Справа № 420/3325/19
Суддя: Димерлій О.О.
Дата ухвалення: 2019-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 грудня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/3325/19
Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

доповідача, судді - Димерлія О.О.

суддів Єщенка О.В.,Танасогло Т.М.

за участю секретаря Пономарьової Н.С.

розглянув у відкритому судовому засіданні в м. Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішень,

У С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з вказаним вище адміністративним позовом та, посилаючись на порушення Національним агентством з питань запобігання корупції (надалі НАЗК, відповідач) процедури прийняття рішень, передбаченої «Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції 10 лютого 2017 №56 (надалі Порядок №56), просив суд: - визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 30 листопада 2018 № 2895 «Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої Хмельнюком В.Я. головою Чорноморської міської ради Одеської області»; - визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 11 травня 2019 № 1352 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік. поданої ОСОБА_1 , Чорноморським міським головою Одеської області».

За наслідками розгляду адміністративного позову Одеським окружним адміністративним судом 20 вересня 2019 ухвалено рішення про задоволення адміністративного позову.

Суд першої інстанції: визнав протиправним та скасував рішення НАЗК від 30 листопада 2018 № 2895 «Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої Хмельнюком В. Я. головою Чорноморської міської ради Одеської області»; визнав протиправним та скасував рішення відповідача від 11 травня 2019 № 1352 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої Хмельнюком ОСОБА_2 Я ОСОБА_3 головою Чорноморської міської ради Одеської області».

Приймаючи означене рішення, суд попередньої інстанції виходив з того, що відповідно до рішення НАЗК від 30 листопада 2018 № 2895, Національним агентством розпочато повну перевірку декларації 01 грудня 2018.

Однак, як встановив суд, повідомлення викривача було отримано НАЗК 31 жовтня 2018 за вх. № 07/50503/18, тобто рішення прийняте з порушенням строку встановленого п.4 розділу III Порядку № 56.

Крім того, у вказаному рішенні відсутнє обґрунтування того, що отримана інформація стосується конкретного суб`єкта декларування та містить фактичні дані, що можуть бути перевірені; необхідно провести повну перевірку конкретної декларації суб`єкта декларування; відповідність дійсності відомостей, щодо недостовірності яких одержано інформацію, не встановлено раніше у передбаченому Законом порядку.

Також, судом встановлено, що після початку перевірки, рішень про продовження повної перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування відповідачем не приймалось.

Докази зупинення перебігу строку повної перевірки декларації відповідачем не надані.

Таким чином, перебіг строку проведення повної перевірки декларації позивача розпочався 01 грудня 2018 та сплинув 31 січня 2019.

Разом з тим, рішення № 1352 прийняте лише 11 травня 2019, тобто з порушенням строку, встановленого пунктом 14 Порядку №56.

Таке процесуальне порушення порядку проведення перевірки, на переконання Одеського окружного адміністративного суду, зумовлює виникнення у позивача стану правової невизначеності та ставить під сумнів результати самої перевірки.

В апеляційній скарзі НАЗК, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального і порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що мають значення для справи, просить рішення суду скасувати, повністю відмовити позивачу у задоволенні заявлених позовних вимог.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги відповідач вказав на те, що агентство мало достатній обсяг визначених законодавством підстав для прийняття рішень та діяло в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України, Законами та Порядком. За відсутності встановлення протиправності рішення НАЗК таке рішення не може бути скасоване судом. Суд першої інстанції не взяв до уваги ту обставину, що перевірка позивача розпочата за сукупністю підстав, визначених абзацом ІІ та V частини 1 статті 50 Закону України «Про запобігання корупції» та підпунктом 1 та 4 пункту 3 розділу ІІІ Порядку №56, які передбачають обов`язковість проведення перевірки. При цьому, жодних термінів прийняття рішення про початок проведення повної перевірки з цих підстав законодавством не встановлено. Рішення відповідача від 30 листопада 2018 №2895 жодних негативних наслідків для позивача не створює, а отже, жодних його прав не порушено. Суд не перевірив та не взяв до уваги доводи відповідача та не навів причин, з яких відхилив його докази. Одеський окружний адміністративний суд своїм рішенням позбавив Хмельнюка ОСОБА_4 можливості подання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2017 рік з достовірними відомостями. За відсутності встановлення протиправності рішення НАЗК, таке рішення не може бути скасованим. Пунктом2 розділу ІІІ Порядку 56 визначено, що початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки. Відповідно до пункту 14 розділу ІІІ, зазначеного вище порядку, визначено терміни проведення перевірки і підстави для продовження цих термінів. Пунктом 6 розділу ІІІ Порядку №56 визначено перелік дій, які передбачає повна перевірка декларації. Виходячи з цього відповідач вважає, що відповідний перелік дій лише визначає набір дій, які має вчинити НАЗК для проведення повної перевірки декларації, але жодним чином не визначає, що у строк, визначений для перевірки декларації, мають бути прийняті рішення про початок проведення перевірки та про затвердження її результатів. При цьому, на погляд відповідача, Порядком №56 не встановлено граничних термінів для опрацювання отриманих в рамках здійснення повної перевірки матеріалів та складення і прийняття рішення. Тому, висновки суду щодо порушення НАЗК при прийнятті рішення строків перевірки є помилковими. Суд попередньої інстанції не врахував, що перебіг строку повної перевірки декларації Хмельнюка ОСОБА_4 за 2015 рік зупинявся з 10 січня 2019 по 22 лютого 2019 у зв`язку із направленням запиту на отримання інформації. Розглядаючи справу про визнання протиправними та скасування рішень відповідача, суд першої інстанції не досліджував зміст прийнятих рішень та не встановив, що оскаржувані рішення НАЗК містять виключно висновки відповідача, зроблені за результатами повної перевірки декларації. При цьому, рішення від 30 листопада 2018 №2895 та від 11 травня 2019 №1352 не містять зобов`язального характеру.

У відзиві на апеляційну скаргу Хмельнюк ОСОБА_4 спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення та просить його залишити без змін.

Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та зважаючи на з`ясовані обставини, дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Перевіряючи повноту з`ясування судом першої інстанції обставин справи та правильність застосування правових норм, апеляційний суд звертає увагу на таке.

Відповідно до ст. 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Згідно з ч. 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII).

Частиною 1 статті 4 вищезгаданого Закону визначено, що НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Пунктом 8 ч. 1 ст. 11 Закону № 1700-VII, до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Згідно із ч. 1 ст. 45 Закону №1700-VII, особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Положеннями ч. 1 ст.50 Закону № 1700-VII визначено, що повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.

Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.

Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

Перелік посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 2 від 17.06.2016 р. (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 19 липня 2016 р. за № 987/29117).

Згідно до підпункту 4 пункту 3 розділу III Порядку № 56 (в редакції від 15 грудня 2017) рішення про проведення перевірки приймається на визначених Законом підставах у випадку, якщо Національне агентство отримало від фізичних чи юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел інформацію про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. Така інформація повинна стосуватися конкретного суб`єкта декларування та містити фактичні дані, що можуть бути перевірені.

При цьому, п. 4 розділу III Порядку №56 передбачено, що у разі отримання Національним агентством відповідно до підпункту 4 пункту 3 цього розділу інформації про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство упродовж 15 робочих днів з дня отримання такої інформації вирішує питання щодо проведення повної перевірки декларації.

Згідно із пунктом 2 розділу III Порядку № 56, початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття Рішення про проведення перевірки. Про прийняття Рішення про проведення перевірки Національне агентство письмово повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру не пізніше дня його прийняття.

Рішення про проведення перевірки може бути оскаржене в судовому порядку.

Відповідно до п. 6 розділу IIІ Порядку № 56, повна перевірка декларацій розпочинається рішенням про її проведення і закінчується рішенням про результати перевірки.

Пунктом 14 цього розділу визначено строки здійснення повної перевірки - упродовж 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки. У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.

У відповідності до пункту 15 Розділу III Порядку №56, перебіг строку повної перевірки декларації зупиняється у випадках направлення запиту на отримання від державних а тих органів влади іноземних держав інформації, що необхідна для проведення повної перевірки декларації.

Судом першої інстанції встановлено і це підтверджується матеріалами справи, що: «До Національного агентства надійшло повідомлення викривача від 17 жовтня 2018 (вх.. №07/50503/18 від 31 жовтня 2018) стосовно відображення у декларації Позивача недостовірних відомостей» (відзив на позовну заяву від 05 липня 2019 (а.с. 41-44).

Отже, відповідач призначив перевірку декларації позивача саме на підставі інформації, отриманої від фізичної особи, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

Розглянувши наведене вище повідомлення, НАЗК тільки 30 листопада 2018 було прийнято рішення №2895 «Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , головою Чорноморської міської ради Одеської області». Таким чином, відповідачем порушено строки розгляду інформації визначені п.4 розділу ІІІ Порядку №56 15 робочих днів.

Оскільки пунктом 2 розділу III Порядку № 56, визначено, що початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про початок строку повної перевірки декларації позивача 01 грудня 2018 та його закінчення 31 січня 2019, як це передбачено пунктом 14 розділу ІІІ Порядку №56 - упродовж 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки.

Однак, оскаржуване рішення НАЗК № 1352 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік поданої ОСОБА_1 , Чорноморським міським головою Одеської області» було прийнято тільки 11 травня 2019 тобто з порушенням визначеного пунктом 14 Порядку №56 строку.

При цьому, судом першої інстанції встановлено, що після початку перевірки, рішень про продовження повної перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування НАЗК не приймалось.

Докази зупинення перебігу строку повної перевірки декларації відповідачем до суду першої та апеляційної інстанції не були надані, що вказує на їх відсутність.

Також суд апеляційної інстанції визнає обґрунтованим твердження викладене судом першої інстанції в рішенні про порушення відповідачем вимог викладених в абзаці 4 п.1 розділу ІІІ Порядку № 56, стосовно відсутності в оскаржуваному рішенні НАЗК обґрунтування необхідності проведення перевірки отриманої інформації від викривача відносно конкретного суб`єкта декларування та наявності фактичних даних, що можуть бути перевірені.

Відповідно до ч.1, 2 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

У Рішенні від 20 жовтня 2011 у справі "Rysovskyy v. Ukraine" Суд Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип "належного урядування" передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб ("Beyeler v. Italy", "Oneryildiz v. Turkey", "Megadat.com S.r.l. v. Moldova", "Moskal v. Poland"). На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Lelas v. Croatia" і "Toscuta and Others v. Romania") і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (Oneryildiz v. Turkey", та "Beyeler v. Italy").

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків ("Lelas v. Croatia").

Отже судом першої та апеляційної інстанцій беззаперечно встановлено, що НАЗК під час прийняття рішень від 30 листопада 2018 № 2895 «Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої Хмельнюком В ОСОБА_3 Я. головою Чорноморської міської ради Одеської області», і від 11 травня 2019 № 1352 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік. поданої ОСОБА_1 , Чорноморським міським головою Одеської області» порушено власні процедури визначені «Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», затвердженим рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції 10 лютого 2017 №56.

Твердження відповідача про те, що: жодних термінів прийняття рішення про початок проведення повної перевірки законодавством не встановлено; рішення від 30 листопада 2018 №2895 жодних негативних наслідків для позивача не створює, а отже, жодних його прав не порушено; за відсутності встановлення протиправності рішення НАЗК, таке рішення не може бути скасованим; відповідний перелік дій зазначених у Порядку №56 лише визначає набір дій, які має вчинити НАЗК для проведення повної перевірки декларації, але жодним чином не визначає, що у строк, визначений для перевірки декларації, мають бути прийняті рішення про початок проведення перевірки та про затвердження її результатів; Порядком №56 не встановлено граничних термінів для опрацювання отриманих в рамках здійснення повної перевірки матеріалів та складення і прийняття рішення; перебіг строку повної перевірки декларації Хмельнюка ОСОБА_4 за 2015 рік зупинявся з 10 січня 2019 по 22 лютого 2019 у зв`язку із направленням запиту на отримання інформації; суд першої інстанції не досліджував зміст прийнятих рішень; рішення від 30 листопада 2018 №2895 та від 11 травня 2019 №1352 не містять зобов`язального характеру - суд апеляційної інстанції відхиляє як не обґрунтовані та такі, що базуються на помилковому тлумаченні Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII та «Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції 10 лютого 2017 №56. Крім того, суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом (ч.1 ст. 74 КАС України).

Підсумовуючи все вищевикладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час розгляду справи Одеським окружним адміністративним судом правильно застосовані норми матеріального і процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та дана їм правова оцінка.

Рішення суду першої інстанції викладено достатньо повно, висновки обґрунтовані з посиланням на конкретні норми законів України та відповідають чинному законодавству.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки базуються на невірному трактуванні НАЗК фактичних обставин норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин підстав для скасування рішення суду та задоволення апеляційної скарги не убачається.

Керуючись: ст. ст. 293, 308, 310, 315, 317, 321, 322 КАС України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішень залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили негайно після її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду на протязі тридцяти днів з дня отримання сторонами повного судового рішення.

Повне судове рішення виготовлено 27 грудня 2019.

Суддя-доповідач:

Судді: