Справа № 200/397/20-а
Суддя: Кравченко Т.О.
Дата ухвалення: 2020-01-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

17 січня 2020 р. Справа №200/397/20-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Кравченко Т.О., вирішуючи питання про наявність підстав для прийняття позовної заяви та відкриття провадження в адміністративній справі за позовом керівника Волноваської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Дошкільного навчального закладу № 29 «Сонечко» села Єлизаветівка комунальної форми власності загального розвитку Єлизаветівської сільської ради Мар`їнського району Донецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Єлизаветівська сільська рада, Відділ освіти Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

встановила:

10 січня 2020 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов керівника Волноваської місцевої прокуратури (далі Прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області (далі позивач, ГУ ДСНС України у Донецькій області) до Дошкільного навчального закладу № 29 «Сонечко» села Єлизаветівка комунальної форми власності загального розвитку Єлизаветівської сільської ради Мар`їнського району Донецької області (далі відповідач, ДНЗ № 29 «Сонечко»), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Єлизаветівська сільська рада (далі третя особа 1, Єлизаветівська сільрада), Відділ освіти Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області (далі третя особа 2, Відділ освіти Мар`їнська РДА), надісланий на адресу суду 28 грудня 2019 року, в якому Прокурор просив:

- визнати протиправною бездіяльність ДНЗ № 29 «Сонечко» з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, технологічної та пожежної безпеки;

- зобов`язати ДНЗ № 29 «Сонечко» вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, технологічної та пожежної безпеки, які зазначені у акті перевірки зазначеного об`єкта щодо додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, технологічної та пожежної безпеки від 16 грудня 2019 року № 84;

- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єкта, а саме ДНЗ № 29 «Сонечко» за адресою: 85651, Донецька обл., Мар`їнський р-н, с. Єлизаветівка, вул. Центральна, буд. 47а до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, технологічної та пожежної безпеки, які зазначені у акті перевірки зазначеного об`єкта щодо додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, технологічної та пожежної безпеки від 16 грудня 2019 року № 84.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суддя після одержання позовної заяви, крім іншого, з`ясовує, чи немає підстав для повернення позовної заяви, встановлених цим Кодексом.

Участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, регламентована положеннями ст. 53 КАС України.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою.

Згідно з ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

Таким чином, для прийняття позовної заяви та відкриття провадження в адміністративній справі, крім іншого, суду належить вирішити, чи наявні в даному випадку підстави для звернення Прокурора з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Донецькій області.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначні законом.

Реалізація прокурором права на звернення до суду з позовною заявою потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Представництво інтересів держави в суді регламентовано ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1697).

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону № 1697, представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Ч. 3 ст. 23 Закону № 1697 установлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону № 1697 наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону № 1697 зумовлює висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1. якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2. у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу.

Підстави представництва прокурором інтересів держави в цих випадках істотно відрізняються.

Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист інтересів держави або здійснює їх неналежно.

«Нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Належність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд виходить з того, що, перш за все, захищати інтереси держави повинні відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишились незахищеними прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічний висновок Великої Палати Верховного Суду наведений в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

Звертаючись до суду в інтересах держави, прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний їх перевірити.

Аналогічні висновки наведені Верховим Судом у постановах від 17 липня 2018 року у справі № 804/6296/15, від 17 липня 2019 року у справі № 824/14/19-а, від 21 серпня 2019 року у справах № 802/1873/17-а та № 263/2038/16-а.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захист інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви недостатньо.

Відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Згідно з ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з п. 7 Положення № 1052 ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Таким чином, у правовідносинах, з приводу яких виник публічно-правовий спір, захист інтересів держави здійснює суб`єкт владних повноважень ГУ ДСНС України у Донецькій області.

Прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави, не на загальних підставах, а лише тоді, коли для цього існують виняткові умови, та з дотриманням визначеного законом порядку звернення.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічні висновки наведені Верховним Судом у постанові від 18 жовтня 2019 року у справі № 320/1724/19.

З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідний правовий висновок викладений Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі № 320/903/19.

Наявність підстав для представництва інтересів держави Прокурор обґрунтовує тим, що недодержання ДНЗ № 29 «Сонечко» вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства, порушує тим самим інтереси держави у сфері контролю за додержанням вимог зазначеного законодавства, що, за висновком Прокурора, є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом звернення до суду з позовною заявою.

В свою чергу, ГУ ДСНС України у Донецькій області просить вжити заходи представницького характеру в суді у зв`язку з відсутністю коштів на сплату судового збору, а тому з цим позовом звертається Прокурор.

Суд відзначає, що такі доводи Прокурора по суті є обґрунтуванням заявлених позовних вимог, а не підстав для представництва прокуратурою інтересів держави.

При цьому, Прокурор не наводить доводи, які стосуються не здійснення або здійснення неналежним чином захисту інтересів держави відповідним органом державної влади ГУ ДСНС України у Донецькій області.

Єдине, що зазначає Прокурор, в цьому контексті це те, що ГУ ДСНС України у Донецькій області не має коштів на сплату судового збору для самостійного звернення до суду.

На обґрунтування підстав звернення до суду з позовом в інтересах держави Прокурор подає лист ГУ ДСНС України у Донецькій області від 19 грудня 2019 року № 12/09/7689 та повідомлення в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», зміст яких також свідчить, що ГУ ДСНС України у Донецькій області не може самостійно звернутися до суду з відповідним позовом, оскільки не має коштів на сплату судового збору.

З цього приводу суд зазначає, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави.

Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а.

ДСНС та її територіальні органи є державними органами, що фінансуються з державного бюджету.

Фінансування витрат на оплату судового збору для державних органів із державного бюджету передбачено за кодом економічної класифікації 2800 «Інші поточні платежі», розмір якого щорічно затверджується відповідним кошторисом.

Невжиття органом державної влади суб`єктом владних повноважень заходів щодо виділення коштів для сплати судового збору чи перерозподілу наявних бюджетних призначень не є підставою представництва прокурором інтересів держави.

Крім того, суду не надані будь-які докази, які б свідчили, що зверненню Прокурора до суду з цим позовом передувала перевірка для з`ясування таких питань: чи наявні у ГУ ДСНС України у Донецькій області кошти, призначені для сплати судового збору; чи вживало ГУ ДСНС України у Донецькій області будь-які дії, спрямовані на отримання додаткового фінансування або перерозподілу наявних бюджетних ресурсів; чи зверталося ГУ ДСНС України у Донецькій області до суду з клопотаннями про звільнення або відстрочення сплати судового збору за подання позову до ДНЗ № 29 «Сонечко» тощо.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку, що в даному випадку саме по собі твердження Прокурора та позивача про відсутність у ГУ ДСНС України у Донецькій області коштів для сплати судового збору не є виключною та достатньою підставою для представництва інтересів держави Прокурором.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Ч. 6 ст. 169 КАС України установлено, що про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу.

Враховуючи викладене та керуючись п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», ст. 53, п. 7 ч. 4, ч. ч. 5-8 ст. 169, ч. 1 ст. 171 ст. ст. 241, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалила:

1. Позовну заяву керівника Волноваської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Дошкільного навчального закладу № 29 «Сонечко» села Єлизаветівка комунальної форми власності загального розвитку Єлизаветівської сільської ради Мар`їнського району Донецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Єлизаветівська сільська рада, Відділ освіти Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії повернути позивачеві.

2. Роз`яснити особі, яка подала позовну заяву, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

3. Роз`яснити особі, яка подала позовну заяву, передбачене п. 2 ч. 1 ст. 7 Закону України 08 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір» право на звернення до суду з клопотанням про повернення судового збору.

4. Копію ухвали про повернення позовної заяви разом з позовною заявою та доданими до неї документами не пізніше наступного дня після її постановлення надіслати особі, яка подала позовну заяву.

5. Повне судове рішення складено 17 січня 2020 року.

6. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

7. Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Першого апеляційного адміністративного суду через Донецький окружний адміністративний суд протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя Т.О. Кравченко