Справа № 826/17287/18
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2020-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Файдюка В.В.,Мєзєнцева Є.І.

за участю секретаря Муханькової Т.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Національного банку України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного банку України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного банку України про визнання протиправною відмови Національного банку України у наданні публічної інформації на запит позивача; зобов`язання відповідача надати позивачу повну інформацію на запит, а саме: копію штатного розпису з детальним зазначенням розмірів посадових окладів та всіх наявних надбавок до посадових окладів щодо співробітників центрального офісу Національного банку України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 листопада 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Національний банк України подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що не вся інформація, яка є у розпорядженні суб`єктів владних повноважень є публічною. Інформація створена у процесі господарської діяльності суб`єктів владних повноважень або іншої діяльності, у якій цей суб`єкт не виступає як юридична особа публічного права не є публічною. Апелянт зазначив, що штатний розпис не має жодного відношення до владних повноважень, а інформація, яка міститься у ньому не є публічною у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначив, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення повно, всебічно та об`єктивно з`ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому рішення є законним та обґрунтованим.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 27.06.2018 року ОСОБА_1 звернувся до Національного банку України з запитом на публічну інформацію №2/ДОК-НБУ/ШТ-РЗП, в якому просив надати на його електронну та поштову адреси копію штатного розпису з детальним зазначенням розмірів посадових окладів та всіх наявних надбавок до посадових окладів щодо співробітників центрального офісу Національного банку України.

06.07.2018 року Національним банком України було підготовлено відповідь на запит позивача, а саме лист №17-0008/37080 в якому зазначено, що відповідно до статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та вимог розпорядчих документів Національного банку України штатні розписи центрального апарату Національного банку України та переліки змін до них відносяться до інформації з обмеженим доступом. Вказане обмеження здійснено постановою Правління Національного банку України від 14.08.2008 року №246 (зі змінами), якою затверджено Перелік інформації з обмеженим доступом, що не належить до державної таємниці, у системі Національного банку України (далі - Перелік). Штатні розписи центрального апарату віднесено вказаним Переліком до службової інформації, відповідно, окрему інформацію, витяги із штатного розпису надавати немає підстав.

Також у листі зазначено, що керуючись частиною першою статті 6 та статтею 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Переліком, інформація, що відображена у штатних розписах, є інформацією з обмеженим доступом та може бути надана лише на підставі відповідного рішення суду.

Щодо положень статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», де зазначено про те, що не може бути обмежено поступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, то такі вимоги на Національний банк України не розповсюджуються, оскільки згідно з статтею 4 Закону України «Про Національний банк України», Національний банк України є економічно самостійним органом, який здійснює видатки за рахунок власних коштів, а отже не є бюджетною установою та не розпоряджається бюджетними коштами.

Враховуючи викладене у сукупності відповідачем було відмовлено позивачу у наданні штатного розпису з детальним зазначенням розмірів посадових окладів та всіх наявних надбавок до посадових окладів щодо співробітників центрального офісу Національного банку України.

Не погоджуючись з такими діями та рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Статтею 5 Закону України «Про інформацію» встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Статтею 9 Закону України «Про інформацію» визначено, що всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

За змістом статей 1, 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом, а також надання інформації за запитами на інформацію.

Право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації (ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Частиною 2 статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Такі випадки встановлені частиною 1 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», згідно з якою публічною інформацією з обмеженим доступом, є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Отже, системний аналіз норм пункту 2 частини 1 і пункту 3 частини 4 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» дає підстави для висновку, що відмова у наданні інформації у зв`язку з тим, що остання належить до категорії інформації з обмеженим доступом, допускається лише з одночасним обґрунтуванням розпорядником публічної інформації того, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини (так званий "трискладовий тест").

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2019 у справі №9901/510/18 та постанові Верховного Суду від 18.07.2019 року у справі №554/11837/14-а.

Водночас, слід зазначити, що стаття 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до службової відносить інформацію:1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці (частини перша цієї статті).

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (частина друга статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі (частина третя статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Велика палата Верховного Суду у постанові від 07.02.2019 року у справі №9901/478/18З зазначила, що обмеження доступу до інформації допускається, якщо інформація належить до службової в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та застосовуються в сукупності вимоги пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

Як установив суд першої інстанції, відповідач на запит ОСОБА_1 листом від 06.07.2018 року відмовив у наданні запитуваної позивачем інформації, а саме копії штатного розпису з детальним зазначенням розмірів посадових окладів та всіх наявних надбавок до посадових окладів щодо співробітників центрального офісу Національного банку України, мотивувавши це тим, що запитувана інформація є службовою.

Зокрема, відповідач у листі зазначив, що штатні розписи центрального апарату Національного банку України та переліки змін до них відносяться до інформації з обмеженим доступом. Вказане обмеження здійснено постановою Правління Національного банку України від 14.08.2008 року №246 (зі змінами), якою затверджено Перелік інформації з обмеженим доступом, що не належить до державної таємниці, у системі Національного банку України (далі - Перелік).

Так, зі змісту наявного у матеріалах справи Переліку вбачається, що у п. 5.35 та 5.36 розділу 5 «Службова інформація» Переліку зазначено, що штатні розписи центрального апарату Національного банку України та переліки змін до них, нормативно-правові акти Національного банку України щодо схем посадових окладів (тарифних ставок) працівників Національного банку України мають гриф «Для службового користування. Літер «В».

Проте, колегія суддів зазначає, що визначення терміну «штатний розпис» міститься в Наказі Головного управління державної служби України «Про затвердження нової редакції Порядку підготовки організаційних документів в Головному управлінні державної служби України та його територіальних органах» від 27 жовтня 2006 року № 356. Згідно вищезазначеного Наказу, а також згідно юридичного словника, штатний розпис - це документ, який установлює на підприємстві, в установі, організації структуру, штати і посадові оклади працівників. Штатний розпис містить назву посад, чисельність працівників і оклади по кожній посаді, тобто штатний розпис це перелік посад в установі (організації) із зазначенням їх кількості і розмірів посадових окладів. Оскільки штатний розпис не передбачає зазначення персональних даних осіб, які займають відповідні посади за цим штатним розписом, тому відомості, що містяться в ньому не є конфіденційною інформацією або інформацією з обмеженим доступом.

Суд першої інстанції, проаналізувавши Перелік у наведеній частині в контексті норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» зазначив, що штатні розписи центрального апарату Національного банку України та переліки змін до них, нормативно-правові акти Національного банку України щодо схем посадових окладів (тарифних ставок) працівників Національного банку України не є службовою інформацією у розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки у матеріалах справи відсутні будь-які доказів та не наведено відповідних доводів на підтвердження того, що такі документи пов`язані з: а) розробкою напряму діяльності установи; б) здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади; в) процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, Перелік не відповідає положенням Закону України «Про доступ до публічної інформації», який відповідно до ст.7 КАС України має вищу юридичну силу, а штатний розпис не відноситься до службової інформації, оскільки не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, колегія суддів зазначає, що належність запитуваної інформації до службової на підставі статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є єдиною підставою для обмеження доступу до неї. Як зазначалось вище обмеження доступу до конкретної інформації допускається за умови застосування її розпорядником у сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі № 9901/510/18 (провадження № 11-840апп18).

Оскаржувана відмова Національного банку України не містить висновків про наявність визначених частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передумов для можливості обмеження доступу до запитуваної позивачем інформації.

Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що запитувана позивачем у Національного банку України інформація (штатний розпис з детальним зазначенням розмірів посадових окладів та всіх наявних надбавок до посадових окладів щодо співробітників центрального офісу Національного банку України), не відноситься до службової, а отже, й доступ до неї не може бути обмежено.

Доводи апелянта про те, що позивач не зазначив про наявність будь-якого суспільного інтересу у своєму запиті, суд першої інстанції правильно визнав необґрунтованими, оскільки запитувана інформація не належить до службової в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому й підстави для застосування в сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону відсутні.

Також колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно не взяв до уваги доводи відповідача про те, що інформація щодо розмірів надбавок не є сталою, постійно змінюється, міститься не в одному, а у багатьох актах Національного банку України, таких, що носять груповий або індивідуальний характер, а тому збирання такої інформації потребує додаткових зусиль, з огляду на те, що вказані доводи не були підставою для відмови у наданні інформації. До того ж, запитувана інформація вже створена та знаходиться у володінні Національного банку України.

Стосовно доводів апелянта про те, що Національний банк України є економічно самостійним органом, який здійснює видатки за рахунок власних коштів, а отже не є бюджетною установою та не розпоряджається бюджетними коштами, колегія суддів зазначає наступне.

Правовий статус Національного банку України визначений у першу чергу Конституцією України та Законом України "Про Національний банк України".

Згідно зі ст. 99 Конституції України Національний банк України є центральним банком України, основною функцією якого є забезпечення стабільності національної грошової одиниці України - гривні.

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про Національний банк України" Національний банк України є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України. У цьому визначенні закріплена подвійна правова природа Національного банку України: з одного боку, він є центральним банком, тобто банківською установою, яка має право здійснювати певні банківські операції в порядку, визначеному банківським законодавством, а з іншого боку - особливим органом державного управління.

Згідно ст.1 Бюджетного кодексу України бюджетні кошти (кошти бюджету) - належні відповідно до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету.

Частиною 3 ст.19 Бюджетного кодексу України передбачено, що учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов`язками з управління бюджетними коштами).

Головним завданням учасників бюджетного процесу є формування досконалої бюджетної системи, забезпечення її надійного та ефективного функціонування, досягнення злагодженості у взаємодії окремих сфер і ланок бюджетних відносин.

Бюджетні повноваження Національного банку України - це передбачені або санкціоновані фінансово-правовими нормами права й обов`язки як безпосередньо Національного банку України як центрального органу державного управління, так і його органів управління та посадових осіб у галузі бюджету.

Колегія суддів зазначає, що одержання прибутку не є метою діяльності Національного банку України, проте частина прибутку, що він таки перераховує до бюджету. Вказаний прибуток має назву «прибуток до розподілі». Слід наголосити, що на Національний банк покладено не лише обов`язок щодо перерахування відповідних коштів до Державного бюджету, а й право на отримання коштів з Державного бюджету.

Так, Національний банк створює загальні резерви, які використовують на покриття його збитків, резерв переоцінки, який використовують на покриття нереалізованих витрат, а також інші резерви, які є джерелом фінансування інвестицій, що спрямовують на забезпечення діяльності Національного банку. У разі недостачі коштів загальних резервів перевищення витрат Національного банку над його доходами компенсується за рахунок коштів Державного бюджету України наступного за звітним року.

Аналіз визначення учасників бюджетного процесу на виокремлення відповідних ознак дає змогу до суб`єктного складу учасників бюджетного процесу зарахувати Національний банк України. В свою чергу, аналіз бюджетного законодавства дає змогу зробити висновок про те, що воно містить норми, які наділяють Національний банк України певними повноваженнями у сфері бюджетного процесу. Отже, Національний банк України як центральний банк, особливий економічно самостійний центральний орган державного управління є суб`єктом бюджетних правовідносин, наділеним бюджетними повноваженнями, якими є сукупність прав та обов`язків на відповідних стадіях бюджетного процесу.

Оскільки, як зазначено вище Національний банк України є суб`єктом бюджетних правовідносин, наділений бюджетними повноваженнями, та має право на отримання коштів з Державного бюджету, доводи апелянта про те, що він не розпоряджається бюджетними коштами є необґрунтованими.

З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що відповідач має обов`язок надати повну та вичерпну відповідь на запит позивача в межах вказаних вище правових норм, а тому спірна відмова у наданні позивачу інформації, а саме: штатний розпис з детальним зазначенням розмірів посадових окладів та всіх наявних надбавок до посадових окладів щодо співробітників центрального офісу Національного банку України є протиправною.

Доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Національного банку України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 листопада 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 06.02.2020 року.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: В.В.Файдюк

Є.І.Мєзєнцев