Справа № 520/6694/19
Суддя: П’янова Я.В.
Дата ухвалення: 2019-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 грудня 2019 р.Справа № 520/6694/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: П`янової Я.В.,

Суддів: Чалого І.С. , Зеленського В.В. ,

за участю секретаря судового засідання Олійник А.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Біленський О.О., м. Харків, повний текст складено 07.10.19 року по справі № 520/6694/19

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області

до Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області"

про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю),

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - позивач), звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" (далі - відповідач), в якому просить суд:

- до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, експлуатацію будівель Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" за адресою: Харківська область, Нововодолазький район, с. Рокитне, вул. Молодіжна, буд. 2, зупинити повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку з чим зобов`язати керівництво Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2019 р. у задоволенні адміністративного позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області відмовлено.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить оскаржуване рішення скасувати та прийняте нове - про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на прийняття оскаржуваного рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Так, позивач зазначає, що в ході перевірки будівель відповідача було встановлено, що вони експлуатуються з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Даний факт також був підкреслений судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні, в якому зазначено перелік встановлених порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Крім того, жодної інформації про усунення в повному обсязі зазначених порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, відповідачем до суду надано не було.

Однак, в самому судовому рішенні зазначено, що відповідач надав підтверджуючі документи майже по всім виявленим порушенням.

Позивач зауважує, що заключення договорів на проведення певних видів робіт це лише намір на усунення вказаних в адміністративному позові порушень і жодним чином не може бути підтвердженням на їх усунення.

Незважаючи на вищевикладене, вимоги позивача щодо зупинення експлуатації будівель відповідача за адресою: Харківська область, Нововодолазький район, с. Рокитне, вул. Молодіжна, буд. 2, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, судом задоволені не були, що свідчить про порушення норм матеріального та процесуального права.

Окрім того, в оскаржуваному рішенні зазначено, що порушення, які є на об`єкті відповідача, не створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а також жодне твердження з цього питання позивачем не доведено, але небезпеку в наявності цих порушень на об`єкті відповідача суд спростував.

В свою чергу, позивач зауважує, що обґрунтування загрози життю та здоров`ю людей було надано в самому адміністративному позові, але суд першої інстанції їх взагалі не прийняв до уваги.

Так, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає не лише при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести, але й при наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від шкідливого впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі.

Також, оскільки в адміністративному позові, в задоволенні якого відмовлено, йдеться не лише про права та свободи людини, а й про необхідність збереження життя і здоров`я громадян (найвищої соціальної цінності в Україні), позивач вважає, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення не керувався вимогами законодавства, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями.

У зв`язку з тим, що порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, відповідачем не усунуті в повному обсязі, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області вважає за доцільне невідкладно застосувати заходи реагування до об`єкту відповідача.

Таким чином, вищевказані обставини свідчать про незаконність та необґрунтованість рішення суду першої інстанції та вказують на наявність підстав для його скасування.

Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, вважає її доводи безпідставними, а рішення суду першої інстанції повністю законним та обґрунтованим, з підстав, наведених у судовому рішенні. Просить суд залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2019 р. - без змін.

Сторони по справі повідомлені належним чином про день, час та місце судового розгляду апеляційної скарги.

Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні відповідно до приписів ст. 229 КАС України.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з такого.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено при розгляді апеляційної скарги, що з 08.04.2019 року по 12.04.2019 року Нововодолазьким районним відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області проведена планова перевірка додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на території та у будівлях Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" за адресою: Харківська область, Нововодолазький район, с. Рокитне, вул. Молодіжна, буд. 2.

Перевірка проводилась відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, наказу від 25.03.2019 року №42 Про проведення планових перевірок об`єктів, повідомлення про проведення планової перевірки від 14.03.2019 року №440/0547, посвідчення на проведення перевірки від 04.04.2019 року №73 Нововодолазького районного відділу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області.

Відповідно до вимог пункту 6 статті 7 Закону, в останній день позапланового заходу державного нагляду (контролю) - 12.04.2019 року керівництву Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" вручено (надано) акт № 99, складений за результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, яким зафіксовано, що в ході перевірки будівель Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" за адресою: Харківська область, Нововодолазький район, с. Рокитне, вул. Молодіжна, буд. 2, було встановлено, що вони експлуатуються з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Так, вказаним актом № 99 від 12.04.2019 року встановлені наступні порушення, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей: приміщення не обладнані автоматичною установкою пожежної сигналізації; не виконано перевірку пристроїв захисту від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів відповідно до ДСТУ 12.4.5-38:2008 Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавко захисту будівель і споруд; пожежні щити не доукомплектовані засобами пожежогасіння: вогнегасники 3 шт., ящик з піском 1 шт., протипожежне покривало 1 шт., багор або лом та гак 2 шт., лопата 2 шт., сокири 2 шт.; не проведено технічне обслуговування вогнегасників; дерев`яні конструкції горищніх покриттів (крокви, лати) не оброблено засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності; об`єкт не укомплектовано первинними засобами пожежогасіння згідно типовими нормами належності вогнегасників; отвори для виходів в горищні приміщення не обладнано протипожежним люком; з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів; допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи; не надано акт схованих робіт стосовно прокладання електропроводів по верхньою горючих основ; не заповнено пожежний резервуар необхідною кількістю води; з`єднувальна коробка не закрита кришкою з негорючих або важко горючих матеріалів; допускається експлуатація світильників із знятими ковпаками (розсіювачами); не встановлено вимикачі та розетки на негорючу основу або з підкладанням під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра; допускається прокладання електропроводів (кабелів) по поверхні горючих основ без підкладання під них шару негорючого матеріалу, який виступає з кожного боку проводу (кабелю) не менше ніж на 0,01 метра; до пожежного резервуара не забезпечено безперешкодний доступ для забору води пожежними автомобілями; демонтувати на шляхах евакуації пороги, виступи, які перешкоджають вільній евакуації людей.

15 квітня 2019 року, після завершення здійснення заходу посадовою особою органу державного нагляду (контролю) було складено припис №87 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. У цьому приписі посадова особа органу державного нагляду (контролю) визначає, що відповідач повинен усунути порушення вимог законодавства у строк до 10.06.2019 року.

З огляду на встановлені порушення та той факт, що відповідачем не в повному обсязі усунуті порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, зафіксовані у акті перевірки, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

В свою чергу, зважаючи на те, що відповідачем частково здійснено в межах своїх повноважень та фінансових можливостей заходи щодо усунення виявлених порушень, та беручи до уваги принцип пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи, суд першої інстанції дійшов висновку, що відсутня необхідність у примусовому порядку застосування заходів реагування та зупинення експлуатації будівель Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" за адресою: Харківська область, Нововодолазький район, с. Рокитне, вул. Молодіжна, буд. 2, шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку з чим зобов`язати керівництво Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні позовних вимог, з огляду на таке.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджене Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Державна служба з надзвичайних ситуацій України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2013 року № 33 Про утворення територіальних органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та визнання такими, що втратили чинність, деяких Постанов Кабінету Міністрів України, утворені як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з надзвичайних ситуацій, яким є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області.

Головне управління є територіальним органом виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, рятувальних справах та гасіннях пожеж, профілактики травматизму невиробничого характеру, та діє на підставі Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області.

Головне управління, згідно з покладеними на нього завданнями на відповідній території, здійснює безпосередньо та через підпорядковані підрозділи нагляд (контроль) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки і цивільного захисту місцевими органами виконавчої влади органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності, іншими суб`єктами господарювання, а також громадянами України, іноземцями та особами без громадянства; здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на ДСНС України Президентом України.

Пунктом 3 Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 563, визначено, що завданням територіальних органів є реалізація повноважень міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з частиною четвертою статті 4 вказаного Закону виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Відповідно до ч. 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Частиною 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Згідно з підпунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.

Відповідно до пунктів 1, 4 частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами та нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій.

Згідно з ч. 2 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

В ході перевірки відповідача було встановлено, що будівлі суб`єкта господарювання експлуатуються з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що підтверджується актом за результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Згідно з вимогами пункту 24 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Відповідно до вимог пункту 3.1 Національного класифікатору ДК 019:2010 "Класифікатор надзвичайних ситуацій", затвердженого Наказом Держспоживстандарту України від 11.10.2010 року №457 (далі - Класифікатор) "Надзвичайна ситуація - порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об`єкті на ній або на водному об`єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, зокрема епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, що призвело (може призвести) до виникнення великої кількості постраждалих, загрози життю та здоров`ю людей, їх загибелі, значних матеріальних утрат, а також до неможливості проживання населення на території чи об`єкті, ведення там господарської діяльності".

Згідно з вимогами пункту 4 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України аварія - небезпечна подія техногенного характеру, що спричинила ураження, травмування населення або створює на окремій території чи території суб`єкта господарювання загрозу життю або здоров`ю населення та призводить до руйнування будівель, споруд, обладнання і транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи спричиняє наднормативні, аварійні викиди забруднюючих речовин та інший шкідливий вплив на навколишнє природне середовище.

Відповідно до пункту 25 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України небезпечна подія це - подія, у тому числі катастрофа, аварія, пожежа, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, епіфітотія, яка за своїми наслідками становить загрозу життю або здоров`ю населення чи призводить до завдання матеріальних збитків.

Також, розділом 4 Класифікатору встановлено, що надзвичайна ситуація техногенного характеру це порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об`єкті на ній або на водному об`єкті унаслідок транспортної аварії (катастрофи), пожежі, вибуху, аварії з викиданням (загрозою викидання) небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин, раптового руйнування споруд; аварії в електроенергетичних системах, системах життєзабезпечення, системах телекомунікацій, на очисних спорудах, у системах нафтогазового промислового комплексу, гідродинамічних аварій тощо.

У розділі 6 Класифікатору зазначені коди надзвичайних ситуацій внаслідок пожеж та вибухів.

Згідно з визначенням ДСТУ 2272-06 "Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять" небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, утравмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

Відповідно до пункту 43 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

Згідно з приписами пункту 33 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає не лише при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести, але й за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від шкідливого впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі.

Відповідно до ч. 2 ст. 17 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту здійснює прогнозування спільно із центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику та здійснює районування території України щодо ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

Приписами пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1052 від 16.12.2015 року, встановлено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює разом із центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику та здійснює районування території України щодо ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

Отже, позивач у даній справі є органом, який здійснює прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику та здійснює районування підвідомчій йому території щодо ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

Статтями 68, 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення об`єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

Як вбачається із матеріалів справи, предметом спору є вимога Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, експлуатацію будівель Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" за адресою: Харківська область, Нововодолазький район, с. Рокитне, вул. Молодіжна, буд.2, зупинити повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку з чим зобов`язати керівництво Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Підставою для звернення з таким позовом до суду стали встановлені перевіркою та зафіксовані актом № 99 від 12.04.2019 року порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Колегія суддів зауважує, що порушення, визначені актом № 99, є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, а також неможливістю її ефективної ліквідації та рятуванню людей.

Наявність встановлених порушень відповідачем не спростована.

При цьому, відповідач зазначив, що частина порушень, визначених у акті перевірки, є усунутими. Зокрема, складено акти схованих робіт із проведення кабелів у приміщеннях, виконано роботи з технічного обслуговування вогнегасників, акт перевірки пожежного резервуару, укладено договір на виконання робіт з розробки проектно-кошторисної документації для монтажу пожежної сигналізації, укладено договір про евакуаційне освітлення, доукомплектовано пожежні щити засобами пожежогасіння, отвори для виходів в горищні приміщення обладнано протипожежним люком; не допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи; забезпечено безперешкодний доступ до пожежного резервуара для забору води пожежними автомобілями; демонтовано на шляхах евакуації пороги, виступи які перешкоджають вільній евакуації людей та здійснено розрахунки на бюджетний запит.

Колегія суддів зазначає, що наявні в матеріалах справи первинні документи та досліджені судом докази свідчать про те, що відповідач розпочав вживати заходи щодо усунення порушень у сфері пожежної безпеки, свідчать про добросовісність намірів відповідача щодо проведення ним роботи по усуненню порушень та вжиття відповідних заходів, проте не спростовують факт того, що порушення, виявлені за результатами проведення вищезазначеної перевірки, які створюють реальну та невідворотну загрозу життю та здоров`ю людей, відповідачем усунуто у повному обсязі.

Відповідачем не спростовано, що ним не усунуто інші порушення, визначені актом № 99 від 12.04.2019 р.

Так, відносно інших встановлених перевіркою порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, представник відповідача вказує, що Державний навчальний заклад Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області - це державний професійно - технічний навчальний заклад, який фінансується з обласного бюджету, неодноразово звертався з проханням виділити кошти для усунення порушень, придбання та встановлення системи протипожежного захисту, згідно з Актом та Приписом Харківського районного управління Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, до головного розпорядника коштів Департамента науки і освіти Харківської обласної державної адміністрації. Вказаний факт підтверджується наявними в матеріалах справи копіями звернень №728 від 07.05.2018 року, №966 від 22.07.2019 року та №1272 від 19.09.2018 року.

В свою чергу, відсутність належного фінансування не може бути підставою для відмови в застосуванні заходів реагування у сфері державного нагляду, оскільки життя та здоров`я людей є найвищою соціальною цінністю.

Колегія суддів апеляційної інстанції зауважує, що суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем.

Так, відповідно до ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Отже, відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених управлінням ДСНС, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливості звернутися до органу державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення із повідомленням відновлення господарської діяльності.

Така позиція узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 17.10.2019р. по справі № 826/7292/18.

Колегія суддів зазначає, що до матеріалів справи позивачем надано акт від 24.12.2019 р. за № 37, складений стосовно неможливості здійснення заходу державного нагляду (контролю) Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області".

Приймаючи до уваги викладене, неусунуті порушення впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, і, як наслідок, можуть спричинити загрозу життю і здоров`ю людей (учнів, викладачів, персоналу тощо).

Вказані порушення не є формальними, а стосуються наявності у відповідача порушень, які можуть призвести до займання і відсутності необхідної системи заходів для уникнення пожежі, забезпечення своєчасного її виявлення та гасіння, попередження людей про небезпеку.

Щодо посилання суду першої інстанції на принцип пропорційності, колегія суддів зауважує на таке.

Принцип пропорційності означає, що мета процесуальних дій має бути суспільно вагомою, для досягнення певної мети органи влади не можуть накладати на громадян зобов`язання, які перевищують установлені межі необхідності, а засіб досягнення суспільно вагомої мети має бути найменш обтяжливим для людини в конкретних умовах.

У Рішенні від 25 січня 2012 року №3-рп/2012 (справа №1-11/2012) Конституційний Суд України зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який у сфері соціального захисту означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.

Колегія суддів, застосовуючи принцип пропорційності, вважає, що наявність встановлених порушень впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та, як наслідок, можуть спричинити загрозу життю і здоров`ю людей, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей, а тому зупинення експлуатації будівель відповідача є, передусім, заходом, направленим на захист життя і здоров`я людей.

Також колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача про те, що не усунення декількох порушень не є підставою для повного зупинення експлуатації будівель, оскільки зазначені обставини не виключають, а навпаки підтверджують наявність порушень вимог пожежної і техногенної безпеки, допущених відповідачем на момент проведення перевірки та, відповідно, існування підстав для застосування заходів реагування з метою усунення небезпеки заподіяння шкоди життю та здоров`ю людей.

Колегією суддів не можуть сприйматись доводи відповідача щодо здійснення комплексу дій усунення встановлених перевіркою порушень, оскільки підставою вважати, що загрозу життю та здоров`ю людей усунуто, може бути лише повне усунення порушень.

Надаючи оцінку виявленим під час контролюючого заходу та відображеним у акті перевірки порушенням, колегія суддів дійшла висновку про те, що у сукупності неусунуті порушення відповідача у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту повинні кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю учнів, викладачів, персоналу навчального закладу, оскільки можуть призвести до займання та розповсюдження вогню в приміщеннях вказаного закладу та невідворотних негативних наслідків.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року у справі № 815/6465/17.

Згідно із ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Таким чином, оскільки на час розгляду спірних правовідносин встановлено те, що неусунуті відповідачем порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, колегія суддів дійшла висновку про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій і, відповідно, ризику невідворотних негативних наслідків.

Колегія суддів вважає, що застосування до Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" такого заходу реагування має спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки. Цей захід не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення. При цьому, колегія суддів ураховує, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Аналогічна позиція висловлюється у постанові Верховного Суду від 21.12.2018 у справі №815/1254/15.

Разом із тим, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до ч.2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню шляхом застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом, як передбачено частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України.

Колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що застосування до навчального закладу виключних заходів реагування у вигляді знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту є надмірним, оскільки вказані заходи тягнуть за собою значно більші наслідки, аніж просто зупинення експлуатації будівель навчального закладу, що унеможливлює доступ до об`єктів закладу з метою технічної підтримки і обслуговування, в тому числі для усунення виявлених порушень у повному обсязі.

З урахуванням вищенаведеного, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (ч. 2 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України).

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи (ч. 3 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до ч.1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що судом першої інстанції при ухваленні рішення були неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, та неправильно застосовані норми матеріального права, а тому рішення підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2019 року по справі № 520/6694/19 скасувати.

Прийняти постанову, якою позовні вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області задовольнити частково.

Застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель Державного навчального закладу "Регіональний механіко-технологічний центр професійної освіти Харківської області" за адресою: Харківська область, Нововодолазький район, с. Рокитне, вул. Молодіжна, буд. 2, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, викладених в акті Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області № 99 від 12.04.2019 року.

В іншій частині в задоволенні позовних вимог Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я.В. П`янова
Судді І.С. Чалий В.В. Зеленський
Повний текст постанови складено 27.12.2019 року