Справа № 9901/2/19
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-10-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Гудими Д. А., Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 9901/2/19 (провадження № 11-376заі19)
за позовом ОСОБА_1 (далі - позивачка) до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправним і скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У січні 2019 року позивачка звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 13 грудня 2018 року № 3862/0/15-18 «Про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про звільнення з посади судді Київського окружного адміністративного суду у відставку».
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що з прийняттям Закону України від 7 червня 2018 року № 2447-VIII «Про Вищий антикорупційний суд», який набрав чинності 5 серпня 2018 року і на підставі якого внесено зміни до статті 137 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), вона має необхідний стаж роботи, який дає їй право на відставку. Проте ВРП порушила права позивачки, відмовивши їй у задоволенні заяви про звільнення з посади судді Київського окружного адміністративного суду у відставку через те, що вона не має необхідного для цього стажу роботи на посаді судді, у тому числі з урахуванням іншої діяльності, яка може бути зарахована до такого стажу. На думку позивачки, оскаржене рішення ВРП є протиправним, оскільки порушує принцип рівності громадян перед законом та є дискримінаційним.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 14 березня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи позивачці у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що ВРП обґрунтовано відмовила у звільненні з посади судді у відставку, оскільки позивачка не має необхідного 20-річного стажу роботи, що дає право на відставку.
Суд першої інстанції зазначив, що норми чинного на час призначення позивачки на посаду судді законодавства, які є спеціальними у регулюванні порядку обчислення стажу судді, що дає право на відставку, не передбачали зарахування всього періоду роботи на посадах юриста та завідуючої юридичної консультації, а також періоду роботи адвокатом до стажу роботи, що дає право судді на відставку.
Суд першої інстанції також дійшов висновку про наявність у позивачки права на зарахування до стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, додатково трьох років роботи в галузі права. Такий висновок обґрунтував тим, що відповідно до частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII у редакції, чинній на час звернення позивачки до ВРП із заявою про відставку, до стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право на призначення на посаду судді, а частиною першою статті 7 Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-ХІІ «Про статус суддів» (далі - Закон № 2862-ХІІ), яка була чинною на час призначення позивачки на посаду судді, було передбачено, що суддею може бути громадянин України, який має стаж роботи в галузі права не менш як три роки. Незважаючи на вказане, у позивачки необхідний стаж роботи, що дає право на відставку судді, відсутній.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права, позивачка подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
24 жовтня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою апеляційну скаргу позивачки залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 березня 2019 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції та розтлумачила частину другу статті 137 Закону № 1402-VIII так, що до стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) судді у сфері права, який вимагався законом як мінімальний для набуття права на призначення на посаду судді на дату такого призначення.
На момент призначення позивачки на посаду судді Закон № 2862-ХІІ не передбачав зарахування до стажу роботи на посаді судді стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, як і не передбачав цього
Закон № 1402-VIII на дату набрання ним чинності.
Закон України від 12 липня 2018 року № 2509-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Вищий антикорупційний суд», який набрав чинності 5 серпня 2018 року (далі - Закон № 2509-VIII), доповнив статтю 137 Закону № 1402-VIII частиною другою, згідно з якою до стажу роботи на посаді судді також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право для призначення на посаду судді.
На підставі абзацу четвертого пункту 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII (пункт 34 доповнений абзацом четвертим згідно із Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII)) судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання).
Згідно з матеріалами справи на час звернення до ВРП із заявою про звільнення з посади судді у відставку позивачка мала стаж роботи на посаді судді 10 років 5 місяців 26 днів.
Суд також установив, що позивачка навчалася в Київському державному університеті імені Тараса Шевченка з вересня 1986 року по червень 1991 року, після чого працювала у галузі права з липня 1991 року по травень 2008 року.
Згідно з рішенням ВРП від 13 грудня 2018 року № 3862/0/15-18, окрім стажу роботи на посаді судді 10 років 5 місяців 26 днів, відповідач зарахував позивачці до стажу роботи, що дає право на відставку судді, половину строку навчання в Київському державному університеті імені Тараса Шевченка - 2 роки 5 місяців (загалом - 12 років 10 місяців 26 днів), але не зарахував 3 роки роботи у галузі права.
Велика Палата Верховного Суду вважала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про зарахування до стажу роботи позивачки на посаді судді також її
3-річного стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, вимога щодо якого була визначена частиною першою статті 7 Закону № 2862-ХІІ для призначення на посаду судді. Але дійшла висновку, що зазначене не свідчить про неправомірність оскарженого рішення ВРП з огляду на відсутність у позивачки 20 років стажу роботи на посаді судді, необхідного для її звільнення у відставку.
Велика Палата Верховного Суду констатувала, що вимоги до кандидатів на посаду судді були по-різному визначені законодавством України, що діяло на день їх призначення (обрання) на посаду судді. А тому різниця у ставленні залежно від змісту вимог, визначених законодавством, яке було чинним на час призначення (обрання) на посаду судді, для вирішення питання стосовно обчислення стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, може вважатися виправданою, обґрунтованою та справедливою.
З огляду на це Велика Палата Верховного Суду вважала правильним висновок суду першої інстанції про те, що ВРП діяла у спосіб, визначений Законом
№ 1402-VIII, приймаючи рішення про відмову в задоволенні заяви про звільнення позивачки з посади судді Київського окружного адміністративного суду у відставку через відсутність достатнього стажу роботи, встановленого статтею 116 і статтею 137 з урахуванням пункту 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону. Крім того, такий підхід ВРП до застосування зазначених приписів Велика Палата Верховного Суду визнала недискримінаційним і таким, що не порушує принцип рівності перед законом.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією та законами України.
Незалежність суддів забезпечується правом судді на відставку (абзац восьмий частини першої статті 11 Закону № 2862-ХІІ; пункт 11 частини п`ятої статті 48 Закону № 1402-VIII).
Усі судді судової системи України мають єдиний правовий статус і є рівними перед законом. Зокрема, їх статус визначений у розділі VIII Конституції України та у Законі № 1402-VIII.
Позивачка була призначена на посаду судді Красноперекопського міськрайонного суду Автономної Республіки Крим строком на п`ять років згідно з Указом Президента України від 23 квітня 2008 року № 392/2008 «Про призначення суддів». А відповідно до Указу Президента України від 18 червня 2010 року № 713/2010 «Про призначення суддів» у межах п`ятирічного строку призначена на посаду судді Київського окружного адміністративного суду.
18 квітня 2013 року Верховна Рада України згідно з її постановою № 211-VII «Про обрання суддів» обрала позивачку суддею безстроково.
Відповідно до розрахунку стажу роботи позивачки на посаді судді з урахуванням стажу професійної діяльності за спеціальністю після здобуття вищої юридичної освіти, виданого 20 вересня 2018 року головою Київського окружного адміністративного суду, загальний стаж роботи позивачки становить 29 років 4 місяці 26 днів, з яких:
- з 12 липня 1991 року по 1 листопада 1992 року - на посаді юриста юридичної консультації «Легіс»;
- з 3 листопада 1992 року по 1 грудня 1993 року - на посаді завідуючої юридичної консультації при Президії Ново-Київської обласної колегії адвокатів;
- з 2 грудня 1993 року по 28 лютого 1995 року - на посаді адвоката юридичної консультації № 1 Московського району міста Києва Київської міської колегії адвокатів;
- з 1 березня 1995 року по 15 травня 2008 року - на посаді адвоката адвокатської фірми «Защита».
13 грудня 2018 року ВРП прийняла рішення № 3862/0/15-18 «Про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про звільнення з посади судді Київського окружного адміністративного суду у відставку».
ВРП у своєму рішенні зазначила, що загальний стаж роботи позивачки, який дає право на відставку, становить 12 років 10 місяців 26 днів. Крім стажу роботи на посаді судді, що становить 10 років 5 місяців 26 днів, ВРП зарахувала позивачці половину строку навчання за денною формою в Київському державному університеті імені Тараса Шевченка - 2 роки 5 місяців.
Велика Палата Верховного Суду, на нашу думку, дійшла правильного висновку щодо застосування до спірних відносин частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII у редакції Закону № 2447-VIII, який набрав чинності 5 серпня 2018 року, про зараховування до стажу роботи на посаді судді також стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право для призначення на посаду судді. Проте, не можемо погодитися з висновками судів першої й апеляційної інстанцій щодо зарахування позивачці до стажу роботи на посаді судді, який дає право на відставку, саме трьох років стажу роботи у галузі права, як було передбачено у частині першій статті 7 Закону № 2862-ХІІ, чинного на час призначення позивачки на посаду судді. Таким підходом суди без об`єктивного та розумного виправдання погіршили становище позивачки.
Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається й діє принцип верховенства права.
Відповідно до частин першої та другої статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Рівність усіх перед законом, гарантована статтею 24 Конституції України, позначається на регулюванні всіх суспільних відносин. Дотримання цього принципу означає, зокрема, й заборону без об`єктивного та розумного виправдання запроваджувати різницю у ставленні до осіб, які належать до однієї і тієї самої категорії (заборону відмінного поводження з особами, які перебувають в однакових чи споріднених ситуаціях).
Рівність і недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошують міжнародні акти з питань захисту прав і свобод людини, зокрема Загальна декларація прав людини (статті 1, 2 і 7), Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (статті 14 і 26), Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року [далі - Конвенція] (стаття 14) і Протоколі № 12 до Конвенції (стаття 1).
Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала застосувати системне та граматичне тлумачення приписів частини першої статті 116, частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII у редакції Закону № 2509-VIII, який набрав чинності 5 серпня 2018 року, й абзацу четвертого пункту 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII (пункт 34 доповнений абзацом четвертим згідно із Законом № 1798-VIII, що набрав чинності 5 січня 2017 року).
Так, згідно з частиною першою статті 116 Закону № 1402-VIII суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно до статті 137 цього Закону, має право подати заяву про відставку. Відповідно до абзацу четвертого пункту 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання).Тобто з 5 січня 2017 року судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності Законом № 1402-VIII, зберегли згідно з пунктом 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання). Отже, весь той стаж, який зарахований судді на день його признання (обрання) на посаду до 30 вересня 2016 року, має бути зарахований до стажу, який дає судді право на звільнення у відставку.
Згідно з частиною другою статті 137 Закону № 1402-VIII у редакції Закону № 2509-VIII, який набрав чинності 5 серпня 2018 року, до стажу роботи на посаді судді також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право для призначення на посаду судді.
Відповідно до статті 69 Закону № 1402-VIII на посаду судді може бути призначений громадянин України, не молодший тридцяти та не старший шістдесяти п`яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права щонайменше п`ять років, є компетентним, доброчесним та володіє державною мовою.
Стаж позивачки відповідав зазначеним вимогам на час її призначення на посаду судді у 2008 році.
На нашу думку, припис частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII у редакції Закону № 2509-VIII означає, що поряд зі стажем, отриманим суддею на посадах, визначених у пунктах 1-3 частини першої статті 137 Закону № 1402-VIII, до стажу, який надає судді право на звільнення у відставку, з 5 серпня 2018 року слід зараховувати також той стаж, який є обов`язковим для призначення на посаду судді на час виявлення суддею бажання про вихід у відставку. Таке тлумачення частини другої статті 137 Закону № 1402-VIII у редакції Закону № 2509-VIII зумовлене, зокрема, тим, що згідно з формулюванням відповідного припису до стажу роботи на посаді судді зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає (а не надавала!) право для призначення на посаду судді. Отже, доповнення статті 137 Закону № 1402-VIII частиною другою вказаного вище змісту покращило становище суддів, призначених на посаду до набрання ним чинності, зокрема і становище позивачки, оскільки таке доповнення дозволило зарахувати суддям, призначеним (обраним) на посади суддів до набрання чинності Законом
№ 1402-VIII, до стажу їхньої роботи на посаді судді стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) у сфері права, який стаття 69 Закону № 1402-VIII вимагає як мінімальний для набуття кандидатом права для призначення на посаду судді.
Той факт, що вимоги до кандидатів на посаду судді у різний час були по-різному визначені законодавством, на нашу думку, у світлі приписів Закону № 1402-VIII не дозволяє розумно обґрунтувати розрізнення у ставленні до суддів, які бажають звільнитися з посади у відставку (а саме до визначення їхнього стажу, що дає право на таке звільнення), залежно від того, який стаж у минулому вимагав відповідний закон для їх призначення (обрання) на посаду судді.
Відмінність у таких законодавчих вимогах не дозволяє надавати переживаючу дію відповідним законам, які діяли на час призначення (обрання) судді на посаду, для того, щоб нібито згідно з абзацом четвертим пункту 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII визначити стаж роботи на посади судді, зокрема для реалізації позивачкою права на звільнення з цієї посади у відставку.
Так, згідно з абзацом четвертим пункту 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання), а не набувають право на вихід у відставку за умови наявності стажу, який зараховується до стажу роботи на посаді судді, визначеного згідно із законодавством, чинним на день їх призначення чи обрання. Тобто абзац четвертий пункту 34 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII покращив становище суддів, призначених (обраних) на посаду до набрання чинності цим Законом, надавши їм можливість зберегти умови визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання), якщо таке законодавство передбачало можливість зарахування до стажу роботи на посаді судді іншу роботу, ніж ту, яка зазначена у статті 137 Закону № 1402-VIII.
Зміст пояснювальних записок до проекту Закону № 2509-VIII(проект № 7441 від 22 грудня 2017 року), який доповнив статтю 137 Закону № 1402-VIII частиною другою, та до проекту Закону № 1798-VIII (проект № 5180 від 23 вересня 2016 року), який доповнив підпункт 34 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII абзацом четвертим, підтверджує відсутність у законодавця мети врегулювання питання виходу суддів у відставку на умовах, які є менш сприятливими, ніж ті, що передбачені законодавством на час подання заяви про вихід у відставку.
Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду, не звернула увагу на формулювання зазначених приписів Закону № 1402-VIII і витлумачила їх не у системному зв`язку. З огляду на вказане не можна погодитися з висновками як суду першої інстанції, так і більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, згідно з якими на підставі абзацу четвертого пункту 34 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII до стажу роботи позивачки на посаді судді нібито слід зарахувати лише три роки стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права, визначені відповідно до вимог частини першої статті 7 Закону № 2862-ХІІ, що були передбачені цим Законом як мінімальний стаж для набуття права для призначення на посаду судді на дату такого призначення.
Вказуючи у постанові на відсутність дискримінації позивачки, Велика Палата Верховного Суду порівнювала різні законодавчі вимоги до кандидатів на посаду судді, що були передбачені у різні періоди, а не визначала об`єктивність і розумність різниці у ставленні до суддів, які намагалися реалізувати (або будуть намагатися реалізувати у майбутньому) право на звільнення у відставку, будучи призначеними (обраними) до набрання чинності Законом № 1402-VIII та після набрання ним чинності. З огляду на це аргументи Великої Палати Верховного Суду щодо відсутності дискримінації позивачки є непереконливими.
Враховуючи викладене вище, вважаємо, що суди у цій справі не стали ефективним засобом юридичного захисту права позивачки, порушивши гарантії статті 13 Конвенції. Проте з огляду на практику Конституційного Суду України щодо визнання конституційним положень закону, але в іншій інтерпретації, ніж надав під час розгляду судової справи Верховний Суд (див. як приклад: рішення Другого сенату Конституційного Суду України від 4 вересня 2019 року № 6-р(II)/2019), у позивачки залишається можливість захистити свої права, звернувшись до цього суду з конституційною скаргою щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів Закону № 1402-VIII, що були застосовані Великою Палатою Верховного в остаточному судовому рішенні від 24 жовтня 2019 року.
З огляду на викладене вважаємо, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 березня 2019 року необхідно було скасувати й ухвалити нове, яким вимоги позивачки задовольнити частково: рішення ВРП від 13 грудня 2019 року № 3862/0/15-18 скасувати та зобов`язати розглянути заяву позивачки про звільнення її у відставку з посади судді Київського окружного адміністративного суду з урахуванням стажу, передбаченого статтею 137 Закону № 1402-VIII зі змінами, які набрали чинності 5 серпня 2018 року.
Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко