Справа № 360/5401/19
Суддя: І.О. Свергун
Дата ухвалення: 2019-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

26 грудня 2019 року СєвєродонецькСправа № 360/5401/19

Суддя Луганського окружного адміністративного суду Свергун І.О., розглянувши матеріали позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області до приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

23.12.2019 до Луганського окружного адміністративного суду надійшов позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області (далі позивач, ГУ ДСНС України у Луганській області) до приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» (далі відповідач, ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання Азот»), в якому позивач просить суд зобов`язати ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), а саме: допустити посадових осіб Головного управління до здійснення перевірки виконання суб`єктом господарювання приписів про усунення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 13.08.2015 № 184 та від 10.05.2018 № 1, розташоване за адресою: 93408, Луганська область, м. Сєвєродонецьк, вул. Пивоварова, буд. 5.

Позовні вимоги мотивовано тим, що в період з 18.11.2019 по 22.11.2019 посадовими особами Головного управління було організовано проведення позапланової перевірки ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання Азот», розташованого за адресою: 93408, Луганська область, м. Сєвєродонецьк, вул. Пивоварова, буд. 5, з метою перевірки виконання суб`єктом господарювання припису про усунення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 13.08.2015 № 184, який було вручено керівництву підприємства за результатами позапланової перевірки на підставі письмового звернення суб`єкта господарювання та припису від 10.05.2018 № 1, виданого за результатами позапланової перевірки на підставі ст. 6 Закону, по контролю виконання припису від 11.09.2013 № 25. У зв`язку з тим, що суб`єкт господарювання за результатами останньої позапланової перевірки, яка була проведена у період з 02.05.2018 по 04.05.2018, відмовився отримувати матеріали перевірок, їх було направлено рекомендованим листом.

Однак, посадові особи Головного управління були не допущені до здійснення заходу державного нагляду (контролю), про що було складено акт від 18.11.2019 № 1 стосовно неможливості здійснення заходу державного нагляду (контролю) до проведення заходу державного нагляду (контролю) ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання Азот», розташованого за адресою: 93408, Луганська область, м. Сєвєродонецьк, вул. Пивоварова, буд. 5.

ГУ ДСНС України у Луганській області не має можливості встановити стан пожежної та техногенної безпеки на підприємстві та оцінити ризики виникнення можливих надзвичайних ситуацій, які можуть створювати реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють, перебувають, а також особам, які будуть здійснювати гасіння у разі виникнення пожежі.

Вказані обставини стали підставами звернення позивача до суду.

Згідно з пунктами 3, 6 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Дослідивши матеріали позову, суд дійшов висновку, що позовну заяву Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області до приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» про зобов`язання вчинити дії не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на таке.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно зі статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов`язку доказування правомірності своєї діяльності органами державної влади чи місцевого самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що, як правило, позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Частинами 2 та 4 статті 46 КАС України передбачено, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частиною 5 цієї ж статті громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Із правового аналізу пунктів 1-5 частини п`ятої статті 46 КАС України можна зробити висновок, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.

Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб`єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб`єктів владних повноважень.

Аналіз частини п`ятої статті 46 КАС України дозволяє дійти висновку, що і пункт 5 частини п`ятої цієї статті який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб`єкта владних повноважень на звернення до суду з адміністративний позов.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Пунктом 3 Положення передбачено, що основними завданнями ДСНС є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Згідно з частиною першою статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки визначені у статті 67 цього Кодексу. Серед них є повноваження, які здійснюються шляхом звернення до суду, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (п. 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України).

Аналогічну норму передбачено у частині 2 статті 68 цього Кодексу: «у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом».

Статтею 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснюються шляхом звернення до суду, Кодекс цивільного захисту України не передбачає.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі Закон № 877-V) орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Державна служба України з надзвичайних ситуацій, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 Закону № 877-V.

Згідно з статтею 10 цього Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 188-8 Кодексу України про адміністративне правопорушення адміністративним правопорушенням є невиконання приписів та постанов посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про пожежну і техногенну безпеку, або створення перешкод для їх діяльності.

Послідовний аналіз переліку підстав для звернення суб`єкта владних повноважень до суду дає можливість дійти висновку, що цей суб`єкт повинен мати достатні адміністративні можливості для здійснення визначених йому законом завдань та функцій, і лише у випадках, коли Конституцією чи законами України встановлені судові обмеження його діяльності, він звертається до суду з позовом для отримання судового дозволу. Такі звернення мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій, а використовувати свої повноваження вони можуть лише з метою, з якою це повноваження надане.

Спільною ознакою вимог, які можуть бути предметом позову суб`єкта владних повноважень, є правообмежувальний характер. Завдання адміністративного судочинства у таких справах досягається шляхом усунення загрози необґрунтованого втручання та порушення прав з боку суб`єкта владних повноважень.

Для цього виду звернень характерним є встановлення законом чітких умов та підстав, коли повноваження відповідного суб`єкта владних повноважень можуть бути реалізовані шляхом звернення до суду.

Суб`єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження.

Логічний спосіб тлумачення частини п`ятої статті 46 КАС України дозволяє дійти висновку, що і пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб`єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 4, 5, 19 КАС України, які визначають поняття публічно-правового спору, суб`єкта владних повноважень, закріплюють право на звернення до суду та межі юрисдикції адміністративних судів.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав, свобод та інтересів фізичних осіб і прав та інтересів юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов`язку доказування правомірності своєї діяльності органами державної влади чи місцевого самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Суд дійшов висновку, що правовий аналіз пунктів 1-5 частини п`ятої статті 46 КАС України свідчить, що всі наведені підстави, коли громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права, свободи та інтереси фізичних осіб і права та інтереси юридичних осіб.

Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб`єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб`єктів владних повноважень.

З огляду на вимоги частини п`ятої статті 46 КАС України, можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб`єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб`єкти в силу специфіки свого правового положення та повноважень можуть втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі, урівнюються з останніми шляхом ухилення від того, що саме на них покладено обов`язок доведення правомірності своїх дій.

Разом з тим, з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12, 22 вересня 2015 року у справі № П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16, 06 червня 2018 року у справі № П/811/289/16, 13 червня 2018 року у справі № 815/332/17 та 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17.

Вказана правова позиція також кореспондується зі статтею 19 Конституції України, в якій закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

У пунктах 35-38 постанови Верховного Суду від 22.08.2018 у справі № 818/1735/17 зазначено, що суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Беручи до уваги, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області звернулось до суду з даним позовом з підстав, які чинним законодавством не передбачені, суд дійшов висновку, що спір між Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області та приватним акціонерним товариством «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» з вказаним предметом та з вказаних підстав не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі викладеного у відкритті провадження у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області слід відмовити.

Керуючись статями 2, 19, 170, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області до приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» про зобов`язання вчинити певні дії.

Копію ухвали про відмову у відкритті провадження невідкладно надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

Роз`яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

СуддяІ.О. Свергун