Справа № 420/5907/19
Суддя: Цховребова М. Г
Дата ухвалення: 2019-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/5907/19
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2019 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Цховребової М.Г.

за участю:

секретаря судового засідання - Поварчук В.В.

представника позивача - Стебловського Д.І.

представника відповідача - Лех А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання про закриття провадження в адміністративній справі за позовом Лиманської районної державної адміністрації Одеської області до Державної екологічної інспекції в Одеській області про визнання протиправним та скасування припису, -

встановив:

До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов Лиманської районної державної адміністрації Одеської області до Державної екологічної інспекції в Одеській області, в якому позивач просить визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 30.05.2019 року № 31/14, винесений інспектором Островським А.К. стосовно позивача.

В підготовчому засіданні судом встановлено, що 06.12.2019 року від представника відповідача до суду електронною поштою надійшло клопотання, вхід. № ЕП/9640/19, в якому останній, керуючись ст. 44, ч. 1 ст. 238 КАС України, просить закрити провадження у справі № 420/5907/19, з таких підстав:

- у розрізі права звернення позивача із даними адміністративним позовом по справі № 420/5907/19, відповідач вважає релевантними висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17. Згідно вказаної постанови, суд дійшов висновку: «У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть вплинути на визначення юрисдикції судів. Отже за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір»;

- до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктом владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом;

- підстави для відступлення від висновку Великої Палати Верховного Суду, висловленого від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, та від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 щодо права суб`єкта владних повноважень на звернення до суду з адміністративним позовом до іншого суб`єкта владних повноважень, у справі № 420/5907/19;

- позивач має право доступу до правосуддя лише на підставі, в межах та у спосіб, встановлений законом.

В підготовчому засіданні представник відповідача підтримав подане клопотання, просив суд його задовольнити з підстав, викладених у клопотанні.

В підготовчому засіданні представник позивача заперечував проти задоволення поданого клопотання з підстав, викладених у листі, вхід. № ЕП/9975/19 від 17.12.2019 року, в якому зазначено, зокрема:

- спір про визнання недійсним та скасування припису відповідача виник у зв`язку з необхідністю захисту прав та інтересів позивача, і спір цей стосується розподілу повноважень між органами державної влади;

- правова позиція, викладена в постанові Верховного Суду України від 13 листопада 2019 року № 826/3115/17, в частині відсутності права одного державного органу для звернення до іншого державного органу не може застосуватися до правовідносин, означених у позовній заяві, оскільки між позивачем та відповідачем відсутні аналогічні зазначеним у постанові зв`язки щодо підзвітності та підконтрольності. Таким чином, даний публічно-правовий спір є компетенційним, оскільки має на меті визначення розмежування повноважень з приводу реалізації компетенції у сфері охорони навколишнього природного середовища шляхом скасування імперативного акту, який, власне, і потягнув за собою виникнення порушення в розподілі функцій, а отже в питанні компетенції обох державних органів;

- під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Компетенцію органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Підставою виникнення зазначеної компетенції спорів є також недостатня урегульованість у нормативно-правових актах розподілу компетенції між суб`єктами владних повноважень. Не завжди законодавцем чітко прописано владні повноваження кількох суб`єктів управління щодо одного об`єкта управління, також існують випадках встановлення спільної компетенції кількох органів управління, але не здійснено розподілу їхніх функцій;

- відповідач, посилаючись у клопотанні на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 року у справі № 826/3115/17, зазначає, що згідно зі статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання;

- разом з тим, вказана норма регулює відносини, у яких орган державного нагляду (контролю) виніс рішення відносно суб`єкта господарювання, при цьому, як було зазначено у позовній заяві, Лиманська районна державна адміністрація не с суб`єктом вказаних правовідносин в розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;

- тобто вказаний Закон регулює правовідносини у сфері здійснення господарської діяльності, при цьому суб`єктом винесення й виконання припису є орган державної влади, тобто Лиманська районна державна адміністрація;

- згідно з п 8. ч. 6 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою КМУ від 19 квітня 2017 р. № 275, Держекоінспекція під час виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями;

- вказані правовідносини свідчать про наявність компетенційного спору між органами державної влади, а суть позову полягає в необхідності захисту прав та інтересів райдержадміністрації внаслідок наявного порушення розподілу повноважень між органами державної влади, що потягло за собою помилкове винесення припису.

Дослідивши позицію представника відповідача, заслухавши думку позивача, суд дійшов висновку, що дане клопотання підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Статтею 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку:

- спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також

- коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) викладено правову позицію, згідно з якою, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з винесенням Державною екологічною інспекцією в Одеській області припису від 30.05.2019 року № 31/14 стосовно позивача.

В підготовчому судовому засіданні представником позивача зазначено, що спір у даній справі не стосується розподілу компетенцій між Лиманською районною державною адміністрацією Одеської області та Державною екологічною інспекцією в Одеській області з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

При цьому можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

Позивачем не наведено жодних законодавчих норм, якими прямо передбачено звернення позивача як суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції у зв`язку із виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень.

Проте в даному випадку відсутній і компетенційний спір, оскільки в даному спорі позивач не відповідає визначенню суб`єкта владних повноважень, наділеного управлінськими функціями.

Крім того, як свідчать матеріали справи, Лиманська районна державна адміністрація Одеської області обґрунтовує своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю захисту своїх прав та інтересів, оскільки зазначена в оскаржуваному приписі територія належить до відання Крижанівської сільської ради.

Проте, нормами КАС України чи іншими законами не передбачено права звернення одного суб`єкта владних повноважень з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень з підстав порушення останнім його прав чи інтересів. Як зазначено вище, завдання адміністративного судочинства є захист прав фізичних і юридичних осіб від порушення спричиненого рішенням, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, а не захист прав одного з суб`єктів владних повноважень внаслідок їх порушення з боку іншого суб`єкта владних повноважень.

На виконання ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд врахував висновки щодо застосування норм права, викладені, зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 року по справі № 826/3115/17 (№ 11-892-апп19) та постанові Верховного Суду від 05.12.2019 року по справі № 461/10922/15-а (адміністративне провадження № К/9901/13649/18).

Крім того, суд додатково зазначає, що позиція представника позивача в межах розгляду клопотання представника відповідача щодо посилання на положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877-V, є помилковою, оскільки сфера дії даного нормативно-правового акту не поширюється на спірні правовідносини у даній справі.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи та на підставі наведеного, суд вважає, що клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі, вхід. № ЕП/9640/19 від 06.12.2019 року, підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 19, 238, 242, 243, 248, 256, 294, 295, Розділом VІІ Перехідних положень КАС України, суд -

ухвалив:

Клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі, вхід. № ЕП/9640/19 від 06.12.2019 року, задовольнити.

Провадження у справі за позовом Лиманської районної державної адміністрації Одеської області до Державної екологічної інспекції в Одеській області про визнання протиправним та скасування припису закрити.

Ухвала може бути оскаржена в порядку, передбаченому п. 15.5 ч. 1 Розділу VІІ Перехідних положень, та у строк, встановлений ст. 295 КАС України.

Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 256 КАС України.

Повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

В повному обсязі ухвалу складено 23 грудня 2019 року.

Суддя М.Г. Цховребова