Справа № 9901/411/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-01-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №9901/411/19
адміністративне провадження №П/9901/411/19
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на ухвалу Верховного Суду від 24 грудня 2019 року в адміністративній справі за позовом Соснівської міської ради до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області і встановлення меж Сокальського району Львівської області» № 2749-VIII від 06.06.2019.
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2019 року у справі № 9901/411/19 було закрито провадження у зазначеній адміністративній справі та роз`яснено позивачу, що вимоги, викладені у позовній заяві, не підлягають судовому розгляду.
Постановою Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області, зміну і встановлення меж Сокальського району Львівської області» № 2749-VIII від 06.06.2019 постановлено, зокрема, змінити межі Сокальського району Львівської області, збільшивши його територію на 198,0 га за рахунок земель, що знаходяться у віданні Соснівської міської ради Червоноградської міської ради Львівської області (територію міста Соснівка);
До Верховного Суду як до суду першої інстанції 05.08.2019 надійшов позов Соснівської міської ради (далі також - позивач) до Верховної Ради України (далі також - відповідач), в якому позивач просив визнати протиправною повністю та нечинною зазначену постанову, що, фактично, передбачає включення території міста Соснівка, в якому станом на 01 січня 2017 року проживало 11 тис. 200 осіб, до іншої адміністративно-територіальної одиниці - Сокальського району.
У заяві в якості правового обґрунтування позовних вимог зазначено, що постанова Верховної Ради України суперечить законодавству, а саме, вона прийнята:
1. за відсутності інформації щодо дійсних потреб територіальної громади, її мешканців та без врахування фактичних обставин, які склалися у відповідному населеному пункті;
2. без наявності обов`язкового фінансово-економічне обґрунтування, що є підставою невключення проекту постанови до порядку денного та неможливості її розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України;
3. без відповідного висновку Комітету з питань європейської інтеграції щодо відповідності проекту постанови міжнародно-правовим зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції;
4. без обговорення та висновків Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, а також Комітету з питань бюджету.
Від відповідача 03 вересня 2019 року надійшов відзив на позовну заяву, у якому він заперечує щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що проект постанови Верховної Ради України «Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Львівської області, зміну і встановлення меж Сокальського району Львівської області» розроблений:
1. відповідно до Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року № 1654-Х;
2. з дотриманням вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» та з урахуванням повноважень Верховної Ради України, визначених статтею 85 Конституції України.
Фактичні підстави для винесення ухвали про закриття провадження
Від відповідача до суду 03 вересня 2019 року надійшло клопотання про закриття провадження у справі з посиланням на те, що спір між суб`єктами владних повноважень допускається лише в одному випадку - з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі, делегованих повноважень, однак у даній справі між позивачем та відповідачем такий спір відсутній, а тому даний позов не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
У судовому засіданні представники позивача заперечували щодо задоволення вказаного клопотання представника відповідача та зазначили, що у даній справі дійсно відсутній компетенційний спір між територіальною громадою міста Соснівка та парламентом (Верховною Радою України), у тому числі, стосовно делегованих повноважень, однак позивач шляхом подання даного позову реалізує гарантоване йому Конституцією України право оскарження органом місцевого самоврядування в адміністративному суді незаконного рішення органу державної влади.
Висновки Верховного Суду, що містяться в ухвалі про закриття провадження, та їх правове обґрунтування
Одним з основних висновків Суду є наступний (пункти 28-41): оскільки ні Конституція України, ні закони України не наділяють органи місцевого самоврядування повноваженнями звертатись до суду з позовом до Верховної Ради України про оскарження її постанов, Соснівська міська рада як суб`єкт владних повноважень не має права на звернення до адміністративного суду з відповідним позовом; цей спір не може бути вирішений жодним судом.
Крім того, до окремого висновку Верховного Суду (пункт 30) слід віднести наступний: можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції існує лише за умови, якщо таке право прямо передбачене законом.
Такі висновки Суд обґрунтував положеннями частини другої статті 19, статті 55 та частини третьої статті 124 Конституції України, рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 у справі № 19-рп/2011, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, частини першої статті 2, пунктами 1, 2, 7, 8 частини першої статті 4, частини першої, третьої та четвертої статті 5, пункту 3 частини першої статті 19 КАС України, частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1991 року № 280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Вважаю таку позицію Верховного Суду передчасною, а також такою, що:
1. не враховує конституційний статус органу місцевого самоврядування у взаємовідносинах з органами державної влади;
2. робить безправною та беззахисною громаду, що налічує більше ніж 11 тис. жителів населеного пункту (інших територіальних громад в Україні) у ситуації прийняття будь-яким органом державної влади рішень, вчинення дій або бездіяльності, які відповідна громада вважає незаконними та такими, що порушують її права;
3. створює ситуацію, за якої унеможливлюється здійснення судового контролю за суб`єктами владних повноважень, зокрема, органами державної влади всупереч завданню адміністративного судочинства (справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень).
1. Конституційні гарантії місцевого самоврядування в Україні та права на звернення до суду
Конституційні гарантії існування місцевого самоврядування та його невід`ємної складової - права на звернення до адміністративного суду передбачені у декількох статтях Основного Закону України, норми якої є нормами прямої дії:
- носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина перша статті 5);
- в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7);
- місцеве самоврядування є правом територіальної громади (жителів села, селища та міста) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (частини першої 1 та часини третьої статті 140);
- права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (стаття 145)
Виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року визначено, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.
Також слід врахувати Рішення Конституційний Суд України № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 року, в якому зроблено висновок про те, що положення Основного Закону України «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу.
2. Міжнародні гарантії місцевого самоврядування в Україні та права на звернення до суду
Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
При цьому, згідно з положеннями частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.
Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):
місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3);
органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина друга статті 4);
повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина четверта статті 4);
органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).
Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europйenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 р. у м. Страсбург (Франція).
Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
Прикладом застосування Верховним Судом положень міжнародних договорів для розширеного тлумачення положень КАС України в частині доступу до суду є, зокрема, постанова Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справа № 910/8122/17, в якій зазначено, що міжнародним документом, який закріпив зобов`язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах, стала Орхуська конвенція (ратифіковано Законом України № 832-ХІV від 06 липня 1999 року), тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених прав та інтересів можуть лише їх конкретизувати. Такий ж підхід застосовано Верховним Судом також у постановах від 28.08.2019 у справі № 539/369/19, від 17.04.2019 у справі № 911/1579/16 та від 14.02.2019 у справі № 911/792/18.
3. Законодавчі гарантії права органів місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до відповідного суб`єкта владних повноважень
Основні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які гарантують право на звернення до суду:
1. місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4);
2. орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);
3. до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина перша статті 38);
4. сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42);
5. районні та обласні ради приймають рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 30 частини першої статті 43);
6. голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 16 частини шостої статті 55);
7. органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).
Праву органів місцевого самоврядування звертатися до суду кореспондують положення частини десятої статті 59 та частини другої статті 77 зазначеного Закону, які передбачають, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку; спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» також встановлює, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, під якою слід розуміти жителів, що об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями (статті 1 та 6).
Цим Законом також встановлено, що сільські, селищні, міські ради є підзвітними, підконтрольними і відповідальними органами перед територіальними громадами, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (статті 10 та 75).
Таким чином, можна зробити наступні висновки:
1. право територіальної громади як суб`єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців;
2. порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці);
3. інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування;
4. головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території;
5. для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами;
6. ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
Наприклад, якщо місцевий або центральний орган державної влади ухиляється від виконання своїх обов`язків шляхом недофінансування потреб відповідної територіальної громади, позбавлення матеріальних ресурсів, зменшення площі або іншим чином перешкоджає реалізації прав місцевого самоврядування, саме адміністративний суд має вирішити такий спір та захистити права мешканців відповідної територіальної громади. У протилежному випадку органи державної влади стають, фактично, «безконтрольними», а право місцевого самоврядування беззахисним, всупереч унормованим гарантіям з боку держави на рівні Конституції України, ратифікованих міжнародних договорів та законів України.
У таких адміністративних спорах відповідний орган державної влади повинен доказати правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, в тому числі, те, що не відбулося порушення прав жителів відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Саме для цього в частині п`ятій статті 125 Конституції України закріплено положення, згідно з яким з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Вважаю, що Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (в яких не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який забезпечуючи здійснення правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційної функції.
При цьому, судовий захист з боку адміністративного суду повинен виступати найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта публічно-владних повноважень.
Позбавлення органу місцевого самоврядування права на звернення до адміністративного суду з позовом до органу державної влади в інтересах відповідної територіальної громади, певним чином, спотворює природу і завдання адміністративного суду, а також знижує довіру населення до нього.
4. Законодавчі гарантії права будь-якого суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом до відповідного суб`єкта владних повноважень (у випадку, якщо таке право прямо не передбачене законом, але безпосередньо слідує з відповідних функцій (покликання) цього суб`єкта)
Згідно з частиною першою і другою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Таким чином, кожна особа (будь-який суб`єкт приватного права та суб`єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети - забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин. До того ж, частина друга статті 46 цього Кодексу деталізує, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ця стаття також передбачає право будь-якої юридичної особи (суб`єкта приватного права та суб`єкта публічного права) на звернення до адміністративного суду за єдиного обмеження, якщо для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Поняття «інший» слід розуміти існування предметної юрисдикції цивільного або господарського суду для вирішення конкретного публічно-правового спору.
Крім того, пункти 3 та 5 частини першої статі 19 КАС України визначають два додаткових види спорів за позовами суб`єктів владних повноважень: спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління; спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Важливо, що частини третя та четверта статті 6 КАС України встановлюють, що звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; забороняють відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Судом не враховано позицію Великої Палати Верховного Суду, сформовану у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, та підтриману Палатою також у постановах від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 і від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 та застосовану Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, у постановах від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18).
Ці справи стосуються права Державіаслужби звертатися до суду з позовами про:
1. зобов`язання суб`єктів господарювання виконати рішення Державіаслужби, знесення самочинного будівництва та приведення в попередній стан земельної ділянки;
2. визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в частині погодження будівництва;
3. визнання протиправними дії ДАБІ щодо видачі документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, та скасування їх;
4. визнання незаконними та скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт, дозволів на виконання будівельних робіт, а також містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Позиція Великої Палати Верховного Суду полягає у тому, що повноваження Державіаслужби на звернення до суду із зазначеними позовними вимогами не передбачені КАС України або іншим законом, але чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва. У такому випадку необхідно застосувати положення Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» , у статті 28 якого закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила про наявність «публічного інтересу» такого спору (певна сукупність приватних інтересів), який означає важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, що відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.
Таким чином, Державіаслужба як центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, а також обраний спосіб захисту порушеного права/інтересу є вірним.
5. Практика Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень
Судом під час винесення ухвали від 24 грудня 2019 року у справі № 9901/411/19 також не враховано вже сформовану практику Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права суб`єктів владних повноважень, в тому числі, органів місцевого самоврядування звертатися з позовами до інших суб`єктів владних повноважень, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18, від 6 червня 2018 року у справі № 811/289/16, від 17 жовтня 2018 року у справі № 822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 806/1592/16, від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, від 11 червня 2019 року у справі № 820/2639/18, від 26 вересня 2019 року у справі № 804/2272/17, від 21 листопада 2019 року у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05 грудня 2019 року у справі № 400/2509/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 816/844/18 та інших.
У цих справах Суд визнав:
- статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади (постанова Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а);
- право звернення до адміністративного суду з позовом міської ради до Кабінету Міністрів України у частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян (постанова Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 806/1592/16);
- право звернення до адміністративного суду органу місцевого самоврядування з позовом до іншого органу місцевого самоврядування у некомпетенційних спорах (постанова Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 666/8779/14-а).
Отже, Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже неодноразово висловлювалась позиція стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.
6. Конституційні та міжнародні стандарти стосовно обмеження будь-якого суб`єкта у праві звернення до суду у випадку неправомірних дій суб`єкта владних повноважень
Суд, вказавши в ухвалі від 24 грудня 2019 року у справі № 9901/411/19 про те, що позивач не може звернутися до жодного суду, не врахував та не оцінив факт існування невирішеного спору між Соснівською міською радою та Верховною Радою України стосовно відповідності закону оскаржуваної постанови.
На сьогодні Європейським судом з прав людини напрацьовано певну практику стосовно обов`язку суду здійснювати контроль за суб`єктами владних повноважень.
На рівні конкретних адміністративних процедур захист прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку держави реалізується через механізми контролю за діяльністю носіїв публічної влади, які включають або пов`язані з механізмами оскарження; із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада; щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури; у сфері, яка надає, в окремих справах, такі великі можливості для зловживань, котрі можуть призводити до шкідливих наслідків для демократичного суспільства загалом, у принципі функцію наглядового контролю доцільно доручати судді (рішення у справі Klass and others v. Germany (Класс та інші проти Німеччини), заява № 5029/71; п. 55 та 56).
Відмовляючи у відкритті або закриваючи провадження у справі з огляду на те, що позов віднесений судом до таких, що не підлягають судовому розгляду, слід враховувати імперативні вимоги ст. 55 Конституції України, згідно з якими права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Зазначені положення отримали своє офіційне тлумачення, зокрема, в рішеннях Конституційного Суду від 25 листопада 1997 року № 6-зп, від 25 грудня 1997 року № 9-зп та від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011.
Передчасність ухвали про закриття провадження у справі № 9901/411/19 підтверджується також тим, що Суд не встановив причини, які, на думку позивача, зумовили виникнення спору, а також мету, яку переслідує позивач, звертаючись до суду. Крім того, Суд не дав відповіді на питання стосовно того, чи існують альтернативні способи захисту порушеного права відповідної територіальної громади.
Важливо, що сформовані Європейським судом з прав людини умови обмеження права особи на доступ до суду передбачають одночасне дотримання, щонайменше, трьох обставин, які дозволяють таке обмеження:
1. переслідують легітимну мету, і така мета відповідає потребам суспільства та окремих осіб;
2. забезпечують розумну пропорційність між встановленими обмеженнями та поставленою метою;
3. існує альтернативний спосіб захисту і він гарантує не теоретичну, а практичну та ефективну можливість захисту порушеного права.
Вважаю, що позбавлення територіальної громади Соснівської міської ради права на звернення до адміністративного або будь-якого іншого суду з позовом (в інтересах відповідної територіальної громади) про визнання протиправним та скасування рішення Верховної Ради України (акт, що фактично, передбачає включення території міста Соснівка до іншої адміністративно-територіальної одиниці) не переслідує легітимну мету і така мета не відповідає потребам суспільства та окремих осіб; не забезпечує розумну пропорційність між встановленими обмеженнями та поставленою метою; зроблено без перевірки доводів позивача про неправомірність втручання у його права та без визначення альтернативних способів захисту, які б гарантували не теоретичну, а практичну та ефективну можливість захисту відповідного порушеного права.
Розгляд Верховним Судом справи № 9901/411/19 та прийняття рішення по суті відповідало б повною мірою положенням Конституції та законів України, міжнародним зобов`язанням України, демонструвало наявність в Україні дієвого механізму «стримування і противаги» між системою органів місцевого самоврядування та системою органів державної влади в особі органу законодавчої влади, підкреслювало наявність істотної додаткової гарантії самого права місцевого самоврядування, а також позитивно впливало на рівень довіри до судової гілки влади з боку жителів відповідної територіальної громади.
Суддя Я.О. Берназюк