Справа № 640/3468/19
Суддя: Кобаль Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/3468/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Скочок Т.О., Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Беспалова О.О., Степанюка А.Г.,

при секретарі Горяіновій Н.В.

за участю

представника позивача: ОСОБА_2

прокурора: Гриб Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Прокуратури Київської області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2019 року в справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на роботі, зобов`язання виплатити середній заробіток, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Прокуратури Київської області (далі - Відповідач) у якому просив

- визнати незаконним, протиправним та скасувати акт індивідуальної дії - наказ прокурора Київської області № 623к від 19.12.2018 року, яким ОСОБА_1 звільнено з адміністративної посади заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури;

- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури;

- зобов`язати Прокуратуру Київської області виплатити ОСОБА_1 різницю середнього заробітку з моменту незаконного звільнення до часу поновлення на посаді заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2019 року зазначений адміністративний позов задоволено у повному обсязі.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні зазначеного позову повністю (за текстом апеляційної скарги).

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, що прибули у судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а оскаржуване рішення скасувати, виходячи з наступного.

Згідно із п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, наказом Прокуратури Київської області від 14.12.2015 року №2360п ОСОБА_1 призначено на посаду заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області з 15.12.2015 року.

29.10.2018 року Прокуратурою Київської області на адресу голови Ради прокурорів України направлено лист від №11-1499вих18, в якому зазначено розглянути питання щодо внесення рекомендації про звільнення з адміністративної посади заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури молодшого радника ОСОБА_1 .

За результатами розгляду матеріалів про встановлення підстави для звільнення ОСОБА_1 , з посади заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області, відповідним рішенням Ради прокурорів України від 13.12.2018 року №153 вирішено питання про встановлення підстави для звільнення ОСОБА_1 розглянути без його участі та встановлено наявність підстав, передбачених п. 3 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру», для звільнення останнього з посади заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області.

На підставі вказаного рішення Ради прокурорів України, наказом Прокуратури Київської області від 19.12.2018 року №623к, на підставі п. 7 ч. 1 ст. 11, ст. 41 Закону України «Про прокуратуру», звільнено молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з адміністративної посади заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області, у зв`язку із неналежним виконання посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади (п. 3 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру») (далі по тексту - оскаржуваний наказ).

Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду за захистом своїх прав та законних інтересів.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, дійшов висновку що, звільнення, у тому числі з адміністративної посади, є крайнім заходом, який слід вживати у разі неможливості застосування інших заходів реагування, а оскаржуваний наказ прийнятий без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття, і без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а тому є протиправним і підлягає скасуванню.

Колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, оскільки він не знайшов свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Дослідивши матеріали справи, повно і всебічно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Нормативно-правовим актом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», Генеральна прокуратура України є органом прокуратури вищого рівня щодо регіональних та місцевих прокуратур, а регіональна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо місцевих прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури.

Регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури - прокурор області, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, який має першого заступника та не більше трьох заступників (ч. 2 ст. 10 Закону України «Про прокуратуру»).

Керівник регіональної прокуратури, зокрема, призначає на посади та звільняє з посад прокурорів регіональних та місцевих прокуратур у встановленому цим Законом порядку (п. 3 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру»).

Адміністративними посадами у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах (крім посад, зазначених у частинах другій і третій цієї статті) є, у тому числі, посади заступника керівника місцевої прокуратури (п. 13 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про прокуратуру»).

Правовими положеннями ч. 1 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6 - 8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав:

1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням;

2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури (крім адміністративної посади, передбаченої пунктами 1 - 3 частини третьої статті 39 цього Закону);

3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади;

4) наявність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання.

Звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 4 та 5 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором, з адміністративної посади, передбаченої пунктами 9, 10, 12, 13 частини першої статті 39 цього Закону, - керівником регіональної прокуратури, а з адміністративної посади, передбаченої пунктами 14 та 15 частини першої статті 39 цього Закону, - керівником місцевої прокуратури з підстав, передбачених абзацом першим частини першої цієї статті.

З аналізу наведених правових положень вбачається, що підставою для звільнення прокурора з адміністративної посади, зокрема, є неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, що встановлюється за відповідною рекомендацією Ради прокурорів України, а безпосереднє звільнення з такої посади оформлюється керівником регіональної прокуратури, у тому числі щодо посади заступника керівника місцевої прокуратури, яку й обіймав позивач.

У свою чергу, звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді не є видом дисциплінарного стягнення, а є наслідком реагування на передбачені ч. 1 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру» обставини, у тому числі неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади. При цьому, звільнення прокурора з адміністративної посади не є безумовною підставою для звільнення з посади в органах прокуратури.

Процедура звільнення прокурора з адміністративної посади безпосередньо не пов`язана зі здійсненням дисциплінарного провадження відносно такого прокурора.

Згідно з ч. 8 ст. 71 Закону України «Про прокуратуру», Рада прокурорів України у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів організовує виконання рішень конференції, а також вирішує питання щодо скликання та проведення всеукраїнської конференції прокурорів. Повноваження та порядок роботи Ради прокурорів України визначаються цим Законом та положенням про Раду прокурорів України.

Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 року затверджено Положення про Раду прокурорів України (далі по тексту - Положення), яким визначаються організаційні засади діяльності, повноваження та порядок роботи Ради.

За змістом п. 2.4 Положення, участь у призначенні та звільненні прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом, є одним з основних завдань Ради прокурорів України (далі по тексту - Рада прокурорів).

Підпунктами 1, 2 і 9, 10 п. 4.1 Положення встановлюється, що Рада прокурорів вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов`язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; співпрацює з Генеральною прокуратурою України з питань призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; у передбачених Законом випадках розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади; у випадках та в порядку, визначених законом, встановлює наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

У відповідності до п.п. 1, 5 ч. 9 ст. 71 Закону України «Про прокуратуру», Рада прокурорів: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом; розглядає звернення щодо неналежного виконанням прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.

При цьому, Законом не визначено (не обмежено) коло осіб, звернення яких розглядаються Радою прокурорів, що, в свою чергу, спростовує доводи позивача про відсутність у прокурора Київської області повноважень щодо звернення до Ради прокурорів з листами про звільнення.

Враховуючи повноваження керівника регіональної прокуратури, передбачені ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру», у разі наявності підстав, право на таке звернення до Ради прокурорів має не лише Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, відповідно до ч. 6 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру», а й керівник регіональної прокуратури, як безпосередній керівник у розумінні положень ч. 3 ст. 17 Закону України «Про прокуратуру».

Порядок роботи Ради прокурорів визначається розділом 6 Положення, у відповідності до змісту п. 6.1 якого, Рада прокурорів здійснює свою роботу у формі засідань, що проводяться за необхідності, як правило, не рідше одного разу на квартал.

Пунктом 6.4 Положення встановлюється, що для внесення питань на розгляд Ради прокурорів її голові членом Ради подається відповідна інформація, у якій викладається суть питання, його обґрунтування, додаються матеріали, необхідні для розгляду, та перелік нормативних актів, що регулюють зазначене питання, списки запрошених осіб.

Голова Ради прокурорів приймає рішення про час і дату проведення засідання Ради прокурорів та склад його учасників. У разі необхідності голова Ради прокурорів може доручити підготовку матеріалів членам Ради прокурорів або письмово звернутися до керівника структурного підрозділу Генеральної прокуратури України відповідно до компетенції, керівника регіональної та місцевої прокуратури для сприяння у підготовці матеріалів на засідання Ради прокурорів (п.6.5 Положення).

Матеріали на розгляд Ради прокурорів передаються її секретарю у друкованому та електронному вигляді не пізніше як за сім робочих днів до засідання Ради (п.6.7 Положення).

Як вбачається з копії протоколу засідання №15 Ради прокурорів України від 13.12.2018 року, питання щодо встановлення підстав для звільнення ОСОБА_1 з посади заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області було включено до порядку денного засідання 27.11.2018 року.

Проте, враховуючи заяву ОСОБА_1 про перебування останнього на лікарняному та з проханням не розглядати дане питання за його відсутності, розгляд було перенесено на 13.12.2018 року.

Втім, ОСОБА_1 повторно звернувся з клопотанням про перенесення засідання до повного його одужання та виходу з лікарняного.

У свою чергу, Радою прокурорів України зазначено, що ОСОБА_1 був належним чином повідомлений про дату та час засідання з вказаного питання, проте не з`явився на засідання повторно, з огляду на що, вирішено вказане питання розглянути без його участі.

Пунктом 7.6 Положення встановлено, що прийняте рішення набирає чинності з часу його прийняття та підписується головуючим не пізніше п`яти робочих днів після проведення засідання. У цей же строк секретар складає протокол, який підписується ним та головуючим.

Рішення Ради прокурорів, які не містять відомостей обмеженого доступу, оприлюднюються на офіційному веб-порталі Генеральної прокуратури України у 7-денний строк після прийняття. У такий же термін прийняте Радою прокурорів рішення повідомляється зацікавленій особі (п. 7.7 Положення).

З огляду на викладене, вбачається, що рішення Ради прокурорів України є самостійним рішенням, яке особа, права та інтереси якого ним порушено, не позбавлена права на його оскарження у встановленому для цього порядку.

Аналогічна правова позиція щодо можливості окремого оскарження такого рішення викладена у постанові Верховного Суду від 15.01.2019 у справі №826/13848/17.

Відповідно до ч. 3 ст. 47 Закону України «Про прокуратуру» висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора розглядається за його участю і може бути розглянутий без нього лише у випадках, коли належним чином повідомлений прокурор:

1) повідомив про згоду на розгляд висновку за його відсутності;

2) не з`явився на засідання, не повідомивши про причини неявки;

3) не з`явився на засідання повторно.

Рішення про можливість розгляду висновку за відсутності відповідного прокурора приймає Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів.

Таким чином, у разі якщо позивач вважає порушення Радою прокурорів України процедури надання рекомендації на звільнення останнього з адміністративної посади у формі прийняття рішення від 13.12.2018 року № 153, зокрема щодо дотриманням передбачених ст. 47 Закону України «Про прокуратуру» гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення, останній не позбавлений права на його оскарження шляхом звернення до суду.

Разом з тим, в даній справі дії та рішення від 13.12.2018 року № 153 Ради прокурорів України, не є предметом розгляду, а тому судом першої інстанції правомірно не надано оцінку вказаним обставинам.

Натомість, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що Прокуратурою Київської області, як фактичним роботодавцем позивача, не виконано обов`язок щодо належного повідомлення ОСОБА_1 про розгляд Радою прокурорів України питання щодо його звільнення з адміністративної посади.

Так, на підтвердження виконання вказаного, представником відповідача надано суду копії довідки від 19.11.2018, доповідної записки без дати (на призначене засідання на 13.12.2018) та рапорту від 23.11.2018, згідно з якими позивача повідомлялось про проведення відповідних засідань Ради прокурорів України, на яких розглядались питання звільнення останнього з адміністративної посади.

Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до п.6.8 Положення Секретар Ради прокурорів готує порядок денний, що затверджується її головою, та надає її членам систематизовані матеріали за 5 робочих днів до засідання. У цей же строк ним забезпечується запрошення визначеного кола учасників на засідання Ради прокурорів та ознайомлення їх з необхідними документами.

Тобто, вказаними правовими положеннями регламентовано порядок, яким визначено, що саме Рада прокурорів України забезпечує належне повідомлення та запрошення визначеного кола учасників на засідання Ради прокурорів України, а не Прокуратура Київської області.

Між тим, як вже зазначалося судом, позовних вимог до Ради прокурорів України позивачем не заявлено, а тому відсутні підстави для надання оцінки цим правовідносинам.

Щодо посилання позивача на недотримання вимог ст. 40 Кодексу законів про працю України в частині заборони звільнення в період його тимчасової непрацездатності є також безпідставним, з огляду на те, що така заборона розповсюджується на звільнення працівника з роботи з підстав, визначених ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), у той час як позивача оскаржуваним наказом звільнено з адміністративної посади, згідно п 3 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру», а не з роботи (з посади прокурора).

Слід також зазначити, що після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді ч. 5 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру» покладено обов`язок запропонувати вакантну посаду прокурора, а не іншу вакантну адміністративну посаду.

На підтвердження вказаного у матеріалах справи містить копія наказу Прокуратури Київської області від 31.01.2019 року №64к, яким ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Вишгородського відділу Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 24.04.2019 року в справі №808/1350/17 (ЄДРСР №81479132).

Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Щодо підстав звільнення з адміністративної посади, неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, колегія суддів зазначає, що судом помилково надано оцінку цим відносинам, адже в даному випадку предметом спору є законність та обґрунтованість винесення оскаржуваного наказу.

Усі інші обставини та відносини, які виникли між керівником Прокуратури Київської області та його заступником Савченком Д.О., та в результаті яких, прийнято відповідне рішення відносяться до дискреційних повноважень відповідача та не можуть бути оцінені судом, адже останньому це право надано ст. 11 Закону України «Про прокуратуру».

Повноваження суду при вирішенні справи визначені ст. 245 КАС України. Відповідно до п. 4 ч.2 цієї норми у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про зобов`язання відповідача вчинити певні дії.

Проте, такий спосіб захисту може бути застосований лише тоді, коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом. У випадку, коли суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, суд може лише вказати норми закону, які відповідач повинен застосувати при вчиненні певної дії, з урахуванням встановлених судом обставин.

Отже, законодавством не визначено право адміністративного суду переймати на себе функції та повноваження інших органів державної влади, які реалізуються відповідними суб`єктами владних повноважень в межах закону на власний розсуд (дискреційні повноваження), без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами.

Крім того, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що під час звільнення з адміністративної посади заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Савченка Д .О., фактично було здійснено прокурорське самоврядування, яке здійснюється на власний розсуд, а не застосовано до позивача дисциплінарне стягнення.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції та з підстав наведеного зазначає, що, дійсно, керівник Прокуратури Київської області має право скористатися усіма наданими йому повноваженнями для прийняття відповідного рішення про звільнення заступника керівника Прокуратури.

Отже, в даному випадку, оскаржуваний наказ Прокуратури Київської області є правомірним, законним та ґрунтуються виключно на вимогах Закону України «Про прокуратуру», а тому позовні вимоги в частині його скасування є безпідставними.

Щодо інших позовних вимог, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що вони є похідними, а тому не підлягають задоволенню.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що судом першої інстанції рішення прийнято з порушення норм матеріального та процесуального права.

У зв`язку з цим, колегія суддів вважає необхідним рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Керуючись ст.ст. 242, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Прокуратури Київської області - задовольнити повністю.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2019 року - скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Прокуратури Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на роботі, зобов`язання виплатити середній заробіток відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: О.О. Беспалов

А.Г. Степанюк