на правову підставу для звільнення позивачки з посади судді, фактично введено ще одну підставу для звільнення судді - «виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання».

Необхідно зазначити, що така підстава для звільнення судді із займаної посади не передбачена у частині шостій статті 126 Конституції України. Окрім того, зазначена підстава для звільнення жодним чином не пов'язується з поведінкою судді та/чи вчиненням ним дій, які б свідчили про несумісність зі статусом судді або виявили невідповідність займаній посаді. Не пов'язана вона й з порушенням суддею обов'язку підтвердити законність джерела походження майна, що є однією із самостійних підстав для внесення подання про звільнення судді з посади (пункт 6 частини шостої статті 126 Конституції України, частина восьма статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Кваліфікаційне оцінювання діючих суддів на відповідність критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності не є тією процедурою, в межах якої можна встановити факт вчинення дисциплінарного проступку чи дій/поведінки судді, які в розумінні частини восьмої статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є підставою для застосування дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади (на підставі пунктів 3, 6 частини шостої статті 126 Конституції України).

Тим часом, з огляду на наслідки кваліфікаційного оцінювання непідтвердження здатності здійснювати правосуддя (під час цієї процедури) ототожнюється з невідповідністю займаній посаді, а по суті із вчиненням істотного дисциплінарного проступку (в розумінні частини дев'ятої статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), що є неприйнятним з точки зору принципу правової визначеності.

Сама процедура кваліфікаційного оцінювання має відмінні цілі та завдання, коли йдеться про оцінювання діючих суддів і коли це стосується кандидатів на посаду судді, але одну мету - щоб професійний суддівський корпус був кваліфікованим і щоб йому довіряли. Реалізація цієї мети вимагає не тільки від суддів чи кандидатів на цю посаду відповідати високим професійним і морально-етичним стандартам, але й від держави в особі її органів - гарантувати дотримання визначених правил поведінки.

З огляду на таку мету кваліфікаційне оцінювання суддів є одним із засобів її досягнення, але за жодних умов воно не може підміняти процедури дисциплінарного провадження щодо судді. Варто зазначити, що не завжди вчинення дисциплінарного проступку при здійсненні правосуддя має наслідком звільнення з посади судді, тоді як непроходження кваліфікаційного оцінювання (якщо слідувати підходу, якого дотримується ВККС у цій справі) зумовлює лише рекомендацію ВРП розглянути питання про звільнення судді з посади, а в подальшому й рішення ВРП з цього питання без з'ясування суті причин такого звільнення.

Якщо говорити про критерії кваліфікаційного оцінювання, невідповідність хоча б одному з яких має наслідком звільнення судді з посади, то вони стосуються не тільки професійної діяльності судді, але й морально-етичної та психологічної характеристики особи судді та способу його життя.

У пунктах 73, 74, 75, 76, 78 Спільного висновку Венеціанської комісії та Директорату з прав людини Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 23 березня 2015 року № 801/2015 (далі - Спільний висновок) зазначається, що якщо ситуація є такою, як описали представники влади [проблеми як з корупцією, так і з некомпетентністю працівників судових органів, які є результатом політичного впливу на призначення суддів у попередній період; майже повна відсутність довіри суспільства до чесності або компетентності судових органів], то може бути необхідним і виправданим вжити надзвичайних заходів для виправлення цих недоліків. Такі надзвичайні заходи повинні дійсно спрямовуватися на виявлення окремих суддів, які не відповідають зайнятій посаді судді. У зв'язку із цим звільнення кожного з представників судової влади, призначених упродовж певного періоду, не було б належним вирішенням проблем, зазначених органами влади. Це особливо несправедливо у випадку суддів, які були призначені в законному порядку в країні, яка мала демократичну систему, хоча й у багатьох відношеннях неповноцінну, і допускала занадто великий політичний вплив на призначення суддів.

Однак такий захід, як кваліфікаційне оцінювання <…>, слід розглядати як цілком винятковий і такий, що має підпадати під надзвичайно суворі гарантії захисту тих суддів, які відповідають зайнятій посаді.

Крім того, слід брати до уваги статтю 126 Конституції України, яка передбачає, що судді обіймають свої посади безстроково, за винятком суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду вперше. Будь-який закон, який передбачає звільнення з посади всіх існуючих суддів без проведення будь-якої перевірки індивідуальної відповідальності або винуватості, буде явним порушенням цього конституційного положення (пункт 75 Спільного висновку).

У зв'язку із цим видається, що кваліфікаційне оцінювання також може призвести до звільнення судді. Якщо за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання можливість здійснення суддею правосуддя не буде підтверджена, він буде відсторонений від здійснення правосуддя та направлений для перепідготовки до Національної школи суддів України з подальшим проведенням повторного кваліфікаційного оцінювання. Невдача відповідного судді під час повторного кваліфікаційного оцінювання є підставою для висновку ВККС про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги.

Венеціанська комісія і Директорат уважають недоцільним, щоб це питання, яке вносить істотні зміни у Закон та може мати важливі наслідки, розглядалося в Перехідних положеннях, як наразі пропонується. Це питання має більш детально розглядатися в правовому положенні основної частини Закону та вимагає підкріплення в Конституції. Під час зустрічі в Парижі представники органів влади підкреслили, що докладні положення статей 83-86 також можуть використовуватися для кваліфікаційного оцінювання <…>. Однак Венеціанська комісія і Директорат не вважають, що ці положення, які підходять для призначення суддів безстроково, обов'язково підходять і для кваліфікаційного оцінювання <…>.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» не містить нормативного визначення того, що вкладається у зміст понять «компетентність» та «доброчесність», тоді як ці критерії (вимоги) є водночас як умовою доступу до професії судді (відповідно до статті 127 Конституції України), так і умовою для залишення на цій посаді.

Відсутність бодай загального визначення (окреслення) цих понять на законодавчому рівні, як і керівних принципів їх застосування при оцінці професійної діяльності суддів у зіставленні з широкими дискреційними повноваженнями ВККС та ВРП у цій сфері правовідносин, ставить під сумнів «якість» такого закону, зокрема одну з таких його характеристик, як передбачуваність.

Поняття «компетентність» і «доброчесність» мають дуже широкий зміст (спектр), на розуміння/сприйняття яких впливають менталітет, традиції (звичаї), культура суспільства, зокрема й правова культура, його соціально-економічний розвиток. Тобто є багато чинників, які формують уявлення про ці категорії, тому за відсутності нормативного визначення цих понять і визначених практикою підходів до їх тлумачення і застосування говорити про чіткість, ясність, передбачуваність закону щодо впровадження таких підстав для звільнення, невідповідність яким фактично прирівнюється до дисциплінарної відповідальності судді, не доводиться.

У такій площині звільнення з посади судді через невідповідність критеріям кваліфікаційного оцінювання дещо уподібнюється до звільнення з посади судді «за порушення присяги» (пункт 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України у редакції, яка діяла до 30 вересня 2016 року), у зв'язку із чим показовим і вартим уваги є рішення ЄСПЛ від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11, пункти 169-187).

За існуючого правового регулювання ВККС, рекомендуючи ВРП розглянути питання про звільнення судді з посади, може і повинна давати всебічну оцінку обставинам, які слугують підставою для внесення подання про звільнення з посади судді, через призму положень частини шостої статті 126 Конституції України і на цій підставі вирішувати питання про те, чи існують об'єктивні фактичні підстави для їх реалізації щодо конкретного судді.

Якщо брати до уваги історичний контекст уведення кваліфікаційного оцінювання, яке з погляду держави, принаймні з позиції її представників перед членами Венеціанської комісії, диктувалося насамперед бажанням відновити довіру суспільства до чесності або компетентності судових органів, подолати й усунути проблеми з корупцією в судах, а також з некомпетентністю працівників судових органів, які виникли чи посилилися внаслідок політичного впливу на призначення суддів у попередній період, то в сенсі досягнення мети відновлення довіри суспільства до судової влади й виявлення працівників судових органів, які своїми непрофесійними діями, неетичною поведінкою чи іншим установленим законом способом дискредитували правосуддя, заплямували чесне ім'я судді, підривають довіру до судової системи та правосуддя, кваліфікаційне оцінювання є чи може бути тією формою (способом, механізмом), що зможе забезпечити досягнення такої мети, зможе виявити суддів, які шкодять правосуддю, виявити індивідуальні (персональні) вагомі фактори, які свідчитимуть про несумісність їхніх дій зі статусом судді й міститимуть передбачені частиною шостою статті 126 Конституції України підстави для звільнення такого судді з посади.

Судження чи висновки уповноважених органів, які покликані проводити кваліфікаційне оцінювання, поза підставами для звільнення судді, що встановлені Основним Законом України, в жодному разі не можуть бути підставами для такого звільнення, а лише бути винятковими, особливими, окремими чи тимчасовими підставами звільнення. Не повинна визнаватися для такого звільнення й зазначена у підпункті 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України підстава виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання.

Позивачка у своєму позові звернула увагу на недопустимості звільнення з посади судді з підстав, указаних у спірному рішенні ВККС, однак при розгляді цієї справи цим її доводам не надано належної уваги, хоч на нашу думку, вони мали істотне значення для вирішення цього спору.

Також слід зазначити, що посилання у постанові Великої Палати Верховного Суду на неодноразові висловлювання правової позиції з приводу меж судового розсуду при наданні юридичної оцінки діям та рішенням ВККС під час вирішення цим органом питання відповідності судді (кандидата на посаду судді) визначеним у законі критеріям у ході кваліфікаційного оцінювання, а саме у постановах від 27 березня 2018 року у справі № 800/409/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 800/328/17, від 12 та 26 червня 2018 року у справах № 800/248/17, 800/264/17, від 18 вересня 2018 року у справі № 800/354/17, є помилковим.

При дослідженні зазначених вище судових рішень Великої Плати Верховного Суду вбачається, що вони ухвалені у справах іншої категорії, а саме кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду суддів у межах конкурсу до Верховного Суду.

За результатами проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді Комісія встановлює у кандидата на посаду судді наявність належних теоретичних знань та рівня професійної підготовки, проводить спеціальну перевірку, іспити, встановлює відповідність кандидата на посаду судді критеріям компетентності (професійної, особистої, соціальної тощо), професійної етики, доброчесності та ухвалює відповідне рішення.

За результатами кваліфікаційного оцінювання суддів Комісія встановлює здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. При цьому перевіряється відповідність критеріям компетентності, професійної етики, а також доброчесності.

Разом з тим у випадку кваліфікаційного оцінювання у межах конкурсу та призначення на вакантні посади, судді не ризикують втратити свою поточну посаду, а просто лишаються на своїй посаді у тому ж статусі, який вони мають. Водночас у випадку з кваліфікаційним оцінюванням, якому підлягають судді, виникають зовсім інші питання. Зокрема, коли судді обрані безстроково, може зачіпатися ключовий принцип незмінюваності суддів. Тому відсутність у рішеннях ВККС мотивів та незазначення конкретних обставин, за яких суддя не відповідає займаній посаді, не може бути підставою звільнення судді з посади.

З урахуванням зазначеного вважаємо, що висловлені правові позиції не можуть застосовуватись до спірних правовідносин, оскільки мета та наслідки кваліфікаційного оцінювання судді відмінні від оцінювання кандидата на посаду судді з урахуванням вищенаведених міркувань.

Висновки

З огляду на викладене вважаємо, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 березня 2019 року необхідно було скасувати й ухвалити нове, яким вимоги позивачки задовольнити.

Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук

Н. П. Лященко

О. М. Ситнік