Справа № 822/2574/16
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2019-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 грудня 2019 року

м. Київ

справа №822/2574/16

адміністративне провадження №К/9901/34673/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2018 року (колегія суддів у складі суддів Загороднюка А.Г., Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О.)

у справі №822/2574/16

за позовом ОСОБА_1

до Хмельницької обласної державної адміністрації

третя особа на стороні відповідача - Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації

про зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 23.12.2016 до Хмельницького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа на стороні відповідача - Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації.

2. Позивач просив суд зобов`язати Хмельницьку обласну державну адміністрацію затвердити технічну документацію по встановленню меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 1,9324 га та 1,7025 га, які знаходяться за межами с. Чепелівка, Красилівського району, Хмельницької області та передати ОСОБА_1 в оренду зазначені земельні ділянки водного фонду.

3. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.01.2017 позов задоволено.

4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017 скасовано постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.01.2017 та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

5. 06.06.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.06.2017 відкрито касаційне провадження.

7. 30.06.2017 від Хмельницької обласної державної адміністрації надійшли заперечення на касаційну скаргу.

8. Учасники справи клопотань про розгляд справи за їхньою участю не подавали.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Заявою від 06.03.2015 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької обласної державної адміністрації про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду площею 1,9324 га та 1,7025 га.

10. Листом від 03.04.2015 № 05/3-1328 Хмельницька обласна державна адміністрація відмовила в наданні дозволу, посилаючись на те, що аналогічна заява ОСОБА_1 від 25.06.2014 вже розглядалась. Зазначено, що рішенням Господарського суду Хмельницької області від 29.03.2012 (справа №9/5025/222/12) за позовом прокурора Красилівського району м.Красилів в інтересах держави в особі Красилівської районної державної адміністрації до Чепелівської сільської ради с.Чепелівка Красилівського району Хмельницької області та ФОП ОСОБА_2 визнана недійсною додаткова угода між Чепелівською сільською радою Красилівського району та ФОП ОСОБА_1 від 15.12.2010 про зміну договору оренди земельної ділянки водного фонду від 01.11.2010 з її припиненням на майбутнє. Цим рішенням господарський суд зобов`язав ОСОБА_1 повернути земельні ділянки водного фонду на території Чепелівської сільської ради, площею 1,7025 га та 1,9324 га у власність держави. Судове рішення набрало законної сили. Оскільки ОСОБА_1 земельні ділянки не повернув, підстави для надання дозволу відсутні.

11. Крім того, постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 30.06.2015 (справа № 822/2052/15) за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа на стороні відповідача Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації: (1) визнано протиправною та скасовано відмову Хмельницької обласної державної адміністрації у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду площею 1,934 га та 1,7025 га, розташованих за межами с. Чепелівка Красилівського району Хмельницької області, оформлену листом від 03.04.2015 №05/3-1338. (2) зобов`язано Хмельницьку обласну державну адміністрацію повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.03.2015 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду площею 1,934 га та 1,7025 га, розташованих за межами с.Чепелівка Красилівського району Хмельницької області.

12. 25.11.2015 державним кадастровим реєстратором на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок від 28.01.2009 зареєстровано земельну ділянку площею 1,9324 га (кадастровий номер :01:007:0004) та ділянку, площею 1,7025 га (кадастровий номер 6016007:0005).

13. На виконання цього судового рішення прийнято розпорядження Хмельницької обласної державної адміністрації від 03.03.2016 № 98/2016-р «Про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) громадянину ОСОБА_1 » та надано відповідний дозвіл на ділянки площею 1,9324 га та 1,7025 га, які розташовані за межами населеного пункту на території Чепелівської сільської ради Красилівського району, з метою подальшої передачі у користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб.

14. Заявами 14.04.2016 та 17.05.2016 ОСОБА_1 звертався до Хмельницької обласної державної адміністрації про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі, що розташовані за межами населеного пункту на території Чепелівської сільської ради Красилівського району Хмельницької області площею 1,9324 га та 1,7025 га з метою подальшої передачі у користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб.

15. У відповідь на подані заяви Хмельницька обласна державна адміністрація листами від 04.05.2016 №03/1-2058 та від 16.06.2016 №03/1-2781 відмовила ОСОБА_1 у затвердженні технічної документації із землеустрою у зв`язку із відсутністю згоди відповідного органу виконавчої влади (обласної державної адміністрації) та паспорта водного об`єкта.

16. Вважаючи відмову в затвердженні технічної документації протиправною, позивач звернувся з відповідним позовом до суду. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.08.2016 (справа №822/1428/16) позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправними відмови Хмельницької обласної державної адміністрації від 04.05.2016 №03/1-2058, від 16.06.2016 №03/1-2781. Постанова набрала законної сили.

17. Заявою від 30.09.2016 ОСОБА_1 просив Хмельницьку обласну державну адміністрацію повторно розглянути його заяву від 14.04.2016 та надати дозвіл на виготовлення паспортів водних об`єктів, які знаходяться на земельних ділянках водного фонду 1,7025 га.

18. Листом від 30.09.2016 №03/1-4689 Хмельницька обласна державна адміністрація відмовила у задоволенні заяви з підстав відсутності паспорта водного об`єкта.

19. 01.11.2016 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької обласної державної адміністрації із заявою про надання дозволу на виготовлення паспортів водних об`єктів площею 1.9324 га та 1.7025 га, які знаходяться за межами с. Чепелівка, Красилівського району, Хмельницької області за власні кошти з метою їх законного використання в господарській діяльності.

20. У відповідь на звернення ОСОБА_1 , Хмельницька обласна державна адміністрація листом від 06.12.2016 № 03/1-5978 відмовила у наданні дозволу на розроблення паспорта водних об`єктів, що знаходяться на території Чепелівської сільської ради Красилівського району. Відмова мотивована тим, що відповідно до Порядку розроблення паспорта водного об`єкта затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 18.03.2013 №99, замовником робіт із розроблення паспорта водного об`єкта є його орендодавець (в даному випадку обласна державна адміністрація). Однак, у зв`язку з відсутністю коштів обласна державна адміністрація не може на даний час замовити розробку паспортів водних об`єктів, які знаходяться на земельних ділянках площею 1.9324 га та 1.7025 га на території Чепелівської сільської ради Красилівського району.

21. Також ОСОБА_1 повторно подав до Хмельницької обласної державної адміністрації заяву від 10.11.2016, в якій посилаючись на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.08.2016, просив повторно розглянути його заяву від 14.04.2016 про затвердження технічної документації на вищевказані водних об`єктів, які знаходяться на земельних ділянках площею 1.9324 га та 1.7025 га на території Чепелівської сільської ради Красилівського району.

22. Листом від 12.12.2016 №03/1-6087 Хмельницька обласна державна адміністрація у відповідь на заяву знову відмовила у розгляді питання щодо затвердження технічної документації із землеустрою та передачі в оренду водних об`єктів в комплексі із земельними ділянками водного фонду, з посиланням на те, що затвердження технічної документації із землеустрою та передачі в оренду водних об`єктів в комплексі із земельними ділянками водного фонду може бути здійснено за наявності паспортів водних об`єктів.

23. Позивач з відмовою не погодився і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

24. Позивач зазначав, що постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.08.2016 було задоволено його позов та визнано протиправною відмову Хмельницької обласної державної адміністрації щодо затвердження технічної документації. Проте обласна державна адміністрація повторно відмовила в затвердженні технічної документації, з посиланням на ті ж підстави, які уже були розглянуті судом і відносно яких прийнята постанова суду від 25.08.2016 (відсутність паспорта водного об`єкта та згода відповідного органу виконавчої влади).

Вважає, що оскільки постанова суду набрала законної сили та дані обставини не потребують доказування, обласна державна адміністрація зобов`язана затвердити технічну документацію.

25. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що відповідно до ст. 51 Водного кодексу України надання водних об`єктів у користування на умовах оренди здійснюється за наявності паспорта водного об`єкта. У зв`язку з відсутністю коштів обласна державна адміністрація не може замовити розробку паспортів водних об`єктів.

26. Окрім того, під час судового розгляду доповнив підстави заперечень тим, що земельні ділянки не можуть бути надані в оренду без проведення земельних торгів, оскільки дія раніше наданого ОСОБА_1 дозволу на спеціальне водокористування закінчилась 27.03.2015.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

27. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 позбавлений можливості реалізувати право щодо отримання в оренду земельних ділянок водного фонду лише через відсутність коштів у Хмельницької обласної державної адміністрації, тобто з не залежних від нього причин.

28. Ці обставини уже досліджувались судом в іншій справі (постанова Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.08.2016, справа №822/1428/16), в якій зазначено, що відсутність паспорта водного об`єкта та згоди відповідного органу виконавчої влади не може бути підставою для відмови позивачу в затвердженні технічної документації.

29. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку та відмовив в позові виходячи з того, що кошторисом на 2016 рік обласної державної адміністрації та Департаменту екології та природних ресурсів облдержадміністрації не передбачено кошти на замовлення розробки паспортів водних об`єктів. Таким чином, позивачем передчасно заявлено позовні вимоги про затвердження технічної документації по встановленню меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 1.9324 га та 1.7025 га, та зобов`язання передати в їх оренду.

30. Також суд взяв до уваги те, що у позивача закінчилась дія дозволу на спеціальне водокористування 27.03.2015 та не продовжувалась, не поновлювалась.

31. На думку суду апеляційної інстанції, посилання на висновки, зроблені у постанові Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.08.2016, як на преюдиційні обставини, які не підлягають доказуванню є помилковим, оскільки суд лише навів мотиви стосовно відсутності паспортів водного об`єкту, а не встановив обставини, які в силу ч. 1 ст. 72 КАС України не підлягають доказуванню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

32. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що постанова Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.08.2016, якою визнано протиправними відмови Хмельницької обласної державної адміністрації від 04.05.2016, від 16.06.2016 з підстав, що відсутність паспорта водного об`єкта та згоди відповідного органу виконавчої влади не може бути підставою для відмови позивачу в затвердженні технічної документації, не може бути поставлена під сумнів, а інші судові рішення повинні їй відповідати.

33. Крім того, у постанові Хмельницького окружного адміністративного суду від 30.06.2015 (справа № 822/2052/15) суд встановив, що для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду для рибогосподарських потреб позивач надав відповідачеві всі документи, передбачені ч. 2 ст. 123 ЗК України, а також копії дозволів на спеціальне водокористування, наявність яких відповідно до ч. 2 ст. 123 ЗК України є підставою для надання відповідного дозволу без проведення земельних торгів.

34. Окрім того, за відсутності коштів в обласної державної адміністрації на виготовлення паспорта водного об`єкта, виконання таких робіт та оплату може здійснювати потенційний орендар.

35. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач посилався на те, що відповідно до ч. 2 ст. 134 Водного кодексу України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них, зокрема, у разі використання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих дозволів.

36. Оскільки дія раніше наданого ОСОБА_1 дозволу на спеціальне водокористування закінчилась 27.03.2015, і не продовжена, немає підстав для передачі зазначених земельних ділянок без проведення земельних торгів.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

37. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.

38. Правовим питанням спору є надання правової оцінки підстав, за яких не було затверджено технічну документацію по встановленню меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 1,9324 га та 1,7025 га та не передано в оренду земельні ділянки водного фонду. Підставами позову є рішення суду, яким визнано протиправними відмови відповідача щодо затвердження технічної документації через відсутність паспорта водного об`єкта та згоди відповідного органу виконавчої влади.

39. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що доводи та заперечення відповідача у справі були обґрунтованими та знайшли своє підтвердження.

40. Колегія суддів Верховного Суду з цим висновком не погоджується з огляду на таке.

41. Згідно зі ст. 51 Водного кодексу України у користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт можуть надаватися водосховища (крім водосховищ комплексного призначення), ставки, озера та замкнені природні водойми. Водні об`єкти надаються у користування за договором оренди земель водного фонду на земельних торгах у комплексі із земельною ділянкою. Водні об`єкти надаються у користування на умовах оренди органами, що здійснюють розпорядження земельними ділянками під водою (водним простором) згідно з повноваженнями, визначеними Земельним кодексом України, відповідно до договору оренди, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства.

42. Статтею 123 Земельного кодексу України визначений порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.

43. Крім того, відповідно ч.5 ст. 51 Водного кодексу України надання водних об`єктів у користування на умовах оренди здійснюється за наявності паспорту водного об`єкта.

44. Порядок розроблення та форма паспорта затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища. Порядок розроблення паспорта водного об`єкта затверджений наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від18.03.2013 №99.

45. Відповідно до п. 3 Порядку замовником робіт із розроблення паспорта водного об`єкта є його орендодавець (в даному випадку Хмельницька обласна державна адміністрація).

46. Проте Типовим договором оренди водних об`єктів, який затверджений постановою Кабінету міністрів України від 29.05.2013 №420, визначено, що організація розроблення паспорта водного об`єкта та відповідні витрати можуть бути покладені на орендодавця або орендаря.

47. Суд враховує також і те, що позивач, як потенційний орендар, пропонував виготовити паспорт водних об`єктів за власний рахунок, а отже відсутність державного фінансування на виготовлення паспортів не є непереборною обставиною, яка може бути перешкодою для реалізації земельних прав громадян.

48. З матеріалів справи вбачається, що відповідний договір оренди земельних ділянок площею 1,9324 га та 1,7025 га між позивачем та відповідачем не укладено.

49. Хмельницька обласна державна адміністрація відмовляла ОСОБА_1 у затвердженні технічної документації із землеустрою у зв`язку із відсутністю згоди відповідного органу виконавчої влади (обласної державної адміністрації) та паспорта водного об`єкта.

50. Зазначені відмови були предметом судового розгляду у справі №822/2052/15. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.08.2016 (яка набрала законної сили) визнано протиправними відмови Хмельницької обласної державної адміністрації від 04.05.2016 №03/1-2058, від 16.06.2016 №03/1-2781.

51. Колегія суддів погоджується з доводами скаржника (позивача у справі), що зазначеними судовими рішеннями вже надано правову оцінку відмовам відповідача з вищенаведених підстав, а тому відсутність згоди відповідного органу виконавчої влади (обласної державної адміністрації) та паспорта водного об`єкта не може бути підставою відмови для затвердження технічної документації по встановленню меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 1,9324 га та 1,7025 га, які знаходяться за межами с. Чепелівка, Красилівського району, Хмельницької області та передачі ОСОБА_1 в оренду зазначені земельні ділянки водного фонду.

52. Відповідно до частини 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

53. Під час судового розгляду відповідач звертав увагу на те, що земельні ділянки не можуть бути надані в оренду без проведення земельних торгів, оскільки дія раніше наданого ОСОБА_1 дозволу на спеціальне водокористування закінчилась 27.03.2015.

54. Зазначене твердження не було підставою для відмови і не згадувалося у листі від 12.12.2016 № 03/1-6087. Вперше цей довід було наведено в апеляційній скарзі відповідача.

55. З цього приводу Суд звертає увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України (у редакції, що діє з 15.12.2017) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

56. Незважаючи на те, що ця норма не була передбачена у попередній редакції КАС України, такий підхід загалом відповідає завданню адміністративного суду перевірити правомірність оскаржуваного рішення з огляду на конкретні підстави його ухвалення.

57. З огляду на це, обґрунтування правомірності відмови у наданні дозволу обставинами, які не наведені у відповідному рішенні, не допускається. Зазначені докази є неналежними і не можуть бути взяті до розгляду.

58. Відтак, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відмову в позові з зазначених підстав.

59. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

60. Враховуючи вище наведене, касаційну скаргу слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 КАС України, Суд,-

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року скасувати, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб