Справа № 640/7971/19
Суддя: Клочкова Н.В.
Дата ухвалення: 2020-01-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 січня 2020 року м. Київ № 640/7971/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Клочкової Н.В., розглянувши у спрошеному позовному провадженні (в письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Пивна Ліга»

до Державної регуляторної служби України

треті особи без самостійних вимог на предмет спора на стороні відповідача

Кабінет Міністрів України,

Міністерство юстиції України,

Державної фіскальної служби України

про визнання протиправними та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява товариства з обмеженою відповідальністю «Пивна Ліга» (надалі - позивач), адреса: 49000, місто Дніпро, вулиця Харківська, будинок 5, квартира 14 до Державної регуляторної служби України (надалі - відповідач), адреса: 01011, місто Київ, вулиця Арсенальна, будинок 9/11, треті особи без самостійних вимог на предмет спора - Кабінет Міністрів України (надалі - третя особа 1), адреса: 01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2, Міністерство юстиції України (надалі - третя особа 2), адреса: 01001, місто Київ, вулиця Архітектора Городецького, будинок 13, Державна фіскальна служба України (надалі - третя особа 3), адреса: 04053, місто Київ, Львівська площа, будинок 8, в якій позивач просив суд визнати рішення Державної регуляторної служби України №170 від 23 квітня 2019 року протиправним та скасувати його.

В обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що 27 березня 2019 року на офіційній веб-сторінці Державної фіскальної служби України був оприлюднений проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117» з доданими до нього порівняльною таблицею та аналізом регуляторного впливу до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117».

12 квітня 2019 року зазначений проект із доданими документами надійшов до Державної регуляторної служби України. Рішенням відповідача №170 від 23 квітня 2019 року даний проект погоджений у зв`язку з відповідністю вимогам статей 4,5,8 та 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Позивач у позовній заяві зазначає, що маючи намір та подання ним заяви форми 1-ПДВ для реєстрації позивача платником ПДВ, останній дослідив запропонований проект постанови Кабінету Міністрів України та дійшов висновку, що рішення Державної регуляторної служби України слід визнати протиправним та скасувати оскільки воно, як вважає позивач, порушує законні права та інтереси позивача, а також інших суб`єктів господарювання - платників ПДВ з огляду на те, що запропонований проект не містить в собі визначення підстав зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних.

Відсутність підстав для зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних в тексті чинної постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117 нібито компенсуються наявністю встановлених критеріїв ризиковості платника податку та/або ризиковості господарської операції, проте, як вказує позивач, відсутність відповідних критеріїв у проекті постанови не наводиться.

Також, позивач зазначив про те, що Державною фіскальною службою України були запропоновані доповнення чинного Порядку пунктами 23,28, яким комісії ДФС матимуть змогу обґрунтовувати прийняття рішень про реєстрацію або відмову в реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування та здійснювати реєстрацію тими самими критеріями ризиковості, при цьому, внесення змін до Порядку у частині розкриття змісту цих критеріїв ДФС в опублікованому проекті не ініціює.

За доводами позивача, відсутність критеріїв ризиковості в тексті постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117 становить загрозу здійснення зловживань посадовими особами Державної фіскальної служби у питаннях реєстрації податкових накладних/розрахунків коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних шляхом використання критеріїв, наведених у листі Державної фіскальної служби України від 21 березня 2018 року №959/99-99-07-18, який не є нормативно-правовим актом, а тому, за твердженнями позивача, не може встановлювати правові норми, які регулюють процес оподаткування.

Більш того, позивач у позовній заяві зазначає, що жодним суб`єктів владних повноважень не прийнято нормативно-акт, який би встановлював критерії ризиковості платника податку або критерії ризиковості здійснення господарських операцій, що, за доводами позивача, ставить під сумнів правомірність дій посадових осіб Державної фіскальної служби України щодо зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних.

Таким чином, як вказує позивач, діючою постановою Кабінету Міністрів України та запропонованим проектом передбачається лише порядок зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування, а підстави такого зупинення не передбачені ані діючою постановою, ані проектом постанови.

Натомість, як зазначає позивач, розробником проекту пропонується внести зміни в частині додання значимості критеріям ризиковості, які не можуть бути використані в якості зазначених підстав для зупинення реєстрації під час вирішення посадовими особами питання щодо реєстрації податкових накладних/розрахунку коригування, оскільки визначення таких критеріїв відсутнє у чинному законодавстві, а тому, як вважає позивач, запропоновані зміни суперечать принципу адекватності державної регуляторної політики, передбаченому статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Крім того, позивач у своїй позовній заяві наголошує й на порушенні принципу збалансованості державної регуляторної політики, оскільки впровадження підпунктом 2 пункту 3 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних додаткової умови у вигляді суми ПДВ, сплаченого у попередньому місяці більше 20 тисяч гривень ставить суб`єкти малого підприємництва у безальтернативне становище.

Наведені вище обставини стали підставою для звернення позивача до адміністративного суду з вказаною позовною заявою.

Заперечуючи проти задоволення позовних вимог представник відповідача у відзиві на позовну заяву послався на те, що проект постанови та документи до нього, що надані Державною фіскальною службою України надходили до відповідача на погодження 12 квітня 2019 року та 19 квітня 2019 року.

Метою розроблення проекту постанови є удосконалення порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117.

За результатом розгляду проекту постанови та супровідних до нього документів було прийнято рішення №170 від 23 квітня 2019 року про погодження проекту регуляторного акта та в той же день передано представнику розробника листом від 23 квітня 2019 року №2706/0/20-19.

Крім того, представник відповідача послався на те, що відповідач неодноразово звертав увагу на недосконалість чинного законодавства в частині відсутності в постанові Кабінету Міністрів України №117 визначення підстав зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних та наведення таких підстав у вигляді критеріїв ризиковості платника податку у листі Державної фіскальної служби України.

Востаннє про ситуацію щодо необхідності визначення критеріїв ризиковості платників податків на рівні нормативно-правового акта, відповідач повідомив листом від 23 квітня 2019 року №2680/0/20-19, в якому наголошено, що залишається низка неврегульованих питань функціонування системи зупинки реєстрації податкових накладних/розрахунків коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, які не можуть бути вирішеними проектом постанови щодо якого Державна регуляторна служба України прийняла рішення №170 від 23 квітня 2019 року про погодження проекту регуляторного акта.

Щодо недотримання принципу збалансованості державної регуляторної політики під час внесення змін до підпунктів 2 та 3 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою №117, представник відповідача у відзиві на позовну заяву послався на те, що вказана пропозиція була предметом обговорення на робочій зустрічі від 22 квітня 2019 року між представниками Державної регуляторної служби України, Міністерства фінансів України, Державної фіскальної служби України.

Попередньо проведений аналіз вказаних змін, як стверджує представник відповідача, дає підстави зробити висновок, що запропоновані зміни не матимуть впливу на суб`єктів реального сектору економіки, а також підприємства, які відносяться до мікро- та малого бізнесу, оскільки більшість таких платників відповідає показникам, що визначають позитивну податкову історію платника податку та не відповідають критеріям ризиковості платника податку.

Вказана інформація була також взята до уваги при прийнятті оскаржуваного рішення №170.

У зв`язку з чим, за доводами представника відповідача, відповідач діяв в межах та спосіб передбачені законом.

Більш того, представник відповідача у відзиві на позовну заяву наголосив й на тому, що Державна регуляторна служба України в даному випадку не є належним відповідачем, оскільки не вчиняв стосовно позивача будь-яких дій або бездіяльності, розробником проекту регуляторного акта є Державна фіскальна служба України, якою, при поданні проекту постанови на погодження до Державної регуляторної служби України були дотримані вимоги законодавства.

Також представник відповідача зазначив, що чинним законодавством України Державна регуляторна служба України не наділена повноваженнями втручатись в діяльність органів державної влади.

Крім того, представник відповідача зазначив, що позивачем у позовній заяві не зазначено, які саме його права були порушені саме рішенням Державної регуляторної служби України №170 від 23 квітня 2019 року, а також у позовній заяві, за доводами представника відповідача не обґрунтовано, які дії або бездіяльність відповідача суперечать закону.

На підставі викладеного представник відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

У письмових поясненнях на позовну заяву представник третьої особи 2 послався на те, що в узагальненому висновку Міністерства юстиції України зазначено, що проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117» погоджено із зауваженнями щодо невідповідності вимогам нормо-проектувальної техніки, а за результатами правової експертизи проект вказаної постанови відповідає Конституції України, Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, узгоджується з актами такої ж юридичної сили, а також не потребує проведення експертизи на відповідність міжнародним договорам України, проведення гендерно-правової експертизи та у проекті відсутні корупціогенні фактори.

У зв`язку з чим, як вказує представник третьої особи 2, рішення Державної регуляторної служби від 23 квітня 2019 року №170, яким погоджено проект постанови Кабінету Міністрів України №117 від 21 лютого 2018 року, прийнято відповідачем як самостійним суб`єктом владних повноважень відповідно до покладених повноважень.

Представник третьої особи 3 у своїх письмових поясненнях на позовну заяву послався на те, що рішення Державної регуляторної служби України №170 від 23 квітня 2019 року відповідає вимогам чинного законодавства, є правомірним та не підлягає скасуванню.

Представник третьої особи 1 письмових пояснень на позовну заяву не надав з невідомих суду причин.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року відкрито провадження у справі та вирішено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) без повідомлення учасників справи.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва виходить з наступного.

Так, частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Зважаючи на наведене, суд приходить до висновку, що спосіб захисту, застосований судом у судовому рішенні, має призводити до поновлення права особи.

Крім того, здійснюючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Вирішуючи спір, суд зобов`язаний надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Більш того, щоб позивачу був наданий судовий захист, суд має встановити наявність порушеного права. При чому обов`язок щодо доказування факту наявності порушеного права покладається саме на позивача.

Суд також звертає увагу, що право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України. Саме по собі звернення до адміністративного суду ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що позивач дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких він просить і це право, свобода чи інтерес порушені у сфері публічно-правових відносин.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.

При цьому, суд зазначає, що оскаржуване рішення, дія або бездіяльність суб`єкта владних повноважень повинні бути такими, що породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача.

Тобто, що кожна особа (позивач) має право звернутися за захистом свого порушеного права, порушення якого допущено особою, до якої заявлено позов. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Однак, гіпотетичний інтерес не охоплюється судовим захистом. Наведені вище положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства чи певного акту впливають на їх правове становище. Через світоглядні переконання особа може виражати свої думки до такого факту як прийняття певного акту, однак, цього явно недостатньо щоб вимагати в судовому порядку його скасування.

Так, судом встановлено та вбачається з матеріалів справи, що 12 квітня 2019 року та 19 квітня 2019 року Державна фіскальна служба України звернулась до Державної регуляторної служби України з листами №7917/5/99-99-29-01-01-16 та №8411/5/99-99-29-01-01-16 відповідно, до яких було додано проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117», а також необхідні для погодження проекту постанови документи.

За результатами розгляду проекту постанови та аналізу його регуляторного впливу, доопрацьованого в робочому порядку, на відповідність вимогам статей 4, 5, 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» Державна регуляторна служба України прийняла рішення №170 від 23 квітня 2019 року про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117», про що повідомила Державну фіскальну службу відповідним листом за вих. №2680/0/20-19 від 23 квітня 2019 року, в якому також зазначено, що положення прозорого та прогнозованого механізму зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних повинні враховувати баланс інтересів усіх суб`єктів господарювання, населення та держави.

Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, позивач посилається на те, що в нього наявний намір та подання заяви форми 1-ПДВ для його реєстрації платником ПДВ, а тому вважає, що рішення Державної регуляторної служби України №170 від 23 квітня 2019 року порушує його права та інтереси.

Проте, зі змісту оскаржуваного рішення від 23 квітня 2019 року №170 вбачається, що воно стосується саме конкретного кола суб`єктів, в т.ч., Державної фіскальної служби України, як розробника проекту постанови.

Враховуючи зазначене, суд приходить до висновку, що вказане рішення не порушує прав товариства з обмеженою відповідальністю «ПИВНА ЛІГА».

При цьому, суд зауважує, що зі змісту позовної заяви вбачається, що фактично позивач не погоджується саме із змінами, які були запропоновано внести до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117, зокрема, в частині відсутності в постанові критеріїв ризиковості платника податків, на підставі яких може бути прийнято рішення про зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №391 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 р. № 117» затверджено зміни, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 117.

З цього приводу, суд зазначає, що в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року №2-зп в справі №3/35-313 зазначено, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.".

В пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Наведене свідчить, що рішення Державної регуляторної служби України від 23 квітня 2019 170 «Про погодження проекту регуляторного акта», вичерпало свою дію з прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 24 квітня 2019 року №391.

Більш того, з огляду на підстави даного позову, суд зазначає, що відповідно до частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

В даному випадку, виходячи із змісту позовної заяви та підстав позову, доводи позивача по суті зводяться до того, що, як вже зазначалось судом, він не погоджується зі змінами, внесеними до постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №117.

Проте, як вже було зазначено судом, позивачем не доведено, що він є суб`єктом, на якого розповсюджувалась дія оскаржуваного рішення №170 від 23 квітня 2019 року, будь-яких належних та допустимих доказів того, що положення оскаржуваного рішення застосовуються саме до нього, або якимось чином можуть вплинути на результати його господарської діяльності тощо позивачем суду не надано.

З огляду на відсутність в даному випадку обов`язкової складової права для звернення до суду із позовом - наявність порушеного права саме цієї особи у спірних правовідносинах, оскільки таке право не може бути уявним, або заявленим на майбутнє, а також з урахуванням того, рішення Державної регуляторної служби України від 23 квітня 2019 року №170 вичерпало свою дію, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог в повному обсязі, внаслідок обрання неналежного способу захисту.

Інші доводи та аргументи учасників не спростовують висновків суду.

Згідно з ч. 1 ст. 9, ст. 72, ч.ч. 1, 2, 5 ст. 77 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані позивачем докази суд дійшов до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Зважаючи, що у задоволенні позову позивача, відмовлено, а іншими учасниками справи судові витрати не понесені, судові витрати не підлягають розподілу відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.

На підставі вище викладеного, керуючись ст. ст. 2, 6-10, 19, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог товариства з обмеженою відповідальністю «ПИВНА ЛІГА» відмовити.

Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів, з дня складання повного тексту рішення.

Суддя Н.В. Клочкова