Справа № 822/716/16
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2019-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 грудня 2019 року

Київ

справа №822/716/16

адміністративне провадження №К/9901/14544/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Саприкіної І.В., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Житлово-будівельного кооперативу «Резиденція-3» на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08.09.2016 (головуючий суддя: Сторчак В.Ю., судді: Ватаманюк Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.) у справі № 822/716/16 за позовом Житлово-будівельного кооперативу «Резиденція-3» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - головний інспектор будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Скляров Олександр Сергійович, головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Лук`янов Андрій Олександрович, головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюк Андрій Якович, про визнання протиправним та скасування припису і постанови,

В С Т А Н О В И В:

13.04.2016 Житлово-будівельний кооператив «Резиденція-3» (далі - позивач або ЖБК «Резиденція-3») звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі- відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - головний інспектор будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Скляров О.С., головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Лук`янов А.О., головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюк А.Я., в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати припис Державної архітектурно-будівельної інспекції від 15.03.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- визнати протиправною та скасувати постанову від 28.03.2016 №0072/40-212-10/2535 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 124 020,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що про проведення позапланової перевірки позивача повідомлено не було у встановленому порядку, уповноважених представників ЖБК «Резиденція-3» при її проведенні не було, про розгляд матеріалів нібито вчиненого порушення відповідач не повідомляв, тому ЖБК «Резиденція-3» не мав можливості подати свої докази та заперечення. Також зазначив, що матеріали надійшли до ЖБК «Резиденція-3» після розгляду справи, акт перевірки складений майже через місяць після її проведення, на момент проведення перевірки право на будівництво передано ЖБК «Місто-сад восьмий будівельний 4Б».

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.06.2016 адміністративний позов задоволено:

визнано протиправним та скасовано припис від 15.03.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

визнано протиправною і скасовано постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.03.2016 №072/40-212-10/2535.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не спростовані твердження ЖБК «Резиденція-3» про проведення позапланової перевірки та розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за відсутності позивача. Крім того, суд першої інстанції встановив, що перевірку дотриманням позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил було проведено у присутності осіб, які не є уповноваженими особами позивача.

Отже, за висновком суду першої інстанції, відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів суду правомірності своїх дій та рішень, в той час як позивач свої доводи належним чином довів і обґрунтував, тому оскаржувані постанова та припис є протиправними та підлягають скасуванню.

Вінницький апеляційний адміністративний суд не погодився з висновками суду першої інстанції, постановою від 08.09.2016 за результатами розгляду апеляційної скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України скасував постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.06.2016 та прийняв нову постанову, якою відмовив в задоволенні позову ЖБК «Резиденція-3».

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення у справі, апеляційний суд виходив з того, що процедурні порушення під час призначення та/або проведення перевірки посадовими особами ДАБІ вимог законодавства, що регулює порядок проведення таких перевірок, не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності винесених ними постанов та приписів і не звільняє суб`єкта містобудування від передбаченої чинним законодавством відповідальності за допущені ним порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил суб`єктом містобудування.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що до перевірки були долучені фахівці, які здійснюють технічний нагляд під час будівництва, зокрема інженер з технічного нагляду Тесля В.В., головний архітектор проекту Гончаренко М. Е. та головний інженер проекту--Золотарьов А. О . Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначені фахівці незалежно від знаходження в трудових правовідносинах із позивачем мали право представляти інтереси останнього під час перевірки та бути присутніми під час складання Акта від 15.03.2016.

Крім того, апеляційний суд в ухваленому рішенні зазначив, що перевіркою встановлено невиконання позивачем містобудівних вимог, а саме: не розроблялось історико-містобудівне обґрунтування, проектна документація не погоджувалась Міністерством Культури України, не отримано дозвіл Міністерства Культури України на виконання земляних робіт, у зв`язку з чим дійшов висновку про наявність підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом.

Також суд апеляційної інстанції погодився із зафіксованими в акті перевірки від 15.03.2016 порушеннями, на підставі якого складено оскаржуваний припис та винесено оскаржувану постанову. Водночас зазначив, що порушення підтверджується самою Декларацією про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до ІІІ категорії складності, зареєстрованою Департаментом ДАБІ у Вінницькій області від 17.07.2015.

За позицією суду апеляційної інстанції твердження позивача відносно того, що йому не було відомо про час і місце розгляду справи про адміністративне правопорушення спростовуються наявним в матеріалах справи протоколом про адміністративне правопорушення, в якому вказано, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 10 год 30 хв 28.03.2016 в приміщенні Державної архітектурно-будівельної інспекції за адресою м. Київ, бульвар Лесі Українки,26.

За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку, що підстав для визнання незаконним рішення про застосування штрафних санкцій немає, адже позивач не спростовував наявності факту виявлених порушень, які стали підставою для прийняття оскаржуваних рішень відповідача.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду апеляційної інстанції, позивач направив до суду касаційної інстанції касаційну скаргу (надійшла поштою 03.10.2016), у якій просив скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08.09.2016, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.06.2016 залишити в силі.

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує порушенням судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права. Зокрема, зазначає, що направлення на проведення перевірки від 09.02.2016 оформлено зі строком дії з 10.02.2016 по 16.02.2016, але перевірка була проведена відповідачем 15.03.2016, тобто з порушенням строків, визначених для її проведення.

З посиланням на положення пунктів 17 та 20 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553), та пункту 3 частини 4 статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038), наголошує, що цими нормативно-правовими актами не передбачено право посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю видавати приписи поза межами строків перевірок.

Також скаржник стверджував, що не отримував направлення для проведення позапланової перевірки та не був повідомлений про розгляд справи, внаслідок чого був позбавлений надати інформацію на спростування висновків перевірки.

Із посиланням на наявність в матеріалах справи інформаційних довідок, які містять інформацію про суборенду земельної ділянки, скаржник стверджував про відсутність з його боку порушень законодавство про містобудування та містобудівну діяльність.

17.10.2017 позивач подав доповнення до касаційної скарги, де він зазначив про безпідставне надання судом апеляційної інстанції оцінці Декларації про готовність об`єкта до експлуатації, який належить до І-ІІІ категорії складності, оскільки об`єкт будівництва не зданий в експлуатацію, а відповідно зазначеної декларації не існує.

Інші учасники своїм правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31.10.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

02.02.2018 цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку, визначеному статтею 31, пунктом 15 Перехідних положень КАС України, за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду: голуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Рибачук А. І. Саприкіна І.В.

Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем 15.03.2016 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ЖБК «Резиденція-3» на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Свердлова, 116 (секція № 6)» у м. Вінниці.

За результатами позапланової перевірки був складений акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.03.2016 (далі - Акт від 15.03.2016).

Разом з актом перевірки було складено протокол та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.03.2016. У приписі сформована вимога про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності до 10.06.2016.

У протоколі про правопорушення в сфері містобудівної діяльності від 15.03.2016 посадовими особами відповідача зафіксовано, що замовником будівництва ЖБК «Резиденція-3» затверджено проектну документацію без проведення обов`язкової експертизи проекту будівництва в частині міцності, надійності та довговічності. Крім того, на підставі витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №53219400 від 15.02.2016 встановлено, що земельна ділянка, кадастровий номер якої :02:056:0100, яка розташована за адресою: Вінницька область, м. Вінниця, вул. Свердлова, 116 (загальною площею 1,2386 га), на підставі договору оренди, серія та номер: б/н, виданий 30.09.2014, укладеного між Територіальною громадою м. Вінниці, в особі Вінницької міської ради (орендодавець) та ТОВ «Приват-Інбуд» (орендар), знаходиться у користуванні оредаря.

У зв`язку з викладеним вище, замовником будівництва ЖБК «Резиденція-3» зазначені недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Свердлова, 116 (секція № 6)» № ВН 39 від 17.07.2015 в частині проведеної експертизи проекту будівництва, чим порушено вимоги частини 8 статті 36 Закону №3038. Відповідальність за встановлені правопорушення передбачена абз.4 пунктом 4 частини 2 статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР).

Головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Скляровим О.С. за результатами розгляду акту перевірки від 15.03.2016, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.03.2016 було встановлено вчинення ЖБК «Резиденція-3» правопорушень, зафіксованих в акті від 15.03.2016 та 28.03.2016 винесено постанову №072/40-212-10/2535 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ЖБК «Резиденція-3» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208, та накладено штраф у сумі 124 020 грн.

Не погоджуючись з прийнятими відповідачем рішеннями та вважаючи їх протиправними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах врегульовані Законом №3038 та Законом №208/94-ВР (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону №3038 державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).

Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.

Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

Згідно із пунктом 21 Порядку № 533 у разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис та надсилає зазначені документи йому рекомендованим листом з повідомленням.

Зміст наведених норм свідчить, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 810/3517/17, від 22.10.2018 у справі № 153/876/17, від 10.07.2019 у справі № 521/17659/17.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15.03.2016 ДАБІ України проведено позапланову перевірку на об`єкті «Будівництво багатоповерхового житлового будинку із вбудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Свердлова, 116 (секція № 6)» по вул. Свердлова, 116 (вул. Князів Коріатовичів, 116, м. Вінниця)» у присутності інженера технічного нагляду Теслі В.В., начальника будівельної дільниці Цопи Ю.М., головного архітектора проекту Гончаренко М.Е., за результатами якої складено акт перевірки, протокол та припис про усунення виявлених порушень від 15.03.2016.

Разом з тим, як в акті перевірки, протоколі та приписі від 15.03.2016 відсутні підписи осіб, які були присутні під час перевірки, також відсутня інформація про отримання копії документів особами, що були присутні при складенні документів, або уповноваженими особами позивача, та відсутні записи щодо відмови осіб від підпису або отримання документів.

Водночас судом першої інстанції також встановлено, що перевірка проведена у присутності інженера технічного нагляду Теслі В .В. , начальника будівельної дільниці Цопи Ю.М., головного архітектора проекту Гончаренко М.Е., які не є уповноваженими представниками суб`єкта містобудування у розумінні необхідності дотримання гарантій, передбачених статтею 41 Закону №3038 та пунктом 11 Порядку № 553, що є порушенням встановленого порядку проведення перевірки.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такою оцінкою судів попередніх інстанцій, виходячи з наступного.

Згідно з положеннями частини третьої статті 237 Цивільного кодексу України (далі -ЦК України) представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.

Так, представництво юридичної особи за законом визначено Господарським кодексом України (далі - ГК України).

Відповідно до частини другої статті 65 ГК України власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів.

Частинами третьою та п`ятою цієї ж статті ГК України передбачено, що для керівництва господарською діяльністю підприємства власник (власники) безпосередньо або через уповноважені органи чи наглядова рада такого підприємства (у разі її утворення) призначає (обирає) керівника підприємства, який є підзвітним власнику, його уповноваженому органу чи наглядовій раді. Керівник підприємства, головний бухгалтер, члени наглядової ради (у разі її утворення), виконавчого органу та інших органів управління підприємства відповідно до статуту є посадовими особами цього підприємства. Статутом підприємства посадовими особами можуть бути визнані й інші особи.

Керівник підприємства без доручення діє від імені підприємства, представляє його інтереси в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, інших організаціях, у відносинах з юридичними особами та громадянами, формує адміністрацію підприємства і вирішує питання діяльності підприємства в межах та порядку, визначених установчими документами.

Представництво за довіреністю урегульовано статтею 244 ЦК України, відповідно до якої представництво, яке ґрунтується на договорі, може здійснюватися за довіреністю.

Представництво за довіреністю може ґрунтуватися на акті органу юридичної особи.

Довіреністю є письмовий документ, що видається однією особою іншій особі для представництва перед третіми особами. Довіреність на вчинення правочину представником може бути надана особою, яку представляють (довірителем), безпосередньо третій особі.

Статтею 246 ЦК України встановлено, що довіреність від імені юридичної особи видається її органом або іншою особою, уповноваженою на це її установчими документами.

Згідно з положеннями частини першої статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в Єдиному державному реєстрі містяться такі відомості щодо юридичної особи як, зокрема: прізвище, ім`я, по батькові, дата обрання (призначення) та реєстраційні номери облікових карток платників податків, які обираються (призначаються) до органу управління юридичної особи, уповноважених представляти юридичну особу у правовідносинах з третіми особами, або осіб, які мають право вчиняти дії від імені юридичної особи без довіреності, у тому числі підписувати договори; дані про наявність обмежень щодо представництва від імені юридичної особи.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що представляти інтереси юридичної особи перед третіми особами, у тому числі в органах державної влади та місцевого самоврядування, без довіреності уповноважені власники, керівники підприємств або інші особи, визначені в установчих документах підприємства та відомості, про яких містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. Інші особи можуть вважатися уповноваженими представниками юридичної особи лише за наявності належним чином оформленої довіреності або перебування з такою юридичною особою у трудових відносинах на посадах, які в силу актів законодавства дозволяють бути представником такої особи у певних правовідносинах.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27.03.2018 у справі № 2а-1670/4908/12, від 25.05.2018 у справі № 810/1885/13-а, від 21.11.2019 у справі № 826/5857/16.

Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 14.04.2016, уповноваженим представником підприємства у правовідносинах з третіми особами, який може вчиняти дії без довіреності є керівник - Єрьоменко Олександр Олександрович. При цьому, відповідачем не подано до судів доказів видачі довіреності в установленому порядку на представництво ЖБК «Резиденція-3» іншій особі.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відомості з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є відкритими та загальнодоступними.

Стосовно наявності у інженера технічного нагляду Теслі В.В., начальника будівельної дільниці Цопи Ю.М., головного архітектора проекту Гончаренко М.Е. повноважень бути представниками ЖБК «Резиденція-3» як генерального підрядника під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, Верховний Суд зазначає таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 затверджений Порядок здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури (далі - Порядок № 903)

Згідно із пунктом 3 Порядку № 903 технічний нагляд здійснюють особи, що мають виданий відповідно до законодавства архітектурно-будівельною атестаційною комісією кваліфікаційний сертифікат.

Пунктом 5 Порядку № 903 визначено повноваження особи, яка здійснює технічних нагляд, зокрема: проводять перевірку, ведуть облік обсягів прийнятих і оплачених будівельно-монтажних робіт, а також будівельно-монтажних робіт, виконаних з недоліками; проводять разом з підрядником огляд та оцінку результатів виконаних робіт, у тому числі прихованих, і конструктивних елементів; повідомляють підряднику про невідповідність виробів, матеріалів та обладнання вимогам нормативних документів; оформляють акти робіт, виконаних з недоліками; беруть участь у проведенні перевірки: робочою комісією якості окремих конструкцій і вузлів, будівельно-монтажних робіт усіх видів, відповідності змонтованого спецобладнання, устаткування і механізмів технічним умовам; органами державного нагляду та архітектурно-будівельного контролю; виконують інші функції, пов`язані з технічним наглядом на відповідному об`єкті.

Отже, інженер технічного нагляду Тесля В.В., як особа, яка здійснює технічний нагляд, уповноважений виконувати функції, пов`язані зі технічним наглядом на відповідному об`єкті. Жодних повноважень щодо представництва інтересів замовника чи підрядника Порядком № 903 не передбачено.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність повноважень у інженера технічного нагляду Теслі В.В., начальника будівельної дільниці Цопи Ю.М., головного архітектора проекту Гончаренко М.Е. представляти інтереси позивача під час перевірки.

Водночас Верховний Суд наголошує, що важливість проведення перевірки у присутності саме уповноваженого представника суб`єкта містобудівної діяльності обумовлена можливістю реалізувати останнім права, гарантовані Законом №3038 та Порядком № 533, зокрема: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Отже, судом першої інстанції встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що в даному випадку відповідач, не перевіривши наявності повноважень у інженера технічного нагляду Тесли В.В., начальника будівельної дільниці Цопи Ю.М., головного архітектора проекту Гончаренко М.Е. на представництво ЖБК «Резиденція-3», діяв з порушенням вимог Порядку № 533, зокрема провів позапланову перевірку за відсутності суб`єкта містобудування чи його представника чим порушив права ЖБК «Резиденція-3», передбачені законодавством України у сфері містобудування, що тягне за собою відповідно неправомірність дій при складенні акта та протоколу від 15.03.2016, на підставі яких прийнято оскаржувану постанову від 28.03.2016 № 072/40-212-10/2535.

За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що посадовими особами відповідача проведено перевірку за відсутності належного представника суб`єкта містобудування.

Відтак, висновок суду апеляційної інстанції про наявність у зазначених осіб повноважень на представництво ЖБК «Резиденція-3» під час проведення позапланової перевірки є необґрунтованим.

Водночас в акті перевірки від 15.03.2016 та приписі від 15.03.2016 відсутня відмітка про вручення їх копій уповноваженому представнику позивача, проте є відмітка про направлення вказаних документів відповідачу засобами поштового зв`язку. Разом з тим, рішення судів попередніх інстанцій не містять інформації про отримання позивачем акта перевірки, протоколу та припису.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 затверджено Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - Порядок № 244)

Порядок № 244 визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом №208/94-ВР.

Згідно із пунктом 15 Порядку № 244 протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріалами подаються посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складання.

Пунктом 16 Порядку № 244 передбачено, що справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

Пунктом 17 Порядку № 244 визначено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Отже, безумовною підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування є належне повідомлення суб`єкта містобудування про час і місце розгляду його справи за три доби.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач не був повідомлений про час та місце розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, справу розглянуто за відсутності представника позивача. Зазначені обставини не спростовані відповідачем та не були прийняті до уваги судом апеляційної інстанції.

Так, позивача позбавлено прав, передбачених Конституцією України та Законом України №3038, зокрема, бути присутнім під час розгляду справи, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, мати професійну правову допомогу.

Верховний Суд зазначає, що факт неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності у сфері містобудівної діяльності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанов у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірними, та такими, що винесені з порушенням встановленої процедури.

Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 06.03.2018 у справі № 380/499/17, від 31.10.2019 у справі № 822/681/16, від 14.11.2019 у справі № 822/863/16.

Згідно із пунктом 7 Порядку № 533 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Судами встановлено, що направлення для проведення перевірки було видано 09.02.2016 зі строком дії з 10.02.2016 по 16.02.2016, однак перевірка дотримання ЖБК «Резиденція-3» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті будівництва проведена відповідачем 15.03.2016.

Відтак, перевірка була проведена з порушенням строків, визначених для її проведення.

Судом першої інстанції також було встановлено, що у зв`язку із проведенням перевірки за відсутності уповноважених осіб суб`єкта містобудування, позивач був позбавлений можливості надати відповідачу відповідну документацію. Тому, по суті виявлених порушень, позивач подав до суду копію договору суборенди земельної ділянки, на якій здійснюється будівництво від 14.11.2014, копію акту прийому-передачі земельної ділянки від 05.05.2014, копію договору про здійснення технічного нагляду №2 від 09.12.2015, копію наказу про здійснення технічного нагляду №10 від 09.12.2015, копію договору про виконання проектних робіт та про здійснення авторського нагляду №113 від 16.06.2015, копію наказу №138 від 16.06.2015 про призначення головного інженера, головного архітектора проекту та особи відповідальної за здійснення авторського нагляду, копію наказу №9 від 09.12.2015 про затвердження проектної документації, копію декларації про початок виконання будівельних робіт №ВН 39 від 17.07.2015 та копію повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт від 11.12.2015 №57-05.3453.

Водночас оцінку, наданої позивачем судам попередніх інстанцій, дозвільної та будівельної документації повинні надати уповноважені представники відповідача під час проведення перевірки в порядку, визначеному законом, оскільки за конституційно закріпленим принципом розділення повноважень між гілками влади суд не повинен в цій ситуації підміняти суб`єкта перевірки.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.07.2016 року № 5-рп/2016 зазначив, що метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є, зокрема, розмежування повноважень між різними органами державної влади, що означає самостійне виконання кожним із них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обов`язків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.

На цій підставі колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем допущено грубі порушення встановленого порядку проведення перевірки, які не можуть вважатися формальними, що є підставою для визнання протиправними оскаржуваних постанов та припису.

Верховний Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що підставою для скасування рішення, прийнятого за результатами перевірки, може бути лише неправильність його прийняття по суті, а не процедурні порушення, оскільки судом встановлено факт проведення відповідачем перевірки дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил без присутності уповноваженої позивачем особи, що свідчить про допущення грубого, а не формального порушення ДАБІ України порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 14.11.2019 у справі № 822/863/16.

У частині недоведення відповідачем у цій справі правомірності свого рішення, суд також враховує наступне. На сьогодні у праві існують три основні стандарти доказування: «баланс імовірностей» (balance of probabilities) або «перевага доказів» (preponderance of the evidence); «наявність чітких та переконливих доказів» (clear and convincing evidence); «поза розумним сумнівом» (beyond reasonable doubt) та у справах, де суб`єкт владних повноважень доводить правомірність своїх рішень, що передбачають втручання у власність або діяльність суб`єкта приватного права (зокрема, притягнення його до відповідальності), подані таким суб`єктом владних повноважень докази, за загальним правилом, повинні відповідати критерію «поза розумним сумнівом».

Оцінюючи висновки судів та доводи касаційної скарги в сукупності, суд вважає, що неврахування вищевказаних обставин, порушення норм матеріального призвело до помилкових висновків суду апеляційної інстанції та неправильного вирішення спору.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статтей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само).

Отже державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74).

Водночас ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Водночас зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

З огляду на вищевикладене, у зв`язку із порушенням суб`єктом владних повноважень порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для визнання протиправними і скасування припису від 15.03.2016 та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.03.2016 №072/40-212-10/2535.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права.

Враховуючи, що доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, суд дійшов висновку, що постанова Винницького апеляційного адміністративного суду від 08.09.2016 підлягає скасуванню, а постанова Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.06.2016 залишенню без змін.

Згідно із частиною 1 статті 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі.

Суд першої інстанції встановив, що платіжним дорученням №2456 від 25.04.2016 року за подання позовної заяви до суду позивач сплатив судовий збір на суму 3238,20 грн, які в зв`язку із задоволенням позовних вимог, підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Житлово-будівельного кооперативу «Резиденція-3» задовольнити.

Постанову Винницького апеляційного адміністративного суду від 08.09.2016 у справі № 822/716/16 скасувати.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.06.2016 у справі № 822/716/16 залишити без змін.

Стягнути на користь Житлово-будівельного кооперативу «Резиденція-3» (ідентифікаційний код 39174160) судові витрати в сумі 3 238,20 (три тисячі двісті тридцять вісім гривень 20 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Саприкіна

А.І. Рибачук