Справа № 240/11386/19
Суддя: Полотнянко Ю.П.
Дата ухвалення: 2020-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/11386/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Єфіменко О.В.

Суддя-доповідач - Полотнянко Ю.П.

24 січня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Драчук Т. О. Ватаманюка Р.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення і спеціального дозволу,

В С Т А Н О В И В :

в листопаді 2019 року Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернулася до суду із адміністративним позовом в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати протокол № 4785 від 16.05.2019 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

- визнати протиправним та скасувати рішення двадцять п`ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1530 від 01.08.2019 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 23.07.2019 №13347/14/12-19 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Земля Інвест"»;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №6366, виданий 09.09.2019 Державною службою геології та надр України товариству з обмеженою відповідальністю «Земля Інвест».

В обгрунтування позовних вимог, вказує на виявлені факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів граніту ділянки надр «Дідковичи-1», надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами, а також видачі відповідного дозволу.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року позовну заяву повернуто заступнику прокурора Житомирської області.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, подав апеляційну скаргу.

В обгрунтуванні апеляційної скарги зазначено, що на даний час відсутній державний орган, який фактично здійснює нагляд за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами, окрім Державної служби геології та надр України, яка таку протиправну видачу і здійснила та виступає відповідачем у даній справі, отже прокурор оскаржуючи незаконний спеціальний дозвіл правомірно звернувся до суду в якості позивача.

Керуючись приписами ч.2 ст.312 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності виняткових підстав для представництва.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі, колегія суддів виходить із наступного.

Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз вищезазначеного законодавства дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Отже, ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прямо вказано, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відтак, захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Дана правова позиція також узгоджується з висновками, викладеними в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 у справі №822/1169/17.

Так, предметом позову у даній справі є протокол № 4785 від 16.05.2019 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин; рішення двадцять п`ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1530 від 01.08.2019 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 23.07.2019 №13347/14/12-19 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Земля Інвест"»; спеціальний дозвіл на користування надрами № 6366, виданий 09.09.2019 Державною службою геології та надр України товариству з обмеженою відповідальністю «Земля Інвест».

У даному ж випадку, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень.

Проте, Пунктом 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин, далі Положення №32) визначено, що центральним органом виконавчої влади та головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки є Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди).

Серед основних завдань Мінприроди, є забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів (п.3 Положення).

Разом з тим, п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин, далі Положення №275) передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

В свою чергу, Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні (абз.6 п.п б п.п 2 п. 4 зазначеного Положення).

Крім того, за змістом п. 1 Положення про Державну службу геології та надр України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (чинного на момент видання спеціального дозволу, далі Положення №1174) центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Вказаний орган виконавчої влади, серед інших покладених на нього завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Поряд з цим, відповідно до п.1 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 2000 року № 1689 (далі - Положення №1689), ДКЗ є установою, яка діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

Аналіз викладених вище норм, дає підстави вважати, що Держекоінспекція, як орган, який здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні наділена правом звернутися до суду в разі встановлення порушень.

При цьому, позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Твердження прокурора щодо відсутності державного органу, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів є помилковим, а тому передбачені КАС України і Законом №1697-VII виняткові підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області відсутні.

Таким чином, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції, й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.

При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у поданій позивачем позовній заяві не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п.7 ч.4 ст.169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та постановив оскаржувану ухвалу з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про необхідність повернення позовної заяви, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 та статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Полотнянко Ю.П.

Судді Драчук Т. О. Ватаманюк Р.В.