Справа № 200/555/20-а
Суддя: Кравченко Т.О.
Дата ухвалення: 2020-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

24 січня 2020 р. Справа №200/555/20-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Кравченко Т.О., вирішуючи питання про наявність підстав для прийняття позовної заяви та відкриття провадження в адміністративній справі за позовом заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області до Хлібодарівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

встановила:

11 січня 2020 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури (далі Прокурор) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області (далі позивач, Держекоінспекція у Донецькій області) до Хлібодарівської сільської ради (далі відповідач, Хлібодарівська сільрада), надісланий на адресу суду 28 грудня 2019 року, в якому Прокурор просив:

- визнати протиправною бездіяльність Хлібодарівської сільради у сфері поводження з відходами в частині не ліквідації стихійного сміттєзвалища та не створення умов для організованого збирання, вивезення для подальшого видалення побутових відходів, роздільного збирання корисних компонентів відходів;

- зобов`язати Хлібодарівську сільраду розглянути питання щодо вжиття заходів з ліквідації несанкціонованого звалища побутових відходів, створити умови для організованого збирання та вивезення для подальшого видалення побутових відходів, роздільного збирання корисних компонентів відходів.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суддя після одержання позовної заяви, крім іншого, з`ясовує, чи немає підстав для повернення позовної заяви, встановлених цим Кодексом.

Участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, регламентована положеннями ст. 53 КАС України.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою.

Згідно з ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

Таким чином, для прийняття позовної заяви та відкриття провадження в адміністративній справі, крім іншого, суду належить вирішити, чи наявні в даному випадку підстави для звернення Прокурора з позовом в інтересах держави в особі Держекоінспекції у Донецькій області.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначні законом.

Реалізація прокурором права на звернення до суду з позовною заявою потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Представництво інтересів держави в суді регламентовано ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1697).

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону № 1697, представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Ч. 3 ст. 23 Закону № 1697 установлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону № 1697 наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону № 1697 зумовлює висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1. якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2. у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу.

Підстави представництва прокурором інтересів держави в цих випадках істотно відрізняються.

Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист інтересів держави або здійснює їх неналежно.

«Нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Належність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд виходить з того, що, перш за все, захищати інтереси держави повинні відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишились незахищеними прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічний висновок Великої Палати Верховного Суду наведений в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

Звертаючись до суду в інтересах держави, прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний їх перевірити.

Аналогічні висновки наведені Верховим Судом у постановах від 17 липня 2018 року у справі № 804/6296/15, від 17 липня 2019 року у справі № 824/14/19-а, від 21 серпня 2019 року у справах № 802/1873/17-а та № 263/2038/16-а.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захист інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви недостатньо.

Прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави, не на загальних підставах, а лише тоді, коли для цього існують виняткові умови, та з дотриманням визначеного законом порядку звернення.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічні висновки наведені Верховним Судом у постанові від 18 жовтня 2019 року у справі № 320/1724/19.

З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідний правовий висновок викладений Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі № 320/903/19.

Наявність підстав для представництва інтересів держави Прокурор обґрунтовує тим, що Держекоінспекція у Донецькій області не наділена повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії.

Вирішуючи, чи є ця обставина достатньою підставою для представництва Прокурором інтересів держави в особі Держекоінспекції у Донецькій області, суд виходить з такого.

Компетенція центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища визначена ст. 20-2 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-ХІІ (далі Закон № 1264).

Відповідно до п. «а» ч. 1 ст. 20-2 Закону № 1264 до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про поводження з відходами.

Згідно з п. «в» ч. 1 ст. 20-2 Закону № 1264 до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин.

П. «й» ч. 1 ст. 20-2 Закону № 1264 передбачає повноваження цього органу вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах;Відповідно до п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275) Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з пп. 2 п. 3 Положення № 275 одним із основних завдань Держекоінспекції є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо поводження з відходами.

Пп. «л» пп. 2 п. 4 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства з питань поводження з відходами, зокрема щодо: дотримання вимог документів дозвільного характеру на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів (у тому числі недопущення змішування та захоронення відходів, які можуть бути утилізовані); дотримання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних речовин і відходів; своєчасного та повного здійснення заходів із захисту земель від засмічення та забруднення відходами.

Відповідно до пп. 5 п. 4 Положення № 257 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо:

- обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;

- визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно з п. 7 Положення № 257 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Таким чином, у правовідносинах, з приводу яких виник публічно-правовий спір, захист інтересів держави здійснює суб`єкт владних повноважень Держекоінспекція, яка реалізує свої повноваження як безпосередньо, так і через свої територіальні органи.

При цьому, Держекоінспекція наділена повноваженнями звертатися до суду з позовами про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку, що в даному випадку твердження Прокурора та позивача про відсутність у Держекоінспекції у Донецькій області повноважень на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності органу місцевого самоврядування, в даному випадку Хлібодарівської сільради, не є виключною та достатньою підставою для представництва інтересів держави Прокурором.

Суд також зауважує, що звернення прокурора до суду в порядку, передбаченому ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону № 1697 є особливою формою представництва інтересів держави.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача, що передбачено ч. 5 ст. 53 КАС України.

При цьому, відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Аналіз наведених вище положень процесуального закону зумовлює висновок: якщо Конституція чи закони України не передбачають права суб`єкта владних повноважень на звернення до суду в тому чи іншому випадку, такий суб`єкт не може набути процесуальний статус позивача у справі незалежно від того сам він звернувся до суду, чи в інтересах держави в особі цього суб`єкта владних повноважень до суду звернувся прокурор.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Ч. 6 ст. 169 КАС України установлено, що про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу.

Враховуючи викладене та керуючись п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», ст. 53, п. 7 ч. 4, ч. ч. 5-8 ст. 169, ч. 1 ст. 171 ст. ст. 241, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалила:

1. Позовну заяву заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області до Хлібодарівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії повернути позивачеві.

2. Роз`яснити особі, яка подала позовну заяву, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

3. Роз`яснити особі, яка подала позовну заяву, передбачене п. 2 ч. 1 ст. 7 Закону України 08 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір» право на звернення до суду з клопотанням про повернення судового збору.

4. Копію ухвали про повернення позовної заяви разом з позовною заявою та доданими до неї документами не пізніше наступного дня після її постановлення надіслати особі, яка подала позовну заяву.

5. Повне судове рішення складено 24 січня 2020 року.

6. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

7. Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Першого апеляційного адміністративного суду через Донецький окружний адміністративний суд протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя Т.О. Кравченко