Справа № 420/6317/18
Суддя: Ступакова І.Г.
Дата ухвалення: 2020-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 січня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/6317/18
Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К.С.

Дата і місце ухвалення: 11.03.2019р., м. Одеса

Дата виготовлення повного тексту: 21.03.2019р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого - Ступакової І.Г.

суддів - Бітова А.І.

- Лук`янчук О.В.

при секретарі - Рябоконь Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні (в режимі відео конференції) в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області про визнання незаконними та скасування рішень, зобов`язання повернути незаконно отримані кошти у вигляді премій до бюджету, -

В С Т А Н О В И Л А :

В грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, в якому, з урахуванням збільшення в лютому 2019 року позовних вимог, просив суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення від 22.12.2017 року №27-VII «Про преміювання сільського голови»;

- визнати незаконним та скасувати рішення від 26.10.2018 року №1132-VII «Про внесення змін до рішення Куяльницької сільської ради від 22.12.2017 року №27-VII «Про преміювання сільського голови»;

- визнати незаконним та скасувати рішення від 22.12.2017 року №30-VII «Про встановлення надбавок за високі досягнення у праці Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2 » на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року №268;

- зобов`язати голову Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області ОСОБА_2 повернути незаконно отримані кошти, у вигляді премій до бюджету.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що незважаючи на те, що премія є одним із видів додаткової, понад основну заробітну плату, винагороди, яка виплачується працівникам за результатами їх трудової діяльності та виробництва в цілому за показниками і умовами оцінки цих результатів, при прийнятті оскаржуваних рішень про призначення численних премій Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2 Куяльницька сільська рада не здійснила аналіз роботи сільського голови та не врахувала, що останній не виконав вимоги ч.7 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» в частині звітування не рідше одного разу на рік про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. Перебуваючи на посаді з жовтня 2017 року Куяльницький сільський голова ОСОБА_2 , не зважаючи на численні заохочення, у вигляді різноманітних премій, жодного разу не прозвітував навіть перед радою про свою роботу. При цьому, виплата премій сільському голові здійснюється за бюджетні кошти, тобто кошти всієї територіальної громади.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11.03.2019р. в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з`ясування судом обставин справи, не правильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення від 11.03.2019р. та прийняти нове судове рішення - про задоволення поданого ним позову у повному обсязі.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що питання щодо того, яким чином оскаржувані рішення відповідача порушують права та законні інтереси позивача, суд першої інстанції повинен був вирішити на стадії відкриття провадження у справі та, встановивши відсутність у спірних правовідносинах порушених прав позивача, які підлягають захисту в судовому порядку, повинен був постановити ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі.

Апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що його права та законні інтереси, як члена громадської організації Аграріїв Подільського району, зухвало нехтуються Куяльницьким сільським головою ОСОБА_2, який ігнорує неодноразові запрошення його на збори означеної громадської організації, на яких остання має намір задати сільському голові низку питань місцевого значення. Для встановлення премій та надбавок в завищених розмірах необхідним є встановлення факту перевиконання особою поставлених завдань, якісного та своєчасного виконання посадових та службових обов`язків, чого у випадку роботи Куяльницького сільського голови не встановлено.

Куяльницька сільська рада Подільського району Одеської області подала письмовий відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в якому просить скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін. Відповідач зазначає, що твердження позивача про те, що сільський голова жодного разу не прозвітував про свою роботу не відповідає дійсності, оскільки 17.01.2019 року на сесії Куяльницької сільської ради депутатами сільської ради було заслухано звіт сільського голови про виконану у 2018 році роботу.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що на сесії Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області 22.12.2017 року було прийнято рішення №27-VII «Про преміювання сільського голови», яким сесія надала згоду на щомісячне преміювання Куяльницького сільського голови ОСОБА_2 у розмірі 50% до окладу, з урахуванням надбавки за ранг і вислугу років, за якісне та своєчасне виконання посадових обов`язків.

В подальшому, за рекомендаціями постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку, інвестицій та міжнародного співробітництва, з метою упорядкування структури та умов оплати праці, у межах затвердженого фонду оплати праці, на сесії Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області 26.10.2018 року прийнято рішення №1132-VII «Про внесення змін до рішення Куяльницької сільської ради від 22.12.2017 року №27-VII «Про преміювання сільського голови», яким вирішено:

- внести зміни до рішення Куяльницької сільської ради від 22.12.2017 року №27-VII «Про преміювання сільського голови», виклавши пункт 1 рішення у такій редакції: «Дати згоду на щомісячне преміювання Куяльницького сільського голови ОСОБА_2 у розмірі 100% до окладу, з урахуванням надбавки за ранг і вислугу років, за якісне та своєчасне виконання посадових обов`язків»;

- преміювати Куяльницького сільського голову ОСОБА_2 за результатами III кварталу у розмірі 100% від окладу;

- преміювати Куяльницького сільського голову до професійного свята - Дня місцевого самоврядування, у розмірі 100% від окладу.

Судом першої інстанції, також, встановлено, що рішенням Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 22.12.2017 року №30-VII «Про встановлення надбавок за високі досягнення у праці Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2 » сільському голові була встановлена надбавка за високі досягнення у праці у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг та вислугу років.

Не погоджуючись з правомірністю рішень Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 22.12.2017 року №27-VII та №30-VII, від 26.10.2018 року №1132-VII щодо встановлення Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2 премій та надбавок за високі досягнення у праці, ОСОБА_1 оскаржив вказані рішення в судовому порядку.

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що позивач скаржиться абстрактно, без жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних рішень на конкретні реальні індивідуально виражені його права, свободи чи інтереси, що свідчить про відсутність самого предмету захисту у суді. За висновками суду першої інстанції, спірні рішення Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області безпосередньо не порушують права ОСОБА_1 чи охоронювані законом його інтереси, тоді як задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 2 зазначеної статті Закону передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з положеннями статті 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до п. 6 постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 р. № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» преміювання голів обласних, районних і районних у містах рад, їх заступників, сільських, селищних і міських голів, установлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірах, визначених цією постановою, у межах затверджених видатків на оплату праці. Рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою.

Статтею 3 Закону №280/97-ВР передбачено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

При цьому, статтею 6 Закону №280/97-ВР передбачено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Таким чином, територіальна громада наділяє повноваженнями та правом представницький орган місцевого самоврядування представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення

В свою чергу, слід зазначити, що згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Аналіз вказаної норми Кодексу дає підстави вважати, що адміністративне судочинство спрямоване на захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. При цьому, захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту порушення законного права (свободи, інтересу) саме суб`єкта звернення до суду, тобто, позивача.

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Правова позиція щодо тлумачення поняття «законний інтерес» викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.

У цій постанові Суд звернув увагу на те, що заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

Проаналізувавши правові норми, Верховний Суд у згаданій постанові визначив, що законний інтерес має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Слід зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Однак, порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, обов`язковою умовою для задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковим під час судового розгляду та обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

А відтак, твердження ОСОБА_1 про те, що відповідні питання мають вирішуватися судом на стадії відкриття провадження в адміністративній справі, колегія суддів вважає помилковими.

Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини для того, щоби мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав. Щоби претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі (рішення «Аксу проти Туреччини» пункт 50; «Тенасе проти Молдови»). Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Аналіз суб`єктного складу даного спору та природи спірних правовідносин, як таких, що не відповідають статті 2 КАС України, свідчить про відсутність порушеного права позивача у спорі, про що правильно вказав суд першої інстанції.

Ні із змісту позовної заяви, а ні із змісту апеляційної скарги не вбачається, яким чином визначення сільською радою відсотку премії на надбавки за високі досягнення у праці, які будуть виплачуватися Куяльницькому сільському голові ОСОБА_2 за наслідками його роботи на посаді сільського голови, впливають на права, свободи та законні інтереси позивача.

Позивачем не вказано, з якими конкретними матеріальними або нематеріальним благами пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу.

Колегією суддів в ході розгляду даної справи не встановлено, що позивач безпосередньо є потерпілим від оскаржуваних рішень відповідача та що вони спричинили суттєвий негативний вплив саме на позивача і він зазнав реальної шкоди.

Апелянт посилається на те, що прийняття сільською радою оскаржуваних рішень про встановлення необґрунтованих премій та надбавок сільському голові без реального виконання останнім покладених на нього територіальною громадою завдань є порушенням його прав як члена територіальної громади, оскільки виплата премій сільському голові здійснюється за бюджетні кошти, тобто кошти всієї територіальної громади.

Колегія суддів не приймає до уваги такі доводи апелянта та зазначає, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Позивач реалізує своє право на участь у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України через представницький орган територіальної громади - Куяльницьку сільську раду. В даному випадку, прийняття відповідачем оскаржуваних рішень не може розцінюватись як порушення прав позивача на участь у бюджетному процесі, оскільки саме до повноважень сільської ради, яка діє, в тому числі, від імені позивача, належить розгляд цього питання.

Щодо посилань апелянта те, що Куяльницький сільський голова ОСОБА_2 не звітує перед територіальною громадою та ігнорує неодноразові запрошення його на збори громадської організації Аграріїв Подільського району, на яких остання має намір задати сільському голові низку питань місцевого значення, то колегія суддів вважає, що вказана обставина не є підставою для висновку про незаконність рішень Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області від 22.12.2017 року №27-VII та №30-VII, від 26.10.2018 року №1132-VII, оскільки статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено ряд інших повноважень сільського голови, виконання яких сільським головою оцінює відповідна рада.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , у зв`язку з відсутністю порушеного права останнього у спірних правовідносинах.

На підставі викладеного у сукупності колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 висновків суду не спростовують, а тому підстав для задоволення скарги та скасування рішення суду першої інстанції від 11 березня 2019 року немає.

А відтак, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 22 січня 2020 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук