Справа № 9901/543/19
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2020-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

9901/543/19

РІШЕННЯ

Іменем України

06 лютого 2020 року

Київ

справа №9901/543/19

адміністративне провадження №П/9901/543/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Шевцової Н. В.,

суддів Бевзенка В. М., Данилевич Н. А., Шишова О. О., Яковенка М. М.

за участю

секретаря судового засідання Івашка О. Л.

учасників справи:

представника позивача Бузіни О. В.

представника третьої особи Скорика С. В.

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Приватного підприємства «Діоніс» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, – Національного природного парка «Кам’янська Січ», Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Кабінету Міністрів України – про визнання Указу Президента України від 11 квітня 2019 року № 140/2019 протиправним та нечинним,

УСТАНОВИВ:

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ ТА ПРЕДМЕТ СПОРУ

1. 02 жовтня 2019 року Приватне підприємство «Діоніс» (далі – Підприємство, позивач) звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі – відповідач, Президент України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, – Національного природного парка «Кам’янська Січ», в якому просив суд визнати Указ Президента України від 11 квітня 2019 року № 140/2019 «Про створення національного природного парку «Кам’янська Січ» протиправним та нечинним повністю.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

Аргументи позивача:

2. Обґрунтовуючи протиправність спірного Указу, позивач зазначає, що при його прийнятті було порушено право Підприємства на підприємницьку діяльність, гарантоване частиною першою статті 42 Конституції України, а також статтею 1 Протоколу першого до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

3. Порушення своїх прав позивач доводить на підставі того, що до складу Національного природного парку «Кам’янська Січ» увійшли орендовані позивачем водний об’єкт і земельні ділянки, які підлягають вилученню з господарського використання Підприємства.

4. Позивач указує, що в порушення вимог статей 51 та 52 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», відсутнє обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об’єкту природно-заповідного фонду певної категорії, характеристика природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об’єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал.

5. У порушення вимог пунктів 6.3.3, 7.1. розділів VI-VIII Методичних рекомендацій щодо розроблення проектів створення природних територій та об’єктів природно-заповідного фонду України, затверджених наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 21 серпня 2018 року № 306, Проектом створення національного природного парку не передбачено у яких саме землекористувачів вилучаються земельні ділянки та які саме земельні ділянки вилучаються з урахуванням їх місцезнаходження, площі, кадастрових номерів тощо, а які не вилучаються.

6. При цьому, за доводами позивача, органи державної влади не погодили з Підприємством в установленому законом порядку питання створення національного природного парку, вилучення водного об’єкта і земельних ділянок. Клопотання про створення національного природного парку не погоджувалося із власниками та первинними користувачами природних ресурсів, зокрема з позивачем. Відсутність погодження землекористувача – Приватного підприємства «Діоніс», незалежно від того з вилученням або без вилучення увійшла його земельна ділянка до території національного природного парку та до якої функціональної зони, на думку позивача, свідчить про порушення органами державної влади та відповідачем при створенні національного природного парку статей 51 та 52 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

7. Позивач також указує, що ним вживалися заходи щодо отримання письмових доказів – Проекту створення національного природного парку «Кам’янська Січ» шляхом звернення представником підприємства з адвокатським запитом від 17 вересня 2019 року № 60 (далі - Проект створення національного природного парку), ним було сплачено за рахунок № 41 про відшкодування фактичних витрат на копіювання документів.

8. Станом на момент звернення до суду з цим позовом копія Проекту створення національного природного парку «Кам’янська Січ» позивачу або його представнику не надано.

Аргументи відповідача:

9. На думку відповідача, оскаржуваний Указ Президента України видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України та з дотриманням процедури, встановленої чинним законодавством України.

10. Вимоги щодо порядку підготовки та внесення на розгляд глави держави проектів актів Президента України – указів і розпоряджень – визначені Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженим Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006.

11. У порядку підготовки спірного Указу Міністерство екології та природних ресурсів України (далі – Мінприроди України) схвалило клопотання Херсонського державного університету щодо створення національного природного парку «Кам’янська Січ» на території Качкарівської, Милівської, Новокаїрської, Червономаяцької та Новорайської сільрад Бериславського району Херсонської області.

12. Мінприроди України доручило Херсонській обласній державній адміністрації погодити зазначене клопотання із землекористувачами земельних ділянок та подати матеріали проекту створення Парку до Мінприроди України для підготовки відповідного проекту Указу. Клопотання було погоджено з землекористувачами, зокрема, з Державним Підприємством «Великоолександрівське лісомисливське господарство».

13. У подальшому Кабінет Міністрів України подав Президенту України проект Указу Президента України «Про створення національного природного парку «Кам’янська Січ» разом з пакетом документів, необхідних для видання оскаржуваного Указу.

14. Зазначеним Указом передбачено два окремих переліки земель державної власності, які надаються національному природному парку у постійне користування, у тому числі з вилученням у землекористувачів, а також без вилучення у землекористувачів.

15. За доводами відповідача, посилання позивача на Методичні рекомендації є безпідставними, оскільки вони не є нормативно-правовим актом та затверджені після погодження матеріалів проекту створення національного природного парку «Кам’янська січ».

16. На підтвердження відсутності необхідності погодження проекту створення національного парку саме з позивачем, відповідач посилається на правові висновки Верховного Суду України, викладені в постанові від 20 грудня 2016 року в справі № 800/296/16, за якими проект створення національного парку не потребує погодження з позивачами у цій справі, оскільки останніми не надано доказів включення до складу території національного парку земель комунальної та приватної власності та інших земель, що знаходяться у сфері компетенції районних та сільських рад.

Аргументація третьої особи – Міністерства енергетики та захисту довкілля України:

17. За доводами представника третьої особи, створення парку відбулося за погодженням із зацікавленими особами, а саме: з головою Херсонської обласної адміністрації, Херсонським обласним управлінням водних ресурсів, Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області, Херсонським обласним управлінням лісового та мисливського господарства.

18. На думку третьої особи, вимогами Положення про Проект організації території Національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об’єктів, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього середовища України від 06 липня 2005 року № 245, а також інших нормативних правових актів не визначено кола осіб, з якими необхідно погоджувати відповідний проект.

19. Створення національного пару «Кам’янська Січ» є науково обґрунтованим, що підтверджується наявними матеріалами справи.

20. Крім того, представник третьої особи зауважує, що Методичні рекомендації, на які посилається позивач, до спірних правовідносин не застосовуються.

Аргументація третьої особи – Кабінету Міністрів України:

21. 23 січня 2020 року до Верховного Суду надійшли пояснення на адміністративний позов від Кабінету Міністрів України.

22. У поясненнях на адміністративний позов третя особа зазначає, що всі документи, необхідні для підготовки оскаржуваного Указу Президента України, згідно з Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, були надані Кабінетом Міністрів України у належній формі.

23. На думку третьої особи, позивач не додає доказів порушеного права, що спричинено внаслідок прийняття оскаржуваного Указу Президента України. За твердженням третьої особи, доводи позивача зводяться до того, що оскаржуваний Указ Президента України порушує приписи Методичних рекомендацій, а не законодавства України.

ІІІ. КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

24. 18 жовтня 2019 року ухвалою Верховного Суду в складі судді Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Шевцової Н. В. відкрито провадження за цим позовом та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження.

25. 08 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшли клопотання представника Президента України про залучення як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, – Міністерства енергетики та захисту довкілля України та Кабінету Міністрів України.

26. 11 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшло клопотання Міністерства енергетики та захисту довкілля України про залучення його як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

27. Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2019 року Міністерство енергетики та захисту довкілля України та Кабінет Міністрів України залучено як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

28. 14 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшло клопотання позивача про надання доказів та витребування додаткових доказів, а саме: витребувати у Міністерства енергетики та захисту довкілля України оригінал Проекту створення національного природного парку «Кам’янська Січ».

29. 03 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшло клопотання позивача про надання доказів, в якому він просив приєднати до матеріалів справи картографічний матеріал «Орієнтовні межі та попереднє функціональне зонування національного природного парку «Кам’янська Січ».

30. 06 лютого 2020 року протокольною ухвалою колегія суддів відмовила в допуску як представника відповідача Пантюховій Л. Р., оскільки відповідно до Положення про Офіс Президента України, Керівник Апарату Офісу Президента України не наділений повноваженнями щодо визначення самопредставника, який здійснює самопредставництво Президента України.

31. 06 лютого 2020 року протокольною ухвалою колегія суддів відмовила в допуску як представника третьої особи – Міністерства енергетики та захисту довкілля – Козака А. Л. та представника Кабінету Міністерства України – Штокмана А. І., оскільки на підставі частини третьої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України ними не надано на підтвердження своїх повноважень копію положення, статуту або трудового договору, яким визначено, що до їх повноважень, як осіб, які займають певну посаду, належать повноваження здійснювати самопредставництво цих органів.

ІV. УСТАНОВЛЕНІ В СПРАВІ ОБСТАВИНИ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН

33. Основний вид економічної діяльності Підприємства: « 03.22 Прісноводне рибництво (аквакультура)».

34. 01 квітня 2008 року між позивачем та Бериславською районною державною адміністрацією укладено договір оренди водного об’єкта державного значення, а саме: водний об’єкт Милівської затоки Каховського водосховища (загальний об’єм води – 141200 куб. м., загальна площа водного дзеркала – 19,82 га) (далі – Договір - 1).

35. Відповідно до пункту 2.1. розділу 2 Договору-1 водний об’єкт передається в оренду для риборозведення згідно режиму рибогосподарської експлуатації лівого відрігу Мисливської затоки Каховського водосховища.

36. Пунктом 3.1. розділу 3 Договору-1 визначено, що водний об’єкт передається в оренду строком на 49 (сорок дев’ять) років, починаючи з дати його підписання сторонами.

37. 25 лютого 2019 року між Підприємством та Бериславською районною державною адміністрацією укладено два договори оренди земельної ділянки (далі – Договори оренди земельних ділянок).

38. За умовами цих договорів позивачу передано в строкове платне користування земельні ділянки не сільськогосподарського призначення, загальною площею 9, 89 га та 9, 93 га, в тому числі штучні водосховища аналогічної площі із земель державної власності (водного фонду) Качкарівської сільської ради. На вказаних земельних ділянках знаходиться водний об’єкт державного значення – Милівська затока Каховського водосховища, який перебуває в оренді Приватного підприємства «Діоніс» на підставі укладеного договору оренди землі водного об’єкта державного значення з Бериславською районною адміністрацією від 01 квітня 2008 року на підставі розпорядження Бериславської районної адміністрації від 01 квітня 2008 року № 319.

39. Відповідно до пункту 15 Договорів оренди земельних ділянок ці земельні ділянки передаються в оренду для риборозведення.

40. Договори оренди земельних ділянок укладено строком на 49 (сорок дев’ять) років (пункт 8 Договорів оренди земельних ділянок).

41. 05 листопада 2013 року Херсонський державний університет звернувся до Міністра екології та природних ресурсів з клопотанням про необхідність створення національного природного парку «Кам’янська Січ» на території Качкарівської, Милівської, Новокаїрської, Червономаяцької та Новорайської сільрад Бериславського району Херсонської області орієнтовною площею 8 725 гектарів, що підтверджується листом № 05-20/2946.

44. Додатком до зазначеного клопотання надано картосхему та експлікацію земель, орієнтовних меж національного природного парку «Кам’янська Січ», за якою землі водного фонду, які на правах оренди знаходяться у користуванні Приватного підприємства «Діоніс» передаються національному природному парку «Кам’янська Січ» без вилучення, а саме: земельна ділянка водного фонду, розташована на території Качкарівської сільської ради, загальною площею 9,93 га, та земельна ділянка водного фонду, розташована на території Милівської сільської ради, загальною площею 9,93 га.

46. Указаним листом Херсонську обласну державну адміністрацію зобов’язано погодити зазначене клопотання із землекористувачами земельних ділянок, заінтересованими органами державної влади і подати матеріали проекту створення національного природного парку «Кам’янська січ» до Мінприроди України для підготовки відповідного проекту Указу Президента України.

47. 06 лютого 2017 року розпорядженням Голови Херсонської обласної державної адміністрації «Про створення національного природного парку «Кам’янська Січ» № 51 схвалено клопотання про створення національного природного парку «Кам’янська Січ», затверджено план заходів щодо створення національного природного парку «Кам’янська Січ», утворено робочу групу з розгляду питань, пов’язаних зі створенням національного природного парку «Кам’янська Січ» (далі – Розпорядження № 51).

48. Розпорядженням № 51 Департаменту екології та природних ресурсів обласної державної адміністрації доручено забезпечити погодження клопотання із землевласниками/землекористувачами земельних ділянок, заінтересованими органами державної влади і подати матеріали проекту створення національного природного парку «Кам’янська січ» до Мінприроди для підготовки відповідного проекту Указу Президента України.

50. 18 липня 2018 року в.о. ректора Херсонського державного університету Н. А. Тюхтенко завізовано Проект створення національного природного парку «Кам’янська Січ», затверджений рішенням Вченої ради Херсонського державного університету (протокол № 13 від 27 червня 2018 року).

51. Листом Кабінету Міністрів України № 790/0/2-19 від 11 січня 2019 року Президентові України подано на розгляд проект Указу Президента України «Про створення національного природного парку «Кам’янська Січ» з додатками: пояснювальною запискою, довідкою про погодження, текстом проекту та матеріалами до нього в електронній формі.

52. 11 квітня 2019 року Президент України прийняв Указ № 140/2019 «Про створення національного природного парку «Кам’янська Січ» (далі – Указ № 140/2019).

53. Пунктом 1 Указу № 140/2019 постановлено створити на території Бериславського району Херсонської області національний природний парк «Кам’янська Січ».

54. Додатком 1 до Указу № 140/2019 визначено Перелік земель державної власності, надання яких (у тому числі з вилученням у землекористувачів) у постійне користування національному природному парку «Кам’янська Січ» погоджено, серед них: землі запасу сільськогосподарського призначення, що розташовані на території Бериславського району – 1402,8283 гектарів; землі водного фонду, що розташовані в акваторії Каховського водосховища на території Бериславського району, – 2793,1127 гектарів.

55. Додатком 2 до Указу № 140/2019 затверджено Перелік земель державної власності, включення яких до території національного природного парку «Кам’янська Січ» без вилучення у землекористувачів погоджено, серед них: землі запасу сільськогосподарського призначення, що розташовані на території Бериславського району – 1279,2436 гектарів; землі водного фонду, що розташовані в акваторії Каховського водосховища на території Бериславського району, – 4968,6554 гектарів.

56. Пунктом 3 Указу № 140/2019 постановлено Кабінету Міністрів України забезпечити, зокрема, вирішення протягом 2019-2021 років відповідно до законодавства питання щодо надання національному природному парку «Кам’янська Січ» у постійне користування 6013,241 гектара земель, у тому числі з вилученням у землекористувачів, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та оформлення речових прав на земельні ділянки, а також проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території національного природного парку.

V. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

57. Згідно з частиною першою статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

58. Частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

59. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

60. Закон України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року № 2456-XII (далі – Закон № 2456-XII)

60.1. За змістом статті 3 до природно-заповідного фонду України належать, зокрема, природні території та об’єкти – природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам’ятки природи, заповідні урочища;

60.2. Відповідно до статті 4 території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю Українського народу.

60.3. Згідно зі статтею 20 національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об’єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.

60.3.1. Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об’єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.

60.3.2. До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.

60.4. Порядок створення й оголошення територій та об’єктів природно-заповідного фонду визначено Розділом VII.

60.4.1. За статтею 51 підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об’єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища – щодо територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; науковими установами, природоохоронними громадськими об’єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами –щодо територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.

60.4.1.1. Клопотання має містити обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об’єкту природно-заповідного фонду певної категорії, характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об’єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал.

60.4.1.2. До клопотань додаються документи, що підтверджують та доповнюють обґрунтування необхідності створення чи оголошення територій або об’єктів природно-заповідного фонду.

60.4.2. Відповідно до статті 52 клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об’єктів природно-заповідного фонду попередньо розглядається у місячний строк:

- щодо територій та об’єктів загальнодержавного значення – центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.

- щодо територій та об’єктів місцевого значення - обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

60.4.2.1. У разі схвалення клопотань центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим – органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища проводиться їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.

60.4.2.2. На підставі результатів погодження клопотань центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, забезпечує розробку спеціалізованими проектними та науковими установами проектів створення природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, заказників, пам’яток природи, парків-пам’яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення.

60.4.2.3. Проекти створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду передаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища у встановленому порядку уповноваженим приймати рішення про створення чи оголошення територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

60.4.3. Статтею 53 визначено, що рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України.

61. Положення про Проект організації території Національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів, затверджене наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06 липня 2005 року № 245 (далі – Положення № 245).

61.1. Пунктами 1.1, 1.2, 1.3 розділу І Положення № 245 регламентовано, що це Положення визначає завдання, зміст, порядок розроблення, затвердження і впровадження Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів (далі - Проект організації території) (пункт 1.1. Положення). Проект організації території розробляється відповідно до законодавства з метою визначення і обґрунтування заходів щодо провадження діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об'єктів, а також визначення та обґрунтування стратегії розвитку національного (природного парку (далі - парк). Проект організації території розробляється згідно з чинним законодавством (пункт 1.3. Положення). Приписами пункту 1.2. Положення № 245 передбачено, що вимоги цього Положення є обов'язковими під час розроблення, затвердження та впровадження Проекту організації території.

61.2. Згідно із пунктом 2.2. Положення № 245 передбачено стадії розробки Проекту, зокрема: збір даних; визначення пріоритетів та проблем; визначення стратегії розвитку парку на десять років; розроблення п’ятирічного плану заходів; узагальнення засобів та ресурсів, необхідних для виконання Проекту організації території; підготовка вступної частини та додатків, відповідно до яких виконується комплекс робіт, визначений підпунктами 1 - 6 цього пункту.

61.2.1. Стадії включають: збір даних: щодо визначення заінтересованих сторін, представників яких буде залучено до співпраці з розроблення Проекту організації території; збирання відомостей про парк (місце розташування, природні умови і ресурси та їх використання, у тому числі про види флори і фауни та середовища їх існування, історико-культурні, рекреаційні об’єкти, лікувально-оздоровчий та бальнеологічний потенціал, соціально-економічний розвиток, інженерно-транспортну інфраструктуру, системи зв’язку, медичне забезпечення, побутове обслуговування, програми і плани розвитку регіону) та іншої доступної інформації про територію парку та регіон його розташування з використанням інформації, наданої місцевими жителями, картографічних матеріалів тощо. Збір матеріалів здійснюється відповідно до орієнтовного змісту Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об’єктів (додаток 1) та технічного завдання на його розроблення; щодо розбивки території парку на відділення, філії тощо, проведення польових робіт та досліджень, передбачених технічним завданням; щодо підготовки картографічних матеріалів; підсумовування зібраної інформації шляхом систематизації, перевірки, коригування і доповнення зібраної інформації, визначення її обсягу і репрезентативності; щодо розроблення відповідних картосхем поширення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України (далі - картосхема); написання на підставі зібраних відомостей розділу «Характеристика парку» Проекту організації території, його обговорення та доопрацювання.

62. Методичні рекомендації щодо розроблення проектів створення природних територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 21 серпня 2018 року № 306 (далі – Методичні рекомендації).

62.1. Пунктом 1.2 розділу 1 визначено, що ці Методичні рекомендації не є нормативно-правовим актом, не встановлюють нових правових норм та відтворюють позицію Мінприроди як уповноваженого органу державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду.

63. Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженим Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 (далі – Положення № 970/2006).

63.1. У пункті 5 визначено коло осіб, які вносять главі держави проекти актів Президента України. Зокрема, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади України вносять проекти актів Президента України через Кабінет Міністрів України, крім випадків, передбачених законами України, актами і дорученнями Президента України.

63.2. Згідно з пунктом 8 проект акта Президента України вноситься на паперовому носії разом із його електронною копією, а також із супровідним листом, пояснювальною запискою, довідковими та аналітичними матеріалами, довідкою про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта), якщо інше не передбачено законами України, актами Президента України. Пояснювальна записка має містити обґрунтування необхідності видання акта, посилання на норми Конституції, законів України, на основі і на виконання яких пропонується видання відповідного акта Президента України, характеристику його основних положень, інформацію про нормативно-правове регулювання відповідного питання.

63.3. Відповідно до пункту 10 Положення проекти актів Президента України, що вносяться Кабінетом Міністрів України, мають бути:

- завізовані Прем'єр-міністром України (у разі його відсутності - Першим віце-прем'єр-міністром України чи відповідним Віце-прем'єр-міністром України), а також міністрами (у разі їх відсутності - заступниками міністрів), керівниками центральних органів виконавчої влади, до компетенції яких належать питання, що пропонуються до вирішення проектом акта Президента України;

- погоджені з Міністерством юстиції України – якщо вони мають нормативний характер;

- погоджені з Міністерством фінансів України – якщо їх видання впливає на видаткову, доходну частину державного бюджету.

63.4. Довідка про погодження проекту акта Президента України, що подається Кабінетом Міністрів України, має бути підписана Міністром Кабінету Міністрів України (у разі його відсутності - першим заступником, заступником Міністра Кабінету Міністрів України).

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

64. Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначаються Законом України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно заповідний фонд України».

65. 3 метою збереження генетичного, видового, ландшафтного та екосистемного різноманіття степів правобережжя Дніпра, інших природних комплексів і об’єктів, що мають важливе природоохоронне, наукове, естетичне, рекреаційне та оздоровче значення, відповідно до статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Указом Президента України від 11 квітня 2019 року №140/2019 створено на території Бериславського району Херсонської області національний природний парк «Кам’янська Січ».

66. Обґрунтовуючи протиправність Указу Президента України від 11 квітня 2019 року №140/2019, позивач як підставу позову наводить три групи обставин, а саме: порушення порядку погодження Проекту створення національного природного парку з первинними користувачами земельних ресурсів; невідповідність Проекту створення національного природного парку вимогам пунктів 6.3.3, 7.1. розділів VI-VIII Методичних рекомендацій; порушення його права на підприємницьку діяльність, гарантоване частиною першою статті 42 Конституції України, а також статтею 1 Протоколу першого до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

67. Матеріалами справи підтверджено, що процедуру створення національного природного парку «Кам’янська Січ» розпочато за ініціативою Херсонського державного університету, що підтверджується листом № 05 - 20/2946 від 05 листопада 2013 року.

68. У 2016 році Херсонським державним університетом було уточнено проект створення національного природного парку «Кам’янська Січ».

70. Пунктом 2.2. Положення № 245 визначено стадії розробки Проекту, зокрема: збір даних; визначення пріоритетів та проблем; визначення стратегії розвитку парку на десять років; розроблення п`ятирічного плану заходів; узагальнення засобів та ресурсів, необхідних для виконання Проекту організації території; підготовка вступної частини та додатків, відповідно до яких виконується комплекс робіт, визначений підпунктами 1 - 6 цього пункту.

71. Стадії розробки Проекту включають: збір даних: щодо визначення заінтересованих сторін, представників яких буде залучено до співпраці з розроблення Проекту організації території; збирання відомостей про парк (місце розташування, природні умови і ресурси та їх використання, у тому числі про види флори і фауни та середовища їх існування, історико-культурні, рекреаційні об`єкти, лікувально-оздоровчий та бальнеологічний потенціал, соціально-економічний розвиток, інженерно-транспортну інфраструктуру, системи зв`язку, медичне забезпечення, побутове обслуговування, програми і плани розвитку регіону) та іншої доступної інформації про територію парку та регіон його розташування з використанням інформації, наданої місцевими жителями, картографічних матеріалів тощо. Збір матеріалів здійснюється відповідно до орієнтовного змісту Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів (додаток 1) та технічного завдання на його розроблення; щодо розбивки території парку на відділення, філії тощо, проведення польових робіт та досліджень, передбачених технічним завданням; щодо підготовки картографічних матеріалів; підсумовування зібраної інформації шляхом систематизації, перевірки, коригування і доповнення зібраної інформації, визначення її обсягу і репрезентативності; щодо розроблення відповідних картосхем поширення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України (далі – картосхема); написання на підставі зібраних відомостей розділу «Характеристика парку» Проекту організації території, його обговорення та доопрацювання.

73. Отже, на виконання вимог статті 52 Закону № 2456-XII Мінприроди України надало вказівки Херсонській обласній державній адміністрації щодо погодження клопотання про створення національного природного парку із землекористувачами земельних ділянок, заінтересованими органами державної влади.

74. Водночас частиною другою статті 52 Закону № 2456-XII передбачено необхідність погодження клопотання про створення національного природного парку як з власниками, так і з первинними користувачами природних ресурсів. При цьому жодним чинним нормативними правовим актом не дано визначення поняття «первинний землекористувач», не наведено кола осіб, які охоплюються відповідним терміном, тощо.

75. Таким чином, суд приходить до висновку, що відповідачем процедуру прийняття оскаржуваного Указу дотримано повністю, що свідчить про правомірність оскаржуваного Указу та безпідставність твердження позивача щодо неналежного визначення кола заінтересованих осіб і непогодження з ним клопотання про створення національного природного парку.

76. Відповідна правова позиція наведена у постанові Верховного Суду від 10 вересня 2019 року в справі № 820/688/16.

77. Конституційні повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, що є обов'язковими до виконання на території України.

78. Вимоги щодо порядку підготовки та внесення на розгляд глави держави проектів актів Президента України – указів і розпоряджень – визначені Положенням № 970/2006.

79. На виконання вимог пункту 8-10 Положення № 970/2006 листом Кабінету Міністрів України № 790/0/2-19 від 11 січня 2019 року Президентові України подано на розгляд проект Указу Президента України «Про створення національного природного парку «Кам’янська Січ» з додатками: пояснювальною запискою, довідкою про погодження, текстом проекту та матеріалами до нього в електронній формі.

80. Отже, на виконання приписів Положення № 245, статті 52 Закону № 2456-XII, Положення № 970/2006 відповідними органами державної влади схвалено клопотання про необхідність створення національного природного парку «Кам’янська Січ», здійснено дії, спрямовані на погодження відповідного клопотання з землекористувачами, підготовано проект Указу Президента України «Про створення національного природного парку «Кам’янська Січ», та надано його з необхідними документами Президенту України.

81. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про відсутність при прийнятті спірного Указу Президента порушення вимог Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно заповідний фонд України», Положення про Проект організації території Національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06 липня 2005 року № 245, Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006.

82. Враховуючи приписи частини другої статті 19 Конституції України та відсутність законодавчо визначеного кола осіб, з якими необхідно було погодити клопотання про створення національного природного парку, Верховний Суд дійшов висновку, що Президент України при виданні оскаржуваного Указу діяв в межах, наданих йому Конституцією та законами України повноважень.

83. Аргументи позивача про порушення внаслідок прийняття спірного Указу його права на підприємницьку діяльність, гарантованого частиною першою статті 42 Конституції України, а також статтею 1 Протоколу першого до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, є помилковими, виходячи в такого.

84. Відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Захист власності) «кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів».

85. Поняття «майно» у першій частині статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є автономним поняттям, яке охоплює як «існуюче майно», так і активи, в тому числі позови, щодо яких заявник може стверджувати, що він або вона має принаймні, «законне очікування».

86. Водночас майбутній прибуток є «власністю» у розумінні статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод лише в тому випадку, якщо такий прибуток було отримано або існує забезпечена правовою санкцією вимога щодо його отримання (Ian Edgar (Liverpool) Ltd v. the United Kingdom (ухв.); Wendenburg and Others v. Germany (ухв.); Levanen and Others v. Finland (ухв.); Anheuser-Busch Inc. v. Portugal [ВП], § 64). І навпаки, обсяг бізнесу, що отримує особа від вільної діяльності – без фіксованого доходу і без гарантованого обороту, що є предметом ризику в економічному житті, не є «майном» (Greek Federation of Customs Officers, Gialouris and Others v. Greece, Commission decision).

87. У цій справі позивач стверджує про порушення своїх прав на здійснення підприємницької діяльності, що не охоплюється вимогами статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

88. При цьому Верховний Суд ураховує, що пунктом 3 спірного Указу № 140/2019 постановлено Кабінету Міністрів України забезпечити, зокрема, вирішення протягом 2019-2021 років відповідно до законодавства питання щодо надання національному природному парку «Кам’янська Січ» у постійне користування 6013,241 гектара земель, у тому числі з вилученням у землекористувачів, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та оформлення речових прав на земельні ділянки, а також проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території національного природного парку.

89. Тобто, на час розгляду справи позивач лише припускає про можливе вилучення в нього земельних ділянок, що також свідчить про відсутність реального порушення його прав і відповідно відсутність порушення вимог статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

90. Застосування позивачем до спірних правовідносин Методичних вказівок є також хибним доводом позивача, оскільки такі вказівки не є нормативно-правовим актом, крім того, вони прийняті лише у серпні 2018 року, тобто після фактичного погодження клопотання про створення національного природного парку з землекористувачами.

91. З урахуванням наведеного Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог Приватного підприємства «Діоніс».

Керуючись статтями 139, 241-246, 250, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог Приватного підприємства «Діоніс» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, – Національного природного парка «Кам’янська Січ», Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Кабінету Міністрів України – про визнання Указу Президента України від 11 квітня 2019 року № 140/2019 протиправним та нечинним відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 10 лютого 2020 року.

Головуючий суддя: Н. В. Шевцова

Судді: В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич

О. О. Шишов

М. М. Яковенко