Справа № 812/135/17
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2020-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

812/135/17

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2020 року

Київ

справа №812/135/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача – Загороднюка А.Г.,

суддів – Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року (суддя Борзаниця С. В.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року (судді: Блохін А. А., Гаврищук Т. Г, Сухарьок М. Г.) у справі за адміністративним позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області до Північно-Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 3, 4 вимоги від 19 січня 2017 року за №20-12-08-14-14/207,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Луганській області (далі – позивач, ТУ ДСА в Луганській області,) звернулося до суду з позовом до Північно-Східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) в якому просили про визнання протиправними та скасування пунктів 1,2,3,4 вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області від 19 січня 2017 року №20-12-08-14-14/207 «Про усунення порушень законодавства», відображених в акті ревізії від 21 грудня 2016 року за № 08-221/001.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що саме на підставі положень статті 129 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року №2453-VІ ТУ ДСА України в Луганській області правомірно здійснило нарахування та виплату суддівської винагороди суддям місцевих загальних судів Луганської області за січень та лютий 2015 року, виходячи з посадового окладу судді у розмірі 10 мінімальних заробітних плат. Зміст та обсяг досягнутих суддями соціальних гарантій не може бути звужено або скасовано шляхом внесення змін до законодавства, тому оскаржувані пункти вимоги позивач вважає, протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, відповідно правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов. Оскаржена позивачем вимога відповідача від 19 січня 2017 року вказує на виявлені збитки та їхній розмір, суди дійшли висновку, що обґрунтованість і правомірність такої вимоги має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, тому вимоги не відповідають положенням Закону № 2939-ХІІ.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якому задовольнити позовні вимоги.

На переконання скаржника, постанови Верховного Суду України, якими мотивовані оскаржувані судові рішення, не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якох неможливо примусово стягнути виявлені ході перевірки збитки. Оскільки вимога органу державного фінансового контролю є обов’язковою для виконання підконтрольною установою, то вона породжує у підконтрольної установи певні обов’язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи.

Також скаржник вважає, що неможливість оскарження вимоги в частині правильності обчислення збитків, не стосується випадків перевірки судом доводів сторін стосовно висновку органу державного фінансового контролю про наявність збитків як таких, без урахування питання про правильність їх обчислення (коли спір стосується власне факту наявності збитків, а не їх розміру).

Скаржник не заявляв клопотання про розгляд справи за його участю.

Позиція інших учасників справи.

Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Від відповідача не надходило клопотань про розгляд справи за його участю.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року у справі за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області до Північно-Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 3, 4 вимоги від 19 січня 2017 року за №20-12-08-14-14/207.

На виконання пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15 грудня 2017 року, дану касаційну скаргу разом з матеріалами адміністративної справи передані на розгляд Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду – керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року № 109/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв’язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року №33, що унеможливлює участь судді - доповідача – Олендера І. Я. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв’язку зі змінами).

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Єресько Л. О., Соколова В. М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 лютого 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

У період з 28 вересня 2016 року по 21 грудня 2016 року (30 робочих днів) з перервами з 03 жовтня 2016 року по 01 листопада 2016 року та з 06 грудня 2016 року по 16 грудня 2016 року посадовими особами відповідача проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Луганській області за період з 01 січня 2014 року по 31 серпня 2016 року.

За результатами ревізії 21 грудня 2016 року складений акт за № 08-221/001, яким зафіксовано: 1) порушення вимог пункту 10 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, у період збільшення у січні-березні 2015 року обмеження максимального розміру місячної суддівської винагороди до 10 розмірів мінімальної заробітної плати суддям місцевих загальних судів, у яких скорочено чисельність державних службовців та працівників, встановлено переплату в період з 01 січня 2015 року по 02 лютого 2015 року суддівської винагороди по 10 міських та районних судах у 55 випадках на загальну суму 85 164,53 грн у зв'язку з тим, що суддівська винагорода виплачувалася в розмірі 10 розмірів мінімальної заробітної плати без проведення скорочення чисельності працівників, замість 7 розмірів мінімальної заробітної плати та, як наслідок, зайво нараховано та сплачено єдиного соціального внеску на загальну суму 30 914,72 грн, чим ТУ ДСА України в Луганській області завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 116 079,25 грн;

2) порушення вимог пункту 10 статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України від 12 лютого 2015 року №192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд» за період з 01 квітня 2015 року по 31 серпня 2016 року по п'яти судах суддям, які не здійснюють правосуддя (в яких закінчився 5-й річний термін призначення на посаду судді вперше) та не мають права на отримання доплат до посадового окладу, в розрахунок середньої заробітної плати включалася доплата за вислугу років цим суддям під час відрядження (а також за січень 2015 року була включена у завищених розмірах суддівська винагорода), в результаті чого здійснена переплата суддівської винагороди на загальну суму 16 545,01 грн та, як наслідок, зайво нараховано та сплачено єдиного соціального внеску на суму 6 005,84 грн, чим ТУ ДСА України в Луганській області завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 22 550,85 грн;

3) порушення положень пункту 2 Наказу Міністерства праці України від 02 жовтня 1996 року №77 «Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів», та відповідних пунктів Положень про преміювання міських та районних судів, які обслуговуються ТУ ДСА України в Луганській області, в 73-х випадках безпідставно нараховані та виплачені премії робітникам, зайнятим обслуговуванням місцевих загальних судів до державних і професійних свят в період з 01 жовтня 2015 року по 31 грудня 2015 року, на загальну суму 137 409,00 грн та, як наслідок, зайво нараховано та сплачено єдиного соціального внеску на суму 49 879,45 грн, чим ТУ ДСА України в Луганській області завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 187 288,45 грн;

4) порушення вимог Розділу IX «Забезпечення суддів» статті 129 «Суддівська винагорода», статті 130 «Відпустка» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 №2453-УІ в редакції Закону України від 28 грудня 2014 року №76-УІІІ та Розділу IX «Забезпечення суддів» статті 133 «Суддівська винагорода» та статті 134 «Відпустка» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року №2453-VI у редакції Закону України від 12 лютого 2015 року №192-УІІІ «Про забезпечення права на справедливий суд», оскільки при нарахуванні відпускних суддям за період з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року розрахунок відпускних проводився в календарних днях, виходячи з виплати за останні 12 календарних місяців роботи, що передували місяцю надання відпустки, тоді як необхідно було проводити розрахунок відпускних в розмірі місячної суддівської винагороди за робочі дні відпустки, що призвело до переплати в нарахуванні відпускних суддям в 21 випадках на загальну суму 86 690,75 грн та, як наслідок, зайво нараховано та сплачено єдиного соціального внеску на суму 31 468,74 грн, чим ТУ ДСА України в Луганській області завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 118 159,49 грн.

Даний акт підписаний позивачем 21 грудня 2016 року, 03 січня 2017 року були направлені заперечення на вказаний акт.

Висновком на заперечення до акту ревізії від 21 грудня 2016 року відповідач позивачу повідомив, що надані Територіальним управлінням заперечення не приймаються.

На підставі вищевказаного акту відповідачем 19 січня 2017 року винесена вимога №20-12-08-14-14/207 «Про усунення порушень законодавства», відображених в акті ревізії від 21 грудня 2016 року № 08-21/001. Дана вимога отримана позивачем 24 січня 2017 року.

У вказаній вимозі відповідач вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а інформацію про вжиті заходи надати до 01 березня 2017 року. Також вказано, що в разі незабезпечення виконання вимоги орган Держаудитслужби має право звернутися до суду в інтересах держави.

Не погоджуючись з порушеннями зазначеними у пунктах 1, 2, 3, 4 вимоги від 19 січня 2017 року за №20-12-08-14-14/207 позивач звернувся до суду з цим позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26 січня 993 року № 2939-XII “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Статтею 2 Закону № 2939-XIІ визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою КМ України № 868 від 28 жовтня 2015 року утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМ України № 43 від 03 лютого 2016 року (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 3 Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема: 1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Пунктом 4 Положення передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: - здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); - реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії); - здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень; - вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; - вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 6 Положення).

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Зазначені вище норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Позиція Верховного Суду.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред’являти обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об’єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об’єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об’єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов’язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об’єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об’єктів, яка обов’язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, заявлено, зокрема, вимогу про визнання неправомірною і скасування пунктів 1, 2, 3, 4 вимоги від 19 січня 2017 року за №20-12-08-14-14/207, в якій поставлено питання про усунунення виявлених порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а інформацію про вжиті заходи надати до 01 березня 2017 року.

Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов’язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена ТУ ДСА в Луганській області у розглядуваному адміністративному позові вимога про визнання неправомірною і скасування пунктів 1, 2, 3, 4 вимоги від 19 січня 2017 року за №20-12-08-14-14/207 є передчасною.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 липня 2019 року у справі №826/2525/15 (касаційне провадження №К/9901/6232/18).

Доводи та аргументи Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду скаржника із правовою оцінкою судів обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Водночас, за приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого судового рішення відсутні.

Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області залишити без задоволення.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов