Справа № 580/2600/19
Суддя: Костюк Любов Олександрівна
Дата ухвалення: 2020-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/2600/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 січня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.;

за участю секретаря: Несін К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Комунального підприємства «ВодГео» на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (розглянута у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провдження з викликом сторін, м. Черкаси, дата складання повного тексту рішення - 18 жовтня 2019 року) у справі за адміністративним позовом Управління Держпраці у Черкаській області до Комунального підприємства «ВодГео» про застосування заходів реагування, -

В С Т А Н О В И Л А:

У серпні 2019 року, Управління Держпраці у Черкаській області ( (далі - позивач) звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Комунального підприємства «ВодГео» (далі - відповідач), в якій просить:

- застосувати до Комунального підприємства «ВодГео» заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) а саме: зобов`язати зупинити до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих (№1 розділу V акту перевірки від 22.07.2019р. №544-081):

- виконання газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах.

В обґрунтування позовних вимог, зазначених у позовній заяві вказано, що за наслідками проведення позивачем планової перевірки дотримання Комунальним підприємством «ВодГео» вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, складено акт від 22.07.2019р., відповідно до якого виявлено порушення ст. 21 ЗУ «Про охорону праці» а саме: не отримання дозволу на здійснення газонебезпечних робіт та робіт у вибухонебезпечних зонах.

Вказує, що отримання такого дозволу є необхідною умовою для здійснення такого виду робіт.

Крім того, виявлене порушення створює загрозу життю і здоров`ю працівників та є підставою для звернення до суду із даним позовом для зупинення підприємством виконання газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах, в зв`язку з чим вважає позовні вимоги обгрунтованими та такими, що підлягають до задоволення.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.

Застосовано до Комунального підприємства «ВодГео» (20705, Черкаська область, м. Сміла, пров. Я. Водяного, 45, ) заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) а саме: зобов`язати зупинити до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих (№1 розділу V акту перевірки від 22.07.2019р. №544-081):

- виконання газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах.

Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення з мотивів неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог та приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, що уповноваженими посадовими особами Управління Держпраці у Черкаській області відповідно до направлення на проведення перевірки від 24.06.2019р. № 521, виданого на підставі наказу від 24.06.2019р. № 301-П та згідно з річним планом здійснення заходів державного нагляду (контролю) Управління Держпраці у Черкаській області на 2019 рік, затверджений наказом Управління Держраці у Черкаській області від 29.11.2018 № 84-АГ, у період з 09.07.2019р. по 22.07.2019р. було проведено планову перевірку дотримання КП «ВодГео» вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки.

За результатами планової перевірки складено акт від 22.07.2019р. № 544-081, яким встановлені факти порушення КП «ВодГео» вимог чинних нормативно-правових актів з охорони праці, зокрема:

- підприємством не отримано дозвіл на виконання газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах, що є порушенням Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою КМУ від 26.10.2011 № 1107, (в редакції постанови КМУ від 07.02.2018 № 48) п.6 додатку 2.

Позивач, на підставі ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» звернувся із даним адміністративним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку матеріалам, обставинам справи, а також наданим поясненням та запереченням сторін колегія суддів звертає увагу на наступне.

Так, суд першої інстанції задовольняючі позовні вимоги позивача виходив з порушення зазначеного в акті перевірки від 22.07.2019 № 544-081 - відсутність документально оформленого дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки створює загрозу життю працюючих - працівників відповідача при виконанні газонебезпечних робі та робіт у вибухонебезпечних зонах.

Згідно наявного в матеріалах справи № 540/2600/19, акту перевірки суб`єкта господарювання від 22 липня 2019 року №544-081, в розділі V (Порушення вимог законодавства, які були виявлені під час перевірки) п. 1 зазначено, що «Підприємством не отримано дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки (газонебезпечні роботи та роботи у вибухонебезпечних зонах), що є порушенням Порядку видачі дозволів на використання робот підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2018 р. (далі, скорчено - Дозвіл).

Інші зауваження, зазначені акті перевірки суб`єкта господарювання від 22 липня 2019 року № 544-081 не дають підстав вважати про існування небезпеки для життя працюючих, що визнає і сам позивач.

У цій справі єдиною підставою для звернення з позовом, який повністю задоволений судом, було відсутність документально оформленого дозволу, замість попереднього дозволу, строк дії якого закінчився у Комунального підприємства «ВодГео» у 2018 р.

Проте, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги, що у Комунальне підприємство «ВодГео» дотримується всіх вимог законодавства про працю, про що підприємством надано до справи такі докази, а саме: штатний розклад, в якому передбачено посади головного інженера, інженера з охорони праці (посади укомплектовані), наказ про створення комісії з перевірки знань з охорони праці, посвідчення працівників про проходження навчання з охорони праці, протоколи засідання комісій (2019 рік) з перевірки знань з питань охорони праці, протокол засідання кваліфікаційної комісії центру навчання працівників тощо. Тобто де-факто, під час проведення робіт підвищеної небезпеки на комунальному підприємстві (КП) «ВодГео» дотримуються всі вимоги законодавства з охорони праці (проводяться інструктажі, використовується спецодяг, повірене обладнання тощо), як такої небезпеки для життя та здоров`я працюючих не має. Крім того, КП «ВодГео» надало докази, що воно не без діє, ним (відповідачем) укладено договір з державним підприємством «Черкаський експертно-технічний центр держпраці» та ТОВ «Карпатитехноальянс» від 22 березня 2019 року про здійснення експертизи КМУ № 1107 в редакції постанови КМУ від 07.02.2018 року №48. Даний договір повністю оплачений з боку КП «ВодГео».

Саме від обумовленого названим договором експертного висновку (висновку експертизи) згідно п.п. 2 п. 9. Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки затвердженого постановою КМУ від 26.10.2011 року № 1107 (зі змінами та доповненнями), залежить надання дозволу позивачем відповідачеві.

Відтак у справі не має висновку експертизи щодо стану безпеки промислового виробництва КП «ВодГео», а наявні матеріали не свідчать порушення правил безпеки з боку відповідача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідач здійснив всі дії, що залежали від нього та направлені на отримання дозволу, який має видати позивач (державна установа) на підставі експертного висновку афілійованої з позивачем державної організації (підприємства) (фактично структурного підрозділу позивача), але в такому випадку видача дозволу залежить від позивача, що суд першої інстанції не взяв до уваги, що позивач, звертаючись до суду з позовом має за мету досягнення певного показника, які періодично ставляться центральними органами виконавчої влади своїм структурним підрозділам.

Таким чином, рішення суду першої інстанції є необґрунтованим - в основу рішення покладено перевагу припущення над фактами, що відсутність документально оформленого дозволу створює небезпеку для життя працюючих, тоді як документально зафіксовані факти, зібрані по справі, не дають підстав для подібного висновку.

Фактичний стан безпеки праці на підприємстві Відповідача по справі судом не встановлювався.

Відповідно до 7 ст. 7 ЗУ «Про основні засади державного нагляду контролю у сфері господарського діяльності», не передбачає які саме мають бути підстави, для повного або часткового зупинення виробництва суб`єкта господарювання.

Так, у даному випадку це має бути висновок експерта як належний та допустимий доказ в розумінні ст.ст. 73, 74 КАС України.

Проаналізувавши наведені порушення, колегія суддів зазначає, що порушення зазначені в акті позивача не є такими, що можуть безпосередньо свідчити про наявність загрози життю чи здоров`ю людей.

Неоформлення та неподання певних документів, порушення чи неукладення певних договорів, неотримання певних дозвільних документів, нездіснення окремих оглядів, опосвідчень, записів тощо, у даному випадку можуть свідчити виключно про недотримання суб`єктом господарювання встановлених законом вимог щодо отримання (подання, оформлення, укладення) певних документів та щодо здійснення обов`язкових оглядів, опосвідчень та записів.

У свою чергу, ці порушення не є такими, що свідчать про безпосередню загрозу життю працюючих, а тому не можуть бути підставою для застосування заходів реагування

Тому, враховуючи принцип пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи, колегія суддів приходить до висновку про відсутність необхідності застосовувати заходів реагування шляхом зобов`язання зупинити до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих (№1 розділу V акту перевірки від 22.07.2019р. №544-081): виконання газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах.

Таким чином суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28.05.2019 року у справі №819/1850/17.

Колегія суддів зазначає, що захід реагування у вигляді зупинення до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих (№1 розділу V акту перевірки від 22.07.2019р. №544-081): виконання газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами та під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.

В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (ч.5 ст.4 Закону № 877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 р. у справі №826/12258/14.

Окрім зазначеного вказує, що позивачем не доведено того, що перелічені в акті перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної оезпеки створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей (персоналу підприємства і особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі), а усунення цих порушень вимагає вжиття заходів реагування у вигляді саме повного припинення експлуатації об`єкта.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах ВАСУ від 21 вересня 2016 р. у справі №814/4325/15, від 07 лютого 2017 у справі № 818/3715/15.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачем надано до суду апеляційної інстанції копію висновку експертизи №/011-0115.19 від 11.11.2019, згідно якого КП «ВодГео» спроможне забезпечити дотримання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки в т.ч. під час проведення газонебезпечних робіт.

Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів , але які існують на час ухвалення судового рішення.

В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосуванням.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 року у справі №820/2667/16

Так, позивачем не надано доказів про існування реальної загрози життю та здоров`ю працівників комунального підприємства «ВодГео» підчас проведення газонебезпечних робіт та робіт у вибухонебезпечних зонах.

ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не визначено порушення, які створюють загрозу життю та здоров ю людей, а в кожному окремому випадку суб`єкт владних повноважень має визначати чи створюють виявлені порушення дійсну реальну загрозу життю та здоров`ю людей у взаємозв`язку із встановленими обставинами, що мають значення для вирішення даного питання, чого не має по даній справі.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на те, що представником відповідача - Трушковим В.Л. до суду апеляційної інстанції подано клопотання про приєднання додаткових доказів у справі, а саме: копію дозволу №501.19.71 від 26.11.2019 року виданого Управлінням Держпраці у Черкаській області КП «ВодГео» на виконання робіт підвищеної небезпеки та копію опису №93269-УДП про прийняття документів, які свідчать про відсутність підстав забороняти апелянту проводити роботи підвищеної небезпеки.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що на момент винесення рішення судом першої інстанції у відповідача не було зазначеного дозволу, але останнім здійснюється забезпечення газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежних зонах, що відбуваються під час ліквідації аварій (поривів трубопроводів тощо), виконує аналогічні роботи, такі як виконуються комунальними підприємствами, які надають послуги з водопостачання та водовідведення.

Таким чином, колегія суддів вважає недоцільним застосовувати до Комунального підприємства «ВодГео» заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) а саме: зобов`язання зупинити до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих (№1 розділу V акту перевірки від 22.07.2019р. №544-081): виконання газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено обставини справи на підставі яких суд першої інстанції прийшов до не правильного висновку щодо задоволення позовних вимог, а тому постанова суду першої інстанції має бути скасована з постановленням нової про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до вимог ч. 1 та 2 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, крім іншого, неправильне тлумачення закону.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нового рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Таким чином, оскільки суд першої інстанції не повно встановив обставини у справі, його висновки не відповідають обставинам справи, судове рішення ухвалене з порушенням норм матеріального права, тому рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року підлягає скасуванню.

Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства «ВодГео» Головного управління Національної поліції в Черкаській області Національної поліції України - задоволити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову Управління Держпраці у Черкаській області до Комунального підприємства «ВодГео» про застосування заходів реагування - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 15 січня 2020 року).

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: Н.П. Бужак,

М.І. Кобаль