Справа № 133/1173/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 січня 2020 року

Київ

справа №133/1173/17

адміністративне провадження №К/9901/38974/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Баруна Валерія Григоровича про визнання незаконною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Загороднюка А.Г., Драчук Т.О., Полотнянка Ю.П. від 18 жовтня 2017 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Баруна Валерія Григоровича (далі - головний інспектор Департаменту ДАБІ у Вінницькій області, відповідач), в якому просила:

- визнати незаконними дії головного інспектора Департаменту ДАБІ у Вінницькій області щодо винесення постанови № 193 по справі про адміністративне правопорушення від 13 червня 2017 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності та накладення адміністративного стягнення в розмірі 5100 гривень;

- скасувати постанову № 193 по справі про адміністративне правопорушення від 13 червня 2017 року як незаконну, а справу про адміністративне правопорушення закрити.

Позов мотивований тим, що відповідачем пропущений двомісячний строк накладення адміністративного стягнення, передбачений статтею 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП). Також зазначає, що позивач не була присутня при розгляді постанови про накладення адміністративного стягнення, внаслідок чого були порушені її права.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Козятинського міськрайонного суду Вінницької області від 14 серпня 2017 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що постанова № 193 від 13 червня 2017 року головного інспектора Департаменту ДАБІ у Вінницькій області не відповідає вимогам чинного законодавства, зокрема, не містить зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення, та на момент розгляду справи судом закінчились строки накладення адміністративного стягнення, передбачені статтею 38 КУпАП, відтак, провадження у справі підлягає закриттю.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року апеляційну скаргу головного інспектора Департаменту ДАБІ у Вінницькій області задоволено, постанову Козятинського міськрайонного суду Вінницької області від 14 серпня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, Вінницький апеляційний адміністративний суд виходив з того, що постанова по справі про адміністративне правопорушення № 193 від 13 червня 2017 року має лише технічну описку щодо зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за адміністративне правопорушення, а відтак, відповідачем повністю доведено факт вчинення позивачем адміністративного правопорушення та як наслідок доведено правомірність прийняття свого рішення про накладення адміністративного стягнення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, а постанову Козятинського міськрайонного суду Вінницької області від 14 серпня 2017 року залишити в силі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 06 листопада 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 133/1173/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 133/1173/17 за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що 01 червня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у Вінницькій області Баруном В.Г. складено протокол про адміністративне правопорушення, згідно якого ОСОБА_1 . не виконала законні вимоги (припис) посадової особи органу державного архітектурно-будівельного контролю - не надала документів, які б давали право на будівництво прибудови до житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , чим вчинила адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 188-42 КУпАП.

13 червня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у Вінницькій області винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № 193 від 13 червня 2017 року, згідно якої на ОСОБА_1 за невиконання припису посадової особи органу державного архітектурно-будівельного контролю - ненадання документів, які б давали право на будівництво прибудови до житлового будинку, накладено штраф у сумі 5100 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки тому, що на момент винесення постанови про притягнення позивача до адміністративної відповідальності закінчився передбачений статтею 38 КУпАП строк притягнення до адміністративної відповідальності.

Також скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано неналежне повідомлення позивача про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення, внаслідок чого вона не була присутня при розгляді справи про адміністративне правопорушення, що позбавило можливості надати свої пояснення (заперечення) з приводу обставин, викладених у спірному процесуальному документі, що вважає грубим порушенням її прав та інтересів.

Головним інспектором будівельного нагляду подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції, оскільки вважає, що постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року є законною та обґрунтованою та не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних відносин, висновки суду є правильними, рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Повноваження Департаменту ДАБІ у Вінницькій області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, КУпАП, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями частин першої, другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно пункту 1 частини дванадцятої вказаної статті у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Інспекціями за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до пунктів 7, 9 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставою для проведення позапланової перевірки, серед іншого, є: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів дійшла до висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб`єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Один примірник припису надає суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Виконання цього припису покладається на суб`єкта містобудування.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 464/2858/17, від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16, від 05 вересня 2019 року у справі № 0870/7854/12(СН/808/48/15).

Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, 01 червня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Баруном В.Г. було проведено позапланову перевірку виконання ОСОБА_1 вимог припису № 207 від 05 липня 2016 року, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 632-ПП та протокол про адміністративне правопорушення. В цих документах зазначено, що позивач не виконала вимоги припису № 207 від 05 липня 2016 року, яким зобов`язано ОСОБА_1 у строк до 05 грудня 2016 року привести об`єкт будівництва у відповідність до вимог чинного законодавства, зокрема, не пред`явила документи, що посвідчують право власності на земельну ділянку, на якій здійснено прибудову, та документів, які б надавали право на здійснення будівельних робіт.

13 червня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Департаменту ДАБІ у Вінницькій області винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № 193 від 13 червня 2017 року, якою ОСОБА_1 за невиконання припису посадової особи органу державного архітектурно-будівельного контролю - ненадання документів, які б давали право на будівництво прибудови до житлового будинку, притягнуто до відповідальності за частиною першою статті 188-42 та накладено штраф в сумі 5100 грн.

Стосовно доводів скаржника про те, що відповідачем пропущено встановлений статтею 38 КУпАП строк притягнення позивача до адміністративної відповідальності, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями частини першої статті 38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що оскаржуваною постановою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена частиною першою статті 188-42 КУпАП, відповідно до якої невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

При цьому, санкцію застосовано 13 червня 2017 року (дата винесення постанови по справі про адміністративне правопорушення), а правопорушення виявлено 01 червня 2017 року, оскільки саме цієї дати проведено перевірку виконання вимог припису № 207 від 05 липня 2016 року.

Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що правопорушення, вчинене позивачем, носить характер триваючого, оскільки ним не було виконано припис відповідача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким вимагалося до 05 грудня 2016 року усунути порушення містобудівного законодавства шляхом оформлення відповідних документів, які дають право виконувати будівельні роботи з будівництва прибудови до житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , у порядку, передбаченому чинним законодавством. Цей припис не було виконано ні протягом наданого строку (до 05 грудня 2016 року), ні після спливу цього строку. Порушення тривало і на час, коли його було зафіксовано (01 червня 2017 року).

Триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Подібна правова позиція щодо застосування норм права викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 804/401/17, від 23 листопада 2018 року у справі № 489/4756/16-а, від 11 листопада 2019 року у справі № №487/4899/15-а

З огляду на те, що правопорушення, вчинене позивачем, носить характер триваючого, а на час винесення оскаржуваної постанови обов`язок щодо виконання припису позивачем не виконано, колегія суддів доходить до висновку, що відповідач прийняв постанову № 193 по справі про адміністративне правопорушення від 13 червня 2017 року в межах строків, визначених у статті 38 КУпАП.

Необґрунтованими також є доводи скаржника стосовно несвоєчасного повідомлення ОСОБА_1 про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення, оскільки, як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами (випискою із сайту Укрпошти), поштове відправлення з повідомленням про час та місце розгляду справи вручено особисто одержувачу 07 червня 2017 року. При цьому, розгляд справи відбувся 13 червня 2017 року, тобто відповідачем дотримано встановленого статтею 277-1 КУпАП порядку повідомлення особи про час та місце розгляду справи не пізніше, ніж за три доби.

Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що допущення в оскаржуваній постанові №193 від 13 червня 2017 року технічної описки щодо зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за описане адміністративне правопорушення, не може бути підставою для визнання її протиправною та скасування.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в ньому повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Вінницького адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко