Справа № 9901/31/19
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2020-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОКРЕМА ДУМКА (збіжна)
судді Великої Палати Верховного Суду Д. А. Гудими
Справа № 9901/31/19
Провадження № 11-423заі19
І. Короткий виклад історії справи
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі також - ВРП), в якому просив визнати протиправним (недійсним) і скасувати рішення ВРП від 10 січня 2019 року № 57/0/15-19 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Господарського суду Донецької області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України» (далі - оскаржене рішення).
2. Позовну вимогу мотивував так :
2.1. За результатами проведеного Вищою кваліфікаційною комісією суддів України (далі - Комісія) первинного кваліфікаційного оцінювання вона прийняла рішення № 560/ко-18 від 26 квітня 2018 року, яким визначила, що позивач як суддя Господарського суду Донецької області не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів і відмовила йому у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, визнала позивача таким, що не відповідає займаній посаді, рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення його з посади судді та вирішила внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення позивача з посади судді.
2.2. 10 січня 2019 року ВРП прийняла оскаржене рішення.
2.3. Під час прийняття оскарженого рішення ВРП не врахувала, зокрема, таке :
2.3.1. Положення Комісії, на підставі яких проводилось оцінювання суддів, не зареєстровані в Міністерстві юстиції України.
2.3.2. Комісія не взяла до уваги критерій компетентності позивача.
2.3.3. Згідно з Конституцією України та Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1402-VІІІ), суддя може бути звільнений з посади виключно з підстав, передбачених частиною шостою статті 126 Конституції України, в якій немає такої підстави звільнення, як невідповідність займаній посаді за результатами кваліфікаційного оцінювання.
2.3.4. Неможливість оскарження результатів оцінювання практичного завдання є порушенням права на оскарження рішень, дій суб`єкта владних повноважень, порушенням положень міжнародних стандартів.
2.4. Оскаржене рішення порушує право позивача на працю та на захист від незаконного звільнення.
3. 1 квітня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв рішення, який у задоволенні позову відмовив.
4. Мотивував рішення так :
4.1. Позивач скористався процедурою судового оскарження рішення Комісії від 26 квітня 2018 року № 560/ко-18. 10 грудня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у справі № 9901/585/18 у задоволенні позову позивача про визнання протиправним і скасування цього рішення Комісії відмовив. Вказане судове рішення залишене без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року.
4.2. ВРП, приймаючи оскаржене рішення, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин (далі - Закон № 1798-VIII), з дотриманням принципів пропорційності та законності.
4.3. В оскарженому рішенні є обґрунтовані мотиви, через які ВРП дійшла правильного висновку про наявність підстав для звільнення позивача з посади судді.
5. Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанцій і подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просив рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 1 квітня 2019 року скасувати й ухвалити нове рішення, яким його позов задовольнити.
6. Мотивував апеляційну скаргу так :
6.1. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 1 квітня 2019 року не ухвалене розсудливо, неупереджено.
6.2. Суд першої інстанції не врахував, що у Конституції України (в її «основному тексті») немає такої підстави звільнення судді з посади як невідповідність займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики чи доброчесності.
6.3. ВРП в оскарженому рішенні не вказала, за якими саме критеріями позивач не відповідає займаній посаді, безпідставно не задовольнила його клопотання про відкладення розгляду питання про звільнення позивача до закінчення провадження у справі № 9901/585/18 за його позовом до Комісії.
6.4. ВРП ухвалила рішення про звільнення позивача з посади без достатніх юридичних підстав і з порушенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Конституції та законів України, з порушенням права на судовий захист і на професію.
6.5. Позивач просить урахувати те, що він 19 років працював на державній службі, за час роботи на посаді судді не має доган, вимушено переселився з окупованої території на сході України, не має власного житла та втратив роботу.
7. 14 листопада 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову (далі - постанова), якою апеляційну скаргу позивача залишила без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
8. Постанову Велика Палата Верховного Суду мотивувала так :
8.1. Оскаржене рішення ухвалене повноважним складом ВРП і підписане всіма її членами, які брали участь в його ухваленні.
8.2. Оскаржене рішення є вмотивованим, у ньому наведена конкретна підстава звільнення позивача, визначена законом.
8.3. Окрім того, рішення Комісії від 26 квітня 2018 року № 560/ко-18 було предметом судового розгляду, і Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив (справа № 9901/585/18) з огляду на те, що Комісія, ухвалюючи це рішення, діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо, пропорційно, з урахуванням права судді на участь у процесі прийняття рішення.
8.4. Підпункт 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України є самостійною окремою, відмінною від наведених в статті 126 Конституції України, підставою звільнення судді безпосередньо за результатами виявлення під час проведення оцінювання судді невідповідності його займаній посаді за критеріями компетентності.
9. Судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенко О. Б., Британчук В. В., Гриців М. І., Лященко Н. П. та Ситнік О. М. висловили спільну окрему думку на постанову, вважаючи, що Велика Палата Верховного Суду мала скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нове, яким позов задовольнити з огляду на таке :
9.1. Правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. Однією з них є особливий порядок звільнення з посади судді.
9.2. Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено у частині шостій статті 126 Конституції України, і цей перелік є вичерпним.
9.3. Позивач звільнений з посади судді на підставі розділу XV «Перехідні положення» Конституції України (підпункту 4 пункту 16-1) - виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності.
9.4. Ця структурна частина нормативно-правового акта за призначенням, а також за найменуванням («Перехідні положення») має передбачати норми, спрямовані на регулювання тимчасових суспільних відносин, які існуватимуть якийсь час, допоки не будуть вичерпані у зв`язку із запровадженням нового чи внесенням змін до чинного нормативно-правового регулювання певної сфери відносин.
9.5. У перехідних положеннях за їхнім призначенням не може бути норм, які би доповнювали «основний текст» як ординарного (звичайного) закону, так і Конституції України як базового документа, який визначає орієнтири подальшого розвитку держави та суспільства, розширюючи/доповнюючи в такий спосіб його «основний зміст» на певний проміжок часу.
9.6. Така підстава для звільнення судді із займаної посади не передбачена у частині шостій статті 126 Конституції України. Окрім того, зазначена підстава для звільнення ніяк не пов`язана із поведінкою судді та/чи вчиненням ним дій, які би підтверджували несумісність зі статусом судді або виявили невідповідність займаній посаді. Не пов`язана вона і з порушенням суддею обов`язку підтвердити законність джерела походження майна, що є однією з самостійних підстав для внесення подання про звільнення судді з посади (пункт 6 частини шостої статті 126 Конституції України, частина восьма статті 109 Закону № 1402-VIII).
9.7. Кваліфікаційне оцінювання суддів на відповідність критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності не є тією процедурою, в рамках якої можна встановити факт вчинення дисциплінарного проступку чи дій/поведінки судді, які в розумінні частини восьмої статті 109 Закону № 1402-VІІI є підставою для застосування дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади (на підставі пунктів 3 і 6 частини п`ятої статті 126 Конституції України).
9.8. Видається, що кваліфікаційне оцінювання також може призвести до звільнення судді. Якщо за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання можливість здійснення суддею правосуддя не буде підтверджена, він буде відсторонений від здійснення правосуддя та направлений для перепідготовки до Національної школи суддів України із подальшим проведенням повторного кваліфікаційного оцінювання. Невдача відповідного судді під час повторного кваліфікаційного оцінювання є підставою для висновку Комісії про направлення рекомендації до «Вищої ради юстиції» для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади «з підстав порушення присяги».
9.9. За наявного правового регулювання ВРП як орган, до компетенції якого віднесено, зокрема, звільнення судді з посади, може і повинна давати всебічну оцінку обставинам, які слугують підставою для внесення подання про звільнення з посади судді, застосовуючи положення частини шостої статті 126 Конституції України, і на цій підставі вирішувати питання про те, чи є об`єктивні підстави для звільнення конкретного судді.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
10. Погоджуюся з висновком більшості колег щодо вирішення спору. Однак вважаю, що у постанові неповно відображені мотиви для спростування аргументу позивача про незаконність його звільнення на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, оскільки підстави для звільнення судді з посади визначені нібито тільки у статті 126 Основного Закону та в Законі № 1402-VІІІ.
11. По-перше, справа № 9901/31/19 не була першою з таким предметом. У постанові в цій справі доцільно було використати висновки, сформульовані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16 травня 2019 року у справі № П/9901/832/18 з подібними правовідносинами (участі у прийнятті останньої я не брав), щоби продемонструвати послідовність практики застосування одних і тих самих норм права.
12. По-друге, історичне та цільове тлумачення підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України дозволяють встановити, що зазначений підпункт був доданий саме як такий, що встановлює підставу для звільнення судді з посади.
12.1. 20 січня 2016 року Конституційний Суд України надав висновок в справі № 1-15/2016 за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроєкту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок). У Висновку Конституційний Суд України вказав, що підстави для звільнення судді з посади, пропоновані законопроєктом, узгоджуються з пунктами 50, 52 додатку до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року № (2010) 12, відповідно до яких призначення на посаду на постійній основі має бути призупинене лише у випадках значного порушення дисциплінарних або кримінальних положень, визначених законом, або якщо суддя більше не може виконувати суддівські функції; достроковий вихід судді у відставку повинен бути можливим лише на прохання цього судді або у зв`язку зі станом здоров`я; суддя не може отримати нове призначення або бути переведеним на іншу судову посаду без його згоди на це, крім випадків, коли щодо нього вживаються дисциплінарні санкції або здійснюється реформування в організації судової системи (пункт 3.3.4 мотивувальної частини Висновку). Крім того, Конституційний Суд України зазначив, що «зміни до розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, який є її невід`ємною складовою та призначений насамперед забезпечити правонаступництво в організації та діяльності державних інститутів», передбачають, зокрема «здійснення відповідними посадовими особами або державними органами тих чи інших дій, необхідних для переходу держави до нового конституційного регулювання». І ці зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (пункт 3.35 мотивувальної частини Висновку).
13. По-третє, загальновідомо, що перехідні положення нормативно-правового акта спрямовані на тимчасове, виняткове регулювання певних правовідносин.
13.2. Проте структура конституцій різних держав відрізняється. У деяких державах перехідні положення до конституції виносяться за межі її розділів у вигляді додатків, однак такі додатки включаються до структури відповідної конституції. Будучи складовою конституції, перехідні положення конституції мають відповідну юридичну природу. Тому внесення до них змін має відбуватися у такому ж порядку, як і до інших частин конституції, якщо нема застережень з цього приводу, а скасування того чи іншого перехідного положення конституції є скасуванням положення саме основного закону. ( Шаповал В. М. Там само). З цього випливає, що приписи розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, зокрема і підпункту 4 пункту 16-1, не є чимось окремим від Конституції України, не мають іншої юридичної сили, ніж приписи, які є в інших її розділах.
13.3. Звертаю увагу на те, що Конституційний Суд України в ухвалі від 5 лютого 2008 року, відмовляючи у відкритті конституційного провадження у справі № 2-1/2008за конституційним поданням 102 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України», Закону України «Про внесення зміни до розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Конституційний Суд України», вказав, що положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід`ємною складовою Конституції України - окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію» (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини зазначеної ухвали). Отже, слідуючи позиції Конституційного Суду України, з дня набрання чинності Законом № 1401-VIII, тобто з 30 вересня 2016 року, відповідні положення цього закону стали невід`ємною частиною Конституції України, зокрема це стосується підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, який був доданий до її тексту згідно з підпунктом «б» пункту 16 розділу І Закону № 1401-VIII.
13.4. Принагідно відзначу, що після того, як 5 лютого 2008 року Конституційний Суд України прийняв зазначену ухвалу (вказавши на неможливість перевірки на конституційність приписів Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV з дня набрання ними чинності, адже вони стали частиною Основного Закону), ухвалене 30 вересня 2010 року цим судом рішення у справі № 1-45/2010 за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV зазнало значної критики всередині країни та закордоном. Так, у пунктах 36-37 Висновку Європейської Комісії «За демократію через право» «Про конституційну ситуацію в Україні», прийнятому 17-18 грудня 2010 року, вказується, що «оскільки конституційні суди зобов`язані діяти в рамках Конституції і не можуть стояти над нею, такі рішення [мова йде про рішення від 30 вересня 2010 року] порушують важливі питання щодо демократичної легітимності та верховенства права. Цілком очевидно, що зміна політичної системи країни, яка ґрунтується на рішенні Конституційного Суду України, не має такої легітимності, яка може бути досягнута тільки в результаті звичайної конституційної процедури внесення змін до конституції і попереднього відкритого і всебічного громадського обговорення».
14. По-четверте, ні стаття 126, ні інші статті Конституції України не передбачають можливості визначення у законах підстав для звільнення судді, відмінних від тих, що закріплені в Основному Законі. Останній встановив вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку, який з дня набрання чинності Законом № 1401-VIII не обмежений винятково частиною шостою статті 126 Конституції України.
14.1. У справі № 9901/31/19 ВРП звільнила позивача, керуючись підпунктом 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України. Отже, з огляду на наведені вище аргументи позивач був звільнений на підставі, визначеній Конституцією України.
14.2. Немає жодних юридичних підстав стверджувати як про те, що розміщення підпункту 4 пункту 16-1 у розділі ХV «Перехідні положення» Конституції України не дозволяє цей підпункт застосовувати, оскільки той нібито суперечить частині шостій статті 126 Конституції України, так і про те, що зазначена частина шоста статті 126 закріплює вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади.
14.3. Підпункт 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України не може бути оцінений на відповідність частині шостій статті 126 Конституції України. Така оцінка означала би перевірку чинного припису Конституції України на відповідність іншим її приписам, що неможливо ні на рівні Конституційного Суду України (повноваження якого з вирішення питань про конституційність обмежені пунктом 1 частини першої статті 150 Основного Закону), ні тим більше на рівні Верховного Суду.
14.4. Підпункт 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України не може бути оцінений і на відповідність главі 1 розділу VII Закону № 1402-VІІІ, оскільки Закони України мають відповідати Конституції України, а не навпаки. Той факт, що частина перша статті 112 Закону № 1402-VІІІ встановлює, що суддя може бути звільнений з посади виключно з підстав, визначених частиною шостою статті 126 Конституції України, не є підставою для того, щоби не застосовувати підпункт 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України. Норми Конституції України є нормами прямої дії (перше речення частини третьої статті 8 Конституції України). «Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України» (абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини) рішення Конституційного Суду України від 8 вересня 2016 року у справі № 1-13/2016 про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій). Отже,
14.5. Отже, з огляду як на пряму дію всіх приписів Конституції України, а не тільки тих, що закріплені в окремих її розділах, так і на те, що припис частини першої статті 112 Закону № 1402-VІІІ не відповідає приписам Конституції України, що з набранням чинності Законом № 1401-VIII встановлюють підстави для звільнення судді не тільки у частині шостій статті 126 Конституції України, Велика Палата Верховного Суду не мала права ігнорувати у постанові дію підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України та прийняла правильне рішення.
Суддя Великої Палати Верховного Суду Д. А. Гудима