Справа № 520/12561/19
Суддя: Сліденко А.В.
Дата ухвалення: 2020-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Харків

24.01.2020 р. справа №520/12561/19

Харківський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Сліденка А.В., за участі секретаря - Стрєлка О.В., позивача - ОСОБА_1 , представника позивача - Фоменка П.М., представника відповідача, Генеральної прокуратури України - Крупської К.М., представника відповідача, Офісу Генерального прокурора - Крупської К.М., розглянувши у порядку загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні справу за позовом

ОСОБА_1
до Генеральної прокуратури України, Офісу Генерального прокурора
проскасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку, -

встановив:

Позов прийнято до розгляду ухвалою від 22.11.2019 року.

Судові засідання у підготовчому провадженні призначались на 12.12.2019р., 23.12.2019р. та 14.01.2020 р.

У перелічених засіданнях були розв`язані клопотання про зупинення провадження та про направлення подання до Верховного Суду. Представники учасників справи надали пояснення про те, що правові позиції сторін (як вимоги позову, так і заперечення проти позову) сформульовані остаточно, усі доводи наведені, а докази подані.

24.01.2020 р. за ініціативою суду до участі у справі у якості відповідача було залучено Офіс Генерального прокурора.

У зв`язку із цим, розгляд справи було розпочато зі стадії підготовчого провадження.

Так, 24.01.2020 р. відбулось судове засідання у підготовчому провадженні.

24.01.2020 р. судом була постановлена письмова ухвала про закриття підготовчого провадження та призначення справи до розгляду по суті.

Суть спору полягає у відповідності закону рішення керівника органу прокуратури про припинення публічної служби особи на посаді прокурора.

Так, позивач, ОСОБА_1 (далі за текстом заявник, працівник, службовець, робітник) у порядку адміністративного судочинства заявив вимоги про: 1) визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 17.10.2019 р. №1126-ц; 2) поновлення ОСОБА_1 в органах прокуратури та на посаді начальника відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України або рівнозначній посаді в органах прокуратури України; 3) стягнення з Генеральної прокуратури України середнього заробітку за час вимушеного прогулу до моменту фактичного поновлення на посаді.

Аргументуючи ці вимоги зазначив, що звільнення є незаконним, адже Генеральна прокуратура України не була ліквідована і не перебувала у стані припинення, рішень про скорочення чисельності прокурорів не приймалось. Стверджує про настання складної темпоральної колізії, яка призвела до стану повної непередбачуваності.

Відповідач, Генеральна прокуратура України з поданим позовом не погодився.

Аргументуючи заперечення проти позову, зазначив, що прокурор генеральної прокуратури України не подав визначену законом заяву про проведення атестації, а тому звільнення зі служби в органах прокуратури є цілком правомірним.

Суд, повно виконавши процесуальний обов`язок зі збору доказів, перевіривши доводи сторін добутими доказами, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст належних норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, виходить з таких підстав та мотивів.

Установлені судом обставини спору полягають у наступному.

Заявник народився 10.09.1979 р.

У період 01.09.1996 р. - 30.06.2001 р. заявник навчався у Національній юридичній академії України ім. Ярослава Мудрого.

З 06.07.2001 р. по 08.08.2002 р. заявник проходив службу в органах прокуратури Запорізької області, з 09.08.2002 р. по 03.06.2016 р. - в органах прокуратури Харківської області, а з 06.06.2016 р. по 18.10.2019 р. - в Генеральній прокуратурі України.

Остання посада заявника в органах прокуратури - начальника відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України.

Розмір одноденної винагороди за останні два місяця служби перед звільненням склав - 2047,47 грн.

17.10.2019 р. Генеральним прокурором України було видано наказ №1126у, яким заявник звільнений з органів прокуратури з 18.10.2019 р.

Як з`ясовано судом, юридичною підставою для видання оскарженого наказу послугували положення п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», а фактичною підставою послугувало діяння заявника з приводу неподання заяви відносно проведення атестації.

Не погодившись із правомірністю наказу про звільнення, заявник ініціював даний спір.

Вирішуючи спір по суті, суд вважає, що до відносин, які склались на підставі встановлених обставин спору, підлягають застосуванню наступні норми права.

Відповідно до ст.43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Правовідносини з приводу проходження публічної служби в органах прокуратури унормовані, насамперед, приписами Закону України «Про прокуратуру».

Прогалини у нормативному регулюванні цих відносин можуть усуватись нормами Закону України «Про державну службу», Кодексу законів про працю, Закону України «Про оплату праці», Закону України «Про відпустки» тощо, але виключно в частині, котра не суперечить самій природі, суті та характеру публічної служби в органах прокуратури.

Так, у силу п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Суд зважає на те, що національний закон України не містить окремого визначення правової категорії «орган прокуратури».

При тлумаченні змісту наведеної категорії, суд враховує, що у розумінні п.7 ч.1 ст.4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до ч.1 ст.7 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції до набуття чинності Законом України від 19.09.2019 р. №113-IX) систему прокуратури України становлять: 1) Генеральна прокуратура України; 2) регіональні прокуратури; 3) місцеві прокуратури; 4) військові прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.

Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру» у редакції Закону України від 19.09.2019р. №113-IX систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури.

З наведеного вбачається, що одночасно як Генеральна прокуратура України, так і Офіс Генерального прокурора відповідають визначенню суб`єкта владних повноважень.

За відсутності іншого визначення органу прокуратури слід розуміти, що перелічені вище інституції і є органами прокуратури.

Правильність саме такого тлумачення підтверджується положеннями ч. 4 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», де зазначено, що Офіс Генерального прокурора є органом прокуратури вищого рівня щодо обласних та окружних прокуратур, обласна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо окружних прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури.

При цьому, суд відмічає, що закон не пов`язує юридичний статус органу прокуратури із функціонуванням суб`єкта владних повноважень у режимі юридичної особи публічного права.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції до внесення змін Законом України від 19.09.2019 р. №113-IX) було визначено, що Генеральна прокуратура України організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури.

У подальшому згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру» у редакції Закону України від 19.09.2019р. №113-IX було передбачено, що Офіс Генерального прокурора організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури, забезпечує належне функціонування Єдиного реєстру досудових розслідувань та його ведення органами досудового розслідування, визначає єдиний порядок формування звітності про стан кримінальної протиправності і роботу прокурора з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури, а також здійснює управління об`єктами державної власності, що належать до сфери управління Офісу Генерального прокурора.

Зі змісту положень ст.ст. 2, 22-26 як згідно з Законом України «Про прокуратуру» (у редакції до внесення змін Законом України від 19.09.2019 р. №113-IX), так і згідно з Законом України «Про прокуратуру» у редакції Закону України від 19.09.2019 р. №113-IX вбачається, що жодне повноваження прокурора не поставлено у залежність від обставин функціонування юридичної особи як учасника суспільних відносин.

Тому проведене перейменування юридичної особи публічного права з Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора належить сприймати як потребу в актуалізації найменування суб`єкта права, з яким у заявника у минулому не складалось жодних правових відносин з приводу проходження публічної служби, адже рішення про прийняття на службу в прокуратуру та припинення служби в прокуратурі були прийняті відповідно Генеральним прокурором України та Генеральним прокурором.

З 25.09.2019 р. у відповідній частині набрав чинності Закон України від 19.09.2019р. №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі за текстом Закон України №113-IX), відповідно до п. 6 розділу ІІ якого з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Наведеною нормою закону спростовуються усі доводи заявника про знаходження у стані повної правової невизначеності, адже законом явно та очевидно з достатньою поза розумним сумнівом чіткістю було передбачено як ліквідацію існуючих раніше органів прокуратури і створення нових органів прокуратури, так і правові наслідки такої ліквідації для прокурорів.

З наведених вище міркувань обставини припинення або продовження існування тих юридичних осіб публічного права, у статусі яких органи прокуратури брали участь у зносинах як суб`єкти права поза межами виконання владних управлінських чи правоохоронних повноважень, юридичного значення для розв`язання саме цього спору не мають.

Як передбачено п. 7 розділу ІІ Закону України №113-IX, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Згідно з п. 10 розділу ІІ Закону України прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

З наведених норм закону слідує, що законодавець ввів у дію чітко та однозначно визначену процедуру реформування органів прокуратури, зазначивши, які саме дії мають вчинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окресливши умову продовження служби успішне проходження атестації.

Наслідки відмови від проходження атестації також були сформульовані законодавцем з достатньою поза розумним сумнівом чіткістю і ясністю.

Зокрема, п.п. 1 п. 19 розділу ІІ Закону України №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах і не подали у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

У ході розгляду справи судом установлено, що заявник такого звернення до Генерального прокурора України не подавав.

Суд вважає, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України безперечно є втручанням у приватне життя особи прокурора у розумінні ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом Конвенція) в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності).

Проте, таке втручання у даному конкретному випадку прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну ціль відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України.

Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності у даному випадку є повністю співставною із ступенем втручання держави з аналогічною метою у діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано і законним, і конституційним згідно з висновком Конституційного суду України від 20 січня 2016 року № 1-в/2016.

Таким чином, заявник у спірних правовідносинах знаходився у стані повної правової визначеності, коли маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності не міг не усвідомлювати юридичних наслідків неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

При цьому, чітко визначеним нормою закону моментом звільнення у даному конкретному випадку є не завершення процесу ліквідації органу прокуратури, завершення процесу реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

Критерії законності рішення (діяння, тобто управлінського волевиявлення як такого) владного суб`єкта викладені законодавцем у приписах ч. 2 ст. 2 КАС України і обов`язок доведення факту дотримання цих критеріїв покладений на владного суб`єкта ч.2 ст.77 КАС України.

З положень наведеної норми процесуального закону слідує, що владний суб`єкт повинен доводити обставини фактичної дійсності за стандартом доказування - «поза будь-яким розумним сумнівом», у той час як до приватної особи підлягає застосуванню стандарт доказування - «баланс вірогідностей».

Суд констатує, що наведені владним суб`єктом наведені мотиви засвідчують відповідність закону оскарженого рішення (діяння), поза будь-яким розумним сумнівом виключаючи правомірність поведінки заявника у спірних правовідносинах.

Наведені ж приватною особою доводи прямо суперечать нормам чинного національного закону України, котрі у цій частині цілком узгоджуються з приписами міжнародних актів права, у тому числі і ст.8 Конвенції, надаючи суспільству можливість взяти безпосередню участь у формуванні корпусу прокурорів через процедуру атестації.

У даному конкретному випадку суд не знаходить підстав для висновку про незабезпечення балансу між публічним інтересом суспільства на формування корпусу прокурорів системи органів прокуратури України та приватним інтересом заявника на продовження служби в органах прокуратури оминаючи процедуру атестації.

Відтак, перевіряючи наведені учасниками спору аргументи приєднаними до справи доказами, суд відзначає, що факт порушення прав та охоронюваних законом інтересів заявника не підтверджується матеріалами справи.

Між тим, згідно з ч.1 ст.2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

При цьому, суд зважає, що у силу правового висновку постанови Верховного Суду від 07.11.2019р. по справі №826/1647/16 (адміністративне провадження № К/9901/16112/18) порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Оцінивши добуті по справі докази в їх сукупності за правилами ст.ст.72-78, 90, 211 КАС України, суд зазначає, що владний суб`єкт у спірних правовідносинах забезпечив дотримання ч.2 ст. 19 Конституції України, позаяк обставини фактичної дійсності з`ясував з достатньою повнотою, діяння особи кваліфікував правильно, норму закону визначив належну, положення цієї норми права витлумачив вірно, унаслідок чого міра застосованої юридичної відповідальності узгоджується із характером, змістом та наслідками діяння особи.

Відсутність підтвердженого факту порушення прав та охоронюваних законом інтересів приватної особи зумовлює прийняття рішення про відмову у позові.

При розв`язанні спору, суд зважає на практику Європейського суду з прав людини щодо застосування ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом Конвенція; рішення від 21.01.1999р. у справі Гарсія Руїз проти Іспанії, від 22.02.2007р. у справі Красуля проти Росії, від 05.05.2011р. у справі Ільяді проти Росії, від 28.10.2010р. у справі Трофимчук проти України, від 09.12.1994р. у справі Хіро Балані проти Іспанії, від 01.07.2003р. у справі Суомінен проти Фінляндії, від 07.06.2008р. у справі Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії) і тому надав оцінку усім обставинам справи, котрі мають юридичне значення для правильного вирішення спору, та дослухався до усіх аргументів сторін, які ясно і чітко сформульовані та здатні вплинути на результат вирішення спору.

Розподіл судових витрат по справі слід здійснити відповідно до ст.139 КАС України та Закону України "Про судовий збір".

Керуючись ст.ст.8, 19, 124, 129 Конституції України, ст.ст.6-9, ст.ст.241-243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

вирішив:

Позов - залишити без задоволення.

Роз`яснити, що судове рішення виготовлено у повному обсязі у порядку ч.3 ст.243 КАС України 27 січня 2020 року; набирає законної сили відповідно до ст.255 КАС України (а саме: після закінчення строку подання скарги усіма учасниками справи або за наслідками процедури апеляційного перегляду; підлягає оскарженню до Другого апеляційного адміністративного суду у строк згідно з ч.1 ст.295 КАС України (а саме: протягом 30 днів з дати складення повного судового рішення).

Суддя Сліденко А.В.