Справа № 821/1330/16
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2020-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2020 року

Київ

справа №821/1330/16

касаційне провадження №К/9901/17162/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2017 (головуючий суддя: Градовський Ю.М., судді: Кравченко К.В., Лук`янчук О.В.) у справі №821/1330/16 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона №19» про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2016 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС України у Запорізькій області або позивач) звернулося до Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона №19» (далі - ТРВ «ПМК №19» або відповідач), в якому просило зобов`язати відповідача забезпечити доступ до об`єктів для здійснення заходів планової перевірки пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту (у т. ч. всіх приміщень та обладнання) співробітникам підрозділів ГУ ДСНС України у Запорізькій області, при цьому надати всі необхідні документи ТОВ «ПМК № 19» для здійснення планової перевірки пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту за адресами: Запорізька обл., м. Токмак, вул. Гоголя, 65; Запорізька обл. м. Василівка, вул. 40 років Перемоги, 12 і забезпечити присутність уповноважених осіб ТОВ «ПМК № 19» при здійсненні планової перевірки пожежної та техногенної безпеки.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач перешкоджає виконанню покладених державою на інспекторів завдань, що унеможливлює встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що може створювати реальну загрозу життю та здоров`ю людей. Позивач також зазначив, що за умови дотримання перевіряючими порядку здійснення державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання зобов`язаний допустити посадових осіб органу контролю до перевірки.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 адміністративний позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем вчинено усі необхідні дії, що зумовлюють виникнення права на проведення перевірки, у той час як відповідачем не доведено наявності підстав для недопуску посадових осіб органу контролю (нагляду) до проведення перевірки. При цьому суд першої інстанції вказав на безпідставність застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» №71-VІІІ від 28.12.2014 (далі - Закон №71-VІІІ), оскільки обмеження (мораторій), встановлені цим Законом, на проведення перевірок суб`єктів господарювання контролюючими органами в період 2015 - 2016 років стосується тільки контролюючих органів доходів і зборів.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2017 скасовано постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що обмеження (мораторій) на проведення перевірок суб`єктів господарювання контролюючими органами в період 2015 - 2016 років стосується всіх без виключення контролюючих органів, у тому числі і органів ДСНС України. Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що позивачем не доведено наявності у власності відповідача об`єктів підвищеної небезпеки.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Скаржник наполягає на тому, що Закон №71-VIII направлено на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а ДСНС України не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України. Скаржник зазначив, що ним дотримані умови здійснення державного нагляду (контролю), що дає право на проведення перевірки відповідача.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24.03.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 11.06.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

На адресу суду касаційної інстанції від відповідача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що у відповідності до частини першої статті 5 Закону України 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) ТОВ «ПМК №19» включено в квартальний план перевірок ГУ ДСНС України у Запорізькій області. На адресу відповідача було направлено повідомлення №04/1-5/8160 ОКЦ від 01.07.2016 про проведення планової перевірки.

25.07.2016 посадовими особами ГУ ДСНС було здійснено виїзд на об`єкти перевірки (м. Василівка, вул. 40 років Перемоги, 12; м. Токмак, вул. Гоголя, 65), де їх зустріли працівники охорони та повідомили, що не допустять до проведення планової перевірки об`єкта у зв`язку з відсутністю керівництва. У зв`язку з цим посадовими особами позивача складені акти про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки від 25.07.2016.

Вважаючи, що відповідачем протиправно недопущено перевіряючих до проведення перевірки, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Статтею 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону №877-V, цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Відповідно до статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно -рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

За змістом статті 4 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

Відповідно до пункту 1 Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, затвердженого наказом ДСНС України від 14.04.2016 №175, ГУ ДСНС України у Запорізькій області є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної те техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 3 цього Положення, основними завданнями ГУ ДСНС України у Запорізькій області, зокрема, є реалізація державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної те техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб

Отже, ГУ ДСНС України у Запорізькій області має повноваження щодо здійснення перевірок об`єктів господарювання у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Статтею 5 Закону №877-V щорічно до 1 квітня орган державного нагляду (контролю) готує звіт про виконання річного плану (квартальних планів) державного нагляду (контролю) суб`єктів господарювання за попередній рік і оприлюднює його в мережі Інтернет. Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю). Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання під розписку. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу. Строк здійснення планового заходу не може перевищувати п`ятнадцяти робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - п`яти робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.

Відповідно до статті 11 цього Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затверджений наказом МВС України від 02.11.2015 №1337 (далі - Порядок №1337).

Приписами пункту 11 розділу ІІІ Порядку № 1337 обумовлено, що у разі якщо суб`єкт господарювання не допускає посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об`єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, посадовою особою, яка здійснює перевірку, складається акт про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки, форму якого наведено в додатку 4 до цього Порядку.

Керівник або уповноважена особа суб`єкта господарювання в акті про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки має право подати пояснення і зауваження щодо змісту акта, зазначити мотиви своєї відмови у допущенні до проведення перевірки.

В акті про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки зазначаються дата, час його складання та відомості про посадову особу, яка склала акт, а також посада, прізвище, ім`я, по батькові особи керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання, яку ознайомлено з цим актом та якій вручено його під розпис.

Акт про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки складається у двох примірниках, один з яких надається керівнику або уповноваженій особі суб`єкта господарювання, а другий з відміткою про ознайомлення зберігається в наглядовій справі.

У разі відмови керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання від підписання акта про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки посадовою особою ДСНС України робиться відповідна відмітка щодо відмови від ознайомлення та отримання цього акта.

У разі відмови керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання отримати зазначений акт такий акт надсилається рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

Отже, вказаними правовими нормами урегульовано порядок, підстави проведення перевірки, умови допуску до перевірки та передбачено право суб`єкта господарювання на відмову у допуску посадових (службових) осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки.

Підставою для відмови суб`єкта господарювання у допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу є, зокрема, недодержання останнім порядку повідомлення про здійснення планового заходу.

Судом першої інстанції встановлено, що про початок здійснення планового заходу відповідача повідомлено завчасно шляхом надіслання на адресу суб`єкта господарювання повідомлення про проведення плавної перевірки. Факт належного повідомлення про запланований захід відповідачем не оспорюється.

Таким чином контролюючим органом цілком дотримано порядок здійснення державного нагляду (контролю), а у відповідача буди відсутні правові підстави для недопуску посадових осіб позивача до проведення перевірки.

Підпунктом 5 пункту 9 розділу 3 Порядку №1337 передбачено, що посадові особи ДСНС України або її територіальних органів під час здійснення перевірок мають право звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об`єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об`єкта перевірки.

З огляду на перешкоджання суб`єктом господарювання у реалізації позивачем повноважень щодо здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки ГУ ДСНС України у Запорізькій області обґрунтовано звернулося з цим позовом до суду.

Щодо висновків суду апеляційної інстанції про застосування до цих правовідносин положень Закону № 71-VIII, Верховний Суд зазначає таке.

Закон №71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, та передбачає внесення змін до податкового законодавства.

Отже, за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України останній регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом №71-VІІІ, стосується лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

Відтак, беручи до уваги, що завданням органів ДСНС є реалізація державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України. Таким чином вказана заборона на проведення перевірок на спірні правовідносини не поширюється.

Правова позиція щодо застосування норма права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 09.09.2019 у справі №815/1951/17, від 27.11.2019 у справі №826/26745/15, від 24.10.2018 у справі №П/811/1162/17.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції.

Згідно частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області задовольнити.

Скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2017 у справі №821/1330/16.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 у справі №821/1330/16 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

І. В. Саприкіна