Справа № 520/30/19
Суддя: Чалий І.С.
Дата ухвалення: 2019-12-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 грудня 2019 р. Справа № 520/30/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Чалого І.С.,

суддів: Жигилія С.П. , Перцової Т.С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11.02.2019, головуючий суддя І інстанції: Шляхова О.М., м. Харків, повний текст складено 12.02.19 по справі № 520/30/19 за позовом ОСОБА_1 до Харківського міського голови Кернеса Геннадія Адольфовича

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ), звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Харківського міського голови Кернеса Геннадія Адольфовича, в якому просить суд визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов`язати надати відповідь на запити позивача за № 1, № 2, № 3 від 17.12.2018; стягнути з відповідача судові витрати.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено в повному обсязі.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги вказав, що суд першої інстанції помилково застосував не ті правовідносини, що склалися між позивачем та відповідачем, не враховано, що спірні правовідносини склалися в сфері доступу до публічної інформації. Також стверджує, що суд першої інстанції при відкритті провадження у справі не здійснив заходи щодо заміни відповідача з Харківського міського голови на належного - Харківську міську раду, адже, як з`ясовано позивачем під час ознайомлення з відзивом на позовну заяву, Харківський міський голова не є розпорядником тієї публічної інформації, яку він просить надати. Також зауважує на низку процесуальних порушень, допущених судом першої інстанції під час розгляду справи, зокрема: недотримання строків розгляду справи, безпідставне прийняття до розгляду відзиву на позовну заяву, який поданий з порушенням строків, визначених судом в ухвалі про відкриття провадження у справі, незаявлення суддею відводу з підстав порушення порядку визначення судді, встановленого ст. 31 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скориставшись правом подання відзиву на апеляційне оскарження, відповідач просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

До суду апеляційної інстанції повторно надійшло клопотання позивача про розгляд справи за його участю та повідомленням учасників процесу.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Відповідно до ст. 263 КАС України суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справи щодо оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію.

Згідно з п. 1 ч. 6 ст. 262 КАС України суд може відмовити в задоволенні клопотання сторони про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу.

Предметом розгляду цієї справи є визнання протиправної бездіяльності Харківського міського голови в частині не надання відповіді на запити позивача відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", тобто на вказану категорію справи поширюються приписи ст. 263 КАС України щодо розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Керуючись ст. 263 КАС України, суд першої інстанції розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. Від учасників справи клопотань про розгляд справи з викликом сторін не надходило.

Враховуючи, що суд першої інстанції розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, від учасників справи не надходило заперечень з приводу недостатності в матеріалах справи доказів для об`єктивного вирішення справи, заявником не наведено достатніх мотивів для необхідності призначення справи до апеляційного розгляду у відкритому судовому засідання, колегія суддів уважає за необхідне повторно відмовити в задоволенні такого клопотання та відповідно до ст. 311 КАС України розглядати справу в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_2 перебуває на квартирному обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов в ГУМВС України в Харківській області.

17.12.2018 о 23 годині 56 хвилин позивач звернувся на електронну адресу до Харківського міського голови із запитами № 1, № 2, № 3 відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" (а.с. 7-9).

У запиті № 1 позивач просив надати належно завірену копію постанови виконкому Харківської міської ради народних депутатів та президії обласної ради професійних спілок від 13.11.1987 № 339 "Про затвердження переліку підприємств, установ і організацій, які здійснюють квартирний облік" (а.с. 7).

У запит № 2 позивач просив надати належно завірену копію рішення від 01.02.2017 № 67 виконавчого комітету Харківської міської ради про внесення змін до постанови виконкому Харківської міської ради народних депутатів та президії обласної ради професійних спілок від 13.11.1987 № 339 "Про затвердження переліку підприємств, установ і організацій, які здійснюють квартирний облік" (а.с. 8).

У запиті № 3 позивач просив надати копію звернення голови Ліквідаційної комісії ГУ МВС України в Харківській області щодо анулювання самостійного квартирного обліку в ГУМВС України в Харківській області, передачі облікових справ черговиків до виконавчого комітету Харківської міської ради за місцем їх мешкання (лист від 27.01.2016 № 142/119/01/31-2016) та згоду Об`єднання профспілок Харківській області з цього питання.

Стверджуючи про те, що Харківським міським головою Кернесом Г.А. не було надано в п`ятиденний строк відповіді на його запити, позивач звернувся до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Департаментом діловодства Харківської міської ради та Управлінням обліку та розподілу житлової площі Департаменту житлового господарства письмові відповіді надані позивачеві у термін, передбачений законодавством України.

З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не погоджується.

Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (надалі - Закон № 2939-VI) , публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Визначене поняття "суб`єкт владних повноважень" не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI. У зв`язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов`язки розпорядника інформації, у тому числі обов`язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VI).

Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/99 роз`яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

З наведеного випливає, що міський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI не може бути її розпорядником. У зв`язку з цим міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.

Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

Як вбачається з матеріалів справи, запити на інформацію ОСОБА_1 № 1, 2, 3 від 17.12.2018 № 1 надійшли до Департаменту діловодства Харківської міської ради електронною поштою 18.12.2018 та зареєстровані за реєстраційними індексами відповідно Г-3-11/1286/0/180-18, Г-3-11/1287/180-18 та Г-3-11/1288/180-18.

Отже, належним відповідачем у вказаній справі є Харківська міська рада, яка є розпорядником тієї інформації, яку просив надати позивач у справі. В свою чергу, вказане унеможливлює розгляд судом спору про визнання протиправною бездіяльності Харківського міського голови Кернеса Г.А,, адже в спірних правовідносинах відповідач не є розпорядником запитуваної інформації.

Колегія суддів зазначає, що неналежність сторони повинна визначатися на час подання позову. Відповідач - це особа, яку позивач вважає порушником його права. Водночас спосіб захисту порушеного права обирає позивач та реалізує це право самостійно.

При цьому підстави та порядок заміни неналежної сторони у адміністративному процесі встановлено приписами статті 48 КАС України. За правилами частини третьої статті 48 КАС України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (частина сьома статті 48 КАС України).

Суд першої інстанції наведених обставин не врахував. Питання про заміну відповідача суд першої інстанції не вирішив з огляду на відсутність відповідного клопотання з боку учасників справи.

При цьому в апеляційній скарзі позивач також наголошує на тому, що після ознайомлення з відзивом на позовну заяву дізнався про те, що Харківський міський голова Кернес Г.А. не є належним відповідачем у справі, а тому просить суд апеляційної інстанції вирішити питання заміни відповідача на належного.

Посилання заявника апеляційної скарги на те, що про необхідність заміни відповідача він дізнався після того, як отримав поштою копію рішення та копію відзиву на позовну заяву спростовуються тим, що в матеріалах справи наявна копія заяви про ознайомлення з матеріалами, з якої вбачається, що позивач станом на 12.02.2019 ознайомився з матеріалами справи, в тому числі із копією відзиву на позовну заяву. Колегія суддів зазначає, що в матеріалах справи відсутнє клопотання позивача про заміну неналежного відповідача у справі чи залучення до участі в справі в якості співвідповідача поданого позивачем до дня ухвалення судом повного тексту рішення (12.02.2019).

Колегія суддів звертає увагу на те, що за змістом ст. 48 КАС України допустити заміну належної сторони у справі може виключно суд першої інстанції за умови згоди позивача та незмінності підсудності адміністративної справи. Водночас можливості заміни неналежної сторони судом апеляційної інстанції Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено. Суд апеляційної інстанції вважає, що заміна відповідача на стадії апеляційного провадження створює порушення належної процесуальної правоздатності та дієздатності щодо належної реалізації належним відповідачем своїх прав та обов`язків визначених процесуальним кодексом, як сторони по справі.

Оскільки судом першої інстанції вирішено позовні вимоги, які заявлені до неналежного відповідача, а на апеляційній стадії адміністративного судочинства відсутні правові підстави для проведення заміни неналежного відповідача судом апеляційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_2 , які заявлені до неналежного відповідача.

Отже враховуючи, що позовні вимоги ОСОБА_2 спрямовані до особи, що не повинна відповідати за цим позовом, колегія суддів зазначає, що правові підстави для надання правової оцінки питанню повноти та своєчасності надання відповідей на запити позивача № 1, 2, 3 у даному випадку відсутні.

Водночас, апеляційний суд вважає за необхідне роз`яснити позивачу, що вказане вище не позбавляє його права повторно звернутися за захистом своїх прав, свобод та інтересів у встановлений законом спосіб та до належного відповідача.

Відповідно до п. 4 ст. 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Враховуючи, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відмову в задоволенні позовних вимог з підстав правомірності дій Харківського міського голови Кернеса Г.А., а не з підстав того, що позов заявлено до неналежного відповідача, вказане вище відповідно до частини четвертої статті 317 КАС України є підставою для зміни судового рішення в частині підстав та мотивів відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 .

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 по справі № 520/30/19 - змінити з підстав та мотивів відмови в задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя І.С. Чалий
Судді С.П. Жигилій Т.С. Перцова