Справа № 808/594/17
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2020-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2020 року

Київ

справа №808/594/17

адміністративне провадження №К/9901/20730/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Запорізької обласної ради на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року (суддя: Матяш О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року (судді: Шальєва В.А., Білак С.В. Олефіренко Н.А.) у справі за адміністративним позовом громадської організації «Запорізьке театральне товариство» до Запорізької обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Громадська організація «Запорізьке театральне товариство» звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження № 14-к від 12 січня 2017 року «Про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що конкурсна комісія з проведення конкурсного добору на посаду директора театру сформована, як і затверджено її персональний склад, з порушенням статей 21-2, 21-3 Закону України «Про культуру», пунктів 11-15 Порядку проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, затвердженого рішенням ЗОР №9 від 15 грудня 2016 року, чим порушено права і інтереси позивача, який є громадською організацією, що об`єднує театральних діячів міста Запоріжжя та Запорізької області, головною метою якої є сприяння всебічному розвитку національного театрального мистецтва.

Позивач наголошує, що порушення вищенаведених приписів законодавства полягало у тому, що конкурс мав бути оголошений не пізніше 03 грудня 2016 року, проте його оголосили 15 грудня 2016 року.

Також вказував, що до складу конкурсної комісії включено особу, яка є представником органу влади, й підлеглих їй осіб. Ці особи до початку роботи конкурсної комісії надали одному з кандидатів на посаду директора театру рекомендаційні листи, й в подальшому голосували за цього кандидата, що свідчить про упередженість цих осіб.

Окрім того, позивач вказував на втручання учасником конкурсу на посаду директора театру ОСОБА_1 в діяльність конкурсної комісії. Крім того, саме ОСОБА_1 керував загальними зборами трудового колективу театру ім. В.Г. Магара, на яких обрано представників від трудового колективу театру до комісії. Також вказував, що до жеребкування включення до складу комісії допущені громадські організації, не належні до «сфери культури відповідного функціонального спрямування». За наслідками жеребкування у складі комісії опинилися представники громадських організацій невідповідного функціонального спрямування та які мають залежність від органів влади й є підлеглими по відношенню до інших членів комісії.

Також позивач наголосив, що конкурсний добір проводився на посаду директора театру, проте, відповідно до вимог чинного законодавства, ця посада називається директор театру художній керівник. Проте, зміни до статуту театру ім. В.Г. Магара не вносилися.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, позов задоволено у повному обсязі.

Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що у склад комісії, який затверджений спірним розпорядженням, увійшли представник органу влади ОСОБА_4, особи, які за галузевою спрямованістю підпорядковані цій особі ( ОСОБА_2 .. ОСОБА_3 ), представники громадських організацій, діяльність яких, на думку судів, не пов`язана з діяльністю у сфері культури відповідного функціонального спрямування (ОСОБА_5, ОСОБА_6), а також з підстав втручання у діяльність конкурсної комісії учасника конкурсу ОСОБА_1 та можливого права заступника голови ради не видавати спірного розпорядження за наявності відповідних зауважень.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Відповідач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Скаржник зазначає, що висновки судів з урахуванням показань свідка щодо наявності факту втручання в діяльність конкурсної комісії учасником конкурсу ОСОБА_1 є необгрунтованим, оскільки на час проведення зборів трудового колективу 22 грудня 2016 року він не був учасником конкурсного добору, а конкурсна комісія не була сформована та не здійснювала будь-якої діяльності.

Скаржник зазначив, що судами не встановлено, які саме дії ОСОБА_4 розцінено як втручання у діяльність конкурсної комісії органу влади, а лише встановлено факт його членства у цій комісії. Будь-яких доказів з приводу втручання у діяльність конкурсної комісії вищезазначених осіб або упередженості членів конкурсної комісії, матеріали справи не містять.

Будь-яких доказів з приводу втручання у діяльність конкурсної комісії ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ОСОБА_4 або упередженості членів конкурсної комісії, матеріали справи не містять. Висновки судів з цього приводу грунтуються лише на власному міркуванні, що не доведено жодними доказами.

Скаржник вказував, на необгрунтованість висноків судів попередніх інстанції з приводу невідповідності ОСОБА_5 та ОСОБА_6 вимогам, передбаченим Законом України "Про культуру", оскільки вказані члени комісії не обмежені правом участі у конкурсній комісії з підстав, передбачених частини восьмої статті 21-3 Закону України "Про культуру".

Крім того зазначив, що поняття громадської організації відповідного функціонального спрямування у сфері культури законодавством не визначено, а також законом не встановлено, що функціональне спрямування діяльності громадських організацій має бути лише театральним.

Діяльність комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради належить до галузі культури. Галузь культури, як встановлено Законом України "Про культуру", охоплює такі напрямки: театральне мистецтво, музичне мистецтво, діяльність аматорських колективів, діяльність національно-культурних товариств, музейна та бібліотечна справи, тощо.

Таким чином, на переконання скаржника, діяльність громадських організацій, що приймали участь у жеребкуванні підпадає під норми Закону України "Про культуру" та члени такої організації мають право участі у роботі конкурсної комісії відповідно до вимог статті 21-3 Закону України "Про культуру".

Крім того, на думку скаржника, судами помилково надано оцінку процедурі проведення зборів трудового колективу комунального закладу "Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г.Магара" Запорізької обласної ради (протокол від 22 грудня 2016 року), що не стосується спірних правовідносин, оскільки, ані Запорізька обласна рада, ані заступник голови ради, не приймали в них участі та не є суб`єктами вказаних дій.

Скаржник зазначив, що заступник голови ради не визначав осіб, які увійшли до складу конкурсної комісії та не був учасником цього процесу, а лише об`єднав обраних іншими суб`єктами осіб, шляхом видання спірного розпорядження, що не є порушенням Закону України "Про культуру".

Як зазначив скаржник, мотивувальні частини оскаржуваних рішень не місять встановлених судом фактів щодо того, чим саме оскаржуване розпорядження впливає на права та обов`язки позивача, обмежує їх або перешкоджає в реалізації, та які саме охоронювані законом інтереси позивача порушені.

Також скаржник вказував на порушення судами норм матеріального та процесуального права в частині прийняття по цій справі позову без додержання вимог, встановлених статті 106 цього Кодексу (за наявності недоліків в прохальній частині позову), та задоволення заяви позивача про зміну підстав позову, якою позивач фактично виправив допущені недоліки позовної заяви, а не змінив його підстави, що не відповідає статті 137 КАС України.

До того ж судами не враховано, що оскаржуване позивачем розпорядження прийнято одноособовим рішенням посадової особи органу місцевого самоврядування (заступником голови Запорізької обласної ради), шляхом видання розпорядчого документу, а не Запорізькою обласною радою.

На думку скаржника, Запорізька обласна рада є неналежним відповідачем, оскільки безпосередньо Запорізькою обласною радою як колегіальним органом не приймалось оскаржуваного розпорядження, яке видано головою Запорізької обласної ради.

Крім того перевірка правомірності рішення Запорізької обласної ради «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» від 15 грудня 2016 року № 17, є предметом розгляду іншої судової справи (справа № 808/967/17). Судом першої інстанції прийнято рішення, яким відмовлено позивачу у задоволені позовних вимог щодо визнання протиправним і скасування рішення №17 від 15 грудня 2016 року «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» в частині його окремих положень, що стосуються оголошення конкурсу на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради.

Зазначає, що посада «директор театру» та посада «директор театру-художній керівник» не розрізняються за кваліфікаційними вимогами, які в свою чергу були умовою для участі в оголошеному Запорізькою обласною радою конкурсі. Вважає, що в період дії контракту з директором театру Запорізька обласна рада не мала змоги оголошувати конкурс на посаду «директор театру - художній керівник» через відсутність такої посади у статуті театру. Крім того, зазначає, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» або будь-який інший правовий акт не містить приписів, які б зобов`язували Запорізьку обласну раду протягом визначеного строку здійснити дії, спрямовані на внесення змін до статуту театру.

Позиція інших учасників справи.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 17 липня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у даній справі.

12 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Желтобрюх І.Л. (судді) Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Рішенням Запорізької обласної ради № 7 від 15 грудня 2016 року «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» оголошено конкурс на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а саме на посаду директора театру ім. В.Г. Магара й на посаду генерального директора комунального закладу «Запорізька обласна філармонія» Запорізької обласної ради.

Рішенням № 9 від 15 грудня 2016 року Запорізької обласної ради затверджено Порядок проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області. Доручено голові обласної ради (особі, яка виконує його повноваження) забезпечити організацію та проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а також роботу конкурсної комісії, ухвалюючи відповідні рішення шляхом видання розпоряджень у разі, але не виключно: про оголошення конкурсу на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області; про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області (за потреби).

Розпорядженням Запорізької обласної ради № 14-к від 12 січня 2017 року затверджено персональний склад конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради».

Не погоджуючись з прийнятим розпорядженням, громадська організація «Запорізьке театральне товариство» звернулась до суду.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Повноваження голови обласної ради визначені частинами 6 та 7 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до приписів яких така особа має наступні повноваження: 1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; 2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; 3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; 4) вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради; 5) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; 6) організує подання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень; 7) організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; 8) організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення); 9) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради; 10) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; 11) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; 12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради; 13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян; 14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; 15) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; 16) за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів; 17) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін; 18) вирішує інші питання, доручені йому радою.

Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Відповідно до частин шостої та восьмої статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» заступник голови районної у місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов`язків з інших причин. Заступник голови обласної ради здійснює повноваження першого заступника голови обласної ради, у тому числі передбачені частиною шостою цієї статті, за відсутності першого заступника голови обласної ради або неможливості виконання ним своїх обов`язків з інших причин. Заступник голови обласної ради працює у раді на постійній основі. На нього поширюються вимоги щодо обмеження сумісності діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для голови ради.

Відповідно до статті 21-2 Закону України «Про культуру» організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.

Згідно з статтею 21-3 цього Закону персональний склад конкурсної комісії та зміни до нього (за потреби) затверджує своїм наказом орган управління, що проводить конкурсний добір.

Відповідно до пункту 4 розділу ІІІ Порядку проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, затвердженого рішенням десятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради № 9 від 15.12.2016 р., персональний склад конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради.

Приписами частини першої статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Частиною сьомою статті 7 Закону України «Про театри і театральну справу» від 31 травня 2005 року № 2605-IV передбачено, що установчі документи театру повинні відповідати вимогам закону щодо установчих документів для відповідної організаційної форми юридичної особи.

Стаття 19 Закону України «Про театри і театральну справу» визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування спільно з іншими засновниками беруть участь у координації діяльності державних і комунальних театрів у порядку, встановленому законодавством.

Керівництво діяльністю державних та комунальних театрів у порядку, встановленому їхніми установчими документами, здійснюється директором театру - художнім керівником, з яким засновник укладає контракт строком на п`ять років. Керівництво діяльністю національних театрів у порядку, встановленому їхніми установчими документами, здійснює генеральний директор театру - художній керівник, з яким засновник укладає контракт строком на п`ять років.

Рішення про укладення контракту з керівником державного чи комунального закладу культури приймає засновник театру за результатами конкурсу.

Порядок проведення конкурсу та вимоги до кандидатів на посаду директора - художнього керівника державного чи комунального театру та генерального директора - художнього керівника національного театру визначаються статтями 21-1-21-5 Закону України "Про культуру".

Директор - художній керівник, генеральний директор - художній керівник театру, з яким засновник (засновники) уклав (уклали) контракт, у межах наданих йому повноважень: приймає на роботу та звільняє з роботи працівників театру; розпоряджається майном і коштами театру; укладає угоди; застосовує до працівників заходи заохочення та заходи дисциплінарного впливу; приймає рішення про надання творчим працівникам театру відпусток для участі в конкурсах, фестивалях тощо відповідно до Положення про порядок проведення конкурсів, фестивалів та відповідно до Порядку формування творчих груп, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв; затверджує за погодженням з головним режисером, постановниками (зокрема режисером, художником, диригентом, балетмейстером, хормейстером), керівниками виробничих цехів театру склади постановочних груп та виконавців, ескізи і макети оформлення вистав, плани роботи над новими постановками та виставами і визначає в установленому порядку їх готовність і строки випуску; затверджує календарні плани публічного виконання і публічного показу вистав та інших заходів; організує і забезпечує проведення вистав та інших заходів; забезпечує охорону праці, дотримання законності та порядку в театрі.

Пунктом 4 розділу ІІ Закону України від 28 січня 2016 року № 955-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» встановлено, що керівники державних та комунальних закладів культури, з якими на момент набрання чинності цим Законом укладено контракт, працюють на посаді до закінчення строку дії контракту. Такі керівники зобов`язані подати до органу управління проект програми розвитку закладу культури на строк дії контракту протягом одного місяця з дня набрання чинності цим Законом.

Частина 1 статті 21-1 Закону України від 14 грудня 2010 року № 2778-VI «Про культуру» передбачає, що керівником державного чи комунального закладу культури може бути особа, яка має вищу освіту, стаж роботи у сфері культури не менше трьох років, володіє державною мовою та здатна за своїми діловими і моральними якостями, освітнім і професійним рівнем виконувати відповідні посадові обов`язки.

Порядок конкурсного добору керівника державного чи комунального закладу культури визначений статтею 21-2 Закону України «Про культуру», відповідно до якої кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади.

Конкурсний добір керівника державного чи комунального закладу культури складається з таких етапів: оголошення органом управління конкурсу на посаду керівника державного чи комунального закладу культури; формування складу конкурсної комісії; подання документів кандидатами на посаду керівника державного чи комунального закладу культури; добір кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури; призначення органом управління керівника державного чи комунального закладу культури.

Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.

Орган управління оголошує конкурс на посаду керівника державного чи комунального закладу культури не пізніш як за два місяці до завершення строку повноважень керівника державного чи комунального закладу культури відповідно до контракту або впродовж семи днів з дня дострокового припинення його повноважень.

Згідно з статтею 21-3 цього Закону конкурсна комісія складається з дев`яти членів.

Персональний склад конкурсної комісії та зміни до нього (за потреби) затверджує своїм наказом орган управління, що проводить конкурсний добір. Орган управління повинен сформувати персональний склад конкурсної комісії не пізніше 30 днів після оголошення конкурсу на посаду керівника державного чи комунального закладу культури.

У разі проведення конкурсного добору на посаду керівника державного чи комунального закладу культури, яким управляє орган влади Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, по три кандидатури до складу конкурсної комісії подають члени трудового колективу, громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування та орган управління.

Кандидатури до складу конкурсної комісії від трудового колективу обираються на загальних зборах трудового колективу.

Громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування подають по три кандидатури органу управління, який шляхом жеребкування визначає трьох кандидатів до складу конкурсної комісії. Орган управління забезпечує онлайн-трансляцію жеребкування на своєму офіційному веб-сайті

Члени конкурсної комісії мають бути неупередженими та незалежними. Не допускається втручання в діяльність конкурсної комісії будь-яких органів влади, а також учасників конкурсу.

Членами конкурсної комісії можуть бути: незалежні фахівці у сфері культури, публічного або бізнес-адміністрування; члени професійних, творчих спілок, об`єднань, асоціацій, організацій у сфері культури, зареєстрованих відповідно до закону; члени міжнародних об`єднань, асоціацій, організацій у сферах культури.

Членом конкурсної комісії не може бути особа, яка: за рішенням суду визнана недієздатною або її дієздатність обмежена; має судимість за вчинення злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку, або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення; є близькою особою або членом сім`ї учасника конкурсу чи органу управління; є членом трудового колективу закладу культури, на посаду керівника якого проводиться конкурс.

Згідно з частиною першою статті 21-4 Закону України «Про культуру» усі зацікавлені особи можуть взяти участь у конкурсі на посаду керівника державного чи комунального закладу культури.

Пунктом 2 Переліку посад професійних творчих працівників театрів та посад (спеціальностей) працівників інших специфічних театральних професій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2006 року № 208 встановлено, що посади (спеціальності) працівників інших специфічних театральних професій: генеральний директор (директор) театру (до закінчення дії контракту), генеральний директор - художній керівник театру, директор - художній керівник театру.

Стаття 52 КАС України (чинного на час звернення до суду) регулює заміну неналежної сторони.

Відповідно до частини першої статті 52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Згідно з частиною другою статті 52 КАС України якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Приписами частини третьої статті 52 цього Кодексу якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

Правилами частини четвертої статті 52 КАС України встановлено, що після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Громадська організація «Запорізьке театральне товариство», звертаючись до суду з адміністративним позовом зазначив відповідачем Запорізьку обласну раду.

Органом управління комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради є Запорізька обласна рада.

Обласнам рамда - орган місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими законами, а також повноважень, переданих їй сільськими, селищними, міськими радами.

Діяльність обласної ради ґрунтується на колективному вільному обговоренні й вирішенні питань, віднесених до її компетенції, законності, гласності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в України» та іншими законами, відповідальності та звітності перед радою уповноважених нею органів, обраних чи призначених посадових осіб, широкому залученні громадян до управління суспільними справами, реалізації волі виборців через депутатів і безпосередню їхню участь у формуванні і діяльності ради, взаємодії з трудовими колективами, політичними партіями та громадськими організаціями, іншими органами місцевого самоврядування, дотриманні принципу поєднання місцевих і державних інтересів.

Голова обласної ради здійснює свої повноваження відповідно до Конституції України, законів України, статті 55 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" та забезпечує їх реалізацію до припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови обласної Ради.

В межах повноважень голова обласної ради видає розпорядження.

В силу вимог частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Предметом даного спору є Розпорядження, яке видано заступником голови Запорізької обласної ради у зв`язку із перебуванням голови облради у щорічній основній відпустці та відрядженням першого заступника голови облради.

Пунктом 9 частини першої статті 3 КАС України (у редакції чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) визначено відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Тобто, судами не враховано, що Запорізька обласна Рада та голова Запорізької обласної ради (заступник голови ради) відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» є окремими суб`єктами владних повноважень.

Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.

При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

Таким чином, суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним.

Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Проте, суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування розпорядження підписаного заступником голови обласної ради, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

Суд апеляційної інстанції, незважаючи на доводи апелянта щодо неналежного відповідача, у рішенні помилково вказав на правомірність пред`явлення позову до Запорізької обласної ради, посилаючись на те, що повноваження щодо затвердження складу конкурсного комітету законодавством покладено на орган управління, яким в даному випадку є саме Запорізька обласна рада, якою доручено голові обласної ради або особі, яка виконує його обов`язки, видання відповідного розпорядження.

Тому слід враховувати, що особа, яка залучається до участі у справі у процесуальному статусі відповідача має процесуальні права та процесуальні обв`язки, визначені КАС України.

Залучення ж такої особи на стадії апеляційного розгляду справи позбавляє залученого відповідача можливості користуватися своїми процесуальними правами, гарантованими КАС України в суді першої інстанції, що є порушенням принципу рівності сторін.

При цьому судами не надано оцінки правомірності формування складу комісії керівником ради, з урахуванням вимог статті 12-3 Закону України «Про культуру»,

Також Верховний Суд зазначає, що всупереч статті 21-3 Закону України "Про культуру" судами попередніх інстанцій, з метою забезпечення додержання вимог чинного законодавства при формуванні конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради», не з`ясовані підстави для прийняття розпорядження № 14-к від 12 січня 2017 року, зокрема не встановлено наявність відповідного наказу органу управління, що проводить конкурсний добір.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Таким чином переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, дійшов до висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Приписами частини третьої статті 353 КАС України встановлено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо: 1) справу розглянуто і вирішено неповноважним складом суду; 2) в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і судом касаційної інстанції визнано підстави його відводу обґрунтованими; 3) справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою; 4) суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі; 5) судове рішення не підписано будь-яким із суддів або підписано не тими суддями, які зазначені в судовому рішенні; 6) судове рішення ухвалено суддями, які не входили до складу колегії, що розглядала справу; 7) судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу; 8) суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

При новому розгляді справи необхідно визначити належного відповідача та встановити наявність наказу органу управління для прийняття розпорядження № 14-к від 12 січня 2017 року відповідно до частині першої статті 21-3 Закону України "Про культуру".

З огляду на викладене, Суд дійшов висновку про скасування рішень судів попередніх інстанцій і направлення справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 4, 345, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Запорізької обласної ради задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції (Запорізького окружного адміністративного суду) на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов