Справа № 826/15786/16
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2020-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 лютого 2020 року

Київ

справа №826/15786/16

адміністративне провадження №К/9901/12767/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

за участю:

секретаря судового засідання Кравченко Р.О.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Швеця О. Г.,

представник Міністерства соціальної політики України не з`явився,

представника Кабінету Міністрів України Штокмана А. І.,

третіх осіб ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 (колегія суддів у складі: Бояринцевої М. А., Аверкової В. В., Шевченко Н. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 (колегія суддів у складі: Степанюка А. Г., Губської Л. В., Епель О. В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства соціальної політики України, Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Громадська рада при Міністерстві соціальної політики України, Ініціативна група з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України, ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів, визнання протиправною та скасування постанови в частині, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди, -

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства соціальної політики України (далі - відповідач-1, Мінсоцполітики України), Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-2, КМ України), де треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Громадська рада при Міністерстві соціальної політики України (далі - третя особа-1, Громадська рада), Ініціативна група з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України (далі - третя особа-2, Ініціативна група), ОСОБА_2 (далі - третя особа-3, ОСОБА_2 ), ОСОБА_4 (далі - третя особа-4, ОСОБА_4 ), ОСОБА_3 (далі - третя особа-5, ОСОБА_3 ), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:

- визнати протиправними дії Мінсоцполітики України щодо систематичного незаконного втручання в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи;

- визнати незаконним і скасувати наказ Мінсоцполітики України від 03.02.2017 № 176 «Про утворення Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України»;

- зобов`язати Мінсоцполітики України утриматися від незаконного втручання в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи;

- визнати незаконним і скасувати наказ Мінсоцполітики України від 21.04.2017 № 675 «Про затвердження складу Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України»;

- визнати незаконною і скасувати постанову КМ України від 08.04.2015 № 234 в частині викладення в новій редакції пункту 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації;

- зобов`язати Громадську раду попереднього скликання при Міністерстві соціальної політики України (Громадську раду при Міністерстві соціальної політики України у складі попереднього скликання) невідкладно в розумний строк утворити ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради в порядку, встановленому чинним Положенням про Громадську раду при Міністерстві соціальної політики України, схваленим засіданням Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України від 24.12.2012, протокол № 3;

- зобов`язати Мінсоцполітики України подати Громадській раді попереднього скликання при Міністерстві соціальної політики України кандидатури представників Міністерства соціальної політики України до складу ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради;

- стягнути з Мінсоцполітики України на користь позивача моральну шкоду в розмірі 10 000 грн за спричинені з серпня 2016 року незаконними діями Мінсоцполітики України щодо втручання в процес формування нового складу Громадської ради моральні страждання.

В обґрунтування заявлених позовних вимог посилається на Закон України «Про громадські об`єднання», Типове положення про громадську раду при міністерстві, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, Положення про громадську раду при Мінсоцполітики України, схваленого на засіданні ради 24.12.2012 № 3, та зазначає про внесені Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 234 і застосовані Мінсоцполітики України у 2017 році зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 (в частині викладення в новій редакції пункту восьмого Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого зазначеною постановою) незаконними, оскільки грубо порушують встановлений Законом України «Про громадські об`єднання» принцип самоврядності діяльності вже створеної громадської ради при Мінсоцполітики України як громадського об`єднання. Позивач вказує на те, що нова громадська рада вже не є громадським об`єднанням, яке представляє та уособлює громадськість України, а є, фактично, органом державної влади, який формується Міністерством з представників громадськості виключно для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 закрито провадження у справі в частині оскарження протоколу установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики України від 08.04.2017.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 у задоволенні позову відмовлено повністю.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що оскаржувана постанова КМ України жодним чином не впливає на права, свободи та інтереси ОСОБА_1 , що свідчить про безпідставність доводів останнього про звуження його прав внаслідок прийняття даного нормативного акту. Зазначив, що прийняття Мінсоцполітики України наказів від 03.02.2017 № 176 та від 21.04.2017 № 675 відбувалося у межах повноважень центрального органу виконавчої влади, а відтак підстави для їх скасування відсутні. Звернув увагу, що невключення до складу Ініціативної групи всіх делегованих членів діючої Громадської ради також жодним чином не впливає на права позивача, оскільки такі особи вправі самостійно оскаржити дії/рішення у судовому порядку; тим більше Типовим положенням не передбачено обов`язку органу включати до складу ініціативної групи всіх делегованих членів діючої Громадської ради. Підкреслив, що доказів втручання Мінсоцполітики України у роботу Громадської ради щодо утворення Ініціативної групи матеріали справи не містять. Крім того, зауважив, що встановлення обставин правомірності прийняття рішення учасниками установчих зборів не охоплюється компетенцією адміністративного суду.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 залишено без змін.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, оскаржувана позивачем постанова КМ України жодним чином не впливає на права, свободи, інтереси чи обов`язки останнього, спірні накази Мінсоцполітики України прийняті останнім у межах повноважень та спосіб, визначені чинним законодавством, а наявними у матеріалах справи доказами не підтверджуються факти втручання Мінсоцполітики України у роботу Громадської ради.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким: визнати незаконною і скасувати постанову КМ України від 08.04.2015 № 234 в частині викладення в новій редакції пункту 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації; визнати протиправними дії Мінсоцполітики України щодо систематичного незаконного втручання в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи; визнати незаконним і скасувати наказ Мінсоцполітики України від 03.02.2017 № 176 «Про утворення Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України»; зобов`язати Мінсоцполітики України утриматися від незаконного втручання в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи; визнати незаконним і скасувати наказ Мінсоцполітики України від 21.04.2017 № 675 «Про затвердження складу Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України»; стягнути з Мінсоцполітики України на користь позивача моральну шкоду в розмірі 10 000 грн за спричинені з серпня 2016 року незаконними діями Мінсоцполітики України щодо втручання в процес формування нового складу Громадської ради моральні страждання.

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що пункти 3-18 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою КМ України від 03.11.2010 № 996 (далі - Типове положення) регулюють виключно порядок формування складу Громадської ради при Мінсоцполітики України при первинному утворені Громадської ради за відсутності прийнятого та затвердженого Положення про громадську раду, розробленого на основні цього Типового положення. У правовідносинах формування складу Ініціативної групи для підготовки установчих зборів для формування нового складу вже існуючої Громадської ради пункти 3-18 Типового положення не підлягають застосуванню. Зазначені пункти Типового положення повинні були застосовуватися судами попередніх інстанцій виключно у разі розгляду адміністративного позову Мінсоцполітики України про можливу невідповідність чинного Положення про громадську раду нормам Типового положення. Але суди розглядали інший позов з іншим предметом, а тому повинні були керуватися нормами статті 204 Цивільного кодексу України.

Також зазначає, що постанова КМ України від 08.04.2015 № 234 в частині викладення в новій редакції пункту 8 Типового положення зобов`язує Громадську раду при Мінсоцполітики України внести в чинне на момент його звернення з даним позовом Положення про громадську раду при Мінсоцполітики України від 24.12.2012 змін, з якими Ініціативна група формувалася не громадською радою, а органом державної влади - Мінсоцполітики України, що суперечить положенням Закону України «Про громадські об`єднання».

Наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій не довели, яким чином його заінтересованість в належному контролі громадськості за роботою Мінсоцполітики України не відповідає визначенню «охоронюваного законом інтересу», суперечить Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам. Крім того, суди не довели, чому його заінтересованість у належному контролі громадськості за роботою Мінсоцполітики України та в усуненні перешкод для вільного створення самими громадськими організаціями без втручання посадових осіб Мінсоцполітики України Громадської ради не є тим самим, про який зазначає Конституцій Суд України, правовим феноменом.

Позиція інших учасників справи

Мінсоцполітики України у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Зазначає, що оскаржувані позивачем накази та постанова жодним чином не стосуються його прав, свобод чи інтересів. Крім того, позивачем не надано доказів належності до суб`єктів правовідносин, на яких поширюється дія оскаржуваного нормативно-правового акту. Крім того, звертає увагу, що позивачем не надано достовірних доказів, які б підтверджували факт заподіяння йому шкоди та її розміру.

У межах встановленого строку відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справи не надійшло.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О. В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г. від 10.05.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06.06.2019 № 647/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/15786/16, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/15786/16.

Ухвалою від 25.10.2019 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначену адміністративну справу призначив до розгляду у відкритому судовому засіданні на 26.11.2019.

26.11.2019 в судовому засіданні оголошено перерву до 10.12.2019 для повторного належного повідомлення учасників справи.

10.12.2019 в судовому засіданні оголошено перерву до 21.01.2020 .

21.01.2020 в судовому засіданні оголошено перерву до 04.02.2020 для встановлення належного представництва представників відповідачів.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом Мінсоцполітики України від 08.10.2014 № 746 затверджено склад Громадської ради при Мінсоцполітики України.

Постановою КМ України від 08.04.2015 № 234 затверджено зміни, що вносяться до постанов КМ України від 05.11.2008 № 976 і від 03.11.2010 № 996, відповідної до якої, зокрема, викладено в новій редакції пункт 8 Типового положення:

«Для формування складу громадської ради орган не пізніше ніж за 60 календарних днів до визначеної дати проведення установчих зборів утворює ініціативну групу з їх підготовки за участю інститутів громадянського суспільства (далі - ініціативна група).

Якщо при органі вже утворена громадська рада і її повноваження не були припинені достроково, то ініціативна група утворюється органом не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень.

У такому разі кількісний та персональний склад ініціативної групи орган затверджує з урахуванням пропозицій громадської ради.

До складу ініціативної групи входять делеговані члени діючої громадської ради (якщо її повноваження не були припинені достроково), представники інститутів громадянського суспільства, які не представлені у складі громадської ради, представники органу, при якому утворюється громадська рада.

Персональний склад ініціативної групи орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її утворення.

Не пізніше ніж за 45 календарних днів до проведення установчих зборів орган в обов`язковому порядку оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб підготовлене ініціативною групою та погоджене з ним повідомлення про дату, час, місце, порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, відомості про склад ініціативної групи та прізвище, ім`я, електронну адресу та номер телефону відповідальної особи.

Для участі в установчих зборах до ініціативної групи подається заява у довільній формі, підписана уповноваженою особою керівного органу інституту громадянського суспільства.

До заяви додаються:

рішення, прийняте у порядку, встановленому установчими документами інституту громадянського суспільства, про делегування для участі в установчих зборах представника, який одночасно є кандидатом на обрання до складу громадської ради;

біографічна довідка делегованого представника інституту громадянського суспільства із зазначенням його прізвища, імені, по батькові, посади, місця роботи, посади в інституті громадянського суспільства, контактної інформації;

копія виписки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій та витяг із статуту (положення) інституту громадянського суспільства щодо цілей і завдань його діяльності, засвідчені в установленому порядку;

інформація про отримання інститутом громадянського суспільства як володільцем бази персональних даних його членів згоди делегованого ним представника на обробку його персональних даних;

інформація про результати діяльності інституту громадянського суспільства (відомості про проведені заходи, реалізовані проекти, виконані програми, друковані видання, подання інститутом громадянського суспільства відповідному органу письмових обґрунтованих пропозицій і зауважень з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері та інформування про них громадськості тощо) протягом року до дня подання заяви (у разі, коли інститут громадянського суспільства працює менше року, - за період діяльності);

відомості про місцезнаходження та адресу електронної пошти інституту громадянського суспільства, номер контактного телефону.

Приймання заяв для участі в установчих зборах припиняється за 30 календарних днів до їх проведення.

У разі виявлення невідповідності документів, поданих інститутом громадянського суспільства, встановленим цим Типовим положенням вимогам ініціативна група не пізніше ніж за 15 календарних днів до проведення установчих зборів письмово та в електронній формі інформує про це інститут громадянського суспільства з пропозицією щодо їх усунення протягом семи календарних днів.

За результатами перевірки документів, поданих інститутами громадянського суспільства, на відповідність встановленим цим Типовим положенням вимогам ініціативна група складає за сім календарних днів до проведення установчих зборів список кандидатів до складу громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, та список представників інститутів громадянського суспільства, яким відмовлено в участі в установчих зборах, із зазначенням підстави для відмови.

Підставами для відмови представнику інституту громадянського суспільства в участі в установчих зборах є:

невідповідність документів, поданих інститутом громадянського суспільства, вимогам цього Типового положення;

неусунення інститутом громадянського суспільства невідповідності поданих документів вимогам, встановленим цим Типовим положенням, у строк, визначений абзацом шістнадцятим цього пункту;

невідповідність інституту громадянського суспільства або делегованого ним представника вимогам, встановленим пунктом 6 цього Типового положення;

недостовірність інформації, що міститься в документах, поданих для участі в установчих зборах;

відмова інституту громадянського суспільства від участі в установчих зборах шляхом надсилання ініціативній групі офіційного листа;

перебування інституту громадянського суспільства, який делегував свого представника для участі в установчих зборах, у процесі припинення.

Список кандидатів до складу громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, та список представників інститутів громадянського суспільства, яким відмовлено в участі в установчих зборах, із зазначенням підстави для відмови, інформація про результати діяльності інститутів громадянського суспільства за останній рік, біографічні довідки делегованих ними представників, а також уточнена інформація про дату, час та місце проведення установчих зборів, погоджена з органом, оприлюднюються не пізніше ніж за три робочих дні до проведення установчих зборів на офіційному веб-сайті органу та в інший прийнятний спосіб.

Під час проведення установчих зборів, які відкриває уповноважений представник ініціативної групи, з числа кандидатів до нового складу громадської ради обирається лічильна комісія, голова зборів, секретар, заслуховується інформація голови або іншого уповноваженого члена попереднього складу громадської ради про її діяльність, якщо така рада була утворена, а також обирається новий склад громадської ради.

Рішення установчих зборів оформляється протоколом, який складається протягом трьох робочих днів з моменту проведення установчих зборів, підписується головою та секретарем установчих зборів і подається органові.

Орган оприлюднює протокол установчих зборів на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту його надходження.».

На засіданні Громадської ради, рішення якої оформлено протоколом від 25.07.2016 № 8, розглянуто питання щодо внесення до Мінсоцполітики пропозиції про персональний склад Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради та прийнято рішення затвердити склад Ініціативної групи з підготовки Установчих зборів для формування нового складу Громадської ради.

Про прийняте рішення Громадська рада повідомила Мінсоцполітики України листом від 29.07.2016 № 195.

На виконання Постанови КМ України від 03.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та для формування нового складу Громадської ради наказом Мінсоцполітики України від 05.08.2016 № 854 утворено Ініціативну групу з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що 01.09.2016 відбулося засідання Ініціативної групи та проведення Установчих зборів призначено на 20.10.2016.

На засіданні Ініціативної групи прийнято рішення, оформлене протоколом № 3 від 13.10.2016 про не включення представників інститутів громадського суспільства, які не виконали вимоги та не усунули вчасно недоліки щодо якості подання документів до списку учасників засідання Установчих зборів по формуванню Громадської ради при Мінсоцполітики України, яке відбудеться 20.10.2016 року.

При цьому судами встановлено, що у зв`язку з відсутністю протоколу проведення Установчих зборів, які відбулись 20.10.2016 для формування Громадської ради при Мінсоцполітики України, наказом Мінсоцполітики України від 29.12.2016 № 1651 визнано таким, що втратив чинність наказ Мінсоцполітики України від 05.08.2016 № 854 «Про утворення Ініціативної групи з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики України» та доручено Департаменту аналітичного та організаційного забезпечення діяльності керівництва Міністерства до 17.01.2017 здійснити організаційні заходи щодо формування та затвердження нового складу Ініціативної групи з підготовки проведення Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики України.

Наказом Мінсоцполітики України від 03.02.2017 № 176 відповідно до Постанови КМ України від 03.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» з метою забезпечення системного діалогу Мінсоцполітики України з громадськістю утворено Ініціативну групу з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики України та затверджено її склад згідно з додатком.

08.04.2017 проведено Установчі збори для формування Громадської ради при Мінсоцполітики України. Відповідно до змісту протоколу Установчих зборів від 08.04.2017 на засіданні Установчих зборів зареєстровано 58 уповноважених представників інститутів громадського суспільства із 63, які за рішенням Ініціативної групи від 31.03.2017 (протокол № 5) включені до Списку кандидатів до складу Громадської ради та братимуть участь в засіданні Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики України.

При цьому судами встановлено, що під час засідання Установчих зборів вирішили обрати Громадську раду у складі 35 осіб та проведено рейтингове таємне голосування для обрання нового складу Громадської ради при Мінсоцполітики України по 5 напрямкам, а саме:

1. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах трудових відносин, комплексної реформи системи оплати праці та системи пенсійного забезпечення, (колір - червоний);

2. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах поліпшення здоров`я населення, захисту прав дітей, сімейної та гендерної політики (колір - жовтий);

3. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах соціальної підтримки населення, монетизації пільг та децентралізації системи соціальних послуг, їх розвитку на рівні територіальних громад (колір - зелений);

4. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах соціального захисту осіб з інвалідністю, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших осіб (сімей), які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати (колір - синій);

5. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах соціального захисту ветеранів війни, військової служби та учасників АТО (колір - помаранчевий).

Наказом Мінсоцполітики України від 21.04.2017 № 675 затверджено склад Громадської ради при Мінсоцполітики України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у чинній редакції) колегія суддів зазначає таке.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України (у чинній редакції) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у чинній редакції) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у чинній редакції) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є частково прийнятні з огляду на таке.

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, ратифікованої Законом від 17.07.1997 № 475/97-ВР (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Аналогічну норму було передбачено у частині першій статті 6 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є: незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права; не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України; встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу; коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності); позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Також суд може постановити ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо його подала особа, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень). Такий процесуальний наслідок суд застосовує, якщо про вказані обставини стало відомо після відкриття провадження у справі.

Відповідно до частин першої та другої статті 46 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Аналогічну норму було передбачено у частинах першої та другої статті 50 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Аналогічну норму було передбачено у пункті 8 частини першої статті 3 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017.

Відповідно до статті 48 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала.

За приписами статті 52 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що позивач під час розгляду справи не навів обґрунтування щодо існування реального негативного впливу на його конкретні права чи інтереси, у зв`язку з прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 08.04.2015 № 234 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 976 і від 03.11.2010 № 996».

Разом з тим, суд першої інстанції не взяв до уваги посилання позивача на те, що дія оскаржуваних положень постанови Кабінету Міністрів України унеможливила прийняття участі у формуванні громадської ради великої кількості громадських організацій, в тому числі організацій, з якими позивач співпрацює, оскільки громадські організації у разі наявності їх порушеного права наділені повноваженнями самостійно звернутися до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Щодо правомірності утворення Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу громадської ради при Міністерстві соціальної політики України та затвердження складу Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України, суд зазначив, що Міністерством соціальної політики України в межах наданих йому повноважень прийнято накази від 03.02.2017 № 176 «Про утворення Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України» та від 21.04.2017 № 675 «Про затвердження складу Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України».

Також суд першої інстанції прийняв до уваги посилання позивача на ті обставини, що до складу Ініціативної групи не були включені всі делеговані члени діючої Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України, проте зазначив, що вказані обставини жодним чином не порушують прав та охоронюваних законом інтересів позивача.

Водночас, суд першої інстанції зазначив, що ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_6 , ОСОБА_3 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_2 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 у разі незгоди з обставинами щодо невключення їх до складу Ініціативної групи мали можливість оскаржити вказані дії/рішення до суду, проте своїм правом не скористались.

При цьому, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою, постановленою без виходу до нарадчої кімнати у судовому засіданні 14.12.2016, залучив до участі у справі в якості третіх осіб ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .

Отже, у ситуації, що склалася, суд під час розгляду справи, якщо дійшов попереднього висновку, що із адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, повинен був запропонувати позивачу замінити його належним позивачем.

Суд апеляційної інстанції не звернув на це увагу. Крім того, надаючи оцінку доводам позивача про те, що судом першої інстанції жодним чином не встановлювалися обставини порушення оскаржуваною постановою Уряду України прав та інтересів ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , що і вказаним особам суд повинен був відмовити у задоволенні позову, зазначив, що дані особи не були позивачами у даній справі.

Також Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою, постановленою без виходу до нарадчої кімнати у судовому засіданні 31.05.2017, у зв`язку із прийняттям заяви про збільшення позовних вимог, залучив до участі у справі в якості співвідповідача Кабінет Міністрів України.

Отже, з врахуванням залучених учасників справи, заяви про збільшення позовних вимог, суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку про те, що оскаржувана позивачем постанова Кабінету Міністрів України жодним чином не впливає на права, свободи, інтереси чи обов`язки останнього, що невключення до складу Ініціативної групи всіх делегованих членів діючої Громадської ради, також жодним чином не впливає на права позивача, оскільки такі особи вправі самостійно оскаржити дії/рішення у судовому порядку, - не застосовували такі процесуальні наслідки як закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду.

При цьому, суд першої інстанції зауважив, що встановлення обставин правомірності прийняття рішення учасниками установчих зборів не охоплюється компетенцією адміністративного суду.

Водночас, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні постанови Кабінету Міністрів України, наказів Мінсоцполітики України, суди проаналізували доводи позивача, що стосуються правомірності вказаних рішень і дійшли висновку, що вони не є незаконними.

З цього приводу Суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, яке оскаржується.

Також, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій послалися на постанову Верховного Суду від 12.04.2018 у справі № 826/8803/15, якою встановлено, що зміни до Типового положення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, не суперечать положенням Закону України від 22.03.2012 № 4572-VI «Про громадські об`єднання».

Проте суд першої інстанції, з врахуванням правової позиції Верховного Суду у постанові від 12.04.2018 у справі № 826/8803/15, під час провадження не врахував висновки, викладені в цьому рішенні Верховного Суду щодо кола осіб, на які поширюється дія акту, що оскаржується, та не застосував наслідки, передбачені частиною першою статті 238 КАС України щодо закриття провадження у справі в цій частині позовних вимог.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що суд першої інстанції, залучаючи протокольною ухвалою до участі у справі в якості третіх осіб ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , чітко не визначив їх процесуальний статус.

Частиною першої статті 53 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) визначено, що треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, можуть вступити у справу у будь-який час до закінчення судового розгляду, пред`явивши адміністративний позов до сторін. Задоволення адміністративного позову таких осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача. У разі вступу третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, розгляд адміністративної справи починається спочатку.

Відповідно до частини першої статті 49 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, можуть вступити у справу (…), пред`явивши позов до однієї або декількох сторін. Задоволення позову таких осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача.

Верховний Суд зазначає, що інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.

Інтерес третьої особи щодо задоволення позову (якщо вона бере участь на стороні позивача) або щодо відмови у задоволенні позову (якщо вона бере участь на стороні відповідача) збігається з інтересами відповідно позивача або відповідача. Це відрізняє третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, від третьої особи, яка заявляє такі вимоги.

Крім того, після вступу третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, розгляд адміністративної справи починається спочатку. Це означає, що суд може у необхідному обсязі провести підготовку справи до судового розгляду (наприклад, запропонувати сторонам подати заперечення проти позову третьої особи, провести попереднє судове засідання тощо), а після цього призначити судовий розгляд справи.

Вступ же у справу або залучення до участі у справі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, після того, як розпочато розгляд справи, не є підставою для розгляду справи спочатку. У такому разі для підготовки до справи третя особа має можливість ознайомитися з матеріалами справи, у тому числі із аудіозаписом судового засідання, якщо таке вже відбулося. При потребі вона має право заявити клопотання про оголошення перерви у судовому засіданні для того, щоб скористатися цією можливістю.

Принагідно Верховний Суд також звертає увагу на таке.

Відповідно до частини другої статті 107 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з даним позовом) суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.

За приписами статті 111 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень) в ході попереднього судового засідання суд: уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову; з`ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі; визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати; з`ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення, та встановлює строки для їх надання; вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду.

Аналогічні положення знайшли своє відображення також в редакції КАС України від 15.12.2017.

Суд першої інстанції при вирішенні питання про відкриття провадження у справі не використав повноважень на залишення адміністративного позову без руху для приведення його у відповідність до статті 106 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з даним позовом), у зв`язку з чим не було своєчасно правильно визначено склад учасників справи.

З врахуванням вищевказаних вимог положень КАС України та відповідно до правової позиції, викладеної у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 826/5117/17, в оскаржуваних до суду касаційної інстанції судових рішеннях першої та апеляційної інстанцій, Громадській раді, Ініціативній групі не вирішено процесуального статусу як третім особам, які беруть участь у справі, як то, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору чи то на стороні позивача, чи то на стороні відповідача, чи не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача або на стороні відповідача.

В ухвалі про відкриття провадження у справі від 17.10.2016, в рішенні Окружного адміністративного міста Києва від 12.12.2018 та постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 особи, які беруть участь у справі, а саме: Громадська рада при Міністерстві соціальної політики України, Ініціативна група з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України, ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_3 . лише зазначаються як треті особи.

Встановлення обставин справи і вирішення вимог, що стосуються прав і обов`язків означених осіб без їх залучення до участі у справі з чітким визначенням їх процесуального статусу є порушенням принципів рівності, змагальності та конституційного права на судовий захист.

Таким чином, при встановленні наведених фактів судами порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованих судових рішень і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

При новому розгляді справи, з врахуванням залучених учасників справі та заяви про збільшення позовних вимог, необхідно визначити склад учасників справи та встановити обставини, які мають значення для правильного вирішення справи.

З огляду на викладене, Суд дійшов висновку про скасування рішень судів попередніх інстанцій і направлення справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 скасувати.

Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду