Справа № 815/7325/13-а
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2020-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

815/7325/13-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 лютого 2020 року

Київ

справа №815/7325/13-а

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Калашнікової О.В.,

суддів – Загороднюк А.Г., Губської О.А.

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №815/7325/13-а

за позовом Комунального підприємства "Малиновський ринок" до Державної фінансової інспекції в Одеській області про визнання протиправними та скасування вимоги,

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2016 року (головуючий суддя - Андрухів В.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді – Милосердного М.М., суддів: Бітова А.І. та Ступакової І.Г.)

І РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2013 року комунальне підприємство «Малиновський ринок» (далі – КП «Малиновський ринок») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Одеській області (далі – ДФІ) про:

- визнання протиправними та скасування пунктів 2-8 вимоги №810-27/2026 від 07.10.2013 року про усунення порушень, встановлених ревізією фінансово-господарської діяльності;

- визнання неправомірними дій службових осіб з проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності КП без повідомлення про дату початку і закінчення ревізії та зі складання акту про результати ревізії №810-16/98 від 02.09.2013 року, який не відповідає вимогам законодавства.

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії службових осіб ДФІ з проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності КП без повідомлення про дату початку і закінчення ревізії. Визнано протиправними та скасовано пункти 5, 8 вимоги №810-27/2026 від 07.10.2013 року про усунення порушень, встановлених ревізією фінансово-господарської діяльності. В решті позовних вимог відмовлено.

3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна фінансова інспекція в Одеській області звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просила їх скасувати та прийняти по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року.

5. З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв'язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.

6. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями дана справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Олендер І.Я. - головуючий суддя, судді: Гончарова І.А., Ханова Р.Ф.

7. 17 травня 2018 року до суду надійшло клопотання про заміну відповідача мотивоване тим, що Державну фінансову інспекцію в Одеській області реорганізовано шляхом приєднання до Південного офісу Держаудитслужби та надано відповідні документи щодо проведення реорганізації.

8. В подальшому, на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду – керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.01.20р. № 109/0/78-20 проведено повторний автоматизований розподіл даної справи.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. В період з 07 червня 2013 року по 23 серпня 2013 року, відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2013 року, повідомлення "Про терміни проведення ревізії", 28 травня 2013 року направленого на адресу КП та на підставі направлень на проведення ревізії від 06.06.2013 року №139, від 17.06.2013 року №154, від 26.06.2013 року №163, від 08.07.2013 року №166, від 05.07.2013 року №916, працівниками ДФІ проведена ревізія фінансово-господарської діяльності КП за період з 01.10.2008 року по 31.05.2013 року.

11. За результатами проведеної ревізії складено акт ревізії від 02.09.2013 року №810-16/98 фінансово-господарської діяльності КП, згідно з яким серед інших встановлені порушення:

- порушення п.1 ст.180 та п.1, ст.230 Господарського кодексу України (недоврахування пені, в результаті чого підприємство недоотримало доходів на загальну суму 456,33 грн., з них з простроченням терміном позовної давності на загальну суму 257,65 грн.);

- п.21 Наказу Міністерства фінансів України від 29 листопада 1999 року № 290 "Про затвердження Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 15 "Дохід" та рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.09.2005 року № 529 "Про встановлення тарифів на послуги, що надаються комунальним підприємством "Малиновський ринок" (директорами підприємства при укладенні договорів про надання послуг з утримання тимчасових торговельних місць до розрахунку вартості договорів не включалася плата за послуги з охорони, що призвело до неотримання доходів підприємством на загальну суму 3 959 500 грн.).

12. Згідно висновку акту ревізії загалом, встановлено фінансових порушень що призвели до матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 4 067 503,89 грн. (відшкодовано в ході ревізії на загальну суму 6659,89 грн.).

13. На підставі зазначеного акту ДФІ було виставлено КП вимогу про усунення виявлених ревізією порушень №810-27/2026 від 07.10.2013 року, зокрема зобов'язано:

- п. 2 стягнути з осіб КП, відповідальних за укладання договорів на надання послуг з утримання тимчасових торгівельних місць;

- п. 4 стягнути з осіб КП "Малиновський ринок", відповідальних за незаконне списання комунального майна;

- п. 7 відобразити дебіторську заборгованість за неповернутими підзвітними коштами Мартиненко Н.С. у загальній сумі 492 грн. В іншому випадку стягнути з осіб, відповідальних за незаконне відшкодування грошових коштів;

- п. 8 відобразити дебіторську заборгованість за не донараховану пеню ФОП Бугров О.А., ФОП Гаврилов А.І., ФОП Кульчевич Л.Н. Стягнути з ФОП Бугров О.А., ФОП Гаврилов А.І., ФОП Кульчевич Л.Н. вищезазначену суму (456,33 грн.), в іншому випадку стягнути з осіб, відповідальних за порушення.

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суди першої та апеляційної інстанції, вирішуючи справу та відмовляючи у задоволені позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування пунктів 2,3,4,6 вимоги №810-27/2026 від 07.10.2013 року про усунення порушень, встановлених ревізією фінансово-господарської діяльності, виходили із правової позиції Верховного Суду України, викладеної в судових рішеннях від 15.04.2014 року по справах №21-40а14, №21-63а14, від 13 травня 2014 року, № 21-89а14, від 14 жовтня 2014 року у справі №21-439а14, від 20 січня 2015 року №21-63а14, відповідно до якої не може бути оскаржена вимога органу ДФІ України про усунення виявлених порушень державної фінансової дисципліни в порядку адміністративного судочинства лише в частині вірності їх розрахунку та можливості повернення майна, оскільки це перевіряє суд, що розглядає спір за зверненням органу ДФІ про стягнення збитків заподіяних державі чи повернення майна.

15. Стосовно пунктів 5 та 8 оскаржуваної вимоги №810-27/2026 від 07.10.2013 року суди дійшли висновку про їх необґрунтованість, оскільки вказані у них порушення не підтверджені належними доказами.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. У касаційній скарзі касатор вказав на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права саме в частині скасування пунктів 5 та 8 вимоги. При цьому, вказав, що судами протиправно не взято до уваги доводи, викладені ним під час судового розгляду щодо встановлення факту порушень, викладених у даних пунктах.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

18. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Таким чином, предметом касаційного розгляду є правомірність скасування судами попередніх інстанцій пунктів 5 та 8 оскаржуваної вимоги №810-27/2026 від 07.10.2013 року.

20. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.

22. Пунктом 8 вказаної вимоги зобов’язано позивача відобразити дебіторську заборгованість за не донараховану пеню ФОП Бугров О.А., ФОП Гаврилов А.І., ФОП Кульчевич Л.Н. Стягнути з ФОП Бугров О.А., ФОП Гаврилов А.І., ФОП Кульчевич Л.Н. вищезазначену суму (456,33 грн.), в іншому випадку стягнути цю суму з осіб, відповідальних за порушення.

23. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

24. Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” від 26.01.1993р. №2939-ХІІ ( в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

25. Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (далі – Положення № 499/2011) передбачено, що Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері фінансового контролю.

26. Державна фінансова інспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення № 499/2011).

27. Відповідно до пункту 6 Положення № 499/2011 Державна фінансова інспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначити їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

У разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Державна фінансова інспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

28. Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” від 26.01.1993 №2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

29. Судами попередніх інстанції встановлено, що зі змісту пунктів 2-9 оскаржуваного листа-вимоги від 14.06.2013 року № 02-06-28-14/4237 про усунення порушень вбачається, що вони за своєю суттю полягають у спонуканні позивача звернутися до зазначених відповідачем контрагентів – суб’єктів господарювання з претензіями щодо повернення зайво перерахованих, на думку контролюючого органу, коштів або до суду з позовами щодо стягнення з них збитків (шкоди, заборгованості тощо).

30. В силу вимог п.7 Положення №499/2011 Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах.

31. Процедура інспектування встановлена Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006р., зі змінами та доповненнями (далі - Порядок №550, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

32. Згідно з п.1 Порядку №550, цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.

33. Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (п.2 Порядку №550).

34. Згідно з п.п.4 п.4 Положення №499/2011 Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

35. Держфінінспекція України відповідно до п.п.15 п.6 Положення №499/2011 для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

36. Зазначені норми узгоджуються з положеннями ст.10 Закону України №2939-ХІІ, якими визначено права органу державного фінансового контролю.

37. Так, п.7 ст.10 вказаного Закону України передбачено право Держфінінспекції пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

38. Приписами п.10 ст.10 Закону України №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

39. При виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, органи державного фінансового контролю мають право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п.13 ст.10 зазначеного Закону України).

40. Проаналізувавши вказані правові норми, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

41. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

42. Разом з тим, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

43. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

44. Тому, зазначення у вимозі Державної фінансової інспекції про стягнення шкоди (коштів) не є обставиною, яка спричиняє обов’язок підконтрольної установи стягнути збитки.

45. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

46. Як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, в п. 5 та 8 вимоги Державної фінансової інспекції в Одеській області, що оскаржуються, відповідач зазначив про виявлені збитки, їхній розмір та про їх стягнення.

47. З цього приводу колегія суддів зазначає, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд при розгляді адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та її скасування.

48. Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права викладена Верховним Судом України у постановах від 13.05.2014р. у справі № 21-89а14, від 20.05.2014р. у справі № 21-93а14, від 18.09.2014р. у справі №21-332а14, від 14.10.2014р. у справі №21-439а14 та інших.

49. Дану правову позицію підтримав також Касаційний адміністративний Суд у складі Верховного Суду у постановах від 14 травня 2019 по справі №816/3786/14 та від 08 серпня 2019 року у справі №821/4458/14.

50. Зважаючи на викладене, позовні вимоги в частині скасування пунктів 2 в п. 5 та 8 вимоги Державної фінансової інспекції в Одеській області №810-27/2026 від 07.10.2013 року задоволенню не підлягають.

51. Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив.

52. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

53. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині визнання протиправними та скасування пунктів 5, 8 вимоги №810-27/2026 від 07.10.2013 року про усунення порушень, встановлених ревізією фінансово-господарської діяльності підлягають скасуванню із прийняттям у цій частині нового рішення – про відмову у задоволенні позову.

54. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв’язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

55. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

ПОСТАНОВИВ:

1. Здійснити заміну Державної фінансової інспекції в Одеській області на правонаступника - Південний офіс Держаудитслужби.

2. Касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби – задовольнити частково.

3. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року по справі №815/7325/13-а в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 5, 8 вимоги №810-27/2026 від 07.10.2013 року про усунення порушень, встановлених ревізією фінансово-господарської діяльності – скасувати.

4. Ухвалити в цій частині нове рішення -про відмову у задоволенні позову.

5. В решті постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О. В. Калашнікова

А.Г. Загороднюк

О.А. Губська

Судді Верховного Суду