Справа № 210/2289/17 (2-а/210/117/17)
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2020-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2020 року

Київ

справа № 210/2289/17 (2-а/210/117/17)

адміністративне провадження № К/9901/24320/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув в попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 210/2289/17 (2-а/210/117/17)

за позовом депутатів Криворізької міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області про визнання протиправними та скасування постанов Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області від 31 травня 2017 № 23, № 18, 21

за касаційною скаргою Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області

на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 23 червня 2017 року (головуючий суддя - Скотар Р.Є.)

та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року (головуючий суддя - Дурасова Ю.В., судді: Олефіренко Н.А., Сафронова С.В.)

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Депутати Криворізької міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 (далі - позивачі) звернулися до суду із позовом до Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області (далі - відповідач), в якому просили визнати дії та рішення відвідача протиправними, та визнати нечинними постанови № 23, № 18, № 21 від 31 травня 2017 року про звернення до вищого керівного органу партії ВО «Батьківщина» щодо відкликання їх як депутатів Криворізької міської ради за народною ініціативою.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідачем було порушено передбачений законом порядок відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою та не враховано відсутність правових підстав для відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою, в зв`язку з чим були прийняті противоправні рішення та винесені оскаржувані постанови № 23, № 18, № 21 від 31 травня 2017 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 23 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправними рішення Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області та скасовано постанови № 23, № 21, № 18 від 31 травня 2017 року про звернення до вищого керівного органу партії ВО «Батьківщина» щодо відкликання депутатів Криворізької міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 за народною ініціативою. В задоволенні інших вимог відмовлено.

4. Суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що всупереч вимогам Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» відповідачем порушено порядок та умови процедури внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, а саме, перевірка достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та перевірка підписів виборців, які містяться в підписних листах була здійснена за відсутністю органу ведення Державного реєстру виборців та Криворізького відділу поліції, що порушує норми частини другої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» особисто відповідачем на підставі копій, а не оригіналів документів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

5. 01 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області, якою вона просила скасувати постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 23 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

6. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції постановлені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

7. У касаційній скарзі скаржник вказує, що судами невірно застосовано норми статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Так, під час розгляду судами було встановлено, що виборчою комісією на виконання абзацу другого частини другої статті 41 цього Закону було направлено листи разом з відповідним чином засвідченими копіями підписних листів по кожному депутату до органів ведення державного реєстру виборців та правоохоронного органу, на які були отримані письмові відмови. При цьому, суди першої та апеляційної інстанції не посилаються на жоден нормативний акт, який би визначав, що спосіб та порядок проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, які містяться в підписних листах, щодо підтримки ініціативи з відкликання позивачів, та вибіркова перевірка підписів таких громадян, проведені комісією, були неправомірними та такими, що не забезпечували належний рівень перевірки достовірності таких відомостей.

8. Також скаржник посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, що, на думку Комісії, вплинуло на правильність, законність та повноту розгляду. Так, на думку скаржника, судом першої інстанції безпідставно відмовлено у залученні у якості третіх осіб без самостійних вимог політичної партії Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», офіційного представника ініціативної групи ОСОБА_4 , що позбавило останніх можливості надати свої пояснення щодо порядку відкликання позивачів за народною ініціативою та призвело до істотного порушення їх прав, свобод та інтересів. Також Комісія покликається на безпідставність відмов судів попередніх інстанцій у зупиненні провадження у даній справі 1) у зв`язку з розглядом позовів депутатів, позивачів у даній справі, до голови Криворізької міської виборчої комісії та офіційного представника ініціативної групи для збирання підписів виборців ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування рішення зборів виборців про внесення пропозицій щодо відкликання за народною ініціативою у Жовтневому районному суді м. Кривому Розі (справи № 212/2424/17, 212/2425/17, 212/2426/17) та 2) до моменту набрання законної сили судовим вироком чи постановою про закриття кримінального провадження № 0001192 у справі стосовно викрадення підписних листів щодо відкликання депутатів Криворізької міської ради за народною ініціативою. Одночасно Комісія звертала увагу суду касаційної інстанції, що суд першої інстанції своєю постановою визнав рішення відповідача протиправними не конкретизуючи які саме рішення, чим створив ситуацію правової невизначеності, а суд апеляційної інстанції не усунув цього недоліку. Крім того, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції безпідставно вийшов за межі позовних вимог та апеляційної скарги, пославшись як на основні аргументи 1) проведення перевірки відповідачем достовірності відомостей у підписних листах за відсутності оригіналів таких підписних листів та 2) порушення порядку проведення засідання Комісії 28 квітня 2017 року.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області, якою вона просила скасувати постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 23 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року.

10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

11. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

12. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду.

13. 16 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., судді Желтобрюх І.Л., Бевзенко В.М.

14. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 521/0/78-19 у зв`язку із настанням інших обставин, які унеможливлюють участь судді у розгляді справи, що може мати наслідком порушення строку розгляду, передбаченого відповідним процесуальним законодавством, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

15. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

16. 20 січня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за даною касаційною скаргою, закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду в попереднє судове засідання у відповідності до положень частини першої статті 340 КАС України.

Позиція інших учасників справи

17. Від позивачів відзивів на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

18. Судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваних постанов встановлено, що:

18.1. 27 квітня 2017 року офіційний представник ініціативної групи з трьома представниками ініціативної групи передав до Криворізької міської виборчої комісії повний пакет оригіналів документів для відкликання депутата Криворізької міської ради ОСОБА_3 за народною ініціативою, у якому були: протокол зборів виборців, зразок форми підписного листа, перелік учасників зборів, письмові заяви про згоду особи бути представником офіційної групи, підписні листи з 3889 підписами виборців (виборча квота 2447 підписи) на підтримку пропозиції про відкликання депутата Криворізької міської ради ОСОБА_3 за народною ініціативою (вх. № 624).

18.2. 27 квітня 2017 року офіційний представник ініціативної групи з трьома представниками ініціативної групи передав до Криворізької міської виборчої комісії повний пакет оригіналів документів для відкликання депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, у якому були: протокол зборів виборців, зразок форми підписного листа, перелік учасників зборів, письмові заяви про згоду особи бути представником офіційної групи, підписні листи з 3917 підписами виборців (виборча квота 2447 підписи) на підтримку пропозиції про відкликання депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою (вх. № 625).

18.3. 27 квітня 2017 року офіційний представник ініціативної групи з трьома представниками ініціативної групи передав до Криворізької міської виборчої комісії повний пакет оригіналів документів для відкликання депутата Криворізької міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою, у якому були: протокол зборів виборців, зразок форми підписного листа, перелік учасників зборів, письмові заяви про згоду особи бути представником офіційної групи, підписні листи з 3916 підписами виборців (виборча квота 2447 підписи) на підтримку пропозиції про відкликання депутата Криворізької міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою (вх. № 622).

19. 28 квітня 2017 року Криворізькою міською виборчою комісією були прийняті постанови № 14, № 7, № 17, у яких зазначено, що комісія на засіданні перевірила надані документи від ініціативної групи на вимогу статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до якої було залучено орган ведення Державного реєстру виборців для перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та Криворізький відділ поліції ГУНП в Дніпропетровській області для перевірки підписів згідно частини 2 статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

20. 03 травня 2017 року, членами виборчої комісії було встановлено факт відсутності в Криворізькій міській виборчій комісії Дніпропетровської області оригіналів підписних листів виборців, щодо на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Криворізької міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 , та відповідні відомості внесені в ЄРДР № 0001192 від 03 травня 2017 року.

21. У витязі з кримінального провадження № 0001192 зазначено, що в період з 18.00 години 28 квітня 2017 року по 09.00 годину 03 травня 2017 року з приміщення кабінету №101 Криворізької міської ради, розташованої за адресою: м. Кривий Ріг, Металургійний район, таємно викрадені 11 паперових коробок з документами від ініціативної групи про відкликання кількох депутатів Криворізької міської ради (т. 3 а.с.39).

22. 03 травня 2017 року, Криворізька міська виборча комісія Дніпропетровської області за вих. № 640 звернулась до Центральної виборчої комісії, стосовно подальших дій з огляду на виявлені пошкодження печатки та документів щодо відкликання депутатів Криворізької міської ради за народною ініціативою.

23. 19 травня 2017 року відповідачем було отримано листа Центральної виборчої комісії за №21-32-1-845, в якому зазначено, що відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою Законами України, предметом правового регулювання яких є організація та проведення виборів та референдумів, не унормовується. Правові підстави для використання персональних даних Реєстру виборців органами ведення реєстру під час залучення територіальною виборчою комісією до перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, відсутні. Також в листі зазначено, що за змістом статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» виборча комісія здійснює перевірку отриманих матеріалів. Положень про здійснення перевірки копій таких документів Закон не містить.

24. 17 травня 2017 року, відповідач отримав повідомлення за вих. № 24/19-1583 від 17 травня 2017 року від Виконавчого комітету Металургійної районної у місті ради щодо проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, в якому зазначено, що відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про державний реєстри виборців», база даних Реєстру, будь-яка її частина, копія бази даних або її частини, персональні дані виборців, що містяться у базі даних Реєстру, можуть використовуватися лише для цілей, передбачених статтею 26 Закону України «Про державний реєстри виборців». Виконавчий комітет Металургійної районної у місті ради звернувся до Центральної виборчої комісії з проханням надати роз`яснення щодо можливості здійснення такої перевірки з використанням бази даних Державного реєстру виборців та її процедури.

25. Така ж позиція висловлена Центральною виборчою комісією України розпорядником Державного реєстру виборців та міститься у постанові Центральної виборчої комісії України від 26 січня 2017 року N 13, а також в листі Центральної виборчої комісії за № 21-32-1-845, який адресовано безпосередньо до Криворізької міської виборчої комісії.

26. 17 травня 2017 року відповідач отримав відповідь за вих. № 48/6-2917 від 17 травня 2017 року від Криворізького відділу поліції ГУНП в Дніпропетровській області щодо звернення про проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах про відкликання окремих депутатів місцевої ради, зібраних за народною ініціативою, в якому зазначено, що Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» не встановлений конкретизований алгоритм, порядок та межі участі, повноваження працівників правоохоронних органів в проведенні вибіркової перевірки підписів осіб в підписних листах». За наданням роз`яснень Криворізький відділ поліції ГУНП в Дніпропетровській області звернувся до Дніпропетровської обласної виборчої комісії. Згідно з цим повідомленням, після надходження роз`яснень, з урахуванням їх змісту, Криворізький відділ поліції невідкладно приступить до безпосереднього виконання покладених чинним законодавством України на поліцію обов`язків в частині проведення відповідної перевірки.

27. 31 травня 2017 року Криворізькою міською виборчою комісією Дніпропетровської області прийнято постанови № 23, № 18 та № 21 про звернення до вищого керівного органу партії ВО «Батьківщина» щодо відкликання за народною ініціативою депутатів Криворізької міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 .

Позиція Верховного Суду

Джерела права й акти їх застосування

28. Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", який відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.

29. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання виборцями у встановленому цим Законом порядку.

30. Статтею 37 вказаного Закону встановлено, що підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути:

1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;

3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

31. Відповідно до положень статті 38 цього Закону право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.

32. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше, зокрема, 300 осіб для відкликання депутата міської ради міста обласного значення та районної у місті ради. Не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Представникам засобів масової інформації гарантується безперешкодний доступ на збори виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

33. У разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата має становити, зокрема, районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради - не менше 50 осіб.

34. У протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради, зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.

35. До протоколу зборів, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, додаються письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи. Участь особи, яка пропонується до складу ініціативної групи, в зборах виборців необов`язкова, за умови подання нею власноручно написаної заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Ця заява, а також заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи, має обов`язково містити: прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, місце роботи, посаду, засоби зв`язку (контактний телефон). До заяви додаються ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України та сторінок, де зазначаються відомості про місце проживання відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (ксерокопії тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України) кожної запропонованої особи.

36. Статтею 39 цього Закону встановлено, що у триденний строк після дня проведення зборів виборців, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, особа, визначена офіційним представником ініціативної групи, повідомляє відповідну територіальну виборчу комісію про факт проведення зборів. До повідомлення додається витяг з протоколу зборів, в якому зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи. Голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення щодо проведення зборів виборців, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата, відповідні місцеву організацію партії, партію (у разі якщо депутат був обраний шляхом висування його місцевою організацією партії) та місцеву раду.

37. Згідно з вимогами пункту 1 частини першої статті 40 Закону №93-IV на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного у багатомандатному виборчому окрузі, має бути зібрана така кількість підписів у відповідному багатомандатному виборчому окрузі, що є більшою виборчої квоти, яка була визначена у відповідному багатомандатному виборчому окрузі під час проведення виборів депутатів місцевої ради згідно із законом про місцеві вибори, але не меншою ніж кількість голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії у відповідному територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний депутатом.

38. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 40 Закону №93-IV з дня, наступного за днем повідомлення територіальної виборчої комісії про створення ініціативної групи, починається збір підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, який проводиться у строки: у разі відкликання депутата районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради - двадцять днів.

39. Як слідує з частини третьої та четвертої статті 40 Закону №93-IV форма підписного листа для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою встановлюється зборами виборців. Підписний лист повинен містити дату проведення зборів щодо відкликання депутата, порядковий номер підписного листа, зазначення адміністративно-територіальної одиниці, де збираються підписи (повну назву села, селища, міста (територіальної громади), у якому проводиться збір підписів, а також району, області або Автономної Республіки Крим, до складу яких вона входить), назву місцевої ради, до складу якої обрано депутата, його прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), дату набуття депутатом повноважень, відомості про суб`єкта висування депутата (відповідна місцева організація партії чи шляхом самовисування), членом якої депутатської фракції (групи) чи позафракційним є депутат, а також про члена ініціативної групи, який збирає підписи (прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), місце роботи і адресу місця проживання).

40. Крім того підписний лист має містити дані про виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата місцевої ради: порядковий номер виборця у підписному листі, прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, дату підписання, а також особистий підпис виборця.

41. Відповідно до вимог частини четвертої статті 40 Закону №93-IV член ініціативної групи, який збирає підписи виборців, до початку їх збирання повинен власноручно внести до підписного листа відомості про себе, передбачені абзацом першим частини третьої цієї статті. Виборець, який підтримує вимогу щодо відкликання депутата, власноручно на підписному листі зазначає своє прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, ставить на підписному листі дату підписання та свій підпис.

42. Згідно з вимогами частин першої статті 41 Закону №93-IV після завершення збирання підписів, але не пізніше дня закінчення строку збору підписів, передбаченого частиною другої статті 40 цього Закону, заповнені підписні листи збираються офіційним представником ініціативної групи, прошиваються та скріплюються підписами офіційного представника та не менше трьох членів ініціативної групи із зазначенням кількості зібраних підписів та не пізніш як на другий день разом з протоколом зборів виборців, що утворили відповідну ініціативну групу, передаються до відповідної територіальної виборчої комісії.

43. Голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії, не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців, скликає засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів (пункт 1 частини другої статті 41 Закону № 93-IV).

44. Пунктом 2 абзацу 2 частини другої статті 41 Закону №93-IV визначено, що на цьому засіданні територіальна виборча комісія перевіряє дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) у такі строки: 2) у разі відкликання депутата районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради - протягом двадцяти днів з дня отримання матеріалів.

45. Відповідно до вимог частини четвертої статті 41 Закону №93-IV за результатами перевірки територіальна виборча комісія узагальнює підсумки збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, про що складається відповідний протокол.

46. З аналізу наведених норм Закону №93-IV вбачається, що територіальна виборча комісія повинна перевірити правильність оформлення наданих їй підписних листів, а також достовірність відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, вибіркову перевірку їх підписів - не менше ніж 10 відсотків від загальної кількості.

47. Статтею 48 Закону №93-IV встановлені гарантії прав депутата місцевої ради при розгляді питання про його відкликання.

48. Депутат місцевої ради має право бути присутнім під час розгляду вищим керівним органом партії звернення територіальної виборчої комісії щодо його відкликання за народною ініціативою та при прийнятті відповідного рішення, а також на засіданнях територіальної виборчої комісії при розгляді нею питань, що стосуються його відкликання (частина перша статті 48 Закону №93-IV).

49. Депутат місцевої ради має право давати пояснення щодо суті питань стосовно його діяльності, робити відповідні заяви на засіданнях ради та її органів, зборах виборців, зборах (конференціях) об`єднань громадян. У встановленому законодавством порядку депутат місцевої ради може використовувати для роз`яснення своєї позиції засоби масової інформації (частина друга статті 48 Закону №93-IV).

50. Депутат має право звернутися до місцевої ради з усною або письмовою заявою з приводу обставин, що стали підставою для порушення питання про його відкликання (частина третя статті 48 Закону №93-IV).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

51. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

52. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

53. Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року).

54. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

55. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

56. Предметом судового контролю у даному провадженні є правомірність дій та рішень Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області щодо звернення до вищих керівних органів політичних партій про відкликання депутатів Криворізької міської ради за народною ініціативою.

57. Надаючи оцінку підставам касаційного оскарження в межах наведених у касаційній скарзі доводів Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції з огляду на таке.

58. У даному провадженні суди обґрунтовано виходили з того, що Комісією порушено порядок прийняття рішення про відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою, визначеною частиною другою статті 41 Закону №93-IV, оскільки матеріали справи не містять доказів того, що відповідачем реально проводилася перевірка дотримання вимог статей 38-40 цього Закону достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, із залученням органів ведення Державного реєстру виборців, а також вибіркова перевірка їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) із залученням правоохоронних органів.

59. Так у постановах Комісії від 28 квітня 2017 року № 14, № 7, № 17 зазначено, що комісія на засіданні перевірила надані документи від ініціативної групи на вимогу статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до якої було залучено орган ведення Державного реєстру виборців для перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та Криворізький відділ поліції ГУНП в Дніпропетровській області для перевірки підписів згідно частини 2 статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

60. В той же час матеріалами справи спростовуються ці обставини. Протокол безперервного засідання Комісії, на якому здійснювалася ця перевірка в матеріалах справи відсутній.

61. Звернення до органу ведення Державного реєстру виборців та Криворізький відділ поліції ГУНП в Дніпропетровській області Комісією направлені лише після виявлення факту зникнення оригіналів зазначених документів 03 травня 2017 року, а відповіді від останніх Комісією одержано лише 17 травня 2017 року. Тож на момент прийняття Комісією постанов від 28 квітня 2017 року № 14, № 7, № 17, остання не мала жодних правових підстав вказувати про проведення перевірки у відповідності до статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» із залученням органу ведення Державного реєстру виборців для перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та Криворізького відділу поліції ГУНП в Дніпропетровській області для перевірки підписів згідно частини 2 статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

62. Відсутність нормативного акту, який би визначав, механізм, спосіб та порядок проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, які містяться в підписних листах, щодо підтримки ініціативи з відкликання позивачів, та вибіркова перевірка підписів таких громадян, не звільняє комісію від обов`язку здійснювати відповідну перевірку із дотриманням гарантій депутата місцевої ради при розгляді питання про його відкликання.

63. Також суди попередніх інстанцій правомірно поставили під сумнів достовірність залучених до матеріалів копій підписних листів за відсутності їх оригіналів, а відтак і результатів перевірки вцілому.

64. Наведене вказує на недоведеність з боку відповідача правомірності своїх дій щодо забезпечення належного рівня перевірки таких відомостей та рішень відповідно до частини другої статті 77 КАС України, які ставляться під сумнів позивачем.

65. З огляду на викладене, колегія суддів вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанції про те, що Криворізька міська виборча комісія не вжила усіх необхідних заходів та не здійснила перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, вибіркову перевірку їх підписів. При цьому, комісія узагальнила матеріали по відкликанню депутатів Криворізької міської ради ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та визнала їх достатніми для прийняття рішення про відкликання останнього з посади депутата, що вказує на неправомірність таких рішень комісії.

66. Отже, суди попередніх інстанцій дослідивши обставини справи у своїй сукупності, дійшли правильного висновку про задоволення позовів депутатів міської ради.

67. Доводи скаржника про порушення судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, що вплинуло на правильність, законність та повноту судового розгляду, не знайшли свого підтвердження в ході касаційного розгляду. Рішеннями судів попередніх інстанцій не вирішувалися питання, що стосувалися прав, свобод, інтересів або обов`язків осіб, не залучених до участі в справі. Скаржником не доведено об`єктивну неможливість розгляду даної справи до вирішення інших справ, які слухалися в цивільному та кримінальному провадженнях, у зв`язку з чим судами попередніх інстанцій обґрунтовано відмовлено у задоволенні клопотань Комісії про зупинення провадження до набрання законної сили рішеннями у тих справах.

68. Колегією суддів відхиляються доводи касаційної скарги про те, що суд першої інстанції своєю постановою визнав рішення відповідача протиправними не конкретизуючи які саме рішення, чим створив ситуацію правової невизначеності, а суд апеляційної інстанції не усунув цього недоліку. Як слідує із змісту резолютивної частини рішення суду першої інстанції, останнім визнано протиправним рішення та скасовано кожну з оскаржуваних постанов окремим пунктом. Підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень є його протиправність. Тож суд першої інстанції при формулюванні резолютивної частини обґрунтовано виходив із положень пункту 2 частини другої статті 162 КАС України (в редакції, чинній на момент ухвалення рішень судами), якою визначені повноваження суду при вирішенні справ.

69. Верховний Суд також відхиляє доводи касаційної скарги в частині безпідставного виходу судом апеляційної інстанції за межі позовних вимог та апеляційної скарги, пославшись як на основні аргументи 1) проведення перевірки відповідачем достовірності відомостей у підписних листах за відсутності оригіналів таких підписних листів та 2) порушення порядку проведення засідання Комісії 28.04.2017, з огляду на таке.

70. Під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. Тобто зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до відповідача, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується вимога позивача. Одночасна зміна і предмета, і підстав позову не допускається.

71. Разом з тим не вважаються зміною підстав позову доповнення його новими обставинами при збереженні в ньому первісних обставин та зміна посилання на норми матеріального чи процесуального права. Водночас і посилання суду в рішенні на інші норми права, ніж зазначені у позовній заяві, не може розумітися як вихід суду за межі позовних вимог. У зв`язку з цим адміністративний суд, з`ясувавши у розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу в обґрунтування своїх вимог або заперечень послалися не на ті норми, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує у прийнятті рішення саме такі норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.

72. Аналогічного підходу дотримується і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25 червня 2019 року у справі № 924/1473/15.

73. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

74. Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанції не допущено неправильного застосування норм матеріального права, у зв`язку з чим касаційна скарга, в межах її доводів, не підлягає задоволенню.

75. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Криворізької міської виборчої комісії Дніпропетровської області залишити без задоволення.

2. Постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 23 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду