Справа № 240/9213/19
Суддя: Чернова Ганна Валеріївна
Дата ухвалення: 2019-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
26 грудня 2019 року м. Житомир справа №240/9213/19
Житомирський окружний адміністративний суд у складі: судді Чернової Г.В., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,
До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовною заявою, в якій, з урахуванням змінених позовних вимог, просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ "Про втрату чинності наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки";
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення згідно чинного законодавства.
В обгрунтування позовних вимог вказує, що рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року по справі № 806/984/18 зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 50,1796 га для ведення фермерського господарства на території Ставищенської сільської ради Брусилівського району в оренду ОСОБА_1 , на виконання якого відповідач видав наказ від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки", проте в оренду земельну ділянку не надав. 10.06.2019 отримав лист відповідача від 07.06.2019 №Д-1000/0-596/6-19 в якому останній зазначив, що наказ від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки" скасований наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ "Про втрату чинності наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 року №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки". Вважає наказ №6-1604/14-19-СГ протиправним, оскільки він фактично відміняє рішення суду. Крім того, вказує, що єдиним способом захисту порушених прав позивача буде зобов`язання відповідача виконати п.2 наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ, яким ОСОБА_1 надано в оренду спірну земельну ділянку.
Ухвалою суду відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення учасників справи.
Ухвалою від 10.09.2019 вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження.
11.09.2019 від позивача надійшла заява про зміну позовних вимог, яка прийнята судом до розгляду.
23.09.2019, суд, ухвалою, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, перейшов у письмове провадження по справі.
Відзиву у зв`язку із зміною позовних вимог відповідачем до суду не надано.
Перевіривши матеріали справи, усебічно й повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов і відзив, об`єктивно оцінивши докази, що мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Судом встановлено, що рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року по справі № 806/984/18, яке набрало законної сили 22.06.2018, було зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 50,1796 га для ведення фермерського господарства на території Ставищенської сільської ради Брусилівського району в оренду ОСОБА_1 .
Останнім листом від 07.06.2019 №Д-1000/0-596/6-19 позивача повідомлено про те, що наказ від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки" скасований наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ "Про втрату чинності наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 року №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки", а відтак відсутні підстави для укладання договору оренди землі.
Як вбачається із наказу від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ, підставою для його прийняття слугувала доповідна записка ОСОБА_2 , ОСОБА_3 від 30.05.2019.
Не погодившись із правомірністю наказу №6-1604/14-19-СГ, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підпунктом 22 пункту 11 Постанови КМУ від 14 січня 2015 р. № 15 "Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру" передбачено, що голова Держгеокадастру має право скасовувати повністю чи в окремій частині акти територіальних органів Держгеокадастру.
Пунктом 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Акти Головного управління можуть бути скасовані Головою Держгеокадастру повністю чи в окремій частині, у тому числі за дорученням Міністра аграрної політики та продовольства України, а також Міністром аграрної політики та продовольства України у разі відмови Голови Держгеокадастру скасувати такий акт.
З вказаних приписів слідує, що скасовувати акти організаційно-розпорядчого характеру, тобто такі, що стосуються адміністративних і організаційних питань, в тому числі питань управління, взаємодії, забезпечення і регулювання діяльності органу та його посадових осіб, має право Голова Держгеокадастру, у тому числі за дорученням Міністра аграрної політики та продовольства України, а також Міністром аграрної політики та продовольства України у разі відмови Голови Держгеокадастру скасувати такий акт.
Як визначено у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009, до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Виходячи з наведеного, оспорюваний наказ є ненормативним актом, оскільки передбачає конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта - ОСОБА_1 , застосовується одноразово і після реалізації вичерпує свою дію.
Жодним чинним нормативно-правовим актом, який регулює діяльність територіальних органів у сфері земельного законодавства, не передбачено права такого органу (Головного управління) скасовувати раніше прийняті ним власні накази ненормативного характеру, які стосуються реалізації громадянами свого права на отримання земельної ділянки, адресовані таким суб`єктам, та вичерпують свою дію їх реалізацією, іншим власним наказом.
Суд зазначає, що державні органи, в тому числі відповідач, не може скасовувати свої попередні рішення (накази), вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень (наказів) виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між державними органами і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Суд звертає увагу на те, що Земельний кодекс України визначає чіткий алгоритм дій державного органу (у контексті даних правовідносин це стаття 123) у ході затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду, який не передбачає можливості скасування наказу про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду, тим паче на підставі доповідних записок працівників відповідача.
Як вбачається із наказу від 18.10.2018 №6-1604/14-19-СГ, він був прийнятий на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.04.2018 в справі № 806/984/18.
Водночас, з метою фактичного невиконання такого наказу №6-1604/14-19-СГ, він був скасований відповідачем наказом №6-1604/14-19-СГ, не зважаючи на відсутність будь-якої визначеної законодавством підстави та поза межами наданих Головному управлінню Держгеокадастру у Житомирській області повноважень, що не відповідає ані принципу визначеності і стабільності, ані принципу законності.
За наведених обставин суд дійшов висновку про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ "Про втрату чинності наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки" та задоволення позову у цій частині.
Щодо вимоги позивача зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області виконати ч.2 його наказу від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ, суд зазначає наступне.
Оскільки судом вже визнано неправомірним і скасовано наказ від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ "Про втрату чинності наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ…», відповідно, одномоментно з його скасуванням, наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки" відновлює свою чинність і підлягає виконанню, як такий, що існував до прийняття наказу від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ і не був реалізований.
Зазначений пункт наказу відповідачем виконаний не був.
Згідно ч.11 ст.123 ЗК України, рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються:
- затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);
- надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Таким чином, як випливає із аналізу п.2 наказу від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ та ч.11 ст.123 ЗК України, у відповідача відсутня альтернатива (право вибору) вчинення тих чи інших дій та свободи розсуду в частині вирішення питання про надання у користування/оренду земельної ділянки у разі затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки затвердження проекту нерозривно пов`язане із наданням у користування земельної ділянки, що оформлюється рішенням (наказом) відповідного уповноваженого органу. Крім того, п.2 наказу, самостійно прийнятого Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області, передбачає необхідність вчинення дій на його безумовне виконання.
Відповідно до ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субєктів владних повноважень.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючий рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади
Відповідно до ч.1 ст.242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
У справі «Галфорд проти Сполученого Королівства» від 25 червня 1997 року Європейський Суд з прав людини зазначив «словосполучення «згідно із законом» не лише вимагає дотримання національного закону, а й стосується якості такого закону (рішення у справі)». «Суд нагадує, що національне законодавство має з достатньою чіткістю визначати межі та спосіб здійснення відповідного дискреційного права, наданого органам влади, щоб забезпечувати громадянам той мінімальний рівень захисту, на який вони мають право згідно з принципом верховенства права в демократичному суспільстві» (рішення у справі «Доменічіні проти Італії від 15 листопада 1996 року).
Відповідно до абз. 5 - 7 вступної частини Рекомендації Rec (2004) 6 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам "Щодо вдосконалення національних засобів правового захисту" ухваленої на 114-й сесії Комітету міністрів від 12 травня 2004 р. передбачено, що відповідно до вимог статті 13 Конвенції, держави-члени зобов`язуються забезпечити будь-якій особі, що звертається з оскарженням порушення її прав і свобод, викладених в Конвенції, ефективний засіб правового захисту в національному органі.
Згідно рішення Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року № 21-1465а15, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Враховуючи вищезазначене, суд приходить до висновку, що судове рішення має бути спрямоване на реальний захист порушених прав та забезпечувати їх ефективне відновлення з метою запобігання подальших протиправний діянь та рішень суб`єкта владних повноважень.
З метою ефективного захисту порушених прав, суд може втрутитися в адміністративний розсуд суб`єкта владних повноважень, коли останній наділений дискреційними повноваженнями, й зобов`язати його прийняти рішення без проведення необхідної процедури в тому випадку, якщо буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб`єкт публічної адміністрації у відповідь - необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.
Як вбачається із матеріалів позовної заяви та встановлених судом обставин справи, ОСОБА_1 було дотримано передбачену Земельним кодексом України процедуру отримання в оренду бажаної земельної ділянки, що, зокрема, підтверджено наказом від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ, виданим відповідачем на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року по справі № 806/984/18, проте Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, зловживаючи наданими йому повноваженнями, ухиляючись від виконання такого наказу, не надає в оренду земельну ділянку, приймаючи рішення та вчиняючи дії, які не передбачені чинним законодавством.
Додатково слід зазначити, що на момент набрання 22.06.2018 законної сили рішенням суду по справі № 806/984/18, яким було зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 50,1796 га для ведення фермерського господарства на території Ставищенської сільської ради Брусилівського району в оренду ОСОБА_1 та на виконання якого було прийнято наказ №6-4132/14-18-СГ, перешкод для надання в оренду цієї земельної ділянки не існувало, висновок державної експертизи землевпорядної документації проекту землеустрою з відведення земельної ділянки від 24.09.2015 № 1004-15 був чинним (до 24.09.2018 у відповідності до ст.36 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації»).
Суд зазначає, що безпричинне зволікання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із прийняттям рішення (наказу) про надання в оренду земельної ділянки (протягом трьох місяців з 22.06.2018 по 24.09.2018 наказ не видавався), посилаючись на втрату чинності висновку державної експертизи, не може впливати на обов`язок з передачі земельної ділянки в оренду позивача, позаяк не залежало від волі останнього і було спричинено суто штучними перепонами, створеними Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області та власними помилками цього державного органу.
Відповідно до частини першої статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
У зв`язку з викладеним, суд вважає за необхідне встановити судовий контроль за виконанням судового рішення у цій справі шляхом зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області подати звіт про виконання судового рішення у місячний строк з дати набрання цим рішенням законної сили.
Приписами частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, що передбачено ч.2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України.
Беручи до уваги викладене, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України,
вирішив:
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 04.06.2019 №6-1604/14-19-СГ "Про втрату чинності наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 18.10.2018 №6-4132/14-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки".
Встановити судовий контроль за виконанням судового рішення у цій справі шляхом зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області подати звіт про виконання судового рішення у місячний строк з дати набрання цим рішенням законної сили.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Г.В. Чернова