Справа № 640/21570/18
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2020-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 січня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Бабенка К.А., Глущенко Я.Б.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрального державного історичного архіву України про зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив зобов`язати відповідача надати запитувану інформацію: на які, саме, архівні справи Національного архівного фонду України, що зберігаються в Центральному державному історичному архіві України, створено цифрові копії фонду користування за рахунок Державного бюджету України.

На обґрунтування своїх вимог вказує, що відповідачем безпідставно відмовлено у наданні йому публічної інформації, при цьому у відповіді не зазначено жодних підстав, передбачених статтею 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», для відмови у наданні такої.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 листопада 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та постановити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Позивач, з посиланням на Правила роботи архівних установ України доводить, що відповідач зобов`язаний володіти запитуваною інформацією та протиправно ухиляється від її надання, при цьому, знову ж таки без зазначення підстав обмеження. Апелянт також не погоджується із твердженнями суду, що він отримав запитувану інформацію від Державного центру збереження документів Національного архівного фонду, оскільки, на його думку, правовідносини з іншими суб`єктами не охоплюються предметом даного позову.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що 22 липня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до директора Центрального державного історичного архіву України із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив надати йому інформацію про те, на які саме архівні справи Національного архівного фонду України, що зберігаються в Центральному державному історичному архіві України, створено цифрові копії фонду користування за рахунок Державного бюджету України.

Відповідач, листом від 27 липня 2018 року № 01-281 надав відповідь, що запитувана інформація не містить ознак публічної, а також повідомив, що за звітними показниками станом на 01 січня 2018 року ЦДІАК України утворено фонд користування на електронних носіях на окремі справи (загальна кількість - 2491 од.зб.) з різних фондів архівів.

Вважаючи, що відповідач не надав належної відповіді на його запит, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача, оформлена листом від 27 липня 2018 року № 01-281, не суперечить положенням Законів України «Про Національний архівний фонд та архівні установи» та «Про доступ до публічної інформації», з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.

Згідно з частиною 2 статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про інформацію» від 02 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ (далі - Закон № 2657-ХІІ) інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - № 2939-VI), відповідно до статті 2 якого метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

За змістом частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

За приписами частини першою статті 5 Закону № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Згідно з ч. 4 ст. 13 Закону № 2939-VI, усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Відносини, пов`язані із формуванням, обліком, зберіганням і використанням Національного архівного фонду, та інші основні питання архівної справи визначені Законом України «Про Національний архівний фонд та архівні установи» від 24 грудня 1993 року № 3814-XII (далі - Закон № 3814-XII).

Згідно з ч. 5 ст. 22 Закону № 3814-XII, доступ до інформації, якою володіють архівні установи та яка не міститься в архівних документах, здійснюється відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

За змістом статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Сфера дії цього Закону не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом (частина 2 статті 2 Закону № 2939-VI).

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Відповідно частини 1 статті 20 Закону № 2939-VI та постанови Кабінету міністрів України від 25 травня 2011 року № 583 "Питання виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації" в Секретаріаті Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органах виконавчої влади", запитувач інформації має право на отримання запитуваної інформації, якою володіє розпорядник інформації, у спосіб, обраний запитувачем, протягом п`яти робочих днів з дня надходження запиту.

Згідно частини 3 статті 22 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Приписами частин першої, другої статті 19 Закону № 2939-VI закріплено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Відповідно до частини 5 статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР передбачає, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Закон № 2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Під публічною інформацією мається на увазі відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Особливістю цього Закону є те, що він не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Варто відзначити, що право на звернення та право на доступ до публічної інформації тісно пов`язані між собою. Право на звернення - це викладені в письмовій або усній формі пропозизиції (зауваження), заява (клопотання) і скарги (ст. 3 Закону № 2939-VI), до суб`єктів владних повноважень, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації.

Під запитом на інформацію розуміється прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (ст. 19 Закону № 2939-VI). Тобто мова йде про раніше створену інформацію, якою володіє розпорядник. Для відповіді на інформаційний запит розпорядник інформації не повинен створювати нову інформацію готувати аналітику, надавати роз`яснення тощо).

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI).

Статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Деталізацію наведене право отримало у Законі України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян». Відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання цього Закону. Тому він є спеціальним у цій сфері, але ним не вичерпується поняття "спеціальний закон", що вживається у частині другій статті 2 Закону № 2939-VI.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» висловлювалася позиція, що одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом, але за змістом є зверненням громадян, розпорядник інформації повинен відмовити в задоволенні такого запиту у зв`язку з невідповідністю його предмета вимогам закону, і з урахуванням принципів добросовісності та розумності розглянути запит на підставі Закону «Про звернення громадян». Якщо запит поєднує предмети регулювання, то його має бути розглянуто у відповідних частинах у строки та в порядку, передбачені відповідними законами.

Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях (тобто відповідала критеріям «відображеності та за документованості») та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Так, ОСОБА_1 просив надати йому інформацію про те, на які саме архівні справи Національного архівного фонду України, що зберігаються в ЦДІАК України, створено цифрові копії фонду користування за рахунок Державного бюджету України.

Центральний державний історичний архів України є бюджетною установою та здійснює свою діяльність за рахунок коштів Державного бюджету України.

Отже, судом першої інстанції зроблено правильний висновок, що Центральний державний історичний архів України є розпорядником публічної інформації щодо використання виділених на забезпечення його діяльності бюджетних коштів.

Так, з наявної в матеріалах справи копії кошторису Центрального державного історичного архіву України на 2018 рік не вбачається бюджетнихпризначень на створення цифрових копій фонду користування.

Разом з цим, виконання робіт зі створення цифрових копій фонду користування віднесено до завдань Державного центру збереження документів Національного архівного фонду, про що йдеться в пп. 2 п. 6 Положення про Державний центр збереження документів Національного архівного фонду, затверджений наказом Державної архівної служби України від 21.11.2016 № 157.

За встановленими обставинами справи, Державний центр збереження документів Національного архівного фонду надав відповідь від 10 квітня 2019 року № 01/1-12/69 на запит позивача, яким повідомив, що центр виконує роботи з оцифрування документів на замовлення Центральних Державних архівів України та не зберігає справи і копії наданих документів. Перелік виконаних робіт реєструється у журналі обліку робіт з оцифрування документів, копію з якого також надано позивачеві.

Так, з копії цього журналу вбачається, що деякі роботи виконувались на замовлення ЦДІАУК, тобто відповідача у справі.

Пунктом 8.14 Правил роботи архівних установ України затверджених наказом Міністерства юстиції України 08.04.2013 № 656/5 та зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 10 квітня 2013 року за № 584/23116 визначено, що Фонд користування може створюватися у вигляді фотокопій, цифрових копій, ксерокопій тощо, придатних для подальшого копіювання. Облік різних видів копій фонду користування здійснюється в облікових документах довільної форми.

При цьому облік цифрових копій фонду користування ані цим нормативно-правовим актом, ані будь-яким іншим не має зобов`язального характеру, чим спростовуються твердження позивача про обов`язок відповідача володіти такою інформацією.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Інформація, яку ОСОБА_1 просить надати, не була створена відповідачем, а її облік не є обов`язковим для відповідача, інакше кажучи, позивач просить відповідача фактично створити нову інформацію, підстави та порядок створення якої нормами чинного законодавства не врегульовано.

З огляду на викладене, колегія суддів не вбачає підстав вважати, що дії відповідача в розумінні положень Закону № 2939-VI є протиправними.

Враховуючи викладене, доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Стосовно поданої позивачем 08 січня 2020 року заяви про відмову від позову, судова колегія зазначає наступне.

Так, згідно ч. 1 ст. 47 КАС України крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

У відповідності до ч. 1 ст. 314 КАС України позивач може відмовитися від позову, а сторони можуть примиритися у будь-який час до закінчення апеляційного провадження.

Разом з цим, за приписами ч. 7 ст. 47 КАС України, у разі подання будь-якої заяви, визначеної частиною першою або третьою цієї статті, до суду подаються докази направлення копії такої заяви та доданих до неї документів іншим учасникам справи. У разі неподання таких доказів суд не приймає до розгляду та повертає заявнику відповідну заяву, про що зазначає у судовому рішенні.

Враховуючи викладене, з огляду на відсутність доказів направлення позивачем відповідачеві копії заяви про відмову від позову, суд не може прийняти її до розгляду та повертає цю заяву позивачеві.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 листопада 2019 року - залишити без змін.

Заяву ОСОБА_1 про відмову від позову - повернути заявникові.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та, відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України, не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: К.А. Бабенко

Я.Б. Глущенко