Справа № 2а/0470/1551/12
Суддя: Шишов О.О.
Дата ухвалення: 2020-02-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

2а/0470/1551/12

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 лютого 2020 року

Київ

справа №2а/0470/1551/12

адміністративне провадження №К/9901/3614/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О.,

суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області до публічного акціонерного товариства «Дніпрометробуд» про зобов’язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.04.2012, прийняту у складі головуючого судді Жукової Є.О., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.05.2015, постановлену у складі колегії суддів: Проценко О.А. (головуючий), Дурасової Ю.В., Туркіної Л.П.

І. Суть спору

1. У січні 2011 року Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області (далі – ДФІ в Дніпропетровській області) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до публічного акціонерного товариства «Дніпрометробуд» (далі – ПАТ «Дніпрометробуд»), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила суд зобов’язати відповідача виконати вимогу від 06.07.2010 № 04-05-05-158/6835.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ДФІ в Дніпропетровській області наводить пункт 10 статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» та зазначає, що відповідачем не виконано в добровільному порядку вимогу від 06.07.2010 № 04-05-05-158/6835.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Судами попередніх інстанцій установлено, що у відповідності до пункту 1.2.5.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Дніпропетровській області за І квартал 2010 року, звернення Управління державної служби боротьби з економічною злочинністю ГУМВС України в Дніпропетровській області від 23.04.2010 №7/2936, на підставі направлення від 29.03.2010 №420-10, головним конторолером-ревізором відділу контролю у сфері державної власності Нехаєнко І.А. проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Дніпрометробуд» за період з 01.10.2007 по 01.03.2010.

4. За результатами ревізії правильності визначення вартості виконаних робіт із субпідрядником - ПАТ «Дніпрометробуд» вартості виконаних робіт із обслуговуючих процесів стволів №15 та №16, які пред'явлені до оплати ПАТ «Дніпрометробуд», на загальну суму 692 656,00 грн. У договорах оренди, укладених між ПАТ «Дніпрометробуд» та суб'єктами господарювання, розмір плати за надані в оренду приміщення визначається, виходячи з вартості користування 1 кв.м, до розрахунку якої включається вартість безпосередньої оренди, а також експлуатаційних витрат. Позивачем було встановлено недоотримання орендної плати товариством на загальну суму 45 606,04 грн, що призвело до матеріальної шкоди товариству на суму 45 606,04 грн, а також недоотримання орендної плати підприємством від оренди обладнання на суму 2 481,16 грн. Позивачем також було встановлено, що працівникам товариства не нараховувалась та не виплачувалась компенсація за несвоєчасну виплату заробітної плати, внаслідок чого працівниками недоотримано доходів на загальну суму 74 015,84 грн. Ревізією також установлено, що товариством до складу адміністративних витрат у червні 2008 року включено аудиторські послуги, які не передбачені фінансовим планом на 2008 рік, що є порушенням пункту 5 статті 89 та статті 75 Господарського кодексу України та завдано матеріальної шкоди на суму 11 000,00 грн, в тому числі було здійснено витрати на оплату добровільного страхування майна, які не передбачені фінансовими планами на відповідні періоди на загальну суму 32 929,04 грн. У ході ревізії перевірялись документи, перелік яких наводиться у Додатку №2 до акту. Витрати за проживання своїх працівників у гуртожитках ВО «ПМЗ» та ЖЕУ становлять у загальній сумі 175 353,00 грн, які товариством віднесено до складу інших операційних витрат. Дані витрати не передбачені колективними договорами на 2007 та 2008 роки, працівниками товариства не відшкодовувалися, внаслідок чого ПАТ «Дніпрометробуд» за рахунок державних коштів покривало витрати фізичних осіб при відсутності дебіторської заборгованості в обліку на вказану суму, внаслідок чого ПАТ «Дніпрометробуд» завдано матеріальної шкоди на суму 212 528,00 грн. Також позивачем були встановлені такі порушення, як завищення вартості нематеріальних активів на суму 54 816,90 грн, безпідставно списано дебіторську заборгованість на загальну суму 155 334,92 грн, а також покриття витрат ПАТ «Дніпрометробуд» на загальну суму 2 558,46 грн.

5. Висновки ревізії були зафіксовані у відповідному акті від 28.05.2010 № 05-21/39.

6. 06.07.2010 заступником начальника управління Державної фінансової служби у Дніпропетровській області надісланий лист до ПАТ «Дніпрометробуд» із вимогами про усунення виявлених ревізією порушень (ас. 53-55 том 1).

7. 22.07.2010 на адресу Державної фінансової служби у Дніпропетровській області надійшов лист від товариства, в якрму голова правління висловив незгоду з висновками проведеної перевірки.

8. У зв’язку з невиконанням відповідачем вимоги від 06.07.2010 № 04-05-05-158/6835 ДФІ в Дніпропетровській області звернулася до суду з цим позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

10. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 06.05.2015 рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог скасував і в цій частині в задоволенні позову відмовив.

11. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції вказав, що при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

12. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

13. На підставі наведеного колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов’язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

14. У цьому випадку ДФІ в Дніпропетровській області пред’явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії ПАТ «Дніпрометробуд». Оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їх розмір. Разом з тим, збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов.

IV. Касаційне оскарження

15. У касаційні скарзі ДФІ в Дніпропетровській області, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

16. У доводах касаційної скарги позивач, зокрема, зазначає, що правова позиція судів попередніх інстанцій суперечить пункту 10 статті 10 та частині другій статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю», а також статті 19 Конституції України.

17. У запереченнях на касаційну скаргу представник ПАТ «Дніпрометробуд» указує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційних скарг висновків цих судів не спростовують.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі – Закон № 2939).

20. Згідно зі статтею 2 Закону України № 2939, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобовязань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообовязкового державного соціального страхування, бюджетних установах і субєктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усуненнявиявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

21. Статтею 10 Закону України № 2939 визначені права органу державного фінансового контролю, серед яких зокрема надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.

22. Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

23. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

24. Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

25. Відповідно до підпункту 4 пункту 4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

26. Пунктом 6 Положення передбачено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

27. Також Положенням передбачено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

VI. Оцінка Верховного Суду

28. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

29. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

30. Положенням визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

31. Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

32. Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).

33. Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.

34. Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

35. Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

36. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

37. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

38. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

39. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

41. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 справа № 820/3534/16 та постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019, 10.1.2.2019 (справи №№ 1440/1820/18 та 808/6509/13-а відповідно).

42. У справі, яка розглядається ДФІ в Дніпропетровській області пред'явила до ПАТ «Дніпрометробуд» вимоги від 06.07.2010 № 04-05-05-158/6835, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх не відшкодування. Як слідує з матеріалів справи, Держфінінспекцією позов саме про відшкодування виявлених в ході перевірки збитків, завданих державі чи об'єкту контролю - відповідачу, до суду не заявлявся.

43. За таких обставин та правового регулювання, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що подання позову про примусове виконання пунктів вимоги щодо відшкодування збитків без подання відповідного позову про їх стягнення не може бути достатньою підставою для примусового стягнення відповідних коштів, а, отже, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

44. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

45. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення – без змін.

VII. Судові витрати

46. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області залишити без задоволення.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 травня 2015 року у справі № 2а/0470/1551/12 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий О.О. Шишов

Судді І.В. Дашутін

М.М. Яковенко