Справа № 460/1042/19
Суддя: Ільчишин Надія Василівна
Дата ухвалення: 2019-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2019 рокуЛьвів№ 857/11830/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ільчишин Н.В.,

суддів Гуляка В.В., Коваля Р.Й.,

за участі секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року (головуючого судді Зозулі Д.П. ухвалене у відкритому судовому засіданні о 16 год. 22 хв. в м. Рівне повний текст рішення складено 03.10.2019) у справі №460/1042/19 за позовом Приватного акціонерного товариства «Рівнеазот» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

ПАТ «Рівнеазот» 03.05.2019 звернулося в суд з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову від 02.04.2019 №489, відповідно до якої на позивача накладено штраф у розмірі 85000 грн..

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року позов задоволено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подала апеляційну скаргу, яку обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення допущено порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечує проти її задоволення посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів і просить оскаржуване рішення суду залишити без змін, вважаючи його законним та обґрунтованим, також 18.12.2019 представник позивача подала до апеляційного суду письмові пояснення та судову практику.

В судовому засіданні апеляційного розгляду справи представник позивача Нечепорук Л.Ю. проти апеляційної скарги заперечила, просила скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Представник відповідача в судове засідання апеляційного суду не з`явився, належним чином повідомлений про дату, час і місце розгляду.

Відповідно до статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подана скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.11.2018 №1584, затверджено План здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік - №60 Приватне акціонерне товариство «Рівнеазот» (далі - ПрАТ «Рівнеазот»), , предмет здійснення заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сферах енергетики та комунальних послуг, ступінь ризику високий.

Відповідно до рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.12.2018 № 1964 видано Посвідчення на проведення планової виїзної перевірки від 04.02.2019 №58 посадовим особам органу контролю для проведення перевірки ліцензіата ПрАТ «Рівнеазот» на строк з 12.03.2019 по 25.03.2019 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10 серпня 2012 року №279 та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22 березня 2017 року №307 (ліцензія безстрокова видана відповідно до постанови НКРЕКП від 22 лютого 2018 року №210), який отримав Заступник Голови Правління, головний інженер Коваленко В.Г. про що засвідчує його підпис на копії (аркуші справи 142-143).

ПрАТ «Рівнеазот» зверталося до завідувача сектору Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Рівненській області з письмовою вимогою від 22.03.2019 №865 щодо припинення здійснення заходу державного нагляду (контролю) у зв`язку з використанням посадовими особами органу державного контролю не уніфікованої форми акту перевірки.

25.03.2019 за №113 посадовими особами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг оформлено «Акт, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері центрального водопостачання та водовідведення» (далі Акт перевірки №113) (аркуші справи 20-47), яким виявлені порушення ПрАТ «Рівнеазот».

27.03.2019 за №884 ПрАТ «Рівнеазот» звернулося до Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, завідувача сектору Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Рівненській області та голови Державної регуляторної служби України з письмовими запереченнями від 27.03.2019 №884 щодо протиправності проведеного заходу контролю.

Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у результаті розгляду 02 квітня 2019 року на засіданні, яке проводилось у формі відкритого слухання, Акта планової виїзної перевірки від 25 березня 2019 року № 113, проведеної на підставі Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 листопада 2018 року № 1584, постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 18 грудня 2018 року № 1964 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у І кварталі 2019 року», посвідчення на проведення планової перевірки від 04 лютого 2019 року № 58, установила, що ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «РІВНЕАЗОТ» () порушило Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22 березня 2017 року № 307 (далі Ліцензійні умови № 307), а саме:

пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, а саме:

пунктів 3 та 4 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у частині надання відповіді на запити НКРЕКП щодо документів та інформації стосовно провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та/або водовідведення в обсягах та строки, встановлені Регулятором;

пункту 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22 березня 2017 року № 307 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення» у частині подання до органу ліцензування документів та відомостей, визначених частиною третьою статті 15 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», у строк, що становить два місяці з дня офіційного опублікування цієї постанови;

пунктів 2.2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 13-НКРЕКП-водопостачання (квартальна) «Звіт щодо показників надійності водопостачання та якості питної води» та Інструкції щодо заповнення форми звітності № 14-НКРЕКП-водопостачання/водовідведення (квартальна) «Звіт щодо показників комерційної якості надання послуг з централізованого водопостачання та (або) водовідведення», затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 23 лютого 2017 року № 226 «Про затвердження форм звітності НКРЕКП № 13-НКРЕКП-водопостачання (квартальна) «Звіт щодо показників надійності водопостачання та якості питної води» та № 14-НКРЕКП-водопостачання/водовідведення (квартальна) «Звіт щодо показників комерційної якості надання послуг з централізованого водопостачання та (або) водовідведення» та інструкцій щодо їх заповнення» у частині строків надання звітності;

пункту 7 Порядку розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06 квітня 2017 року № 491, у частині подання до структурних підрозділів НКРЕКП на територіях звіту про сплату внеску на регулювання не пізніше другого робочого дня після встановленого строку сплати;

постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 11 травня 2017 року № 624 «Про надання суб`єктами господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг копій фінансової звітності до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у частині термінів надання копій фінансової звітності;

підпункт 6 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо надання в установленому органом ліцензування порядку і строки форм звітності за ліцензованим видом діяльності;

підпункт 7 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо ведення бухгалтерського обліку за ліцензованим видом діяльності з урахуванням вимог Порядку ведення окремого обліку доходів і витрат на підприємствах, які здійснюють виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та надають послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 584;

підпункт 9 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 у частині розроблення інвестиційної програми, затвердження та здійснення її погодження, схвалення у порядку, затвердженому НКРЕКП;

підпункт 11 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо здійснення реалізації обсягів централізованого водопостачання та/або водовідведення відповідно до тарифів, встановлених уповноваженим органом;

підпункт 12 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо сплати щоквартально, протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним, внесків на регулювання, що визначаються НКРЕКП;

підпункт 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 у частині дотримання структури витрат згідно із статтями, затвердженими в тарифі на централізоване водопостачання та/або водовідведення;

підпункт 21 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо обов`язкової перевірки незалежним аудитором річної фінансової звітності ліцензіата та її розміщення на веб-сайті ліцензіата у встановленому законом порядку.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про природні монополії», статей 17, 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, постановила відповідно до пунктів 11 та 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» накласти штраф у розмірі 85 000 гривень на ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «РІВНЕАЗОТ» () за вказані вище порушення (далі Постанова №489) (аркуші справи 48-49).

Не погодившись із Постановою №489 від 02.04.2019 позивач звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки Акт перевірки №113 від 25.03.2019 є недопустимим доказом, а порушення, які в ньому зафіксовані не підтверджуються жодними іншими доказами, тому суд не дає оцінку обґрунтуванням сторін, що стосуються суті порушень вказаних у Акті перевірки №113.

Даючи правову оцінку оскаржуваному судовому рішенню та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Частина 2 статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі Закон №877-V в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин): державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно частини 4 статті 4 Закону №877-V виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

Частина 15 статті 4 Закону №877-V вказує, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Відповідно до частини 2 статті 5 Закону №877-V Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).

Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.

Відповідно до частини 1 статті 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Частина 5 статті 7 Закону №877-V встановлює, що перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

Згідно частини 6 статті 7 Закону №877-V в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 № 1540-VIII (далі Закон №1540-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин): Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг (частина перша); Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням (частина друга); роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи (частина третя).

Згідно пункту 2 частини 1 статті 2 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері комунальних послуг діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).

Стаття 3 Закону №1540-VIII встановлює, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом серед інших державного контролю та застосування заходів впливу.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов.

Відповідно до статті 19 Закону №1540-VIII: Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю (частина перша); перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора (частина друга); під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом. (частина четверта).

Частини 5-6 вказаної статті Закону №1540-VIII встановлюють, що за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

Планові перевірки суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на рік відповідно до річних планів, які затверджуються Регулятором до 1 грудня року, що передує плановому, та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.

План здійснення заходів державного контролю на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять днів до початку відповідного планового періоду.

Планова виїзна перевірка проводиться за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за 10 днів до дня його початку.

Строк проведення планової виїзної перевірки не може перевищувати 15 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - п`яти робочих днів.

У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення планової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до семи робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.

Щорічно, до 1 квітня, Регулятор готує звіт про виконання річного плану державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, за попередній рік, який включається до річного звіту про діяльність Регулятора та підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора.

Частиною першою статті 22 Закону №1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Частинами другою та третьою статті 22 Закону №1540-VIII встановлено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Стаття 3 Закону України «Про природні монополії» встановлює, що законодавство України про природні монополії складається з цього Закону, Повітряного кодексу України, Кодексу торговельного мореплавства України, законів України «Про захист економічної конкуренції», «Про транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про залізничний транспорт», «Про ринок електричної енергії», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ринок природного газу», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про теплопостачання», інших законів України, що встановлюють особливості здійснення господарської діяльності у сферах природних монополій.

Згідно статті 17 Закону України «Про природні монополії» Національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій за: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 14.06.2018 прийняла постанову №428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі Порядок контролю), відповідно до пункту 5.1 Порядку контролю за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку.

В акті планової перевірки відображається інформація з перевірки питань, визначених переліками питань для відповідних сфер енергетики та комунальних послуг (додатки 4 - 17).

Вказана постанова №428 від 14.06.2018 набрала законної сили та доказів її скасування позивачем не подано, а тому відповідачем правомірно застосована до спірних правовідносин, що спростовує позовні вимоги про порушення під час складення Акту від 25.03.2019 за №113.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 затверджено Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), що встановлюють Вимоги до складення уніфікованої форми акта перевірки та такі дотримані відповідачем під час винесення Постанови №489 від 02.04.2019.

Також постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.11.2018 №1584, якою затверджено План здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік - №60 Приватне акціонерне товариство «Рівнеазот» (далі - ПрАТ «Рівнеазот»), , предмет здійснення заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сферах енергетики та комунальних послуг, ступінь ризику високий, також не оскаржувано щодо позивача, тому планова перевірка вчинена на підставі чинного акту.

Посадовими особами органу контролю проведено планову перевірку ПрАТ «Рівнеазот», за результатами якої оформлено «Акт, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері центрального водопостачання та водовідведення» від 25.03.2019 №113, яким встановлено вищенаведені порушення.

Колегія суддів не погоджується із посиланням суду першої інстанції, що Акт перевірки №113 прийнятий із порушенням нормативного регулювання діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки такий прийнятий із додержанням Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та затверджених підзаконних нормативно-правових актів, а тому відповідач приймаючи оскаржувану постанову взяв до уваги такий правомірно.

Відповідно до матеріалів справи позивач допустив працівників Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до перевірки, які здійснюючи свої повноваження склали Акт перевірки №113, позивач не спростовує відповідних порушень, які встановлені відповідачем, а посилається на Акт перевірки №113, як не належний доказ без аналізу винесеної постанови та встановлених порушень.

Відтак, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 листопада 2018 року № 1584 та постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 18 грудня 2018 року № 1964 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у І кварталі 2019 року», посвідчення на проведення планової перевірки від 04 лютого 2019 року № 58, правомірно провела перевірку ПРИВАТНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «РІВНЕАЗОТ» ().

Разом з цим, апеляційний суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що правовою підставою для винесення постанови про накладення штрафу є, зокрема, встановлення факту порушень.

Висновок суду першої інстанції, що «Акт перевірки №113 не був підписаний усіма посадовими особами, які здійснювати контрольний захід, а сам Акт перевірки №113 не був вручений керівнику підприємства чи його уповноваженій особі, що є порушенням статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»» є спростованим наступним.

Частиною п`ятою статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

При цьому, абзацом тринадцятим частини шостої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Проте, суд першої інстанції не звернув увагу на те, що зазначеною нормою не визначений порядок вручення Акта перевірки, у випадку відмови суб`єктом господарювання, діяльність якого перевірялася, прийняти акт про результати перевірки (зазначення запису в акті перевірки, складення додаткового акту про таку відмову тощо).

На виконання вимог абзацу третього частини п`ятої статті 19 Закону №1540-VIII та враховуючи положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», комісією з перевірки надіслано акт про результати перевірки суб`єкту господарювання рекомендованим листом (копія поштового відправлення міститься в матеріалах справи).

Згідно статті 19 Закону №1540-VIII не вимагається підписання акту всіма членами комісії з перевірки та Акт № 113 був підписаний членами комісії з перевірки в достатній кількості.

Крім того, ПрАТ «Рівнеазот» у позовній заяві також вказує, що згідно Указу Президента України від 29.05.2018 №154/2018 ОСОБА_1 призначена членом НКРЕКП, та саме така особа підписала оскаржувану Постанову №489. Проте, згідно статті 116 Конституції України Президент України не має повноважень призначати членів НКРЕКП; призначення ОСОБА_2 О. членом НКРЕКП суперечить нормам Конституції України, а відтак підписання оскаржуваної Постанови №489 такою особою є протиправним.

Колегія суддів відхиляє такі доводи позивача та зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону №1540-VIII, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

За правилами пункту 2 частини першої статті 4 Закону №1540-VIII, основними принципами діяльності Регулятора є: самостійність і незалежність.

Відповідно до абзаців першого та другого частини другої статті 5 Закону №1540-VIII, члени Регулятора, інші посадові особи Регулятора діють незалежно. Будь-які письмові чи усні вказівки, розпорядження, доручення органу державної влади, іншого державного органу, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, суб`єктів господарювання, політичних партій, громадських об`єднань, професійних спілок чи їх органів, а також інших осіб, що стосуються виконання членами Регулятора, його посадовими особами своїх функцій і повноважень відповідно до закону, є незаконним впливом. Органам державної влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, суб`єктам господарювання, політичним партіям, громадським об`єднанням, професійним спілкам та їх органам забороняється втручатися у процеси державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до абзаців другого, третього та четвертого частини третьої статті 8 Закону №1540-VIII, до складу Конкурсної комісії входять: дві особи, яких визначає Президент України; 2) дві особи, яких визначає Верховна Рада України: одна особа - за поданням Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належить розвиток паливно-енергетичного комплексу, вугільної, газової, нафтової, нафтопереробної промисловості та електроенергетики; одна особа - за поданням Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належить житлово-комунальне господарство. Комітети Верховної Ради України приймають рішення щодо кандидатур членів Конкурсної комісії, які пропонуються Верховній Раді України для обрання, на основі пропозицій депутатських фракцій (груп).

Абзацами 39 та 40 частини третьої статті 8 Закону №1540-VIII, Президент України призначає на посаду члена (членів) Регулятора з відібраних Конкурсною комісією кандидатів не пізніше місячного строку з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання. Члени Регулятора призначаються на посади указом Президента України.

Частиною шостою статті 8 Закону №1540-VIII встановлено, що повноваження члена Регулятора припиняються достроково за рішенням Президента України у разі: 1) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 2) визнання його судом недієздатним або обмежено дієздатним, визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього; 4) набрання законної сили рішенням суду про притягнення до відповідальності за корупційне правопорушення або правопорушення, пов`язане з корупцією; 5) припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; 6) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням, зокрема в разі неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я або у разі виходу на пенсію; 7) подання заяви про відставку у разі принципової незгоди з рішенням (рішеннями) Регулятора; 8) невідповідності вимогам частини другої статті 7 цього Закону; 9) смерті. Не може бути підставою для звільнення члена Регулятора набуття повноважень новообраним Президентом України. Повноваження члена Регулятора припиняються з дня видання указу Президента України про його звільнення.

Вказані вище норми Закону України №1540-VIII, визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 13.06.2019 №5-р/2019.

За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України №254к/96-ВР від 28.06.1996, Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Конституційний Суд України в Рішенні від 13.06.2019 №5-р/2019 вказав, що частина перша статті 1, пункт 2 частини першої статті 4, частина перша, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частина шоста статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року №1540-VIII, визнані неконституційними, втрачають чинність з 31 грудня 2019 року.

Таким чином, призначена Президентом України ОСОБА_1 на посаду члена НКРЕКП мала повноваження на підписання оскаржуваної Постанови №489, що винесена 02.04.2019.

У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.

Так, відповідно до позиції Європейського суду з прав людини, висловленій, зокрема, у пункті 45 рішення в справі «Бочаров проти України», пункті 53 рішення в справі «Федорченко та Лозенко проти України», пункті 43 рішення в справі «Кобець проти України», при оцінці доказів і вирішенні спору суду слід керуватися критерієм доведення «поза розумним сумнівом». Тобто, встановлюючи істину в справі слід базуватися передусім на доказах, які належно, достовірно й достатньо підтверджують ті чи інші обставини таким чином, щоби не залишалося щодо них жодного обґрунтованого сумніву.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, пункт 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно з частиною 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов`язок доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про правомірність свого рішення.

Обґрунтовуючи правомірність прийнятої постанови про застосування штрафу, відповідач виходив з правомірності висновків акту перевірки щодо встановлених порушень та такі на думку колегії суддів є правильними.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, щодо обґрунтованості даного позову та наявності підстав для його задоволення, відтак відповідачем надано суду достатньо доказів, котрі б свідчили про недотримання позивачем норм Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Згідно пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції допустив вищенаведені порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення даної справи по суті, внаслідок чого його рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового відмову в задоволенні даного позову.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року у справі №460/1042/19 скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Рівнеазот» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н.В. Ільчишин

Судді В.В. Гуляк

Р.Й. Коваль

Повний текст постанови складено 24.12.2019