Справа № 580/3717/19
Суддя: В.А. Гайдаш
Дата ухвалення: 2020-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2020 року справа № 580/3717/19

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гайдаш В.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у приміщенні суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області про зобов?язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , далі позивач) з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області (вул. Смілянська, 131, м. Черкаси, 18008, далі відповідач), в якому просить зобов?язати відповідача видати наказ про затвердження проекту землеустрою та надання у власність позивачу земельної ділянки в адміністративних межах Зорянської сільської ради Христинівського району Черкаської області (за межами населеного пункту) загальною площею 2,0000 га з кадастровим номером :01:002:0241 для ведення особистого селянського господарства.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 18.12.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідач без наявності законних підстав відмовив у затвердженні погодженого проекту землеустрою щодо передачі земельної ділянки у власність. Стверджує, що відповідач позбавлений приймати будь-які альтернативні рішення, окрім затвердження погодженого проекту землеустрою. Також вказує, що вимога про зобов`язання затвердити проект землеустрою направлена на ефективний захист порушених прав, тому позивач просив задовольнити позов у повному обсязі.

Відповідач позов не визнав, надав відзив на позовну заяву, просив у задоволенні позову відмовити повністю та зазначив, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України від 08.10.2014 №37732/0/1-14 та рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 №2/1, відповідач під час розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення має враховувати позицію відповідної сільської (селищної) ради. У зв`язку з цим 22.06.2018 направив Зорянській сільській раді лист про висловлення позиції щодо передачі позивачу у власність вищевказаної земельної ділянки, відповідь на який не надана. Посилався на розпорядження КМУ від 31.01.2018 №60-р, яким зобов`язано відповідача забезпечити здійснення передачі земельних ділянок за погодженням з об`єднаною територіальною громадою. Стосовно вимоги про зобов`язання затвердити проект землеустрою зазначає, що це є виключними дискреційними повноваженнями відповідача, а суд не може приймати замість нього рішення. Також вказував, що цей спір має приватно-правовий характер, а також позивачем пропущено строк звернення до суду.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

На підставі наказу відповідача від 27.06.2018 №23-2580/14-18-СГ ДП Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою розробив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0000 га у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності за адресою: Черкаська область, Христинівський район в адмінмежах Зорянської сільської ради (за межами населеного пункту).

Зазначений проект згідно з його змістом складається із: завдання на розроблення проекту землеустрою; пояснювальної записки; копії клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; наказу головного управління Держгеокадастру у Черкаській області "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою"; довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачів, угіддями; переліку обмежень у використанні земельної ділянки; кадастрового плану земельної ділянки; схеми агровиробничих груп ґрунтів земельної ділянки; матеріалів погодження проекту землеустрою.

На заяву позивача про затвердження проекту землеустрою відповідач листом від 26.02.2019 №645/0/95-19 повідомив про неможливість вирішення цього питання. У листі вказано, що 22.06.2018 він направив Зорянській сільській раді лист про висловлення позиції щодо передачі позивачу у власність вищевказаної земельної ділянки, відповідь на який не надана.

Вирішуючи спір по суті, суд зазначає, що земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Статтею 14 Конституції України закріплено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За змістом ч. ч. 2, 3 ст. 22 Конституції України конституційні права гарантуються і не можуть бути скасовані, а держава повинна утримуватись від прийняття будь-яких актів, які б призводили до скасування чи звуження змісту та обсягу існуючих прав та свобод. Відповідно до ст.8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Статтею 64 Конституції України вказано, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, окрім випадків, передбачених самою Конституцією.

Згідно зі ст. 121 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), кожен громадянин України має право на безоплатне отримання земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» вирішено утворити Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення, а також установлено, що центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються (абзац третій пункту 1, пункт 5 постанови).

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, згідно з пп. 31 п. 4 якого Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) наділена повноваженнями розпоряджатись землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Згідно із п. п. 7, 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442, Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи. Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінрегіону і Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

З аналізу наведених норм вбачається, що відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.

Так, повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Тобто, у вищевказаній статті ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за №381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника. На думку суду, вищевказане також стосується і звернень до Головного управління Держгеокадастру із заявою про розроблення документації із землеустрою.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі №545/808/17.

Для вирішення спору суд врахував висновки Верховного Суду (далі ВС), викладені у постанові від 30.08.2019 у справі №817/586/17, які обов`язкові для врахування судом відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.

ВС у вказаному рішенні зазначив, що враховуючи вищевикладене правове регулювання Суд вважає, що в разі погодження проекту землеустрою у відповідності до статті 186-1 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, позбавлений можливості приймати альтернативні рішення крім як рішень про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Суд врахував, що відповідач у спірних правовідносинах не прийняв жодного рішення розпорядчого характеру, не надав жодної оцінки отриманому від позивача Проекту землеустрою щодо його складових.

Щодо посилання відповідача у листі від 26.02.2019 №645/0/95-19 про неможливість вирішення порушеного питання у зв`язку з відсутністю відповіді Зорянської сільської ради на лист відповідача від 22.06.2018 стосовно висловлення позиції щодо передачі позивачу у власність вищевказаної земельної ділянки суд врахував таке.

08 жовтня 2014 року Віце-прем`єр-міністр Міністр регіонального розвитку будівництва та житлово комунального господарства України надав Держземагентству України доручення №37732/0/1-14 про обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні.

На виконання вказаного доручення Держземагентство України прийняло наказ від 15 жовтня 2014 року №328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 року».

Зокрема, рішення колегії Держземагентства України № 2/1 «Про обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності» запровадило з 15 жовтня 2014 року обов`язкове врахування позиції органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності.

Ним передбачене обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою, і у разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які безпосередньо передбачені законом, зокрема частиною 7 статті 118 та частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України у задоволенні відповідного клопотання може бути відмовлено.

Проект землеустрою позивача не містить документів щодо правової позиції місцевої ради з приводу передачі відповідної земельної ділянки на етапі до отримання позивачем дозволу на його виготовлення.

Щодо посилання відповідача у відзиві на розпорядження КМУ від 31.01.2018 №60-р, яким зобов`язано відповідача забезпечити здійснення передачі земельних ділянок за погодженням з об`єднаною територіальною громадою, суд зазначає, що така підстава, як обов`язкове отримання рішення об`єднаної територіальної громади на передачу позивачу у власність земельної ділянки, не була відображена в вищевказаному листі відповідача, який став підставою звернення до суду.

Крім того, згідно з даними офіційного веб сайту Зорянської сільської ради (https://rada.info/rada/33376281/) вона не входить до об`єднаної територіальної громади та є самостійною адміністративно-територіальною одиницею. Також суд звертає увагу, що згідно з даними офіційного урядового веб сайту (https://decentralization.gov.ua/gromada) на території Христинівського району Черкаської області не створено жодної об`єднаної територіальної громади.

Тому вищевказані доводи відповідача суд не приймаються до уваги.

Щодо твердження відповідача про приватно-правовий характер цього спору, суд врахував усталену практику Верховного Суду з приводу розгляду справ відповідно до вимог ст. 118 ЗК України, яка є обов`язковою для судів нижчих інстанцій на підставі ч.5 ст. 242 КАС України. Зокрема, спори щодо зобов`язання уповноважених державних органів затвердити проект землеустрою та передати земельну ділянку підвідомчі адміністративним судам згідно з постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року в справі №536/233/16-ц. Також Касаційний адміністративний суд в складі Верховного Суду у постанові від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18 висловив правову позицію щодо розгляду подібного спору адміністративними судами.

Частинами 1-2 ст. 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. При цьому, підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.

Правовий статус відповідача визначений відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521).

Пунктом 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Отже, рішення про затвердження/відмову у затвердженні проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом наказом Головного управління Держгеокадастру в області.

Відповідач не довів жодним доказом дотримання в спірних правовідносинах встановленого вище способу та порядку його дій.

Оскільки лист відповідача від 26.02.2019 №645/0/95-19 не містить владного припису, не містить чіткого та однозначного вирішення порушеного позивачем питання, він не є рішенням суб`єкта владних повноважень. Тому суд дійшов висновку, що відповідач допустив бездіяльність, яка не відповідає вимогам закону та порушує права позивача на дотримання процедури, що передує отримання речового права на земельну ділянку.

Виконуючи завдання адміністративного суду, передбачене у ст.2 КАС України, суд дійшов висновку вийти за межі позовних вимог для належного судового захисту порушених прав позивача та визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття передбаченого законом рішення за наслідками розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень є визнання її протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

На підставі абз. 2 ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені ст. 118 ЗК України у визначений законом строк, зважаючи, що відповідач не здійснив розгляду вказаного вище Проекту землеустрою, не надавав оцінку належності та повноті поданих позивачем документів, не з`ясував підстав, визначених у ч. 9 ст. 118 ЗК України, не прийняв жодного владного рішення, суд дійшов висновку, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача відповідно до вимог ст. 118 ЗК України прийняти рішення за наслідками розгляду заяви позивача від 12.02.2019 з доданими документами, в якому мають бути чітко зазначені визначені законом підстави та чітко визначений результат розгляду заяви позивача. Тому відсутні достатні правові підстави для зобов`язання відповідача видати наказ про затвердження проекту землеустрою та надання у власність земельної ділянки з кадастровим номером :01:002:0241.

З огляду на вказане суд дійшов висновку задовольнити позов частково.

Щодо клопотання про залишення позовної заяви без розгляду суд зазначає, що питання строку звернення до суду вирішено судом при відкритті провадження у справі, шляхом розгляду поданої позивачем заяви про поновлення строку звернення до суду та постановлення ухвали про відкриття провадження у справі.

Відповідно до частин 1, 3 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Зважаючи на пропорційність задоволених позовних вимог, понесені позивачем судові витрати зі сплати судового збору, підлягають стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача частково у розмірі 384 грн. 20 коп.

Керуючись ст .ст. 2-6, 14, 242-245, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 (вхідний ГУ Держгеокадастру від 13.02.2019 №Ж-910/0/94-19) про затвердження проекту землеустрою.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (вхідний ГУ Держгеокадастру від 13.02.2019 №Ж-910/0/94-19) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення їй земельної ділянки, площею 2,0000 у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності за адресою: Черкаська область, Христинівський район в адмінмежах Зорянської сільської ради (за межами населеного пункту), з усіма доданими до неї документами та у порядку, строк і спосіб, визначені законодавством, прийняти відповідне рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

У задоволенні інших позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 384 (триста вісімдесят чотири) грн. 20 коп.

Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення.

Суддя В.А. Гайдаш