Справа № 640/3180/19
Суддя: Беспалов Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2020-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/3180/19 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко А.І.,
Добрівська Н. А., Маруліна Л. О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача: Беспалова О. О.

суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б.

за участю секретаря: Присяжної Д. В.

представника позивача Пурлінського Д. Ю., представників відповідачів Штокмана А. І., Писаненка С. С., представників третіх осіб Щепанського А. М., Котляр Ю. В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2019 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: 14 годин 03 хвилини, дата складання повного тексту: 18 вересня 2019 року) у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної міграційної служби України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Міністерство внутрішніх справ України, Головне управління Державної міграційної служби України в місті Києві, управління Державної міграційної служби України в Київській області, Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області про визнання протиправною та нечинною постанови, визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної міграційної служби України про визнання постанови Кабінету Міністрів України від 12.09.2018 р. № 732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби» протиправною та нечинною; визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 28.09.2018 р. № 155 «Про припинення в результаті реорганізації УДМС України в Київській області та ГУДМС України в м. Києві».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити, вважаючи, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не було враховано той факт, що жодним з відповідачів не було доведено належними та допустимими доказами відповідно до ст. ст. 73-76 КАС України наявність з боку ввіреного позивачу органу порушень чинного законодавства, які були виявлені під час перевірок Головного управління Державної міграційної служби у місті Києві у 2018 році, також не підтверджена доказами інформація щодо неефективності управлінського підходу керівництва Головного управління Державної міграційної служби у місті Києві до організації роботи зазначеного органу, систематичних грубих порушень норм законодавства його працівниками.

Також апелянт зазначає, що відповідачами не було спростовано доводів позивача, викладених у позовній заяві про те, що в порушення вимог п. 1 параграфу 50 та Додатку № 4 Регламенту, пояснювальна записка до проекту постанови складена без дотримання вимог, які ставились до її складання: в п. 5 «Фінансово-економічне обґрунтування» пояснювальної записки не наведено фінансово-економічне обґрунтування проекту акта, обсяги необхідних матеріальних і фінансових витрат, джерела їх покриття. Натомість формально вказано: «Прийняття і реалізація проекту постанови не потребує додаткових видатків і Державного бюджету України, спрямованих на утримання ДМС».

Крім того, апелянт зазначає, що наданий до проекту експертний висновок є таким, що не відповідає вимогам Регламенту, оскільки не містить оцінки ефективності, фінансово-економічного обґрунтування, висновку чи відповідає проект акта Конституції та законом України, іншим актам вищої юридичної сили чи узгоджується з актами законодавства такої ж юридичної сили, пропозицій щодо шляхів підвищення рівня підготовки проекту, висновку чи забезпечує проект постанови досягнення поставленої мети і чи відповідає він встановленим вимогам.

Крім того, апелянт заперечує встановлений судом першої інстанції факт візування проекту оскаржуваної постанови Міністром внутрішній справ України та керівником юридичної служби Міністерства внутрішніх справ України на звороті.

Звертає увагу суду апеляційної інстанції на ту обставину, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2019 року витребувано від Кабінету Міністрів України належним чином завірену копію з обох сторін проекту оскаржуваної постанови, яка залишилась невиконаною.

Також апелянт вважає оскаржувану постанову такою, що має важливе суспільне значення і стосується прав та обов`язків громадян, оскільки вказана постанова впливає на трудові права реорганізованих органів.

Апелянт вважає висновок суду першої інстанції про формальність порушень п. п. 13, 20 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України помилковим.

Крім того, апелянт зазначає, що діями КМ України як суб`єкта владних повноважень, при прийнятті постанови від 12.09.2018 р. № 732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби», ДМС України, як суб`єкта владних повноважень, при винесенні наказу від 28.09.2018 р. № 155 «Про припинення в результаті реорганізації УДМС України в Київській області та ГУДМС в м. Києві» порушено права та законні інтереси ОСОБА_1 , оскільки прийняття вказаних документів безпосередньо пов`язане з нею, як з керівником суб`єкта владних повноважень, в яких надано суб`єктивну оцінку її дій як керівника за час, протягом якого вона обіймала займану посаду.

До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив, зареєстрований 13.01.2020 р. за вх. № 908, у якому Міністерство внутрішніх справ України зауважує, що позивачем не доведено факту порушення її прав. Крім того, третя особа просить врахувати, що позивача було попереджено про наступне вивільнення та запропоновано дві вакантні посади, від яких позивач відмовилась.

Третя особа зазначає, що мету прийняття оскаржуваної постанови вичерпно відображено у пояснювальній записці. Проект погоджено Міністерством фінансів України. Проект оскаржуваної постанови містить відповідні візи, що було встановлено судом першої інстанції. Вважає доводи апеляційної скарги необґрунтованими.

До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив, зареєстрований 14.01.2020 р. за вх. № 1183, у якому Державна міграційна служба України зазначає, що судом першої інстанції була надана належна оцінка доводам позивача під час розгляду справи. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

В частині порушеного права на працю відповідач зауважив, що захист вказаного права є предметом розгляду іншої судової справи, а тому справедливо не досліджувався судом першої інстанції.

До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив, зареєстрований 20.01.2020 р. за вх. № 1972, у якому Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області зазначає, що з 01.03.2019 р. розпочало свою роботу. Третя особа вважає себе створеною на підставі та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, осіб, що з`явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, 12 вересня 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби», якою утворено Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області як юридичну особу публічного права, реорганізувавши шляхом злиття управління Державної міграційної служби у Київській області та Головне управління Державної міграційної служби у м. Києві.

Установлено, що Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області є правонаступником майна, прав та обов`язків Управління Державної міграційної служби у Київській області та Головного управління Державної міграційної служби у м. Києві.

Наказом Державної міграційної служби України від 28 вересня 2018 року № 155 «Про припинення в результаті реорганізації УДМС у Київській області та ГУ ДМС в м. Києві» відповідно до статей 104, 105, 106 Цивільного кодексу України, Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерства, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074, пунктів 7, 9, підпункту 25 пункту 10 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №360, у зв`язку з припиненням в результаті реорганізації шляхом злиття Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732, призначено комісію з припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області; комісію з припинення Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві; голів комісії з припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та комісії з припинення Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві; установлено двомісячний строк з дня отримання повідомлення про рішення щодо припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві для заявлення кредиторами своїх вимог. Також, пунктом 4 зазначеного наказу наказано головам комісій з припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві вчинити дії щодо припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві, які зазначено у вказаному пункті.

Станом на час прийняття оскаржуваних постанови від 12 вересня 2018 року № 732 та наказу від 28 вересня 2018 року № 155 позивач працювала на посаді начальника Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві.

Надаючи правову оцінку обставин справи, колегія суддів звертає увагу на таке.

Згідно ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794) визначено, що Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент).

Відповідно до параграфу 44 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями).

Відповідно до параграфу 45 Регламенту Мін`юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза).

Так апелянт зазначає, що наданий до проекту експертний висновок є таким, що не відповідає вимогам Регламенту, оскільки не містить оцінки ефективності, фінансово-економічного обґрунтування, висновку чи відповідає проект акта Конституції та законом України, іншим актам вищої юридичної сили чи узгоджується з актами законодавства такої ж юридичної сили, пропозицій щодо шляхів підвищення рівня підготовки проекту, висновку чи забезпечує проект постанови досягнення поставленої мети і чи відповідає він встановленим вимогам.

Як вбачається із висновку Міністерства юстиції України, проект постанови відповідає Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, узгоджується з актами такої ж юридичної сили та не потребує проведення експертизи на відповідність чинним міжнародним договорам України, а також гендерно-правової експертизи. Також в матеріалах справи наявна довідка щодо відповідності зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби», згідно з якою проект акта за предметом правового регулювання не належить до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.

Пунктом 2 параграфу 34 Регламенту передбачається, що якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375, Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну фінансову та бюджетну політику, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів,

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 вказаного Положення Мінфін відповідно до покладених на нього завдань погоджує проекти законів, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує у межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб`єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Відповідно до пункту 1 пояснювальної записки до проекту постанови вирішення питання щодо утворення нового територіального органу Державної міграційної служби - Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області не потребуватиме додаткових витрат із Державного бюджету України. Матеріальні та інші витрати на утримання Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області будуть проводитись в межах видатків, передбачених на утримання ДМС на 2019 рік, оскільки перерозподіл штатної чисельності буде здійснено в межах затверджених граничної чисельності працівників територіальних органів.

Як вбачається із довідки про погодження проекту постанови від 10 вересня 2018 року, зазначений проект погоджено Міністерством фінансів України без зауважень.

З огляду на викладене, колегія суддів відхиляє доводи апелянта в цій частині як такі, що спростовуються висновками органів, що наділені дискреційними повноваженнями в цих питаннях.

Щодо доводів апелянта про невідповідність проекту постанови пунктам 13, 20 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року № 870, та хибність висновків суду першої інстанції про формальність вказаних невідповідностей, колегія суддів зауважує, що у відповідності до пояснювальної записки оскаржувану постанову розроблено на виконання вимог Стратегії державної міграційної політики України, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 липня 2017 року № 482, яка передбачає зниження адміністративних бар`єрів для свободи пересування населення України. Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, яку буде запропоновано, повинна сприяти полегшенню і спрощенню порядку надання адміністративних послуг населенню.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2015 року № 1411 схвалено Концепцію здійснення першочергових заходів з реформування Державної міграційної служби, згідно з якою необхідність реформування пов`язана, зокрема, з забезпеченням захисту законних прав та інтересів громадян України на отримання високоякісних, доступних, прозорих послуг.

Реалізація Концепції передбачає, зокрема, розроблення довгострокового плану організаційного розвитку та проведення другого етапу реорганізації та оптимізації структури Державної міграційної служби.

Таким чином, мета прийняття обґрунтована у пояснювальній записці до проекту.

Відтак колегія суддів підтримує позицію суду першої інстанції щодо того, що з одних лише цих підстав не може бути скасовано оскаржуваний нормативно-правовий акт, в тому числі і в частині скорочень тексту.

Крім того, відповідно до абзаців 1, 2 параграфу 42 Регламенту розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов`язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб`єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, зокрема, організаціям недержавної форми власності.

Громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів проводиться відповідно до законодавства.

Основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - консультації з громадськістю) визначені Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996.

Відповідно до пунктів 2, 3 вказаного Порядку консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Проведення консультацій з громадськістю має сприяти налагодженню системного діалогу органів виконавчої влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень.

Консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно- економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

В той же час, зазначення апелянтом про порушення трудових прав осіб, що підлягають звільненню у зв`язку з формуванням нового органу, не може бути прийнято колегією суддів до уваги, оскільки вказаних тверджень недостатньо для висновку, що прийняття проекту постанови має важливе суспільне значення.

Щодо доводів апелянта про відсутність доказів наявності з боку ввіреного позивачу органу порушень чинного законодавства колегія суддів вважає, що такі доводи не були визначальною обставиною для прийняття оскаржуваної постанови, а дослідження обставин належного виконання своїх посадових обов`язків працівником державного органу перебуває поза межами спору, що розглядається.

В частині доводів апелянта про порушення вимог п. 1 параграфу 49 Регламенту колегія суддів зазначає наступне.

Згідно пункту 1 параграфу 49 Регламенту, проект акта Кабінету Міністрів України разом із супровідним листом підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує та вноситься до Кабінету Міністрів України разом із супровідним листом. Проект акта Кабінету Міністрів обов`язково візує також керівник юридичної служби органу, який є головним розробником.

У відповідності до п. 58 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМ України від 17.01.2018 р. № 55, віза проставляється на лицьовому або в разі, коли місця на лицьовому боці останнього аркуша недостатньо, на зворотному боці останнього аркуша проекту документа. Візи проставляються на паперових примірниках документів, що створюються у разі наявності підстав, які визнаються обґрунтованими для створення установою документів у паперовій формі, та залишаються в установі.

В матеріалах справи на копіях першого аркушу проекту постанови (в тому числі і на примірнику позивача) наявна віза Міністра внутрішніх справ України (а. с. 239 Т. 1).

Щодо доводів апелянта про відсутність візування керівником юридичної служби Міністерства внутрішніх справ України в судовому засіданні суду апеляційної інстанції 30.01.2020 р. представник МВС України визнав, що попри вимоги позивача та суду першої інстанції, копія проекту оскаржуваної постанови не була виготовлена з двох сторін, надавши при цьому колегії суддів примірник копії проекту, на якому при огляді було встановлено наявність на зворотньому боці візи керівника юридичної служби МВС України.

З огляду на це, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.

В частині визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 28.09.2018 р. № 155 «Про припинення в результаті реорганізації УДМС України в Київській області та ГУДМС України в м. Києві» колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні цієї позовної вимоги як похідної від вимоги, оцінку якій було надано в межах розгляду справи.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

У відповідності до ст. 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної міграційної служби України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Міністерство внутрішніх справ України, Головне управління Державної міграційної служби України в місті Києві, управління Державної міграційної служби України в Київській області, Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області про визнання протиправною та нечинною постанови, визнання протиправним та скасування наказу залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя В. Ю. Ключкович
Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 30.01.2020 р.)