Справа № 420/2481/19
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2020-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 січня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/2481/19
Головуючий в 1 інстанції: Корой С.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.,

суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.

за участі секретаря - Скоріної Т.С.

апелянта - ОСОБА_1 та його представника - адвоката Клименка С. Ю.

представника відповідача - Недашківського А. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Затоківської селищної ради Білгород - Дністровської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Затоківської селищної ради Білгород - Дністровської міської ради (надалі - Затоківська селищна рада) в якому просив:

визнати протиправним та скасувати рішення від 26 березня 2019 року № 1050 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 »;

поновити на посаді Затоківського селищного голови;

стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Обґрунтування позову складалося з таких складових.

Перша складова - відсутність фактичних підстав для прийняття оскаржуваного рішення. Так, на думку позивача, селищна рада зазначаючи, зокрема, про порушення сільським головою Конституції України, прав і свобод громадян, незабезпечення здійснення наданих повноважень, яке набуло систематичного характеру, фактичне самоусунення від здійснення наданих повноважень, не надала жодного та допустимого доказу.

Друга складова - порушення процедури прийняття рішення.

Позивач вважає, що орган місцевого самоврядування, в порушення Регламенту роботи Затоківської селищної ради VII скликання, затвердженого рішенням Затоківської селищної ради від 22.03.2016 р. №65 (далі - Регламент роботи селищної ради), ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не дотримався наступних умов.

Проект рішення:

- не був предметом розгляду постійних комісій селищної ради;

- неоприлюднений за 20 робочих днів до дати його розгляду;

- завчасно ненаданий для вивчення в постійних комісіях;

- неузгоджений з посадовими особами, які беруть участь у підготовці рішення, а також з головним спеціалістом - юристом, секретарем;

- недоведений депутатам за 10 днів до сесії.

Третя складова - порушення процедури оприлюднення проекту рішення.

Дане порушення, як вказує позивач, складається з того, що селищна рада в порушення ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ч.11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не оприлюднила проект оскаржуваного рішення за 20 робочих днів до його розгляду.

Четверта складова - порушення процедури скликання сесії.

Так, на думку позивача, в порушення ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення про VII скликання сесії Затоківської селищної ради до відома депутатів та населення за 10 днів не було доведено, враховуючи те, що підстав віднесення цього питання до виняткового випадку не було.

П`ята складова - порушення вимог законодавства про працю.

Позивач стверджував, що дострокове припинення повноважень його як голови Затоківської селищної ради відбулося під час перебування у відпустці без збереження заробітної плати. Покликаючись на ч.3 ст. 40 КЗпП України, вважає неприпустимим звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період, зокрема, перебування, останнього, у відпустці.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Правова позиція суду першої інстанції щодо відмови в позові, була побудована на принципах Європейського суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) щодо виміру суттєвості порушень. Так, суд зазначив, що ЄСПЛ, застосовуючи відповідний принцип, вказує, що скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Суд відзначив, що процедурні порушення, в залежності від їх характеру можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Отже, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що процедурні порушення можуть бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що вони вплинули або могли вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

До того ж, суд зробив наголос, що висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень голови селищної ради є дискреційними повноваженнями селищної ради, а тому спірне рішення Затоківської селищної ради може бути перевірене адміністративним судом лише на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.

Розглянувши доводи позивача щодо порушення селищною радою процедури прийняття рішення, його оприлюднення, порушення процедури скликання сесії, законодавства про працю, суд першої інстанції зазначив, що вони не засновані на вимогах законодавства, що регулює спірні правовідносини.

Короткий зміст апеляційної скарги та відзиву.

ОСОБА_1 , оскаржуючи рішення суду першої інстанції, з підстав його незаконності та необґрунтованості, ставить питання про його скасування та прийняття нового рішення про задоволення позову.

Доводами апеляції є безпідставність висновків суду першої інстанції щодо відсутності ознак протиправності рішення від 26 березня 2019 року № 1050 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови».

Так, скаржник вказує на помилковість позиції суду першої інстанції щодо відсутності права проводити повторну перевірку роботи голови відповідної ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, оскільки висловити недовіру голові ради та достроково припинити його повноваження є дискрецією представницького органу місцевого самоврядування.

На думку скаржника, суд першої інстанції не врахував, що оскаржуване рішення не відповідає конституційним, міжнародно-правовим та законодавчим засадам. Відсутні, за твердженням скаржника, належні та допустимі докази про порушення ним Конституції України, законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих повноважень.

Наголошуючи на порушення позивачем процедури прийняття рішення, оприлюднення проекту рішення, порушення процедури скликання сесії, а також про порушення законодавства про працю, скаржник викладає доводи, які зазначалися в позові.

До того ж, в апеляційній скарзі присутній аналіз Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), рішень Європейського суду з прав людини та висновки про те, що відповідач, приймаючи рішення про дострокове припинення повноважень позивача виконував функцію суду, який не входить до судової системи. З наведеного, на думку скаржника, випливає, що суд першої інстанції повинен був розглянути, чи були дотримані принципи незалежного та безстороннього суду на стадії розгляду справи заявника та винесення обов`язкового для виконання рішення.

Заперечуючи проти доводів апеляції представник Затоківської селищної ради надав відзив, в якому наголошує на правосудності рішення суду першої інстанції та необґрунтованості доводів апеляції.

Указує, що селищним головою ОСОБА_1 не було забезпечено належного виконання своїх обов`язків, оскільки з 3 років та 5 місяців перебування на посаді селищного голови, він виконував свої обов`язки, близько 11,5 місяців. Такі обставини були пов`язані з тим, що за рішеннями судів селищний голова був відсторонений від посади за підозрою у скоєнні злочину та деякий час знаходився під арештом. Окрім того, представник відзначив, що коли у ОСОБА_1 і була можливість виконувати обов`язки голови селищної ради, він надавав перевагу відпусткам, в яких перебував 133 дні, або більше ніж 4 місяців.

До того ж, у відзиві вказано про дотримання процедури, визначеної Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом роботи селищної ради при прийнятті рішення від 26 березня 2019 року № 1050 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 ».

Скаржник та його представник у судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримали доводи, викладені в апеляції та просили її задовольнити.

Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляції та просив рішення суду залишити без змін.

Фактичні обставини справи.

25 жовтня 2015 року позивача було обрано Затоківським селищним головою.

16.01.2016 р., за підозрою у скоєнні злочину, ОСОБА_1 відсторонено від посади голови Затоківської селищної ради.

Також, до останнього, застосовувалися міри запобіжного заходу - тримання під вартою та домашній арешт.

Ураховуючи дані обставини, позивач виконував обов`язки голови ради за період його обрання та дострокового припинення повноважень менше року.

25.03.2019 р. ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді Затоківського селищного голови, прийняв розпорядження №14-6 про те, що вибуває у відпустку без збереження заробітної плати тривалістю п`ять календарних днів, з 25.03.2019 р. по 29.03.2019 р.

Другим пунктом указаного розпорядження він поклав тимчасове виконання обов`язків, на період відпустки, на секретаря Затоківської селищної ради Бокія В. В. з правом підпису на фінансових документах, а третім пунктом уповноважив секретаря ради, у разі службової необхідності скликати, в період його відпустки, сесію Затоківської селищної ради (т.1 а.с.33).

25 березня 2019 р. до Затоківської селищної ради надійшла заява про ініціативу розгляду питання щодо дострокового припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 (т.1 а.с.184-185).

Заява була підписана десятьма депутатами Затоківської селищної ради, що становить більш ніж 2/3 від складу ради.

У поданій заяві депутати просили у двотижневий строк, з моменту отримання заяви, скликати сесію Затоківської селищної ради для розгляду питання дострокового припинення повноважень селищного голови. До заяви був наданий проект рішення про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1

25 березня 2019 року тимчасово виконуючим обов`язки Затоківського селищного голови, секретарем селищної ради Бокієм В. В. прийнято розпорядження № 11-ОД про скликання позачергової сесії Затоківської селищної ради VII скликання, на розгляд якої, винести питання про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 . Засідання сесії було призначено на 26 березня 2019 р. о 16 годині в актовому залі селищної ради. Вирішено оприлюднити дане розпорядження, шляхом розміщення на інформаційному стенді селищної ради та інформаційних стендах селища (т.1 а.с.187).

В матеріалах справи є докази отримання 9 депутатами повідомлення від 25.03.2019 р. про скликання позачергової сесії на 26.03.2019 р.(т.1 а.с.188-189).

26 березня 2019 р. відбулася ХХХVIII сесія VII скликання Затоківської селищної ради, із запропонованим порядком денним - висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1

Протоколом даної сесії встановлено, що на неї були присутні 10 депутатів із загальної кількості - 13 (т.1 а.с.206-207). Відповідно до Регламенту роботи селищної ради головував на сесії тимчасово виконуючий обов`язки Затоківського селищного голови, секретар селищної ради Бокій В. В.

Сторонами у цьому спорі не висловлені зауваження щодо порушень депутатами вимог ведення пленарного засідання, що встановлені розділом V Регламенту роботи селищної ради. Зокрема, матеріалами справи підтверджено, що на сесії був затверджений порядок денний, склад лічильної комісії, виготовлені бюлетені, проведено таємне голосування та за результатами підрахунку голосів оголошено про одностайне прийняття рішення «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 » (т.1 а.с.190-209).

Згідно резолютивної частини даного рішення за №1050, Затоківська селищна рада вирішила висловити недовіру Затоківському селищному голові В. І. Звягінцеву, припинити, з моменту прийняття цього рішення, а саме: з 26 березня 2019 року, достроково його повноваження, вивести зі складу виконавчого комітету Затоківської селищної ради.

26 березня 2019 р. тимчасово виконуючим обов`язки Затоківського селищного голови, секретарем селищної ради прийнято розпорядження №26-к про звільнення ОСОБА_1 на підставі п.5 ст. 41 КЗпП України, у зв`язку достроковим припиненням повноважень Затоківського селищного голови (т.1 а.с.210).

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та позиція суду апеляційної інстанції щодо доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для її задоволення, з огляду на таке.

Зміст спірних правовідносин, які склались у цій справі, зводиться до питань наявності підстав для прийняття Затоківською селищною радою рішення №1050 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 », дотримання процедури його прийняття, а також дотримання гарантій при звільненні позивача з роботи, що передбачені КЗпП України.

Оцінюючи доводи апеляції під кутом зору норм матеріального права, суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пункт 10 частини 1 ст. 26 унормовує, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові.

Відповідно до частини третьої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.

Згідно вимог частини 2 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Системний аналіз наведених правових положень свідчить, що повноваження сільського голови можуть бути припинені в разі не забезпечення здійснення наданих йому повноважень за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

У рішенні Затоківської селищної ради №1050 підставами для дострокового припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 зазначено:

- систематичне порушення порядку розгляду звернень громадян та депутатів Затоківської селищної ради;

- порушення Конституції України, прав і свобод громадян, незабезпечення здійснення наданих йому повноважень, яке набуло систематичний характер;

- фактичне самоусунення від здійснення наданих повноважень щодо додержання Конституції України та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади, організації роботи ради та її виконавчого комітету, скликання сесії ради.

Скаржник заперечуючи проти наявності наведених порушень, вказує, що вони є абстрактними, не конкретними, без зазначення обставин, дати, часу, місця, не підтверджені належними доказами.

Колегія суддів вважає такий аргумент необґрунтований, з огляду на таке.

З аналізу положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у їх сукупності слідує, що на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради може бути вирішено як питання щодо прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові, так і питання щодо прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

При цьому, даним Законом визначено підстави, за наявності яких в обов`язковому порядку дострокового припиняються повноваження сільського, селищного, міського голови (ч.1 ст. 79 Закону), так і передбачено випадки, за наявності яких, відповідні повноваження можуть бути припинені, в тому числі за рішенням ради, а саме: якщо селищний голова порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень (ч.2 ст.79 Закону).

Поряд з цим, ні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а ні іншим законодавчим актом, який регулює питання проходження служби в органах місцевого самоврядування, не визначено підстав, за наявності яких відповідна сільська, селищна, міська рада може висловити недовіру сільському, селищному, міському голові, або ж створення будь-яких передумов для прийняття цього рішення.

З вказаного слідує, що законодавець надає депутатам можливість прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові на підставі власних переконань, за наслідками особистої думки та з урахуванням індивідуального ставлення до підстав, обставин, обґрунтування такого рішення.

Такі повноваження райради є дискреційними, а тому колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам селищної ради, з яких вона виходила, висловлюючи недовіру селищному голові.

Аналогічну правову позицію у подібних правовідносинах висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 27 березня 2019 року по справі №688/3487/16-а, де, серед іншого, зазначено, що ухвалення рішення про недовіру голові райдержадміністрації (облдержадміністрації) є конституційно закріпленим, дискреційним повноваженням органу місцевого самоврядування, а тому може бути ухвалено незалежно від проведення обговорення цього питання.

Колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах апелянтом необґрунтовано ототожнено можливість дострокового припинення повноважень селищного голови у випадку, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, з достроковим припиненням повноважень селищного голови як наслідком висловлення йому недовіри, в тому числі у зв`язку з незабезпеченням здійснення селищним головою наданих йому повноважень.

На користь такого висновку суду апеляційної інстанції свідчать і положення частини 6 статті 42 Закону №280/97-ВР, якою передбачено, що при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є відповідальним перед відповідною радою.

За Конституцією України (частина друга статті 141) сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою для того, щоб очолювати виконавчий орган ради та головувати на її засіданнях. Ці функції визначають сільського, селищного, міського голову передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради.

Приймаючи спірне рішення, селищна рада, як орган місцевого самоврядування, за результатами аналізу діяльності селищного голови дійшла висновку про неможливість продовження виконання ним своїх обов`язків та вирішила реалізувати передбачене законом право на висловлення йому недовіри наслідком чого є дострокове припинення ним своїх повноважень.

Таке рішення було прийняте повноважним складом ради на її пленарному засіданні, як це вимагається Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У постановах Верховного Суду від 18.04. 2018 р. у справі № 235/4046/16-а, від 22.10.2019 р. у справі №817/451/18 наведений наступний правовий висновок.

Зокрема, відзначено, що сільська рада має право у визначений законом спосіб висловитись за недовіру міському голові і прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень, у разі такої недовіри, може встановлюватись виключно відповідною радою, оскільки продовження виконання своїх обов`язків міським головою, якому висловлено недовіру суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад так і сільських, селищних міських голів.

Як зазначив представник Затоківської селищної ради обставинами, що свідчать про нездійснення селищним головою своїх повноважень, свідчить його відсутність на робочому місті, навіть у випадку, коли відсутні обмежувальні заходи, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України. Так, за твердженням представника ради, з 11,5 місяців перебування на посаді, голова ради більше ніж 4 місяці (133 дні) перебував у відпустках.

Адвокат Клименко С. Ю., на захист Звягінцева, зауважив, що останній має право на відпустку, адже це передбачено Конституцією України.

Водночас, колегія суддів наголошує, що окрім права на відпочинок, ч.2 ст.141 Конституції України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» покладає на керівника представницького органу місцевого самоврядування повноваження щодо організація роботи ради, керівництво її апаратом, формування порядку денного цієї ради, укладення від імені ради договорів з питань, віднесених до виключної компетенції ради, представництво ради у відносинах з державними органами та іншими органами місцевого самоврядування тощо (частина третя статті 42 Закону).

Ці функції визначають міського голову, в першу чергу, як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради.

Указуючи на помилковість правової позиції суду першої інстанції щодо дискреції ради при вирішення питання про недовіру її голові та дострокове припинення повноважень, скаржник покликався на рішення ЄСПЛ у справі Олександр Волков проти України. Зокрема, покликаючись на пункт 88 цього рішення, скаржник указує, що «Судові ніщо не заважає назвати «судом» конкретний національний орган, який не входить до судової системи, для цілей встановлення його відповідності критеріям, викладеним у справі «Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії». У даному рішенні ЄСПЛ дійшов висновку, що розгляд «справи О. Волкова» Вищою радою правосуддя та парламентом України не відповідав принципам незалежності та безсторонності, а також відбувалась політизація процесів та невідповідність процедури принципу поділу владних повноважень.

На думку колегії суддів, правова ситуація, яка склалася в цій справі, є іншою.

Так, 10 депутатів із загальної кількості 13 Затоківської селищної ради вважають, що селищний голова не виправдав їх сподівань, адже не проводив особистий прийом громадян, не звітував перед селищною радою та територіальною громадою на відкритої зустрічі з громадянами. Колегія суддів не вбачає в діях відповідного представницького органу територіальної громад недотримання принципів незалежного та безстороннього суду при прийнятті спірного рішення.

На думку колегії суддів, протистояння, яке виникло між представницьким органом селищної ради та його головою порушує базисні принципи місцевого самоврядування.

Таким чином, ураховуючи той факт, що більш аніж 2/3 від загального складу депутатів Затоківської селищної ради Білгород - Дністровської міської ради Одеської області у визначений законом спосіб висловились за висловлення недовіри Затоківському селищному голові, то прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов`язків селищним головою, якому висловлено недовіру, суперечитиме засадам місцевого самоврядування.

Далі, на що необхідно звернути увагу, це відсутність у чинному законодавстві необхідності конкретизації у рішенні селищної ради, яке прийнято шляхом голосування депутатів селищної ради, мотивів, за яких кожен з депутатів окремо дійшов переконання щодо підтримання питання про висловлення недовіри селищному голові у зв`язку з незадовільною робою останнього.

Так, Верховний Суд у рішенні від 02.10.2019 р. (справа №420/953/19), де предметом спору було законність рішення про дострокове припинення голови сільської ради, висловив наступну правову позицію.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» прямо не передбачено, що в рішенні органу місцевого самоврядування про припинення повноважень сільського голови має бути обов`язково зазначено усі конкретні факти, що підтверджують вчинення сільським головою порушень законодавства у разі дострокового припинення його повноважень. В таких рішеннях ради зазвичай коротко фіксується лише тільки результат обговорення питань порядку денного депутатами органу місцевого самоврядування та результати їх голосування по кожному з питань.

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 в цій частині ґрунтуються на помилковому тлумаченні норм законодавства, яке регулює спірні правовідносини. Зміст апеляційної скарги не містить посилання на норму, яка зобов`язує селищну раду, як колегіальний орган, наводити аргументи, які стали підставою для висловлення недовіри селищному голові, а суд - надавати їм правову оцінку.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції поділяє позицію суду першої інстанції, що оскаржуване рішення відповідає приписам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Наступними доводами апеляції - порушення процедури прийняття рішення та процедури оприлюднення проекту рішення.

Указані порушення, на думку апелянта виразилися в тому, що проект рішення, зокрема, не був предметом розгляду постійних комісій, не оприлюднений за 20 робочих днів до дати його розгляду, не наданий депутатам за 10 днів до сесії розпорядженням голови.

Суд першої інстанції, спираючись на ч. 4 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначив, що даною нормою не передбачено внесення питання щодо дострокового припинення повноважень селищного голови на попередній розгляд постійно діючої комісії.

Колегія суддів погоджується з таким висновком та вважає, що наведена норма та Регламент роботи селищної ради ставить в залежність від волевиявлення самої ради необхідність заслуховування звіту постійної комісій селищної ради на пленарному засіданні.

Пунктом 1 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» унормовано, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради затверджується регламент ради. Цей нормативний акт встановлює правила функціонування та діяльності представницького органу місцевого самоврядування.

Частина 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, встановлює, що скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

В матеріалах справи міститься Регламент роботи селищної ради (т.1 а.с.45-56), в якому встановлений порядок підготовки питань, що виносяться на сесію.

Пункт 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5 Регламенту встановлює, що порядок денний повинен бути доведений депутатам за 10 днів до сесії, проекти рішення подаються завчасно для вивчення їх в постійних комісіях, узгоджуються з посадовими особами, які беруть участь у підготовці вказаного рішення.

Пункт 4.3.7 Регламенту роботи селищної ради передбачає, що проекти рішень з питань, що пропонуються включити до порядку денного сесії, разом з усіма необхідними матеріалами, як правило, розглядаються профільними постійними комісіями ради. Пропозиції постійних комісій щодо змін та доповнень подаються не пізніше ніж за добу до дати проведення сесії.

Згідно ч.11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до п.2 ч.1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Частиною 3 статті 15 вказаного Закону передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

З системного аналізу вказаних правових норм слідує висновок, що за загальним правилом порядок денний повинен бути доведений депутатам за 10 днів до сесії; при цьому, проекти рішень з питань, що пропонуються включити до порядку денного сесії, перед їх розглядом на пленарному засіданні ради розглядаються профільними постійними комісіями ради, а також оприлюднюються не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Поряд з цим, Регламентом роботи Затоківської селищної ради VII скликання передбачено можливість внесення депутатами пропозицій до порядку денного безпосередньо на пленарному засіданні у виняткових випадках та у разі відсутності потреби їх попереднього вивчення та підготовки.

Чинним законодавством не визначено певних критеріїв чи поняття «винятковість» випадку, тому визначаючи певний (і) випадок(дки) винятковим(и), відповідний суб`єкт діє на власний розсуд.

А відтак, відсутність законодавчої регламентації можливості застосування винятків із загального правила, виключає й правові підстави для скасування рішень місцевих рад, прийнятих без дотримання загального порядку внесення пропозицій до порядку денного, розгляду проектів рішень профільними комісіями, а також їх оприлюднення в порядку, встановленому Законом України «Про доступ до публічної інформації», адже це питання перебуває поза правовим регулюванням.

Більше того, частиною 1 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено вичерпний перелік інформації чи документів (в т.ч. актів, рішень, їх проектів), що підпадають під дію цього Закону та підлягають обов`язковому оприлюдненню. При цьому, для проектів рішень зазначена вимога є відсильною до інших нормативно-правових актів, якими має бути передбачене обов`язкове винесення їх на громадське обговорення (п.2 ч.1 ст.15).

Колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що оскаржуване рішення Затоківської селищної ради №1050 від 26.03.2019р. не є рішенням, яке підлягає обговоренню відповідно до вимог законодавства, а тому, відповідно, проект такого рішення не підлягає обов`язковому оприлюдненню.

Колегія суддів критично ставиться до тверджень апелянта про те, що спірне рішення потребує його попереднього вивчення та підготовки в постійних комісіях ради, оскільки Законом №280/97-ВР не передбачено внесення питання щодо дострокового припинення повноважень селищного голови на попередній розгляд постійно діючої комісії. Ні суду першої, а ні суду апеляційної інстанцій ОСОБА_1 не зазначено обґрунтувань якою саме комісією, на його думку, повинно бути розглянуте питання щодо висловлення недовіри селищному голові, до компетенції якої комісії віднесений попередній розгляд вказаного питання.

Понад те, пункт 4.3.7 Регламенту роботи селищної ради дозволяє включати до порядку денного сесії проекти рішень, без розгляду їх профільними постійними комісіями.

На підставі викладеного колегія суддів не приймає до уваги покликання апелянта на порушення Затоківською селищною радою процедури прийняття оскаржуваного рішення та процедури його оприлюднення.

Верховний Суд у рішенні від 22.10.2019 р. (справа №817/451/18), де розглядалися а аналогічні правовідносини, звернув увагу, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Далі, апелянт зазначає про порушення процедури скликання позачергової сесії Затоківської селищної ради. Зокрема, стверджує, що рішення про скликання сесії до відома депутатів і населення доведено не було, підстав для віднесення цього питання до виняткового випадку немає, на офіційному веб-сайті відповідача в мережі Інтернет таке рішення не оприлюднювалося.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно ч.ч. 4-6 ст. 46 наведеного Закону наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

При цьому, частиною 7 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Зазначені вимоги Закону відображено також у п.4.2.3 Регламенту роботи селищної ради, яким передбачено, що сесія селищної ради повинна бути також скликана за пропозицією не менше 1/3 депутатів від загального складу селищної ради.

Таким чином, у разі надходження від не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради пропозиції про скликання сесії така сесія повинна бути скликана в обов`язковому порядку.

Як вже зазначалося колегією суддів, 25.03.2019 р. до Затоківської селищної ради надійшла заява про ініціативу розгляду питання щодо висловлення недовіри селищному голові та дострокового припинення його повноважень, яка була підписана десятьма депутатами , що становить більше 2/3 загального складу ради.

Таким чином, у відповідності до ч.7 ст.46 Закону №280/97-ВР та п.4.2.3 Регламенту роботи селищної ради, у Затоківського селищного голови виник обов`язок скликати сесію, прийнявши відповідне розпорядження.

Апелянт зазначає про недотримання відповідачем вимог частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій зазначено, що рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Однак, апелянтом залишено поза увагою, що зазначена норма поширює свою дію на випадки скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої статті 46 Закону, тоді як у даному випадку рішення про скликання сесії прийнято Затоківським селищним головою на підставі частини 7 статті 46 Закону.

Регламентом роботи селищної ради передбачено доведення до відома депутатів і населення не пізніше ніж за 10 днів до сесії рішення про скликання чергової сесії, а не позачергової, що має місце у спірних правовідносинах. (п.4.2.4 Регламенту)

Варто зазначити, що учасниками справи не заперечується, що розпорядження Затоківського селищного голови №11-ОД від 25.03.2019р. «Про скликання позачергової сесії Затоківської селищної ради VII скликання» у день його винесення було оприлюднено на інформаційному стенді в приміщенні Затоківської селищної ради та інформаційних стендах селища.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає необґрунтованими посилання апелянта на порушення процедури скликання позачергової сесії Затоківської селищної ради.

Наведена позиція суду апеляційної інстанції ґрунтується на позиції Верховного Суду від 10.07.2019 р. у справі №806/2091/17. Так, у цій справі, суд касаційної інстанції досліджуючи доводи суду апеляційної інстанції про те, що в оскаржуваному рішенні про висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень голови не надано належного обґрунтування стосовно необхідності негайного та невідкладного розгляду такого питання, як це передбачено Регламентом та не доведено, чим зумовлено такий поспіх, як і те, в чому винятковість цього випадку, виклав наступну правову позицію.

«Враховуючи принципи, на яких здійснюється місцеве самоврядування в Україні, такі як правова самостійність та колегіальність, визначені Законом № 280/97-ВР, віднесення питань, що підлягають додатковому включенню до порядку денного у виняткових випадках, до переліку тих, які потребують негайного розгляду є дискреційним повноваженням районної ради та не потребує додаткового обґрунтування стосовно причин, які зумовили їх негайний розгляд. Єдина вимога щодо прийняття рішення про включення таких питань до ще не затвердженого в цілому порядку денного сесії - це кількість депутатів, які повинні проголосувати за вказане рішення, а саме - третина від загального складу ради.

Надаючи правову оцінку доводам апеляційної скарги про те, що дострокове припинення повноважень голови Затоківської селищної ради відбулося під час перебування останнього у відпустці без збереження заробітної плати, що не відповідає вимогам ч.3 ст. 40 КЗпП України, колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до ст. 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», цим та іншими законами України.

Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

За змістом ч.3 ст. 40 КЗпП України не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.

У пункті 17 постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» містяться роз`яснення про недопустимість звільнення працівника у період тимчасової непрацездатності, а також у період перебування у відпустці (ч.3 ст.40 КЗпП України), які стосуються як передбачених ст. ст. 40, 41 КЗпП України випадків, так і інших випадків, коли розірвання трудового договору відповідно до чинного законодавства провадиться з ініціативи власника або уповноваженого ним органу.

Не поділяючи позицію скаржника щодо недотримання головою селищної ради вимог ч.3 ст. 40 КЗпП України, суд першої інстанції, в оскаржуваному рішенні, прийняв до уваги правову позицію Верховного Суду України, висловлену у постанові від 23 січня 2013 року у справі №6-127цс12. Зокрема, у вказаній постанові Верховний Суд України дійшов правового висновку про те, що зміст поняття «розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу» розкрито законодавцем у п.4 ст. 36 КЗпП України, до якого віднесено лише звільнення з підстав, передбачених ст.ст. 40, 41 КЗпП України. Це, на думку, суду вищої інстанції, виключає охоплення змістом терміну «розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу» будь-якого іншого звільнення, підстава якого не зазначена в ст. 40, 41 КЗпП України, або яке законодавець спеціально не визначив як розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу.

На підставі цього, суд першої інстанції зробив висновок, що оскільки повноваження позивача як селищного голови достроково припинені рішенням ради на підставі ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а законодавець не визначив цю підставу як розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, доводи скаржника про порушення керівником представницького органу місцевого самоврядування ч.3 ст.40 КЗпП України є необґрунтованими.

Колегія суддів не поділяє такі аргументи суду першої інстанції, адже при вирішенні відповідної справи Верховний Суд України, аналізував положення ст. 40 КЗпП України, у редакції, яка існувала до прийняття Закону України від 13 травня 2014 року № 1255-VII.

Відповідно до наведеного Закону, частину першу статті 41 КЗпП України доповнено новим пунктом, а саме: трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу може бути розірваний також у випадку припинення повноважень посадових осіб.

Поряд з цим, досліджуючи доводи скаржника, у цій частині, колегія суддів ураховує, що ОСОБА_1 звільнено у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень не рішенням Затоківської селищної ради від 26 березня 2019 року №1050, яке є предметом даного спору, а розпорядженням Затоківського селищного голови №26-к «Про припинення повноважень голови Затоківської селищної ради ОСОБА_1», яке не оскаржено ні в межах даної справи, а ні в межах іншої адміністративної справи.

Окрім того, тимчасово виконуючий обов`язки селищного голови Бокій В. В., на підставі розпорядження якого відбулося звільнення, не являється відповідачем у справі, що підлягає перегляду в апеляційному порядку.

За таких обставин, слід зробити висновок, що безпосередньо, при прийнятті Затоківською селищною радою спірного рішення від 26 березня 2019 року №1050 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Затоківського селищного голови ОСОБА_1 » відповідачем не порушено та не могло бути порушено вимоги ч.3 ст. 40 КЗпП України.

Інші доводи апеляційної скарги є не суттєвими, не містять належного обґрунтування чи нових, переконливих доводів, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.

Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29).

Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та постановив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Як вважає суд апеляційної інстанції, мотиви, викладені в рішенні суду першої інстанції щодо відсутності порушень, з боку Затоківської селищної ради, вимог законодавства про працю, не призвели до неправильного вирішення справи та не містять підстав для зміни або скасування рішення.

Наведене, відповідно до ст. 316 КАС України, є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Затоківської селищної ради Білгород - Дністровської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 28.01.2020 року.