Справа № 280/4168/19
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2020-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 січня 2020 року м. Дніпросправа № 280/4168/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року (суддя Садовий І.В., повний текст складено 30.10.2019р.) у справі №280/4168/19 за позовом Виконавчого комітету Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправною та скасування постанови, -

в с т а н о в и В :

Позивач звернувся до суду з позовом в якому просив скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими особами №ЗП 2134/581/НП/СП-ФС від 02.07.2019.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що відповідачем протиправно застосовано штраф до підприємства за не допуск інспектора праці до здійснення інспекційного відвідування підприємства, оскільки направлення, яке слугувало підставою для проведення перевірки не відповідало вимогам чинного законодавства; посадовими особами Управління Держпраці у Запорізькій області під час інспекційного відвідування не було надано представнику підприємства копії погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), не надано копії наказу на підставі якого було здійснено захід державного нагляду (контролю), не внесено установи позивача до плану-графіку перевірок на 2019 рік. З цих підстав позивач зазначав, що дії щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) є правомірними.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року позов задоволено.

За наслідками розгляду справи судом першої інстанції зроблено висновок про те, що за відсутності спеціально визначеного порядку проведення інспекційного відвідування, як заходу державного контролю, відповідач був зобов`язаний дотримуватися як підстав так і порядку проведення таких заходів, які визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Не відповідність дій органу державного контролю вимогам вказаного Закону, є законною підставою для не допуску посадових осіб для здійснення заходів державного контролю, що виключає можливість притягнення особи до відповідальності.

Не погодившись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. Апеляційна скарга фактично обґрунтована незгодою з висновками суду першої інстанції щодо неправомірності застосування до позивача штрафних санкцій. Так,

скаржник вказує на те, що проведення заходу державного контролю відповідало положенням Конвенції Міжнародної організації праці №81 від 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, що ратифікована Україною, а також узгоджувалося з положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». За позицією відповідача у спірному випадку суд першої інстанції безпідставно вказав на те, що направлення на проведення інспекційного відвідування не містить даних щодо типу заходу (плановий або позаплановий), а також не містить підстав для його здійснення. З цього приводу скаржник вказує на те, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не встановлює таких обов`язкових реквізитів у разі проведення заходів державного контролю органами Держпраці. Вказаний закон визначає вичерпний перелік положень цього закону, які мають бути дотримані органами Держпраці при проведенні заходів державного контролю і у спірному випадку вимоги закону відповідачем були дотримані. З цих же підстав відповідач вказує на те, що наявність згоди Держпраці для здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю за зверненням фізичних та юридичних осіб, а також необхідність ознайомлення із наказом та підставою проведення інспекційного відвідування, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачено.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження з підстав, передбачених п.2 ч.1 ст.311 КАС України.

Перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що 11.06.2019 Головним управлінням Держпраці в Запорізькій області на підставі звернення ОСОБА_1 щодо порушення законодавства про працю за вх. №К-532-п від 14.05.2019, відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004 №1985-IV, №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 08.09.2004 №1986-IV, Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положення про Головне управлінням Держпраці в Запорізькій області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 03.08.2018 №84, прийнято наказ №1059 "Про проведення заходу державного нагляду (контролю)", в якому заступнику начальника управління з питань праці - начальнику відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Давиденко О.М. наказано забезпечити організацію та проведення заходу державного нагляду (контролю) (інспекційне відвідування) у Виконавчому комітеті Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області з питань додержання законодавства про працю. Термін виконання - по 11.06.2019 (а.с.68).

На підставі вказаного наказу Головним управлінням Держпраці в Запорізькій області 11.06.2019 за №660 головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Рубану К.О. (далі - Інспектором праці Рубаном К.О.) видано направлення на здійснення інспекційного відвідування Виконавчого комітету Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області у період з 11.06.2019 по 11.06.2019 (а.с. 18, 68 (зворот)).

11.06.2019 інспектором праці Рубаном К.О. надано позивачу копію Направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) № 660 від 11.06.2019.

Листом від 11.06.2019 № 05/46-515, Виконавчим комітетом Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області, було повідомлено інспектором праці Рубана К.О. про неможливість проведення інспекційного відвідування 11.06.2019, оскільки подане інспектором направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) не було належним чином завірене, не додано погодження з центральним органом виконавчої влади, не надано копії наказу про проведення заходу державного нагляду (контролю) від 11.06.2019, в якому було вказано підстави проведення перевірки, та не дотримано строків та порядку проведення перевірок передбачених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (а.с.19-20).

Інспектором праці Рубаном К.О., відповідно до ст.259 КЗпП України, ч.3 ст.34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", п.16 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, було складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП2134/581/НП від 11.06.2019, у зв`язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці та ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування (а.с.21-23).

25.06.2019 на адресу позивача надійшло повідомлення про розгляд справи, щодо створення перешкод у діяльності інспектора, яким запрошено міського голову Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області Коробова Ю.М., на 02.07.2019 о 15 годині 00 хвилин, до Головного управління Держпраці в Запорізькій області за адресою м. Запоріжжя вул. Поштова, 15-Б (а.с. 25-26).

Листом від 01.07.2019 вих.№ 05/46-548 позивачем повідомлено заступника начальника Головного управління Держпраці в Запорізькій області Ганненко О.О., що ним не було вчинено перешкод інспектору у проведенні контрольного заходу, а лише реалізовано право, яке передбачене чинним законодавством, оскільки позивач вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо Виконавчого комітету Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області, оскільки інспекційні відвідування скасовані постановою Шостого апеляційного адміністративного суду, тому позивач має право захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки (а.с. 27-28).

02.07.2019 заступником начальника Головного управління Держпраці у Запорізькій області винесено постанову про накладення штрафу № ЗП2134/581/НП/СП-ФС, якою, на підставі абз. 6 ч. 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України, на Виконавчий комітет Дніпрорудненської міської ради Василівського району Запорізької області накладено штраф у розмірі 12519,00 грн. (а.с.29).

Правомірність та обгрунтованість вказаної постанови є предметом спору, який передано на вирішення суду.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову з огляду на таке.

Статтею 259 Кодексу законів про працю України, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - КЗпП України) встановлено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96, встановлено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

До основних завдань Держпраці зазначеним Положенням віднесено реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

Згідно з п.7 вказаного Положення Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Отже органи Держпраці є уповноваженими Державою органи по здійсненню контролю за додержанням законодавства про працю.

На виконання положень ст.259 КЗпП України постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок №295), пунктом 2 якого встановлено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

Вказаним Порядком визначалися як підстави так і порядок проведення державного контролю за додержанням законодавства про працю.

Станом на час проведення інспекційного відвідування у спірному випадку, Порядок №295 визнаний незаконним та нечинним (постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019р. у справі №826/5764/17).

Отже за умови відсутності порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який би був визначений Кабінетом Міністрів України з метою практичної реалізації положень ст.. 259 КЗпП України, відповідач був зобов`язаний керуватися положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до ч.4 ст.2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V) заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Частиною 4 статті 2 Закону №877 визначено перелік державних органів, у тому числі і органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, які здійснюють заходи контролю у встановленому цим Законом порядку, але з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

У свою чергу частиною 5 статті 2 Закону №877 визначено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Отже під час здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю органи Держпраці зобов`язані забезпечити виконання положень Закону №877, які прямо визначені ч.5 ст.2 цього Закону.

Відповідно до ч.3 ст.7 Закону №877 у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:

найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;

найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;

номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід;

перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові;

дата початку та дата закінчення заходу;

тип заходу (плановий або позаплановий);

форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);

підстави для здійснення заходу;

предмет здійснення заходу;

інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Отже обов`язковим реквізитом направлення на проведення заходу державного контролю, є форма заходу.

У свою чергу ст..1 Законом №877 визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

При цьому ч.4 ст.4 Закону №877 передбачено, що виключно законами встановлюються спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю).

У спірному випадку в направленні на проведенні заходу державного нагляду (контролю) відповідачем зазначено те, що такий захід буде проведений у формі інспекційного відвідування.

Але такої форми заходу державного нагляду (контролю), на час його проведення відповідачем у спірному випадку, законодавством визначено не було.

Отже направлення відповідача, яке є обов`язковою умовою для проведення заходу державного нагляду (контролю), не відповідало вимогам Закону №877.

Відповідно до ст..10 Закону №877 суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у спірному випадку позивач мав законні підстави не допускати посадових осіб відповідача до проведення заходу державного контролю, що виключає можливість притягнення його до відповідальності у вигляді штрафних санкцій, які застосовані оскаржуваною постаново.

Аргументи відповідача про те, що проведення заходу державного контролю узгоджувалося з повноваженнями інспекцій праці, які визначені Конвенцією Міжнародної організації праці №81 від 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, що ратифікована Україною, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними, оскільки у спірному випадку судом не ставилися під сумнів повноваження відповідача щодо проведення заходів державного нагляду (контролю), підставою для задоволення позову стало те, що такі заходи проводилися відповідачем не на підставі та не у спосіб, що визначені законом.

Враховуючи викладене суд апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст.316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року у справі №280/4168/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у строки, визначені ст.329 КАС України.

Повний текст постанови складено 22.01.2020р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк