Справа № 808/1422/17
Суддя: Блажівська Н.Є.
Дата ухвалення: 2020-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

15 січня 2020 року

Київ

справа №808/1422/17

адміністративне провадження №К/9901/26549/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої - Блажівської Н.Є. (суддя-доповідач),

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

секретар судового засідання - Хлуд Т.Ю.,

за участі:

представника позивача - Кобзєвої К.О.,

розглянувши у судовому засіданні клопотання Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя та Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України

у справі за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя

до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України,

третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору ? Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління,

про визнання дій протиправними та скасування рішення суб`єкта владних повноважень,

касаційне перегляд здійснюється за касаційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя,

В С Т А Н О В И В:

У травні 2017 року Квартирно-експлуатаційний відділ м.Запоріжжя (далі також - позивач, КЕВ м.Запоріжжя) звернувся до суду з позовом до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України (далі також - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору ? Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління, в якому просив: - визнати протиправним Аудиторський звіт від 15 березня 2017 року №234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя за період з 1 січня 2012 року по 31 жовтня 2016 року», який складений з порушенням вимог чинного законодавства; - скасувати пункти 9, 56, 55, 24, 50, 38, 59, 39, 27, 47, 48, 26, 31, 32, 44, 45, 46, 19, 20, 22 Аудиторського звіту від 15 березня 2017 року №234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 1 січня 2012 року по 31 грудня 2016 року».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем порушено пункти 1.11 та 7.14 наказу Міністра оборони №753 від 14 листопада 2012 року «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України» в частині термінів проведення аудиту. Крім того, позивач зазначав, що висновки Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України щодо стану фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя, викладені в Аудиторському звіті від 15 березня 2017 року №234/3/5/13аз, суперечать фактичним обставинам та є такими, що не відповідають чинному законодавству України.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про порушення відповідачем термінів проведення аудиту та про неправомірність та необґрунтованість пунктів його пропозицій, у зв`язку із чим вони підлягають скасуванню.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року скасовано. У задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду апеляційної інстанції обґрунтовано тим, що аудит, за результатами якого складено оскаржуваний звіт, проведено в межах передбачених строків, а порушення, виявлені під час його проведення, підтверджені доказами, що містяться в матеріалах справи.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення цим судом норм матеріального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Вказує, що судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення не допущено порушень норм матеріального чи процесуального права.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що аудит відповідності та фінансовий аудит Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя розпочатий 18 серпня 2014 року.

Період виконання аудиторського завдання у 2014 році складав 24 робочих дні з 18 серпня 2014 року по 19 вересня 2014 року. Начальнику КЕВ м. Запоріжжя внесено довідку від 2 жовтня 2014 року №234/3/4/1332 (на 15 аркушах, 47 пунктів пропозицій) щодо приведення обліку у відповідність до вимог законодавства з визначенням терміну виконання до 3 листопада 2014 року.

Однак позивачем не було забезпечено відновлення бухгалтерського та матеріального обліку впродовж не лише 2014 року, а й у 2015-2016 роках.

Нове аудиторське завдання, що виконувалось у 2016-2017 роках, проведено у період з 7 листопада 2016 року по 30 листопада 2016 року, з 16 грудня 2016 року по 22 грудня 2016 року та з 18 січня 2017 року по 3 лютого 2017 року (43 робочих дні).

За наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що у 2014 роках та у 2016-2017 роках проведено два окремі аудити (аудит відповідності та фінансовий аудит ? у 2014 році та аудит відповідності ? у 2016-2017 роках), а тому відповідачем не порушено строків здійснення даного заходу.

Крім того, суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування пунктів 9, 56, 55, 24, 50, 38, 59, 39, 27, 47, 48, 26, 31, 32, 44, 45, 46, 19, 20, 22 Аудиторського звіту від 15 березня 2017 року №234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя за період з 1 січня 2012 року по 31 грудня 2016 року», оскільки пропозиції, встановлені вказаним звітом, є слушними та такими, що зроблено в результаті виявлених під час аудиту порушень.

У касаційній скарзі КЕВ м. Запоріжжя зазначає, що у рішенні суду апеляційної інстанції відсутні висновки визнання аудиторського звіту протиправним, у зв`язку з чим, на думку скаржника, апеляційним судом не в повному обсязі з`ясовано обставини справи. Водночас висновки суду апеляційної інстанції про те, що у 2014 році та у 2016-2017 роках проведено два окремі аудити, є необґрунтованими, оскільки під час проведення аудиту у 2014 році позивачу вручена не довідка, яка, в свою чергу, складається для призупинення аудиторського завдання на підставі пункту 6.12 наказу Міністра оброни України від 14 листопада 2012 року №753 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України». Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, критично оцінивши скасовані судом першої інстанції пропозиції, викладені в оскаржуваному звіті, дійшов неправильних висновків про застосування правових актів, надавши переваги у їх тлумаченні відповідачу.

Крім того, представником позивача подано клопотання про передачу справи на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду, в обґрунтування якого зазначено про наявність різних правових висновків щодо застосування норм права до аналогічних правовідносин у справах №822/1079/18, №813/364/17, №818/1054/14, №876/9648/17.

У відзиві на касаційну скаргу Південне територіальне управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, посилаючись на наказ Міністра оброни України від 14 листопада 2012 року №753 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України», зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованих висновків про дотримання ним під час проведення аудиту строків його проведення, а також, дослідивши наявні у справі докази, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи щодо позовних вимог про скасування пропозицій 9, 56, 55, 24, 50, 38, 59, 39, 27, 47, 48, 26, 31, 32, 44, 45, 46, 19, 20, 22 Аудиторського звіту від 15 березня 2017 року №234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя за період з 1 січня 2012 року по 31 грудня 2016 року», встановив неправильне застосування норм матеріального права судом першої інстанції.

В ході касаційного розгляду справи відповідачем подано клопотання про передачу справи на розгляд об`єднаної палати, яке мотивоване тим, що за наслідками розгляду справи з аналогічними правовідносинами Верховним Судом ухвалено постанову від 16 серпня 2019 року у справі №806/5099/15, у якій висловлено правову позицію про те, що аудиторський звіт підрозділу Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України не можливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, і такі обставини виключають можливість звернення до суду із позовними вимогами щодо визнання незаконними та необґрунтованим порушень, викладених в ньому.

Посилаючись на те, що аудиторський звіт є актом індивідуальної дії, відповідач, при розгляді даної справи, просить відступити від вказаної вище позиції Верховного Суду.

Так, питання щодо скасування звіту про результати аудиторського дослідження, складеного на підставі Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року №753 (далі також - Порядок №753), вже вирішувалося колегію судів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян у справі №806/5099/15 (касаційне провадження №К/9901/8796/18). Розглядаючи вказану справу, колегія суддів у постанові від 16 серпня 2019 року, з посиланням зокрема на Порядок №753, Постанову Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» (далі - Постанова №1001), а також наказ Міністерства фінансів України від 4 жовтня 2011 року №1247 «Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту», вказала на те, що аудиторський звіт та додані до аудиторського звіту пропозиції та рекомендації слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій). Висновки, викладені у звіті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків, а порушення, встановлені в останньому, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки звіту. Аудиторський звіт неможливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно- правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Однак дані висновки є відмінними від висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 6 листопада 2018 року у справі №822/1079/18 (касаційне провадження №К/9901/62649/18), яка розглядалась колегію суддів судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів, в якій Суд дійшов висновку про те, що норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у Звіті обов`язковий характер. А тому, з метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень Постанови №1001, яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, враховуючи особливості нормативного регулювання у конкретній сфері державного управління.

Таким чином, існує неоднаковий підхід до застосування норм права до подібних правовідносин колегіями суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян та судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Констатуючи наявність неоднакового тлумачення та застосування колегіями суддів різних палат Касаційного адміністративного суду згаданих вище правових норм під час розгляду касаційних скарг на рішення судів у справах щодо звіту про результати аудиторського дослідження, складеного на підставі Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року №753, колегія суддів при розгляді цієї справи вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норм права, викладеного в судовому рішенні Верховного Суду у справі №806/5099/15.

Відповідно до частини першої статті 38 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції України, який забезпечує єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Згідно з частиною другою статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.

За правилами частини першої статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

З огляду на наведене вище та ставлячи за мету формування єдиної правозастосовчої практики, колегія суддів вважає за необхідне задовольнити клопотання Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя та Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони

України та передати дану справи на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

УХВАЛИВ:

Клопотання Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя та Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України задовольнити.

Справу №808/1422/17 за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору ? Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління, про визнання дій протиправними та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, передати на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча Н.Є. Блажівська

Судді О.В. Білоус

І.Л. Желтобрюх

Повний текст ухвали складено 20 січня 2020 року.