Справа № 806/2804/18
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2020-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 січня 2020 року

Київ

справа №806/2804/18

адміністративне провадження №К/9901/15302/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу №806/2804/18

за позовом Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради до Міністерства юстиції України, третя особа - Державне підприємство «Національні інформаційні системи» про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року (головуючий суддя: Токарева М.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Сушко О.О., судді: Смілянець Е.С., Залімський І.Г.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, третя особа - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії Міністерства юстиції України про призначення камеральної перевірки оформлене наказом від 16 квітня 2018 року №1294/7 та її проведення;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 05 травня 2018 року №1436/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;

1.3. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 29 травня 2018 року №1647/5 «Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради».

1.4. зобов`язати Міністерство юстиції України вчинити дії щодо відновлення доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державним реєстраторам комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради Шутці Ігорю Вікторовичу, Клименку Віталію Анатолійовичу , Галагуз Дарині Миколаївні , шляхом направлення Державному підприємству «Національні інформаційні системи» відповідного рішення ( листа, повідомлення тощо).

2. Позов обґрунтовано тим, що відповідачем порушено процедуру повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки, що призвело до позбавлення права Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради на надання пояснень дій державних реєстраторів, виправлення виявлених недоліків та оскарження рішень про проведення перевірки до її початку та/або під час її проведення. Крім того, позивач вказує, що порушення, які описані відповідачем у довідці за результатами камеральної перевірки, не призвели до прийняття незаконних рішень стосовно державної реєстрації речових прав, порушення прав заявників або інших учасників, а спірні накази прийняті з порушенням вимог чинного законодавства.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 29 травня 2018 року №1647/5 «Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не здійснив перевірки виявлених під час перевірки фактів, не обґрунтував спірний наказ, зокрема, щодо необхідності тимчасового блокування доступу позивачу до Державного реєстру прав як найсуворішого виду стягнення.

ІІІ. Касаційне оскарження

5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди помилково застосовують норми права, які регулюють спірні правовідносини, а також безпідставно вказують на неналежне обґрунтування в довідці, складеній за результатами камеральної перевірки, та спірному наказі необхідність блокування доступу позивача до Державного реєстру прав, оскільки ці документи містять перелік допущених порушень, а строк, на який застосовано цей вид стягнення, визначався з дотриманням вимог листа Міністерства юстиції України №4342//11942-33-18/8.4.4 від 18 червня 2018 року. Крім цього, зазначає про те, що питання застосування стягнення є дискреційними повноваженнями, а суди безпідставно в них втрутилися.

5.2. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними відповідачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо вирішення питання наявності підстав для часткового задоволення його позову, просив судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

6. У квітні 2018 року проведено моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державних реєстраторів Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради.

7. За результатами моніторингу складено акт від 11 квітня 2018 року, за змістом якого виявлено порушення державним реєстратором Шуткою І.В. вимог частини третьої статті 10, частини першої статті 18, частини першої статті 11 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пункту 18 Порядку «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р. № 1127, підпункту 3 пункту 4, пункту 15 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1141, яке полягають у тому, що за заявою №25619270 не прийнято відповідне рішення (згідно сформованих державним реєстратором відомостей за результатами пошуку інформації про зареєстровані речові права, їх обтяження на об`єкт нерухомого майна (за адресою об`єкта нерухомого майна) № 106711046 заявлене право вже зареєстроване у Державному реєстрі прав за іншою особою. Також, встановлено порушення вимог пункту 4 частини першої статті 3, частини третьої статті 10, частини першої статті 18, частини п`ятої статті 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пункту 12 Порядку про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р. № 1127, пунктів 12, 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1141, які полягають у тому, що державними реєстраторами Шуткою І.В. (за заявами №№26267879, 26490992) та Клименком В.А. (за заявами №№ 26267885, 26245672, 26265701, 26423018, 26423414, 26423776) не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв).

8. З огляду на результати моніторингу, 16 квітня 2018 року Міністерством юстиції України було винесено наказ №1294/7 про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради.

9. За результатами проведення камеральної перевірки складено довідку від 24 квітня 2018 року, у якій зафіксовано допущення державними реєстраторами відповідача порушення, які було виявлено при моніторингу та запропоновано тимчасово заблокувати доступ державних реєстраторів Шутки І.В. та Клименка В.А. до Державного реєстру строком на два та три місяці відповідно, а матеріали перевірки направити до постійно діючої комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу.

10. Наказом заступника міністра юстиції від 05 травня 2018 року № 1436/5 тимчасово заблоковано доступ державних реєстраторів Шутки І.В. та Клименка В.А. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на два та три місяці відповідно.

11. На підставі висновку комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації від 22 травня 2018 року наказом заступника міністра юстиції з питань державної реєстрації від 29 травня 2018 року № 1647/5 скасовано акредитацію позивача в зв`язку з тим, що за результатами проведення камеральних перевірок встановлено систематичні грубі порушення вимог порядку державної реєстрації державними реєстраторами Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

14. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

16. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство юстиції України від 02.07.2014 р. №228 (далі - Положення №228), Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства та використання електронного цифрового підпису, у сфері нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації.

17. В силу пункту 2 Положення №228 Мін`юст у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

18. Відносини, що виникають у сфері реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а також забезпечення визнання та захисту державною таких прав, врегульовано Законом України від 01.07.2004 №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV).

19. Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 №990 (далі - Порядок №990).

20. За змістом абзацу 1 частини першої статті 37-1 Закону №1952-IV та, відповідно пункту 2 Порядку №990, контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

21. Пунктами 4-5 Порядку №990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом.

22. За результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг.

23. У відповідності до пунктів 5, 6 Порядку №990, у разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту.

24. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 2 Закону №1952-IV, камеральна перевірка - перевірка, що проводиться у приміщенні Міністерства юстиції України виключно на підставі даних Державного реєстру прав.

25. Пунктом 10 Порядку №990 визначено, що за результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу.

26. За правилами частини другої статті 37-1 Закону №1952-IV, за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про: 1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; 2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; 3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав; 4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; 5) скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав.

27. Технічний адміністратор Державного реєстру прав у день надходження рішень, передбачених пунктами 1 і 2 частини другої цієї статті, забезпечує їх негайне виконання (частина третя статті 37-1 Закону №1952-IV).

28. Матеріали проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб`єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб`єктом, у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації надсилаються до постійно діючої комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Мінюсту для розгляду та прийняття рішення відповідно до законодавства.

29. Умови, підстави та процедуру проведення моніторингу відповідності суб`єктів державної реєстрації вимогам акредитації визначає відповідний Порядок, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1130 (далі Порядок № 1130).

30. Пунктом 13 Порядку № 1130 встановлено, що у разі отримання комісією матеріалів проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб`єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб`єктом, комісія у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня такого встановлення (отримання), ініціює розгляд справи щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації.

31. Положеннями пункту 15 Порядку № 1130 передбачено, що у разі прийняття комісією висновку про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації Міністерство юстиції України у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з моменту прийняття комісією висновку, приймає на його підставі мотивоване рішення про скасування акредитації такого суб`єкта у формі наказу.

VI. Позиція Верховного Суду

32. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

33. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

34. Судами встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з призначенням відповідачем камеральної перевірки наказом від 16 квітня 2018 року №1294/7 та її проведенням; прийняттям наказу від 05 травня 2018 року №1436/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; наказу від 29 травня 2018 року №1647/5 «Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради». Підставою для винесення оскаржуваних наказів є довідка за результатами проведення камеральної перевірки.

35. При цьому, застосування до позивача найсуворішого виду стягнення та скасування акредитації відповідач обгрунтовує систематичним грубим порушенням вимог порядку державної реєстрації.

36. Суд першої інстанції, з метою повного та всебічного з`ясування обставин справи, ухвалою від 24 жовтня 2018 року витребував у відповідача витяги з Державного реєстру прав на нерухоме майно щодо заяв № 26267879, 26490992, 27296428, 27294938, 27294301, 27031052, 26367712, 26367824, 26267885, 26245672, 26265701, 26423018, 26423414, 26423776, 27308500, 27309210, 26367712, 26367824, 5956976, 6290989.

37. Проте, відповідач вимоги ухвали суду не виконав, доказів на підтвердження фактів, викладених у акті моніторингу та довідці камеральної перевірки, які слугували підставою для винесення спірних наказів суду, на надав. У довідці начальника управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату, яку було надано представником відповідача на підтвердження неможливості виконати вимоги ухвали від 24 жовтня 2018 зазначено, що в матеріалах камеральної перевірки відсутні витяги з Державного реєстру прав, що стосуються порушень, викладених у акті від 11 квітня 2018 та довідці від 24 квітня 2018.

38. Крім цього, зі змісту наказу від 05 травня 2018 року №1436/5 суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач під час його прийняття не лише не здійснив дослідження або перевірки фактів, викладених у довідці від 24 квітня 2018 року за результатами проведення камеральної перевірки позивача, але і не мотивував спірний наказ, в тому числі не зазначив норми, які порушено позивачем та які є підставою для прийняття такого наказу з застосуванням найсуворішого виду стягнення.

39. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закону 1952-IV за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.

40. Отже, для прийняття рішення відповідно до Закону 1952-IV, підставою для якого є наявність у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав, Міністерство юстиції України має ретельно дослідити всі обставини справи, тобто встановити факт порушення державним реєстратором законодавства у сфері державної реєстрації прав, що в свою чергу і є мотивом для прийняття рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.

41. Довідка, що складається за результатами перевірки, за своїм змістом і правовим визначенням має рекомендаційний характер та не є обов`язковою для прийняття Міністерством юстиції України наказу саме відповідно до цієї пропозиції.

42. Проте, зі змісту спірного наказу суди попередніх інстанцій встановили, що відсутність інформації про те, що відповідач здійснив дослідження чи перевірку фактів, викладених у довідці за результатами проведення камеральної перевірки позивача, встановлюючи такий тривалий термін блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Міністерство юстиції України всупереч принципу обґрунтованості рішення не навело мотиви, з яких виходить, обираючи саме такий строк, оскаржуваний наказ не містить відомостей про негативні наслідки цих порушень, зокрема, про порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, а також мотивів застосування до державного реєстратора саме такої санкції як блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що свідчить про порушення принципу пропорційності.

43. З огляду на це, Верховний Суд наголошує, що стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

44. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.

45. Не зазначення відповідачем вказаного в спірному наказі свідчить про те, що спірний наказ прийнято ним з порушенням норм чинного законодавства.

46. За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд вважає, що наявні підстави для визнання цього наказу протиправним та його скасування.

47. Проте, суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення вимоги позову щодо визнання протиправним та скасування наказу від 05 травня 2018 року №1436/5 з підстав вичерпання ним своєї дії як правовим актом індивідуальної дії, оскільки вказане не свідчить про те, що в момент прийняття цього наказу та під час його дії, не було порушено законних та охоронюваних інтересів позивача.

48. У зв`язку з цим, Верховний Суд приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень в цій частині з ухваленням нового рішення про задоволення цієї позовної вимоги.

49. Верховний Суд враховує, що рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються лише в частині задоволення позовних вимог, однак вважає доцільним вийти за межі доводів та вимог касаційної скарги на підставі частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки під час розгляду справи встановлено неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права.

50. Щодо висновку судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для скасування від 29 травня 2018 року №1647/5 «Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради», то Верховний Суд зазначає про правильність такого висновку, оскільки нормативно-правові акти, які регулюють спірні правовідносини, не містять визначення ознак систематичності порушень, а також переліку порушень, які є грубими; відсутні критерії, за якими має обиратись санкція за допущені порушення, а цей наказ, аналогічно до наказу від 05 травня 2018 року, всупереч принципу обґрунтованості рішення не містить мотивів, з яких виходить відповідач, обираючи саме такий вид стягнення, а також відомостей про те, які порушення, на думку відповідача, є грубими, з яких правових підстав він дійшов необхідності такої кваліфікації та що свідчить про їх систематичність.

51. Щодо доводів касаційної скарги про втручання судів у дискреційні повноваження відповідача, Верховний Суд зазначає таке.

52. Погоджуючись з висновками судів попередніх інстанцій, Верховний Суд враховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду санкцій та наголошує, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів.

53. В рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019 азначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

54. Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України, названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

55. Тому, доводи Міністерства юстиції України про законність компетенції суб`єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які він розуміє як искреційні, не можуть бути прийняті до уваги.

56. Верховний Суд наголошує, що Міністерство юстиції України зобов`язане діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

57. Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права.

58. Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

59. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленій в рішенні від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

60. Таким чином, повноваження Міністерства, які воно розуміє як дискреційні, щодо вчинення прийняття наказу про тимчасове блокування доступу позивача до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно та скасування акредитації, повинні бути чітко визначені законом. У випадку наявності таких повноважень у Міністерства, вказане не означає, що орган державної влади не повинен дотримуватись механізму, встановленого Законом №1952-ІV, тобто правової процедури здійснення його повноважень, встановленої ним, а також відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

61. Отже, проведення перевірки та ухвалення за її результатами рішень, відповідно до Закону №1952-ІV, повинно здійснюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною у ньому правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

62. За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції приходить до висновку, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

63. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі в частині визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 29 травня 2018 року №1647/5 «Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради» є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

64. Водночас, ці судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення в частині відмови у задоволенні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 05 травня 2018 року №1436/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

65. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349, частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

66. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349, частини першої статті 351 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення з підстав неправильного застосування норм матеріального права.

67. Таким чином, зважаючи на приписи статей, 349, 350, 351 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу від 05 травня 2018 року №1436/5 з прийняттям в цій частині нового рішення, в іншій частині судові рішення залишити без змін.

VIІ. Судові витрати

68. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року (головуючий суддя: Токарева М.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року задовольнити частково.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року в цій справі скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу від 05 травня 2018 року №1436/5.

3. Ухвалити в цій частині нову постанову.

4. Визнати протиправним та скасувати наказ від 05 травня 2018 року №1436/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

5. В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О. В. Калашнікова