Справа № 200/14861/19-а
Суддя: Молочна І.С.
Дата ухвалення: 2020-01-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про залишення без руху

16 січня 2020 р. Справа №200/14861/19-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Молочної І.С.при секретарі судового засідання Кульматицькому Я. В.

за участю представника прокуратури Савків С. Г.

за участю представника відповідача Дьоми С. І.,

розглянувши адміністративний позов керівника Слов`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Комунального закладу Дошкільного начального закладу (ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Слов`янська міська рада Донецької області (відділ освіти Слов`янської міської ради) про визнання бездіяльності незаконною, зобов`язання вчинити певні дії, застосувати заходи реагування (роботи) закладу,

встановив:

27 грудня 2019 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшов позов керівника Слов`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Комунального закладу Дошкільного начального закладу (ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Слов`янська міська рада Донецької області (відділ освіти Слов`янської міської ради) про:

визнання незаконною бездіяльності Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад(ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області», з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та зобов`язати Комунальний заклад Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області» вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки які зазначені у акті перевірки зазначеного об`єкту щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту № 143 від 16грудня2019 року;

застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єкту, а саме: Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад(ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області» за адресою: Донецька область, м. Слов`янськ, вул. Банківська,83, до повного усунення порушень, шляхом заборони експлуатації та зобов`язання зупинити експлуатацією вищезазначеного об`єкту до моменту усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки які зазначені у акті перевірки зазначеного об`єкту щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту №143 від 16 грудня 2019 року.

Ухвалою суду від 28 грудня 2019 року відкрито провадження у цій справі та, зокрема, запропоновано Слов`янській місцевій прокуратурі до 14 січня 2020 року надати пояснення та документи на підтвердження наявності підстав представництва Головного управління ДСНС України в Донецькій області

На виконання вказаної ухвали керівником Слов`янської місцевої прокуратури надано пояснення, в яких вказано на те, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявленні порушень, мають право звертатись до адміністративного суду лише у виключних випадках, передбачених Кодексом цивільного захисту України, зокрема для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, тощо. Як вказує керівник Слов`янської місцевої прокуратури, невиконання Головним управлінням ДСНС України в Донецькій області повноважень, покладених на нього діючим законодавством, підтверджується листом ГУ ДСНС України в Донецькій області №12/09/7689 від 19 грудня 2019 року, що відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» надає право прокурору звернутись до суду з відповідним позовом. Прокурор зазначає, що інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками навчальних закладів, як учасників освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення безпечних умов учням для здобуття освіти. Вважає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Посилаючись на приписи ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст.ст. 2,4,5,19,20,49,53 КАС України керівник Слов`янської місцевої прокуратури просить відкрити провадження у цій справі.

Відповідно до ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Частиною 13 статті 171 КАС України передбачено, що суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про необхідність залишення позовної заяви керівника Слов`янської місцевої прокуратури без руху.

Відповідно до п.п. 4, 9 ч. 5 ст. 160 КАС України в позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

У відповідності до п. 1 ч. ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

З аналізу наведених норм слідує, що вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії можуть бути сформовані лише до суб`єкта владних повноважень, яким таку бездіяльність було допущено.

Таким чином, вимоги керівника Слов`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Комунального закладу Дошкільного начального закладу (ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області про визнання бездіяльності з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та зобов`язання вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства, зазначених в акті перевірки щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту №143 від 16 грудня 2019 року, не відповідають вимогам КАС України та суперечать задачам адміністративного судочинства.

Крім того, щодо представництва керівником Слов`янської місцевої прокуратури інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області суд звертає увагу на таке.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

На підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - КЦЗ України) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Із наведених нормативних положень можливо зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Законодавство обмежує можливість участі прокурора задля представництва інтересів держави в адміністративному суді і визначає певні умови такої участі.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, аргументувати, чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Наведена правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 30 липня 2019 року у справі №0440/6927/18.

Звертаючись до адміністративного суду, прокурор обґрунтовує наявність у нього права на звернення в інтересах в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області відсутністю у цього органу повноважень щодо вжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки. Прокурор зазначає, що вказаний орган лише наділений повноваженнями звернення до суду з вимогами застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства, його окремих виробництв, цехів, дільниць тощо.

Суд зазначає, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Так, на підставі статей 67 та 68 КЦЗ України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

У відповідності до положень цих правових норм заходами, спрямованими на усунення порушень протипожежної безпеки, є саме звернення органів ДСНС до адміністративного суду з вимогами застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, п. 27).

Отже, право на подання позову прокурором потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 11 грудня 2019 року в справі 805/4074/17-а (К/9901/49508/18).

Враховуючи те, що позовні вимоги керівника Слов`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Комунального закладу Дошкільного начального закладу (ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області в частині визнання бездіяльності цього закладу з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та зобов`язання його вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства, зазначених в акті перевірки №143 від 16 грудня 2019 року, не відповідають вимогам КАС України та суперечать задачам адміністративного судочинства, а вимоги про застосування до цього закладу заходів реагування віднесені до виключної компетенції органів ДСНС, суд не вбачає наявності законодавчих підстав для звернення до суду саме керівника Слов`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області.

Таким чином, суд вважає за необхідне залишити даний позов без руху та надати позивачу строк для усунення указаних недоліків шляхом надання до суду позовної заяви із зазначенням чіткого змісту позовних вимог і викладом обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, з урахуванням висновків, наведених у цій ухвалі.

Керуючись ст.ст. 160, 161, 169, 171, 248, 256 КАС України, суд

ухвалив:

Позовну заяву керівника Слов`янської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Комунального закладу Дошкільного начального закладу (ясла-садок) №1 «Зірочка» Слов`янської міської ради Донецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Слов`янська міська рада Донецької області (відділ освіти Слов`янської міської ради) про визнання бездіяльності незаконною, зобов`язання вчинити певні дії, застосувати заходи реагування (роботи) закладу залишити без руху.

Надати керівнику Слов`янської місцевої прокуратури строк у п`ять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви.

Роз`яснити, що у разі невиконання вимог цієї ухвали в установлений судом строк адміністративний позов буде залишено без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню.

Суддя І.С. Молочна