Справа № 640/957/20
Суддя: Шулежко В.П.
Дата ухвалення: 2020-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про забезпечення адміністративного позову

20 січня 2020 року м. Київ № 640/957/20

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Шулежко В.П., розглянувши заяву про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом Концертного закладу культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ» до Міністерства культури України про визнання протиправними та скасування припису і акту,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Концертний заклад культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ» (далі - заявник) з позовом до Міністерства культури України (далі - відповідач), в якому просить:

визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №43/10-5/74-19 від 02.10.2019;

визнати протиправним та скасувати акт Міністерства культури України про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 24.10.2019.

Разом з позовною заявою заявником подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Міністерства культури України №43/10-5/74-19 від 02.10.2019 до набрання рішення законної сили.

Частиною першою статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Розглянувши заяву про забезпечення позову, дослідивши необхідні для розгляду заяви матеріали адміністративної справи, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно з частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Аналізуючи вказані вище норми у сукупності, суд зазначає, що заходи забезпечення адміністративного позову мають вживатись виключно у двох випадках: 1) якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача (фізичної або юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), яка в майбутньому зробить неможливим їх захист або ускладнить виконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; 2) якщо є очевидні ознаки протиправності рішень, дій та бездіяльності суб`єктів владних повноважень, що призводить до порушення прав, свобод та інтересів позивача.

При цьому, заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позовними вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Однак, для задоволення судом поданої заяви про забезпечення адміністративного позову останній має довести, що невжиття обраних заходів призведе хоча б до одного із наслідків, передбачених частиною другою статті 150 КАС України.

Згідно роз`яснень, викладених у Постанові Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Враховуючи наведене, за своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову та існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за заявою позивача.

Заява про забезпечення позову обґрунтована тим, що 02.10.2019 Міністерством культури України винесено припис №43/10-5/74-19 від 02.10.2019, відповідно до якого вимагається у Концертного закладу культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ», як замовника будівництва, та TOB «Комфорт Буд Інвест», як генерального підрядника об`єкта будівництва за адресою: м. Київ, вул. Лабораторна, 12 у Печерському районі м. Києва:

негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на Об`єкті, які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 №370/1804 «Про затвердження Генерального пану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року») з порушенням вимог ч.4 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України);

вжити заходи із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;

надати пояснення по суті викладених у п.1 зазначеного припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Як зазначено в оскаржуваному приписі відповідача, його винесено на підставі вимог частини першої статті 30 та пункту 18 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, за результатами проведеного візуального обстеження містобудівної ситуації по вул . Лабораторній, 12 у Печерському районі м. Києва .

На виконання пункту 3 припису заявником подано свої заперечення №060/28-82 від 18.10.2019.

В подальшому, 02.12.2019 позивачем та TOB «Комфорт Буд Інвест» отримано лист від Міністерства культури України від 01.11.2019 №5373/10-5/13-19 та акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 24.10.2019, з якими Концертний заклад культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ» не погоджується та звернувся з позовом до суду.

Водночас, заявник вважає, що відповідачем порушено процедуру проведення державного нагляду (контролю), передбачену статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та не дотримано принципу гарантування прав та законних інтересів суб`єкта господарювання.

Вказані обставини свідчать, на переконання заявника, про наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного припису, що є підставою для вжиття заходів забезпечення позову, невжиття яких може мати наслідком заподіяння значної шкоди правам, свободам та інтересам заявника та ускладнить їх відновлення, а відтак їх застосування відповідає самій меті забезпечення позову.

Вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи заявника на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Згідно поданих документів судом встановлено, що оскаржуваний припис винесено на підставі вимог частини першої статті 30 та пункту 18 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, за результатами проведеного візуального обстеження містобудівної ситуації по вул . Лабораторній, 12 у Печерському районі м. Києва .

Відповідно до частини першої статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Вимоги частини шостої статті 3 Закону встановлюють, що рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

Згідно з пунктом 8 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, Міністерство у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, видає накази, здійснює організацію і контроль за їх виконанням. Накази Міністерства культури, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Частиною другою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено сфера його застосування, та встановлено, до яких правовідносин він не підлягає застосуванню. Передбачено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Згідно зі статтею 7 цього Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

За наведеними доводами заявника таких заходів щодо нього не здійснювалось взагалі. Заявник вказує, що відповідачем не видано наказу на проведення перевірки позивача, як замовника будівництва, а також не видано посвідчення на проведення перевірки, перевірка не проводилась, акт не складався.

При цьому виключно на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, відповідач міг би, за наявності підстав, звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду чи, у разі необхідності вжиття інших заходів реагування, протягом п`яти робочих скласти припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

З урахуванням вищевикладеного, суд погоджується з твердженням заявника, що відповідач є органом державного нагляду (контролю) і зобов`язаний виконувати вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», проте у даному випадку відповідачем порушено процедуру проведення заходів державного нагляду (контролю) стосовно заявника.

При цьому, заявник наголошує на тому, що він як замовник будівництва має намір залучати інвесторів для будівництва об`єкту. Наявність припису щодо зупинення будівельних робіт, що є публічною інформацією, перешкоджає замовнику будівництва у здійсненні таких дій, та відповідно залучення коштів для проведення будівництва.

Разом із тим, враховуючи подані до заяви матеріали, заявником підтверджується той факт, що на позивача покладено не лише права, а й обов`язки, зокрема щодо оплати усіх робіт, обов`язковість виконання яких підтверджується укладеними договорами. Продовження дії оскаржуваного припису призведе не лише до зупинення будівництва, а й до порушення прав позивача як власника об`єкта незавершеного будівництва, а також призведе до застосування штрафних санкцій за договорами позивача з контрагентами щодо здійснення будівництва.

Окрім того, суд вважає за необхідне також зазначити, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.

Зазначена постанова передбачає, що відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є, в тому числі, відповідач (п. 4 Порядку № 318).

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (п. 5). Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування (п. 10 Порядку № 318).

Окрім того, відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 27.02.2019 по справі № 826/5755/17, зазначено, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури України.

За таких обставин, оскільки межі та режими використання історичного ареалу м. Києва, межі та режими використання зон охорони у м. Києві не затверджено у встановленому законом порядку, суд позбавлений, на даний час, можливості встановити належність земельної ділянки на вул. Лабораторній, 12 у Печерському районі м. Києва до меж будь-якого історичного ареалу.

Водночас, виходячи зі змісту опису підстав внесення оскаржуваного припису, за текстом пункту 1, припис внесено внаслідок здійснення будівельних робіт нібито в порушення вимог частини четвертої статті 32 Закону «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України).

Відповідно, характер правовідносин, на реалізацію яких видано оскаржуваний припис відноситься до застосування законодавства щодо державного нагляду (контролю) та метою такого припису є забезпечення додержання вимог цього закону.

Надавши оцінку обґрунтованості доводам заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності його вимог, за наявності належних та достатніх доказів, суд вважає, що незалежно від результатів вирішення цього спору, вжиття заходів забезпечення даного адміністративного позову не може завдати істотної шкоди, тоді як невжиття заходів забезпечення ускладнить ефективний захист порушених, на думку заявника, прав та охоронюваних законом інтересів, як замовника будівництва, яким вчинено ряд правочинів щодо будівництва об`єкту, за якими у нього виникають відповідні обов`язки.

Суд зазначає, що заходи забезпечення позову, які запроваджують певні обмеження не є постійними, а мають тимчасовий характер, при цьому сторони не позбавлені права звертатися до суду з клопотанням про зміну заходів забезпечення позову або їх скасування.

Заходи забезпечення адміністративного позову, про які у своїй заяві просить заявник, відповідають предмету визначеного позову та, в той же час, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані лише на збереження існуючого становища.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає достатнім та співмірним для захисту прав заявника від можливих порушень задовольнити заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Міністерства культури України №43/10-5/74-19 від 02.10.2019 до набрання рішенням у справі законної сили.

Керуючись статтями 150-154, 156, 241-243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

У Х В А Л И В:

Заяву Концертного закладу культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ» про забезпечення позову задовольнити.

Зупинити дію припису Міністерства культури України №43/10-5/74-19 від 02.10.2019 до набрання рішенням у даній справі законної сили.

Ухвала набирає чинності з 20.01.2020 і підлягає негайному виконанню на підставі частини першої статті 156 КАС України.

Ухвала може бути пред`явлена до виконання до « 20» січня 2023 року.

Стягувачем у виконавчому провадженні, відкритому на підставі даної ухвали, є: Концертний заклад культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ» (03150, м. Київ, вул. Лабораторна, буд.12, );

Боржник: Міністерство культури України (01601, м. Київ, вул. І. Франка, 19, ).

Ухвалу суду відповідно до ч. 8 ст. 154 КАС України може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи. Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя В.П. Шулежко