Справа № 295/6033/15-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2020-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 лютого 2020 року

Київ

справа №295/6033/15-а

адміністративне провадження №К/9901/12165/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року (головуючий суддя Лєдньов Д.М.)

та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року (головуючий суддя - Зарудяна Л.О., судді - Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В.)

у справі №295/6033/15-а

за позовом ОСОБА_1

до Комунального підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №6" Житомирської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди,

в с т а н о в и в:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог

22 квітня 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області з адміністративним позовом до Комунального підприємства "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №6" Житомирської міської ради (далі - відповідач, КП "ВЖРЕП №6"), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, поданої до суду 09.07.2015, просив:

-визнати протиправною бездіяльність КП "ВЖРЕП №6", яка виявилася у ненаданні відповіді на запити ОСОБА_1 від 16.10.2012, 08.07.2013 та 30.03.2015;

-зобов`язати КП "ВЖРЕП №6" протягом 5-ти днів надати, відповідно до законодавства, належну обґрунтовану відповідь на запити ОСОБА_1 від 16.10.2012, 08.07.2013 та 30.03.2015;

-стягнути з КП "ВЖРЕП №6" на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 2000,00 грн.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_1 до КП "ВЖРЕП №6" про зобов`язання КП "ВЖРЕП №6" протягом 5-ти днів надати, відповідно до законодавства, належну обґрунтовану відповідь на пункт 2 запитів ОСОБА_1 від 16.10.2012, 08.07.2013 та 30.03.2015.

Постановою Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2015 року ухвалу Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року про закриття провадження у справі в частині позовних вимог залишено без змін.

Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2015 року скасовано постанову Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року та закрито провадження у справі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 квітня 2016 року скасовано ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2015 року про закриття провадження у справі, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року постанову Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року залишено без змін.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що враховуючи сферу діяльності відповідача, правову основу такої діяльності та наявні у справі докази, КП "ВЖРЕП №6" було правомірно надано відповідь на запит позивача від 16.10.2012 лише в частині запитуваної інформації щодо вичерпного переліку житлового-комунальних послуг, тарифів та їх складових на кожну з цих послуг, а також вказано загальний підхід до вирішення питання про проведення планових або капітальних ремонтів. Наявність відображеної та задокументованої, тобто такої, що перебуває у розпорядженні відповідача, інформації з приводу інших питань, відображених у позивача від 16.10.2012, не знаходить свого підтвердження жодними доказами, тому на думку судів попередніх інстанцій, така інформація не могла бути надана на запити позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

14 червня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення і ухвалити нове рішення.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не було з`ясовано обставин, які мали значення при вирішенні справи, зокрема, чи є запитувана позивачем інформація публічною у розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VІ (далі - Закон №2939-VІ), чи є відповідач розпорядником такої інформації та чи була вона наявна на момент подання запитів, а також чи поширюються на спірні правовідносини норми Закону №2939-VІ. Скаржник вважає, що в силу приписів Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24.06.2004 №1875-IV (далі - Закон №1875-IV) відповідач зобов`язаний володіти запитуваною інформацією, оскільки така інформація необхідна для укладення договорів про надання житлово-комунальних послуг зі споживачами.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 червня 2016 року було відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

11 липня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив КП "ВЖРЕП №6" на вказану касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

В обґрунтування заперечень відповідач зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, тому стверджує, що доводи касаційної скарги безпідставними та необґрунтованими.

Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2020 року касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

КП "ВЖРЕП №6" є балансоутримувачем житлового будинку АДРЕСА_1 , в якому проживає по ОСОБА_1 та на час виникнення спірних правовідносин надавало послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкової території у вказаному будинку.

ОСОБА_1 направив на адресу КП "ВЖРЕП №6" запит на інформацію від 16.10.2012, в якому просив надати йому наступну інформацію: вичерпний перелік житлового-комунальних послуг, тарифи та їх складові на кожну з цих послуг; порядок перерахунків розмірів плати за житлово-комунальні послуги в разі їх ненадання або надання не в повному обсязі, зниження їх якості; порядок контролю якісних (кількісних) показників надання послуг та звіту сторін; порядок вимірювання обсягів та визначення якості зазначених послуг; порядок обслуговування мереж та розподіл повноважень щодо їх експлуатації та відновлення (ремонту); порядок здійснення капітальних і планових ремонтів.

У відповідь на даний запит КП "ВЖРЕП №6" повідомило ОСОБА_1 листом від 13.11.2012 №1273, який досліджувався судами попередніх інстанцій, про перелік житлового-комунальних послуг, тарифи та їх складові, а також про загальний підхід до вирішення питання про проведення планових або капітальних ремонтів.

ІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Стаття 34 Конституції України: Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Стаття 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон №2939-VI): Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Стаття 2 Закону №2939-VI: Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Пункт 2 частини 1 статті 5 Закону №2939-VI: Доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Пункт 4 частини 1 статті 13 Закону №2939-VI: Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Стаття 19 Закону №2939-VI: Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Частини 1,4 статті 20 Закону №2939-VI: Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Стаття 22 Закону №2939-VI: Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Стаття 19 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24.06.2004 №1875-IV (далі - Закон №1875-IV): Відносини між учасниками договірних відносин у сфері житлово-комунальних послуг здійснюються виключно на договірних засадах.

Учасниками відносин у сфері житлово-комунальних послуг є: власник, споживач, виконавець, виробник.

Пункт 4 частини 2 статті 21 Закону №1875-IV: Виконавець зобов`язаний: надавати в установленому законодавством порядку необхідну інформацію про перелік житлово-комунальних послуг, їх вартість, загальну вартість місячного платежу, структуру цін/тарифів, норми споживання, режим надання житлово-комунальних послуг, їх споживчі властивості тощо.

Стаття 26 Закону №1875-IV: Істотними умовами договору на надання житлово-комунальних послуг є: 1) найменування сторін; 2) предмет договору; 3) вичерпний перелік житлово-комунальних послуг, тарифи та їх складові на кожну з цих послуг, загальна вартість послуг; 4) порядок оплати за спожиті житлово-комунальні послуги; 5) порядок перерахунків розміру плати за житлово-комунальні послуги в разі їх ненадання або надання не в повному обсязі, зниження їх якості; 6) права та обов`язки сторін; 7) порядок контролю та звіту сторін; 8) порядок вимірювання обсягів та визначення якості наданих послуг; 9) визначення точок розподілу, в яких відбувається передача послуг від виконавця/виробника споживачу; 10) порядок обслуговування мереж та розподіл повноважень щодо їх експлуатації та відновлення (ремонту); 11) умови доступу в квартиру, будинок, приміщення, на земельну ділянку для усунення аварій, неполадок, огляду мереж, зняття контрольних показників засобів обліку; 12) порядок здійснення ремонту; 13) відповідальність сторін та штрафні санкції за невиконання умов договору; 14) порядок вирішення спорів;15) перелік форс-мажорних обставин; 16) строк дії договору; 17) умови зміни, пролонгації, припинення дії договору; 18) дата і місце укладення договору.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

за приписами частин 1-2 статті 341 КАС України, суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Аналіз норми пункту 4 частини 2 статті 13 Закону №2939-VI дає підстави для висновку, що інформація про умови постачання товарів, послуг та цін на них, за умови що йдеться про суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, є публічною.

Отже, відповідач у справі - КП "ВЖРЕП №6", як виконавець житлово-комунальних послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкової території виступає розпорядником такої інформації у розумінні Закону №2939-VI.

Зважаючи на норми частини 1 статті 1 Закону №2939-VI, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації на момент подання запиту на інформацію.

Тобто, за загальним правилом, не підпадає під режим правового регулювання Закону №2939-VI та не може бути надана на запит інформація, яка підлягає створенню у відповідь на нього.

Разом з тим, з урахуванням пункту 1 частини 1 статті 22 Закону №2939-VI, розпорядник інформації не має права відмовляти у задоволенні запиту на інформацію у разі, якщо він не володіє на момент отримання запиту, проте зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

У свою чергу, пунктом 4 частини 2 статті 21 Закону №1875-IV (що був чинним на час виникнення спірних правовідносин), на виконавця житлово-комунальних послуг покладений обов`язок надавати в установленому законодавством порядку необхідну інформацію про перелік житлово-комунальних послуг, їх вартість, загальну вартість місячного платежу, структуру цін/тарифів, норми споживання, режим надання житлово-комунальних послуг, їх споживчі властивості тощо.

Як вбачається із запиту на інформацію від 16.10.2012 та досліджено судами попередніх інстанцій, позивач просив надати йому інформацію, що по своїй суті дублює приписи статті 26 Закону №1875-IV та стосується істотних умов договору на надання житлово-комунальних послуг.

Колегія суддів касаційного суду доходить висновку, що запитувана у вказаному запиті інформація охоплюється тими видами інформації, які у відповідності до вимог пункту 4 частини 2 статті 21 Закону №1875-IV зобов`язаний надавати виконавець житлово-комунальних послуг, оскільки вона має безпосереднє відношення до інформації про перелік житлово-комунальних послуг, їх вартість, загальну вартість місячного платежу, структуру цін/тарифів, норми споживання, режим надання житлово-комунальних послуг, їх споживчі властивості.

Таким чином, суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку правомірності дій відповідача, безпідставно послались на відсутність у нього обов`язку надавати інформацію щодо усіх питань, відображених у запиті позивача, внаслідок її відсутності у відповідача на момент подання запиту.

Крім того, з частиною 1 статті Закону №2939-VI на розпорядника інформації покладено обов`язок щодо своєчасного, а саме - протягом не пізніше як п`яти робочих днів з дня отримання запиту, надання відповіді на запит на інформацію.

Проте, оцінюючи лише повноту наданої відповідачем на запит позивача від 16.10.2012 інформації, суди попередніх інстанцій взагалі залишили поза увагою та не перевірили жодними доказами обставину щодо дотримання ним визначеного статтею 20 Закону №2939-VI строку розгляду даного запиту на інформацію.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий судовий розгляд, який забезпечується, у тому числі, шляхом з`ясування судами усіх обставин справи та обґрунтованості судових рішень.

Європейський Суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції) зазначає, що "…згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. <…> Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (див. рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), N49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року) (пункт 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010).

Також, в силу приписів статті 159 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Водночас, судами попередніх інстанцій не було з`ясовано будь-яких обставин і не надано оцінки дотриманню відповідачем вимог Закону №2939-VI під час надання відповідей на запити позивача від 08.07.2013 та 30.03.2015, попри те, що бездіяльність відповідача з приводу ненадання відповіді на зазначені запити оскаржується позивачем в межах заявленого позову.

Відтак, судами попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи і суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості самостійно встановити такі обставини та перевірити їх доказами.

За приписами частини 2 статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

З огляду на викладене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а оскаржувані судові рішення слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, Суд зазначає, що на момент розгляду касаційної скарги в суді касаційної інстанції, у зв`язку із внесеними змінами у процесуальне законодавство (статті 19-20 КАС України в чинній редакції), судом першої інстанції в даній справі є Житомирський окружний адміністративний суд

Керуючись статтями 341, 345, 349-351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Богунського районного суду м. Житомира Житомирської області від 09 липня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року - скасувати, а справу направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

Н. В. Шевцова