Справа № 2-а/7780/11
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2020-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2020 року

м.Київ

справа №2-а/7780/11

провадження №К/9901/24856/19, К/9901/24902/19, К/9901/26282/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційними скаргами Уманської міської ради Черкаської області, Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, Міжнародного благодійного фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 (суддя Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 (головуючий суддя Кухтей Р.В., судді Нос С.П., Шевчук С.М.)

у справі № 2-а/7780/11

за позовом представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу

до Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, Уманської міської ради Черкаської області,

треті особи: Міністерство закордонних справ України, Міністерство культури України, Управління культури Черкаської обласної державної адміністрації, Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області, Міжнародний благодійний фонд імені Рабі Нахмана з Бреславу про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У березні 2007 року представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, Уманської міської ради Черкаської області, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Управління містобудування та архітектури міськвиконкому Уманської міської ради, в якій просило визнати історичні межі давніх поховань на Стародавньому Єврейському кладовищі, що знаходяться в м. Умань між вул. Пушкіна, Бєлінського, Пєровської; визнати давні поховання в межах Стародавнього Єврейського кладовища у м. Умань об'єктом культурної спадщини національної меншини місцевого значення; визнати за представництвом Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу право на упорядкування та утримання об'єкта культурної спадщини - давніх поховань в межах Стародавнього Єврейського кладовища у м. Умань.

2. Справа розглядалася судами неодноразово.

3. 21.09.2018 представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу подало до Львівського окружного адміністративного суду заяву про зміну предмета позову у порядку ч. 1 ст. 47 КАС України, в якому просило суд визнати протиправною бездіяльність Уманської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 в частині пунктів 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться на вулицях Пушкіна, Белінського, Перовської у м. Умані Черкаської області , визнати протиправною бездіяльність Уманської міської ради щодо не замовлення розробки проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - об`єкту «Давні поховання Єврейського цвинтаря» ХІХ ст., в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення, зобов`язати Уманську міську раду та її виконавчий комітет виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 в частині пунктів 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - «Давні поховання Єврейського цвинтаря» ХІХ ст. та зобов`язати Уманську міську раду замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря» ХІХ ст., в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення або надати Представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого радянського союзу, дозвіл на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - об`єкту «Давні поховання Єврейського цвинтаря» ХІХ ст., в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення.

4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 у справі №2-а/7780/11 позов задоволено:

- визнано протиправною бездіяльність Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р, в частині п.п. 2, 3, 4, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської;

- визнано протиправною бездіяльність Уманської міської ради Черкаської області щодо не замовлення розробки проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення-об'єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м.Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення;

- зобов'язано Уманську міську раду Черкаської області та її виконавчий комітет виконати вимоги п.п. 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м.Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської;

- зобов'язано Уманську міську раду Черкаської області замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об'єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 у справі №2-а/7780/11 залишено без змін.

6. Уманська міська рада Черкаської області, Виконавчий комітет Уманської міської ради Черкаської області та Міжнародний благодійний фонд імені Рабі Нахмана з Бреславу з вищевказаними судовими рішеннями не погодилися, тому звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просять скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі №2-а/7780/11 та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

7. Ухвалами Верховного суду від 09.09.2019 і 30.09.2019 відкрито касаційні провадження у справі.

8. До Верховного Суду від Виконавчого комітету Уманської міської ради та від Уманської міської ради надійшли відзиви на касаційні скарги. Від позивача надійшли відзив і пояснення на касаційні скарги. Всі відзиви та пояснення долучені до матеріалів справи.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що місто Умань Черкаської області внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878; історія міста, зокрема, пов'язана з брацлавським хасидизмом - однією з течій в іудаїзмі. Могила цадика Нахмана, яка знаходиться на старовинному єврейському кладовищі, є місцем поклоніння хасидів.

10. Указом Президента України від 07.06.1994 №283/94 створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана в м. Умані Черкаської області.

11. Рішенням Черкаського облвиконкому від 07.02.1995 №2 могила цадика Нахмана в м.Умані включена до переліку пам`яток історії і культури, які знаходяться під охороною держави (реєстраційний номер 3940).

12. Згідно з архівними документами на планах м. Умані (1864, 1879 років), в межах сучасних вулиць Пушкіна та Бєлінського, позначено старовинне єврейське кладовище, проте його сучасні межі не встановлені.

13. Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04.03.1994, - кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об`єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди.

14. Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном на підставі угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки від 04.03.1994 «Про охорону і збереження культурної спадщини» (далі - Угода) визнано юдейське кладовище у місті Умань Черкаської області в межах вул. Пушкіна, Белінського, Перовської і внесено до переліку пам'яток за №UA13010104.

15. Уманським міськвиконкомом прийнято рішення від 14.07.1994 №264 «Про заходи на виконання Указу Президента України про створення історико-культурного центру в м.Умань».

16. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» було визначено низку обов'язків для органів державної влади та органів місцевого самоврядування задля збереження місць поховань у населених пунктах України.

17. При цьому Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу вважає, що Уманською міською радою та її виконавчим комітетом було допущено бездіяльність в частині невиконання вимог п. 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» щодо місць давніх поховань - «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться на вулицях Пушкіна, Белінського, Перовської у м. Умань Черкаської області, у зв`язку з чим звернулося з відповідним позовом до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

18. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що позивач неодноразово звертався до відповідачів із заявами про вчинення дій щодо організації, обстеження та вивчення місць давніх поховань, що знаходяться на території «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст.

19. Суди врахували те, що відповідно до укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки Угоди, кладовища, похований жертв репресій тоталітарних режимів визначені об`єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди.

20. Місцевий та апеляційний адміністративні суди виходили з того, що відповідач визнав факт історичної цінності давніх поховань, що знаходяться на території «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться на вулицях Пушкіна, Белінського, Перовської в м. Умані, прийняттям рішення Уманською міською радою від 14.07.1994 №264 «Про заходи на виконання Указу Президента «Про створення історико-культурного центру в м. Умані» і рішення від 13.10.1994 №375 «Про розгляд зон розвитку історико-культурного центру м.Умані», яким, зокрема, вирішено погодити охоронну зону забудови історико-культурного центру в межах будинковолодінь по вул. Пушкіна №24, 26, 28, 30, 32, 41/24, 43, 45, 47, 49, 51, 53, 55, 57, 54/22, 56, 58, 60, 62, ' 64, 66, вул. Бєлінського №№2, 4, 6, 8, 9, 11, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 20а, 26, 28, 30, 34, 36, 38, 40, вул. С.Перовської №1, 2 , 3 , 4 , 7 , 9, 11, вул. Прохожій №15, 17, 21, вул. Челюскінців №8, 12 .

21. Суд першої інстанції вказав, що розробка проекту землеустрою стане передумовою для подальшого визначення статусу зазначеної пам`ятки відповідно до законодавства України. Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань, надання їм офіційного статусу пам`ятки, має передувати організація і встановлення меж їх території, а не навпаки, як це стверджує відповідач.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

22. Доводи касаційних скарг та відзивів Уманської міської ради та Виконавчого комітету Уманської міської ради зводяться до того, що:

- судами попередніх інстанцій не врахована обставина і не висвітлена позиція стосовно того, яким чином нібито «поховання» 1864 та 1879 років, відносяться до об'єктів культурної спадщини жертв геноциду періоду Другої світової війни (1939-1945 років);

- висновок судів, про те що спірна територія являється пам'яткою є не вірним, оскільки жодними доказами це не підтверджується;

- судами не надано належної правової позиції щодо належності у позивача порушеного права та ефективного способу захисту порушених прав. На думку відповідачів, єдиним належним позивачем, виходячи з підстави позову, яку зазначили самі ж позивачі, з боку Сполучених Штатів Америки є Комісія з питань збереження спадщини Америки за кордоном;

- суди дійшли хибного висновку, про те, що на території вже виявлений об'єкт культурної спадщини, що нібито мало спричинити обстеження території та встановлення його меж;

- суди безпідставно зробили висновок, що територія історико-культурного центру площею 0.4698 га є частиною тієї, на якій знаходяться давні поховання в межах вул. Пушкіна, Бєлінського, Перовської у м. Умані, адже межі відповідної території не визначені;

- судами попередніх інстанції в повній мірі не досліджено протокол засідання Консультативної ради при управлінні культури облдержадміністрації з питань охорони культурної спадщини від 30.07.2013, в якому зазначено, що на сьогоднішній день автентичність об'єкта на прилеглій території зруйнована повністю, відсутні ознаки, за наявності яких об'єкт може набути статус пам'ятки. Встановлення пам'яткоохоронного режиму на території, яка відноситься до земель житлової та громадської забудови зі знищеними об'єктами культурної спадщини, є недоцільним;

- суди першої та апеляційної інстанції порушили норми процесуального права, оскільки прийняли до розгляду заяву про зміну предмета позову після скасування судових рішень Вищим адміністративним судом України та направлення справи на новий розгляд.

23. Міжнародний благодійний фонд ім. Рабі Нахмана з Бреслау у касаційній скарзі посилається на порушення апеляційним адміністративним судом норм процесуального права, що полягає у протиправному поверненні апеляційної скарги фонду. Також третя особа у своїй касаційній скарзі наголошує на відсутності порушеного права у позивача.

24. У запереченнях на касаційну скаргу позивач посилається на те, що доведення правомірності діянь та виконання вимог розпорядження - це обов'язок відповідача. Тобто, відповідач мав довести: проведення досліджень на цій території; наявність результатів проведених досліджень; прийняття рішення за результатами досліджень; визначення меж розташування об'єкта культурної спадщини та визначення категорії земель.

25. У запереченнях наголошено, що права та охоронювані законом інтереси, за захистом яких звернувся позивач, а саме: на розвиток етнічної, культурної та релігійної самобутності; розвиток національних культурних традицій, сповідування своєї релігії; збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність. В релігійних традиціях єврейського народу велике значення надається місцям поховань, кладовищам, а померлим - велика пошана. Використання земель, на яких розташовані давні поховання, розкопування могил, ексгумація, проведення будь-яких будівельних робіт тощо, - суворо заборонені релігійними законами іудаїзму.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

27. Предметом спору у цій справі є визнання протиправною бездіяльності і зобов'язання органу місцевого самоврядування та його виконавчого органу до вчинення дій, з метою збереження місць давніх поховань.

28. Згідно з пп. 11 п. а) ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень виконавчих органів місцевих рад належить забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони.

Своєю чергою, ст. 31 Закону України «Про поховання та похоронну справу» визначено положення щодо охорони місць поховання, якими саме на виконавчі органи місцевого самоврядування покладено обов'язок здійснення відповідної охорони.

Статтею 3 Закону України «Про поховання та похоронну справу» визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також інші нормативно-правові акти, що приймаються на виконання законів України.

Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші норми, ніж ті, що передбачені законодавством України про поховання померлих, застосовуються норми міжнародного договору.

29. За посиланням позивача, об'єкт «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХст., що знаходиться: Черкаська обл., м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської відноситься до пам'яток культурної спадщини і протиправно не охороняється у встановленому законом порядку відповідачами.

30. Україна є стороною Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16.11.1972. На виконання своїх міжнародних зобов`язань прийнято Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III.

Положеннями ч.2 ст.2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

За змістом ст. 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи культурної спадщини, до яких належать: центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

31. Між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки було укладено Угоду про охорону і збереження культурної спадщини від 04.03.1994.

У параграфі 1 вказаної Угоди встановлено, що Кожна із Сторін вживатиме належних заходів для охорони і збереження культурної спадщини всіх національних, релігійних або етнічних груп (далі іменуються "Групами"), які проживають або проживали на її території і були такими жертвами Другої світової війни.

Поняття "культурна спадщина", що стосується цілей цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

Параграфами 4,5 Угоди передбачено, що у випадках, коли власті та зацікавлені організації заявляють, що групи не в змозі самі забезпечити належну охорону та збереження своєї культурної спадщини, кожна із Сторін вживатиме спеціальних заходів з метою забезпечення такої охорони та збереження її на своїй території, а також запрошуватиме до співробітництва іншу Сторону та її громадян там, де є потреба в допомозі з цією метою; майно, згадане в параграфі 4, яке має особливу значимість, буде визначене в списку власності, який буде оприлюднений і переданий відповідним місцевим органам, все майно, визначене таким чином, буде захищене, збережене і позначене спеціальною табличкою, до нього буде забезпечено доступ громадськості.

Згідно з параграфом 7 ніщо в цій Угоді не може тлумачитись таким чином, що звільняло б іншу Сторону від її зобов'язань за Конвенцією про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 року або за будь-якою іншою угодою щодо охорони культурної спадщини.

Відповідно до параграфу 9 Угоди спори стосовно тлумачення або застосування цієї Угоди передаватимуться на розгляд органам, згаданим у параграфі 6.

Параграфом 6 Угоди передбачено, зокрема, що для здійснення контролю за виконанням цієї Угоди буде створена Спільна комісія з питань культурної спадщини. Рішення Комісії потребуватимуть згоди членів обох Сторін.

32. З аналізу положень цієї Угоди можна зробити висновок, що її метою було забезпечення схоронності культурної спадщини всіх національних, релігійних або етнічних груп, які проживають або проживали на її території і були такими жертвами Другої світової війни.

33. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном, Єврейське кладовище внесено до переліку пам`яток за №UA23030102. Комісією зазначено, що Уряд України ввів негайний і абсолютний мораторій на будь-яку забудову або приватизацію місць, ідентифікованих тепер або в минулому, як єврейські цвинтарі. Доказом цього є Витяг з Реєстру Американської комісії при Держдепартаменті США зі збереження американської культурної спадщини за кордоном, яким кладовище вулиць Белінського, Пушкіна в м. Умані зареєстровано за №UA23030102.

34. Комісія як агенція уряду Сполучених Штатів Америки, відокремлена від будь-якого іншого агентства, вжила спеціальних заходів з метою забезпечення охорони культурної спадщини та її збереження і поширила дію Угоди про охорону і збереження культурної спадщини від 04.03.1994 на об'єкт «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХст., що знаходиться: Черкаська обл., м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, незважаючи на те, що стародавні поховання не відносяться до періоду Другої світової війни.

Українська держава, вводячи мораторій на будь-яку забудову або приватизацію місць, ідентифікованих тепер або в минулому, як єврейські цвинтарі, також поширила дію вказаної міждержавної угоди на єврейські кладовища.

35. Тому суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм матеріального права при застосуванні положень вказаної Угоди до спірних правовідносин, а доводи відповідачів у цій частині є необґрунтованими та не спростовують вищенаведених висновків Верховного Суду.

36. Також Верховний Суд вважає необґрунтованими посилання відповідачів на те, що тільки комісія, створена у відповідності до положень Угоди про охорону і збереження культурної спадщини від 04.03.1994 може тлумачити її зміст, оскільки у рішенні Конституційного Суду України від 09.07.2012 у справі №1-2/2002 зазначено, що із змісту ч. 2 ст. 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції на всі правовідносини, що виникають у державі, випливає, що кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням.

37. Щодо позовних вимог про вчинення відповідачами бездіяльності щодо невиконання пунктів розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р слід зазначити наступне.

38. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов`язано, зокрема, обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації, провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження, не допускати проведення будівельних робіт у місцях де залишились сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.

39. Відповідно до п. 2 Додаткових заходів щодо збереження місць давніх поховань у населених пунктах України зобов'язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, упродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації.

40. Пунктом 3 цього розпорядження зобов'язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

41. У п. 4 розпорядження без зазначення часових обмежень було зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки, Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.

42. Тобто, положення п. 4 вказаного розпорядження, на відміну від інших пунктів, на регулярній основі зобов'язало, зокрема, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань.

43. Пункт 3 вказаного розпорядження поширено на органи місцевого самоврядування, проте дії, зазначені у цьому пункті мало бути вчинено протягом 1998 - 1999 років.

44. Водночас Верховний Суд погоджується з висновком місцевого адміністративного суду у цій справі стосовно того, що проміжок часу виконання робіт (1998-1999 років) не свідчить про завершення його дії в часі, а навпаки вказує на тривалу бездіяльність відповідача щодо невиконання п. 3 цього розпорядження щодо місць давніх поховань - «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХст., що знаходиться: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської.

45. У п. 2 розпорядження від 20.07.1998 №604-р не зазначено, що воно стосується органів місцевого самоврядування в частині зобов'язання взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації.

З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій помилково визнали протиправною бездіяльність Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р, в частині п. 2, оскільки воно взагалі не поширювало свою дію на відповідачів.

У зв'язку з цим судові рішення щодо визнання бездіяльності відповідачів щодо невиконання п. 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р та зобов'язання виконати цей пункт підлягають скасуванню з прийняттям в цій частині рішення про відмову у задоволенні цієї позовної вимоги.

46. При цьому, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідачами допущено бездіяльність щодо організації, обстеження та вивчення місць давніх поховань.

47. Судами попередніх інстанцій встановлено, відповідачем визнається сам факт існування Єврейського цвинтаря у період 1864 та 1879 роках, про що свідчать архівні документи, однак вказує, що на планах 1903 та 1914 років на його місці існує житлова забудова.

Територія колишнього єврейського кладовища що знаходиться: Черкаська обл., м.Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської втратила зовнішні ознаки та є фактично зруйнованою.

48. Так, судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивач неодноразово звертався до відповідачів із заявами про вчинення дій щодо організації, обстеження та вивчення місць давніх поховань, що знаходяться на території «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХст., що знаходиться: Черкаська обл., м.Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської.

Своєю чергою, відповідач визнавав своїми діями культурну цінність давніх поховань, що виразилося у прийнятті Уманською міською радою рішення від 14.07.1994 №264 «Про заходи на виконання Указу Президента «Про створення історико-культурного центру в м.Умані», а також прийнятому на його виконання рішення від 13.10.1994 №375 «Про розгляд зон розвитку історико-культурного центру м.Умані», яким, зокрема, вирішено погодити охоронну зону забудови історико-культурного центру в межах будинковолодінь: по вул. Пушкіна: №24, 26, 28, 30, 32, 41/24, 43, 45, 47, 49, 51, 53, 55, 57, 54/22, 56, 58, 60, 62, ' 64, 66; по вул. Бєлінського: №2, 4, 6, 8, 9, 11, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 20а, 26, 28, 30, 34, 36, 38, 40; по вул. С. Перовської: №1, 2, 3, 4, 7, 9, 11; по вул. Прохожій: №№15, 17, 21; по вул. Челюскінців: №8, 12.

49. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що волевиявлення Уманської міської ради, втілене у прийнятих рішеннях від 14.07.1994 №264 і від 13.10.1994 №375, свідчить про визнання органом місцевого самоврядування історичної цінності давніх поховань, що розташовані у межах вул. Пушкіна, Белінського, Перовської у м.Умані.

У зв'язку з викладеним, суди дійшли вірного висновку про те, що відмова відповідачів щодо вчинення дій щодо організації, обстеження та вивчення місць давніх поховань, що знаходяться на території «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХст. є неправомірною.

50. Верховний Суд оцінює критично посилання відповідачів на протокол засідання Консультативної ради при управлінні культури облдержадміністрації з питань охорони культурної спадщини від 30.07.2013, де зазначено про неможливість встановити автентичність поховань, оскільки відповідь вказаного органу не може беззаперечно підтверджувати те, що пам'ятка втратила історичну цінність і не потребує охорони.

Твердження Консультативної ради при управлінні культури облдержадміністрації з питань охорони культурної спадщини що на сьогоднішній день автентичність об'єкта на прилеглій території зруйнована повністю не спростовує того, що об'єкт має охоронятися у встановленому законом порядку, а навпаки свідчить про те, що застосування охоронних засобів є необхідним для відновлення історичної пам'ятки.

51. У силу вимог ч. З ст. 32, ч. 1 ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», визначаються межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць.

При цьому, для того, щоб надати об'єкту Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХст., що знаходиться: Черкаська обл., м.Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської офіційного статусу пам'ятки, необхідно внести його до Переліку об'єктів культурної спадщини, Державного реєстру нерухомих пам'яток України необхідно визначити їх межі на поверхні землі, на території.

52. Право розпорядження землями комунальної власності, прийняття рішень з питань земельних правовідносин, відповідно до вимог п. 34 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 12 Земельного кодексу України, віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування.

Згідно з п. 1 п.п. 39, 37 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» прийняття рішення про віднесення міських земель до земель історико-культурного призначення є виключною компетенцією міської ради.

Частиною 2 ст. 47 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

53. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що складовими проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об'єкту «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення є, зокрема, вивчення та аналіз обґрунтування необхідності створення або оголошення території історико-культурного призначення тощо, відтак розробка проекту землеустрою стане передумовою для подальшого визначення статусу зазначеної пам'ятки відповідно до законодавства України.

Тому є законними і обґрунтованими висновки судів про те, що проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань, надання їм офіційного статусу пам'ятки, має передувати організація і встановлення меж їх території, а не навпаки, як це стверджує відповідач.

54. Також Верховний Суд вважає правильним висновок суду першої інстанції щодо зазначеного у позовних вимогах про надання Представництву Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу дозволу на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об'єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення, то суд розглядає таке не як окрему позовну вимогу, а як один із способів виконання рішення.

55. Враховуючи особливий статус об'єктів культурної спадщини, та з метою належного збереження місць давніх поховань, Верховний Суд вважає позовні вимоги Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу обґрунтованими, за винятком визнання протиправної бездіяльності щодо невиконання п. 2 розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 та зобов'язання виконати відповідний пункт.

56. Доводи касаційних скарг відповідачів стосовно порушення судами норм процесуального права, а саме ст. 47 КАС України розглянуті Верховним Судом і відхилені, виходячи з такого.

Частинами 1 - 3 ст. 47 КАС України передбачено, що позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

У разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції зміна предмета, підстав позову не допускаються, крім випадків, визначених цією статтею.

Зміна предмета або підстав позову при новому розгляді справи допускається в строки, встановлені частиною першою цієї статті, лише у випадку, якщо це необхідно для захисту прав позивача у зв'язку із зміною фактичних обставин справи, що сталася після закінчення підготовчого засідання, або, якщо справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження - початку першого судового засідання при первісному розгляді справи.

57. У цій справі позивачем заявлено заяву про зміну предмета позову у порядку ст. 47 КАС України на стадії підготовчого засідання, після направлення справи на новий розгляд судом касаційної інстанції.

При цьому, в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 26.01.2016 вказано на ряд обставин, які не досліджувалися судами при попередніх розглядах справи.

Враховуючи вказане, а також те, що позивач з 2007 року намагається захистити порушене право і не допустити будівництво на території давніх поховань, домогтися для цих поховань статусу пам'ятки культури, Верховний Суд вважає, що зміна предмета позову була направлена на захист прав позивача у зв'язку із зміною фактичних обставин справи і правомірно прийнята до розгляду місцевим адміністративним судом.

58. Покликання скаржників на те, що виконавчий комітет Уманської міської ради передав в оренду земельну ділянку площею 0,4698 га земель історико-культурного призначення МБФ ім. Рабі Нахмана з Бреславу для догляду та опіки над похованням духовного лідера, як на доказ виконання усіх вимог нормативно-правових актів щодо спірного об'єкта, - спростовується змістом самих документів, на які покликаються відповідачі.

Так, Указом Президента України від 07.06.1994 № 283/94 (на який покликаються скаржники) постановлено: створити Історико- культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана у місті Умані Черкаської області (далі - Центр); рекомендувати Уманській міській Раді народних депутатів надати Центру у користування землі, віднесені її рішенням до категорії історико-культурного призначення, а також вирішити в установленому порядку питання про відселення громадян з будинку, що знаходиться на цих землях.

Однак, з договору оренди землі від 31.10.2001, наявного в матеріалах справи, вбачається, що на цій ділянці є лише умовна могила духовного лідера; проекту землеустрою, на цю земельну ділянку, відповідачі не представили.

59. Доводи касаційних скарг про відсутність у позивача порушеного права є необґрунтованими, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, згідно Свідоцтва про реєстрацію структурного осередку громадської (неурядової) організації зарубіжної держави в Україні від 08.06.2000 № 131, яким є представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, метою діяльності є проведення моніторингу ситуації з дотримання прав людини, сприяння гармонізації міжнаціональних та міжрелігійних відносин, надання різноманітної гуманітарної допомоги, сприяння покращення освіти дітей та дорослих. Тобто, порушене право позивача полягає у відновленні релігійних прав.

60. Доводи касаційної скарги Міжнародного благодійного фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу щодо неправомірного повернення судом апеляційної скарги вказаного фонду досліджені судом в межах окремого касаційного провадження.

61. За правилом ч.ч. 1, 2 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

62. Таким чином, касаційна скарга Міжнародного благодійного фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу не підлягає задоволенню, касаційні скарги Уманської міської ради Черкаської області, Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області підлягають частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - частковому скасуванню.

Керуючись ст.ст. 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міжнародного благодійного фонду імені Рабі Нахмана з Бреславу - залишити без задоволення.

Касаційні скарги Уманської міської ради Черкаської області, Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області - задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі №2-а/7780/11 скасувати в частині визнання протиправної бездіяльності Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету щодо невиконання п. 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р та зобов'язання Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету виконати відповідний пункт і прийняти у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні цих вимог.

В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі №2-а/7780/11 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб