Справа № 1.380.2019.001530
Суддя: Шавель Руслан Миронович
Дата ухвалення: 2020-01-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.001530 пров. № 857/12737/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Шавеля Р.М.,

суддів Довгої О.І. та Запотічного І.І.,

з участю секретаря судового засідання - Мельничук Б.Б.,

а також сторін (їх представників):

від позивача Ковальчук Х.Я.;

від відповідачів - Кальченко О.Г., Хорішко А.М.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.09.2019р. в адміністративній справі за позовом Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл., Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення порушень законодавства (суддя суду І інстанції: Костецький Н.В., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 13 год. 24 хв. 25.09.2019р., м.Львів; дата складання повного тексту рішення суду І інстанції: 03.10.2019р.),-

В С Т А Н О В И В:

02.04.2019р. позивач Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати вимоги Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. № 20-16-06-3-14/1701 від 20.03.2019р. «Про усунення порушень законодавства»; судові витрати у справі покласти на відповідача (а.с.Т.1, а.с.3-25).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25.09.2019р. у задоволенні заявленого позову відмовлено (Т.2, а.с.225-229).

Не погодившись із винесеним судовим рішенням, його оскаржив позивач Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради, який покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що в своїй сукупності призвело до невірного вирішення спору, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, яким заявлений позов задовольнити (Т.3, а.с.3-26).

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. про виявлення під час ревізії порушення апелянтом вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків. Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Департаментом житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб усунути виявлені порушення, встановлені контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства, відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Також апелянт не погоджується з викладеними в Акті ревізії № 05-22/6 від 14.02.2019р. окремими висновками, наводячи в обґрунтування правильності своїх дій під час здійснення фінансово-господарської діяльності відповідні аргументи.

Відповідачами Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл., Північно-східного офісом Держаудитслужби скеровано до апеляційного суду відзиви на апеляційну скаргу, в яких останні вважають її необґрунтованою і такою, що не підлягає до задоволення. Наголошують на тому, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального та процесуального права та ухвалив законне і справедливе судове рішення (Т.3, а.с.62-84, 85-107).

Заслухавши суддю-доповідача по справі, представника позивача на підтримання поданої скарги, заперечення представників відповідачів, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, з наступних підстав.

Як встановлено під час судового розгляду, на виконання п.2.38 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2018 року на підставі направлення № 1246 від 11.12.2018р. ревізійною групою Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради за період з 01.01.2014р. по 31.12.2018р.

За результатами проведеної ревізії Державною аудиторською службою України складено Акт № 05-22/6 від 14.02.2019р. планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради за період з 01.01.2014р. по 31.12.2018р. (Т.1, а.с.30-173).

Не погодившись із висновками вказаного Акту ревізії, позивач скерував до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. письмові заперечення (Т.1, а.с.174-198).

Відповідно до висновку Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. від 19.03.2019 заперечення позивача на Акт № 05-22/6 від 14.02.2019р. планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради за період з 01.01.2014р. по 31.12.2018р. розглянуті та визнані необґрунтованими (Т.2, а.с.54-140).

20.03.2019р. Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. винесено на адресу Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради вимогу № 20-16-06-3-14/1701 «Щодо усунень порушень законодавства», згідно з якою під час ревізії встановлені порушення законодавства, усунення яких в повному обсязі не забезпечено, зокрема:

в порушення вимог ч.ч.1, 2 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», ст.36 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», п.4.1 Порядку проведення ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Держжитлокомунгоспу України № 154 від 23.09.2003р., у період з 01.01.2018р. по 31.12.2018р. позивачем проведено оплату Львівському комунальному підприємству /ЛКП/ «Львівсвітло» за послуги з технічного обслуговування та утримання в належному стані систем вуличного (зовнішнього) освітлення і з поточного ремонту та технічного обслуговування обладнання диспетчерського зв`язку системи вуличного (зовнішнього) освітлення в завищеному розмірі на суму 874201 грн. 09 коп., внаслідок безпідставного включення ЛКП «Львівсвітло» до актів виконаних робіт витрат на преміювання працівників, зокрема, включення премій, які виплачувались працівникам підприємства при наявності збитків, що суперечить умовам визначеним Положенням про преміювання працівників ЛКП «Львівсвітло»;

в порушення вимог п.6 Порядку створення і використання матеріальних резервів для запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх наслідків, затв. постановою КМ України № 775 від 30.09.2015р., п.п.2.7, 3.1 Програми створення Львівського міського резерву матеріально-технічних ресурсів на 2016-2020 роки позивачем проведено видатки на придбання скетч-карток на паливно-мастильні матеріали за період з 01.01.2016р. по 31.12.2018р. на суму 189858 грн. 30 коп. в порядку, що не відповідає вимогам Програми створення Львівського міського резерву матеріально-технічних ресурсів на 2016 - 2020 роки на відповідний рік, зокрема, придбано лише право на отримання пально-мастильних матеріалів, шо унеможливлює досягнення мети програми, тобто, витрачено на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим рішенням про міський бюджет на відповідний рік, що відповідно до ст.119 Бюджетного кодексу України є нецільовим використанням бюджетних коштів;

в порушення вимог п.п.22, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затв. постановою КМ України № 228 від 28.02.2002р., позивачем завищено потребу в бюджетних коштах на послуги із абонентського та програмного супроводу системи обробки інформації, представленої засобами інформаційного-програмного комплексу, за послуги із доступу до сервісів програмного комплексу, за оренду приміщення, в якому розміщене технологічне обладнання, та за електроенергію, яка використана на роботу технологічного обладнання за 2017-2018 роки, на загальну суму 154048 грн, яка профінансована в повному обсязі;

в порушення вимог ч.3 ст.179 Господарського кодексу України; ДСТУ Б Д.2.2- 48:2012, п.1.1.1.8 ДСТУ Б Д.2.2-5:2012; п.5.4.4, 5.4.4.1 ДСТУ-Н Б Д.1.1-5:2013, підрядниками завищено вартість виконаних робіт на загальну суму 3234752 грн. 57 коп., зокрема: ТзОВ «Онур Конструкціон Інтернешнл» - на суму 2002057 грн. 05 коп., та ТзОВ «Західтрансбуд» - на суму 1232695 грн. 52 коп., внаслідок необґрунтованого застосування ресурсних елементних кошторисних норм, непідтвердження включення до актів виконаних підрядних робіт витрат на відрядження працівників, придбання будівельних матеріалів, виробів та конструкцій, а також експлуатацію будівельних машин та механізмів.

На підставі п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пп.16 п.6 Положення про Державну аудиторську службу України, затв. постановою КМ України № 43 від 03.02.2016р., п.п.46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затв. постановою КМ України № 550 від 20.04.2006р., Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. вимагало усунути виявлені порушення законодавства в повному обсязі у встановленому законодавством порядку, опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності (Т.1, а.с.26-28).

Вирішуючи наведений спір та відмовляючи у задоволенні заявленого позову, суд першої інстанції виходив з того, що аналіз положень чинного законодавства дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таким чином, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Судом встановлено, що відповідачем пред`явлено вимогу Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради «Щодо усунення виявлених порушень законодавства», в якій орган фінансового контролю вимагав від позивача: усунути виявлені порушення законодавства в повному обсязі у встановленому законодавством порядку, опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

За наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю відповідачем було встановлено певні порушення, у зв`язку з чим орган фінансового контролю вимагав опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

Така вимога спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а відтак, є обов`язковою до виконання. Право Держаудитслужби та її територіальних органів вимагати від підконтрольної установи вчинення певних дій, зокрема й тих, що містяться у спірній вимозі, передбачено законом. Відповідач, в свою чергу, не пред`являв вимоги про стягнення з винних осіб збитків, а лише запропонував імовірний спосіб усунення порушень, що не є обов`язковою частиною вимоги. При цьому, дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей та фактів самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язки підконтрольної установи, а лише фіксують певні обставини.

Щодо доводів позивача про незгоду із наявністю збитків, а також з їх розміром, про що йдеться в оскаржуваній вимозі, суд зазначив, що наявність чи відсутність складу фінансових правопорушень, обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, завданих місцевому бюджету, або ж безпосередньо об`єкту контролю, може бути предметом окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Позивач також вказує, що оскаржувана вимога є неконкретизованою, а її зміст не дає можливості зрозуміти, яким чином необхідно усунути порушення вимог законодавства. Проте, за змістом норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Державну аудиторську службу України, затв. постановою КМ України № 43 від 03.02.2016р., «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Позивачем не доведено невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту, як і не вказано, в якій частині вимога контролюючого органу викликає незрозумілість щодо її виконання.

Колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення заявленого позову такими, що відповідають фактичним обставинам справи та нормам чинного законодавства, з наступних причин.

Згідно з ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затв. постановою КМ України № 43 від 03.02.2016р. (тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Основними завданнями Держаудитслужби є: забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг (п.3 вказаного Положення).

Відповідно до п.6 наведеного Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Згідно п.4 вказаного Положення Держаудитслужби вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме:

вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог;

звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства;

передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (пп.9).

Вказане право Держаудитслужби закріплене і в п.50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затв. постановою КМ України № 550 від 20.04.2006р.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.7 ч.1 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою КМ України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки (ревізії) підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

У розглядуваній справі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській обл. пред`явило відповідачу вимогу «Щодо усунення порушень законодавства», що викладені у листі № 20.16-06-3-14/1701 від 20.03.2019р., у якій фактично зобов`язав позивача Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради відшкодувати завдані збитки, які полягали безпідставному витрачанні бюджетних коштів на загальну суму 4108953 грн. 66 коп. (по виявлених порушеннях по ЛКП «Львівсвітло», ТзОВ «Онур Конструкціон Інтернешнл» та ТзОВ «Західтрансбуд»).

Отже, у вказаній частині вимога вказує на заподіяну матеріальну шкоду (завдані збитки) та її розмір за конкретно визначений період.

Зважаючи на те, що заподіяна матеріальна шкода (завдані збитки) стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов.

При вирішенні наведеного спору колегія суддів враховує позицію Верховного Суду України по аналогічній категорії справ, зокрема, постанови Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 15.04.2014р., 13.05.2014р., 18.09.2014р., 20.01.2015р. та 21.04.2015р. (справи №№ 21-40а14, 21-89а14, 21-332а14, 21-601а14, 21-96а15 відповідно).

Аналогічна правова позиція наведена у постановах Касаційного адміністративного суду від 23.04.2019р. у справі № 820/339/17, від 28.03.2019р. у справі № 813/1745/17, від 21.08.2019р. у справі № 826/9924/18, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України та ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є обов`язковою під час вирішення наведеного спору.

Орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Органом державного фінансового контролю пред`явлено вимогу Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради «Щодо усунення виявлених порушень законодавства», в якій орган фінансового контролю вимагав від позивача: усунути виявлені порушення законодавства в повному обсязі у встановленому законодавством порядку, опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

За наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю було встановлено бюджетні правопорушення, які не пов`язані з відшкодуванням збитків (придбання скетч-карток, завищення потреби в бюджетних коштах на послуги із абонентського та програмного супроводу системи обробки інформації), у зв`язку з чим орган фінансового контролю вимагав опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

Така вимога спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а відтак, є обов`язковою до виконання. Право Держаудитслужби та її територіальних органів вимагати від підконтрольної установи вчинення певних дій, зокрема й тих, що містяться у спірній вимозі, передбачено законом.

Відповідач, в свою чергу, не пред`являв вимоги про стягнення з винних осіб збитків, а лише запропонував імовірний спосіб усунення порушень, що не є обов`язковою частиною вимоги. При цьому, дії органу державного фінансового контролю щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей та фактів самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язки підконтрольної установи, а лише фіксують певні обставини.

За твердженнями апелянта Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради оскаржувана вимога є неконкретизованою, а її зміст не дає можливості зрозуміти, яким чином необхідно усунути порушення вимог законодавства.

Проте, за змістом норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Державну аудиторську службу України, затв. постановою КМ України № 43 від 03.02.2016р., законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Позивачем не доведено невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту, як і не вказано, в якій частині вимога контролюючого органу викликає незрозумілість щодо її виконання.

Аналогічна правова позиція щодо неконкретизації контролюючим органом способу усунення порушення викладена у постанові Верховного Суду від 21.08.2019р. в справі № 826/9924/18.

Щодо дослідження та надання правової оцінки порушенням, які зафіксовані в акті ревізії, а також відображені в обов`язковій до виконання вимозі про усунення виявлених порушень, колегія суддів зазначає наступне.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що судом повинні бути досліджені пункти вимоги, що не пов`язані із стягненням збитків.

Водночас, спірна вимога «Щодо усунення порушень законодавства», що викладені у листі № 20.16-06-3-14/1701 від 20.03.2019р., містить не лише пункти, які пов`язані із стягненням збитків. Однак, в цій частині вона є конкретною і чіткою, із її змісту не виникає будь-якого неоднозначного розуміння висновків відповідача.

Також під час судового розгляду сторонами наведені доводи щодо наявності/відсутності фінансових (бюджетних) правопорушень, що зафіксовані в Акті ревізії. При цьому, частина таких порушень не знайшла свого відображення у спірній вимозі № 20.16-06-3-14/1701 від 20.03.2019р.

За таких умов позивачем помилково визначений предмет доказування в розглядуваній справі, а надання правової оцінки його доводам щодо виявлених фінансових порушень фактично призведе до оцінки висновків проведеної ревізії, які викладені в Акті № 05-22/6 від 14.02.2019р. планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради за період з 01.01.2014р. по 31.12.2018р.

Загальне поняття акта перевірки наведено у п.2 Порядку оформлення результатів документальних перевірок дотримання законодавства України з питань державної митної справи, податкового, валютного та іншого законодавства платниками податків - юридичними особами та їх відокремленими підрозділами, затв. наказом Міністерства фінансів України № 727 від 20.08.2015р., згідно з яким акт документальної перевірки це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки, відображає її результати і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства з питань державної митної справи, податкового, валютного та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні п.19 ч.1 ст.4 КАС України.

За змістом ч.1 ст.13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов`язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акту певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до п.3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затв. постановою КМ України № 550 від 20.04.2006р, заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Це свідчить про те, що дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про допущені порушення є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно до ст.13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що акт ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт ревізії є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Оцінюючи наведені сторонами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи позивача, наведені в позовній заяві, були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Інші зазначені позивачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права, порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої інстанції у справі, якими доводи позивача відхилено.

Оцінюючи в сукупності вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до вірного висновку про безпідставність та необґрунтованість заявленого позову, а тому останній не підлягає до задоволення, з вищевикладених мотивів.

Згідно ст.139 КАС України понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги належить покласти на апелянта Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради.

З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування рішення колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційну скаргу на нього слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.310, п.1 ч.1 ст.315, ст.316, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.09.2019р. в адміністративній справі № 1.380.2019.001530 залишити без задоволення, а вказане рішення суду без змін.

Понесені судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покласти на апелянта Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний
Дата складення повного судового рішення: 29.01.2020р.