Справа № 480/2502/19
Суддя: Бенедик А.П.
Дата ухвалення: 2020-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2020 р.Справа № 480/2502/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бенедик А.П.,

Суддів: Гуцала М.І. , Донець Л.О. ,

за участю секретаря судового засідання Соколової О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду в м. Харкові адміністративну справу за апеляційною скаргою представника фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - адвоката Кордюка Віталія Петровича на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції Кунець О.М.) від 22.10.2019 року (повний текст ухвали складено 30.10.2019 року) по справі №480/2502/19

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

до Сумської міської ради, третя особа фізична особа-підприємець ОСОБА_2 , Комунальна установа Сумська загальноосвітня школа I-III ступенів №12 ім.Б.Берестовського

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської міської ради, третя особа - Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради від 26.09.2018 №3824-МР "Про використання земельної ділянки комунальної власності, яка перебуває в оренді у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , для суспільних потреб" та рішення від 26.09.2018 №3825-МР "Про надання земельної ділянки в постійне користування комунальній установі Сумська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №12 ім. Б.Берестовського за адресою: м. Суми, вул. Засумська, 3/1".

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 22.10.2019 року задоволено клопотання Сумської міської ради та закрито провадження у справі. Роз`яснено позивачу право на звернення з даним позовом до господарського суду в порядку господарського судочинства.

Не погодившись із вказаною ухвалою, представник позивача адвокатом Кордюк Віталій Петрович подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 22.10.2019 року та направити справу для подальшого розгляду в суд першої інстанції.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач посилається на прийняття оскаржуваної ухвали з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Вказує, що приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства. Разом з тим, як вказував позивач під час розгляду справи, він вже звертався із аналогічним позовом в порядку господарського судочинства та ухвалою Господарського суду Сумської області від 18.06.2019 у справі №920/367/19 провадження закрито у зв`язку з тим, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Вважає, що закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції фактично позбавив позивача права на доступ до суду, що суперечить вимогам Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року.

Відповідач надав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу без змін.

Представники сторін про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлялись.

Колегія суддів визнала за можливе розглянути справу з урахуванням положень ч. 4 ст. 229 та ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції виходив з того, що правовідносини, що склались між сторонами, пов`язані та витікають з оренди землі, тобто відповідач у спірних правовідносинах не здійснював владних повноважень відносно позивача, як у суб`єкта господарювання - приватного підприємця, оскільки діяв як сторона таких орендних відносин, що своїми діями порушує, як вважає позивач, його право на поновлення договору оренди, а відтак, спір повинен розглядатись в порядку господарського судочинства.

Перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наступне.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Публічно-правовий спір спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Відповідно положень ч.ч. 1-2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Із правового аналізу вказаних норм вбачається, що позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.

Натомість, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

Аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, 31.08.2011 між позивачем та Сумською міською радою укладений договір оренди землі стосовно земельної ділянки площею 0,0600 га за кадастровим номером :19:034:0026, категорія земель - землі житлової та громадської забудови, що знаходиться за адресою: вул. Засумська, 3/1, м. Суми, під розміщеною нежитловою будівлею (а.с.24-25).

02.07.2016 на підставі рішення Сумської міської ради від 07.06.2016 №873-МР було продовжено договір оренди земельної ділянки до 23.06.2021 (а.с.32-35).

26.09.2018 Сумською міською радою прийнято рішення №3824-МР "Про використання земельної ділянки комунальної власності, яка перебуває в оренді у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , для суспільних потреб" (а.с.18).

Зазначеним рішенням встановлено, що земельну ділянку комунальної власності, кадастровий номер :19:034:0026, за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,06 га, яка знаходиться в оренді у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , необхідно надати Комунальній установі Сумська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів №12 ім.Б.Берестовського для суспільних потреб, а саме: створення майданчику відпочинку дітей - школярів. Крім цього, вирішено звернутися до ФОП ОСОБА_1 з пропозицією про розірвання договору оренди земельної ділянки від 02.07.2016 укладеного між Сумською міською радою та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 у зв`язку з необхідністю її використання та надання навчальному закладу комунальної власності для суспільних потреб.

Також, 26.09.2018 Сумською міською радою прийнято рішення №3825-МР "Про надання земельної ділянки в постійне користування комунальній установі Сумська загальноосвітня шкода І-ІІІ ступенів №12 ім. Б.Берестовського за адресою: м. Суми, вул.Засумська, 3/1" (а.с.19).

Таким чином, заявлений у цій справі позов має на меті захист права позивача як орендаря земельної ділянки на користування майном шляхом оскарження рішень Сумської міської ради щодо надання у постійне користування земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , яка знаходиться в оренді у ФОП ОСОБА_1 , комунальній установі Сумська загальноосвітня шкода І-ІІІ ступенів №12 ім. Б.Берестовського, та, у зв`язку з цим, розірвання договору оренди даної земельної ділянки з позивачем.

Відповідач при здійсненні повноважень власника землі є вільним у реалізації права розпоряджатися землею та вільний у виборі суб`єкта щодо надання йому права користування землею в порядку, встановленому законом, а також узгодженні істотних умов договору, які він вважає необхідними.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку що відповідач, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб`єктом земельних відносин. У даному спорі учасники земельних правовідносин не підпорядковані один одному, а отже, відповідач - владних управлінських функцій не здійснює.

За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

У відповідності до статті 20 частини 1 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: 1) справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; 6) справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

Колегія суддів зазначає, що спірні правовідносини пов`язані та витікають з оренди землі, тобто відповідач у спірних правовідносинах не здійснював владних повноважень відносно позивача, як у суб`єкта господарювання - приватного підприємця, оскільки діяв як сторона таких орендних відносин, що своїми діями порушує, як вважає позивач, його право на поновлення договору оренди, а відтак, спір не є публічно-правовим та повинен розглядатись в порядку господарського судочинства.

Відповідно до вимог п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Разом з тим, як вказував позивач, він вже звертався із аналогічним позовом в порядку господарського судочинства та ухвалою Господарського суду Сумської області від 18.06.2019 у справі №920/367/19 провадження закрито у зв`язку з тим, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, з огляду на висновок про наявність юрисдикції господарчого суду щодо розгляду цього спору, закриття провадження у справі за правилами господарського судочинства за аналогічними вимогами позивача поставила під загрозу сутність гарантованого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.

Як вказує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), у п. 1 ст. 6 Конвенції закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява №4451/70, § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).

Згідно із ст. 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» («Bulanov and Kupchik v. Ukraine», заяви №7714/06 та № 23654/08), в якому ЄСПЛ встановив порушення п. 1 ст. 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й знівелювала авторитет судової влади; крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (§ 27-28, 38-40); рішення від 1 грудня 2011 року у справі «Андрієвська проти України» («Andriyevska v. Ukraine», заява № 34036/06), в якому ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (§ 13-14, 23, 25-26); рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» («Mosendz v. Ukraine», заява № 52013/08), в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого ст. 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122-125); рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» («Shestopalova v. Ukraine», заява №55339/07), в якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч п. 1 ст. 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18-24)).

У постанові від 20.11.2019 року по справі №761/46959/17 Велика Палата Верховного Суду вказавши на те, що непослідовність національних судів створила позивачеві перешкоди у реалізації права на судовий захист, дійшла висновку, що розгляд публічно-правового спору має бути завершений за правилами цивільного судочинства.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

А тому, з огляду на наведену вище аргументацію та враховуючи правові висновки Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що розгляд цього спору має завершитися за правилами адміністративного судочинства.

Колегія суддів звертає увагу, що підстави для відступлення від правової позиції Верховного Суду судом не встановлені, а сторонами не повідомлені.

Згідно ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею (ч. 1 ст. 312 КАС України).

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання (ст. 320 КАС України).

З урахуванням встановлених обставин у справі, колегія суддів вважає, що оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення, про передачу справи на розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 312, 320, 321, 322, 325, 326, 327 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу представника фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - адвоката Кордюка Віталія Петровича задовольнити.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 22.10.2019 року по справі №480/2502/19 скасувати.

Прийняти нове судове рішення, яким справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Сумської міської ради, третя особа фізична особа-підприємець ОСОБА_2 , Комунальна установа Сумська загальноосвітня школа I-III ступенів №12 ім. Б. Берестовського про визнання протиправним та скасування рішення передати на розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя (підпис)А.П. Бенедик
Судді(підпис) (підпис) М.І. Гуцал Л.О. Донець
Повний текст постанови складено 24.01.2020 року.