Справа № 580/3541/19
Суддя: Земляна Галина Володимирівна
Дата ухвалення: 2020-01-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/3541/19 Суддя (судді) першої інстанції: А.В. Руденко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

(СКОРОЧЕНА)

28 січня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г.В.

суддів: Парінова А.Б., Собківа Я.М.

за участю секретаря Скидан С.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1

на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі

у справі №580/3541/19

за позовом ОСОБА_1

до відповідача Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

Управління архітектури, регулювання, забудови та земельних ресурсів міста виконавчого комітету Смілянської міської ради

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2

про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У листопаді 2019 року до Черкаського окружного адміністративного суду звернулася ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України (надалі - відповідач 1), Управління архітектури, регулювання, забудови та земельних ресурсів міста виконавчого комітету Смілянської міської ради (надалі - відповідач 2), третя особа - ОСОБА_2 , якій просила суд:

- винести ухвалу, якою зупинити дію будівельного паспорту від 21.05.2019 року, виданого ОСОБА_3 , проживаючої за адресою: АДРЕСА_1 , для реконструкції житлового будинку виданого Управлінням архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин міста Виконавчого комітету Смілянської міської ради до повного з`ясування обставин по справі;

- винести ухвалу, якою призначити експертизу фактичної відстані між житло: будинком розташованим за адресою: АДРЕСА_2 та реконструйованим житловим будинком за адресою: АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати Управління архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин міста Виконавчого комітету Смілянської міської ради надати перший примір будівельного паспорту від 21.05.2019 року в оригіналі, виданого ОСОБА_3 , для реконструкції другого житлового будинку, з архіву Управління архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин міста Виконавчого комітету Смілянської міської ради для огляду судом.

- визнати протиправними дії відповідача 1 щодо перевірки будівельного паспорта від 21.05.2019, виданого ОСОБА_3 , затвердженого відповідачем 1 без перевірки протипожежного розриву між двома житловими будинками;

- зобов`язати відповідача 1 винести рішення про скасування дії будівельного паспорта від 21.05.2019, виданого ОСОБА_3 ;

- зобов`язати відповідача 1 винести припис, яким зобов`язати начальника управління архітектури, регулювання, забудови та земельних ресурсів міста виконавчого комітету Смілянської міської ради Клименка М. внести зміни в схему забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та видати новий будівельний паспорт ОСОБА_3 , який відповідатиме будівельним нормам, державним стандартам і правилам.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що під час проведення перевірки будівельного паспорта, виданого 21.05.2019 року управлінням архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин виконавчого комітету Смілянської міської ради ОСОБА_3., посадовими особами відповідача 1 не здійснювалась перевірка протипожежної відстані між житловими будинками. У зв`язку з існуванням вказаного будівельного паспорта сьогодні і у майбутньому порушуються права позивача та її сім`ї на безпечні умови проживання у своєму будинку. Здійснення сусідами реконструкції садибних житлових будинків шляхом розміщення проектних прибудов до них на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки створює позивачу перешкоди у користуванні житлом та порушує її права.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України, управління архітектури, регулювання, забудови та земельних ресурсів міста виконавчого комітету Смілянської міської ради, третя особа ОСОБА_2 , про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено.

Суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкриті провадження, дійшов висновку, що спір у даній справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин. Тобто, в даному випадку існує загроза заподіянню шкоди приватним правам та інтересам позивача щодо користування земельною ділянкою та власним домоволодінням внаслідок неправомірних дій власника сусіднього домоволодіння щодо здійснення будівництва на суміжній земельній ділянці на підставі рішень відповідачів.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкриті провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ`єктивність ухвали суду та порушення судом норм процесуального права, що є підставою для скасування ухвали суду.

Скаржник вказує на те, що суд першої інстанції не правильно оцінив природу правовідносин, які виникли між позивачем та суб`єктами владних повноважень і дійшов помилкового висновку про, те що предметом спору в даній справі є право приватної власності на земельну ділянку по АДРЕСА_2 , тобто між сторонами існує спір про право, що в свою чергу виключає її розгляд в порядку адміністративного судочинства. Проте, зі змісту адміністративного позову та предмету спору, даний спір не є цивільно-правовий, оскільки відсутній спір про право власності на земельні ділянки. Спір стосується виключно оскарження рішень органів владних повноважень, прийнятих з порушенням норм закону.

Крім того, позивачем подано до суду апеляційної інстанції заяву про продовження процесуальних строків щодо розгляду даної апеляційної скарги, колегією суддів досліджено заяву та вислухавши думку позивача в судовому засіданні, вважає заяву обґрунтованою та такою, що підлягає задоволенню, а процесуальні строки продовжено на чотирнадцять днів.

Відповідачами не подано відзив (заперечення) на апеляційну скаргу.

На адресу апеляційного суду надійшло клопотання від про розгляд апеляційної скарги, за відсутності представника відповідача 2.

В судовому засіданні позивача підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги та просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду.

Представники відповідачів та третьої особи у судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про розгляд справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвалу суду слід скасувати, з наступних підстав.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Позивач зазначає, що з червня 2019 року ОСОБА_3 почала здійснювати реконструкцію другого житлового будинку, а саме добудову житлової кімнати зі сторони її житлового будинку АДРЕСА_2 .

Оскільки реконструкція здійснюється на відстані 0,52 см від огорожі позивачки, остання неодноразово зверталася до Управління архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Державної архітектурної - будівельної інспекції України, Управління архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин міста Сміла Виконавчого комітету Смілянської міської ради, Смілянського районного відділу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, та інших державних органів та установ для з`ясування підстав будівництва з порушенням норм відстані між нашими будинками.

Посадові особи Управління архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Державної архітектурної - будівельної інспекції України, що відстань між житловими будинками становить 6-7 метрів, а не 8 метрів, що свідчить про недотримання відстані під час реконструкції між житловими будинками, тому ОСОБА_3 реконструкція продовжується. Будівельний паспорт ОСОБА_3 виготовлений та виданий 21 травня 2019 року Управлінням архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин Виконавчого комітету Смілянської міської ради, позивачці для огляду на особистих прийомах у Самойленка Ігоря - заступника начальника Управління архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин міста Виконавчого комітету Смілянської міської ради Черкаської області не надавався, за його словами це конфіденційна інформація.

Проте, 25 жовтня 2019 року на особистому прийомі у голови Смілянської міської ради Черкаської області позивачкою було порушено питання реконструкції сусідкою її житлового будинку та порушення меж між будинками.

При ознайомленні з оригіналом будівельного паспорту позивачці стало відомо, що відстань у будівельному паспорті між житловими будинками становить 8 метрів, а в дійсності є 6-7 метрів, що підтверджується листом відповідь від 20.06.2019 року №312/22-11.

На думку позивачки посадовими особами та працівниками Управління архітектури, регулювання, забудови та земельних відносин Виконавчого комітету Смілянської міської ради розроблено документацію з неправдивими відомостями, а саме збільшена відстань між існуючими будинками майже на 1 метр 50 см. Дане збільшення відстані потягло за собою незаконне право на добудову однієї кімнати до житлового будинку ОСОБА_3 , що і стало підставою для звернення до суду з даним позовом.

Відповідно до частин першої та другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком № 698, Порядком № 244.

Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Пунктом 32 Порядку № 698 передбачено, що якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду, в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, входить проведення позапланових перевірок об`єктів нагляду на предмет відповідності їх рішень вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та, у разі виявлення порушень об`єктами нагляду цих вимог, скасовувати чи зупиняти дію прийнятих ними рішень.

Колегія суддів звертає увагу, що вимоги позивачки про визнання протиправними дій (бездіяльності) відповідачів щодо не проведення належної перевірки за її зверненнями щодо порушення вимог будівельних норм, державних стандартів і правил при реконструкції житлового будинку та зобов`язання відповідачів вчинити певні дії за результатом проведення перевірки, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що в даному випадку існує публічно-правовий спір при здійсненні відповідачами владних управлінських функцій на основі законодавства, оскільки останніми не розглянуто у повній мірі звернення позивачки та не надано належної оцінки всім обставинам.

Крім того, колегіє суддів звертає увагу, що дана категорія справ підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, що підтверджується Постановою Верховного Суду від 20 грудня 2019 року по справі №826/12171/17.

При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до вимог ст. 8 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Аналогічна норма закріплена також у ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" відповідно до якої суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Так, згідно з практикою Європейського суду з прав людини право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження. Для ЄСПЛ природа перешкод у реалізації права на доступ до суду не має принципового значення.

Європейським судом з прав людини також вказується про те, що при застосуванні процедурних правил національні суди повинні уникати як надмірного формалізму, який буде впливати на справедливість процедури, так і зайвої гнучкості, яка призведе до нівелювання процедурних вимог, встановлених законом (рішення від 26 липня 2007 року у справі «Walchli v. France», від 8 грудня 2016 року «ТОВ «Фріда» проти України»).

Зокрема, у рішенні по справі «Miragall Eckolano v.» від 13 січня 2000 року та в рішенні по справі «Perez de Rada Cavanilles v.» від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Разом з цим, колегія суддів враховує правову позицію Європейського суду з прав людини, викладену у справі "Беллет проти Франції", в якому Суд зазначив, що стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до вимог ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини свідчать, що постановлена передчасно оскаржувана ухвала зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв`язку з чим підлягає скасуванню як така, що прийнята передчасно.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до ст. 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що порушення норм матеріального і процесуального права призвели до помилкового вирішення справи, а тому ухвала суду першої інстанції слід скасувати та ухвалити нову постанову, якою апеляційну скаргу задовольнити.

Колегія суддів доходить висновку, що апеляційна скарга апелянта підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції підлягає скасування, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 242, 246, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів із дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду у порядку ст. ст. 329-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови буде виготовлено протягом 5 (п`яти) днів з моменту проголошення.

Головуючий суддя: Г.В. Земляна

Судді: А.Б. Парінов

Я.М. Собків

Повний текст постанови складено 28 січня 2020 року.