Справа № 826/7783/16
Суддя: Пащенко К.С.
Дата ухвалення: 2019-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 грудня 2019 року м. Київ № 826/7783/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Пащенка К.С., суддів: Чудак О.М., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання постанови такою, що не відповідає Конституції України в

частині

представники позивача - не прибув;

сторін: відповідача - Харчук Р.І.,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач або ОСОБА_1 ) подано на розгляд Окружному адміністративному суду міста Києва позов до Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач або КМУ), у якому позивач просить визнати постанову від 25.03.2015 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України» такою, що не відповідає Конституції України в частині відсутності в Зразках паспорта громадянина України, затверджених в Додатках 1-4 цією постановою графи «національність».

Ухвалою від 26.05.2016 Окружним адміністративним судом міста Києва позовну заяву залишено без руху.

Позивач зазначені в ухвалі недоліки усунув у строк встановлений судом.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.06.2016 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (скорочено - КАС України) у зв`язку із неналежністю розгляду заяви в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2016 по справі № 826/7783/16 ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.06.2016 про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі скасовано; справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.02.2017 відкрито провадження в адміністративній справі, призначено попереднє судове засідання на 04.05.2017.

Зважаючи на перебування судді Добрянської Я.І. у відпустці, фіксування судового засідання 04.05.2017 не здійснювалось, розгляд справи відкладено на 08.08.2017.

08.08.2017 судом оголошено перерву в попередньому судовому засіданні до 07.12.2017.

Відповідно до розпорядження щодо призначення повторного автоматизованого розподілу справ від 10.10.2017 № 5738 справу передано на розгляд судді Пащенку К.С.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.11.2017 (суддя Пащенко К.С.) прийнято справу до свого провадження та призначено до попереднього судового розгляду у судове засідання на 14.12.2017; витребувано у Кабінету Міністрів України докази опублікування постанови від 25.03.2016 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» у Офіційному віснику України та Урядовому кур`єрі; зобов`язано Кабінет Міністрів України опублікувати оголошення про оскарження постанови від 25.03.2016 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» в частині, у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

28.11.2017 через канцелярію суду від позивача надійшло клопотання, в якому ОСОБА_1 просить суд розглядати справу за його відсутності, а позовні вимоги підтримує в повному обсязі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2017 закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду колегією у складі трьох суддів у судовому засіданні на 21.02.2018; витребувано у Кабінету Міністрів України докази опублікування постанови від 25.03.2016 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» у Офіційному віснику України та Урядовому кур`єрі; повторно зобов`язано Кабінет Міністрів України опублікувати оголошення про оскарження постанови від 25.03.2016 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» в частині, у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений та зобов`язано Кабінет Міністрів України надати докази такого опублікування.

Зважаючи на перебування члена колегії судді Шейко Т.І. на лікарняному, фіксування судового засідання 21.02.2018 не здійснювалось, розгляд справи відкладено на 11.04.2018.

В судовому засіданні 11.04.2018 представник відповідача проти позову заперечував та просив суд у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Представник позивача в судове засідання не прибув, хоча про час та місце розгляду справи був повідомлений належним чином.

На думку позивача, зазначена постанова прийнята відповідачем з порушенням його права як громадянина України на самовизначення, встановленого Конституцією та законами України в частині реалізації права вільно обирати та відновлювати національність, а тому є протиправною.

Суд, враховуючи клопотання представника відповідача, ухвалив перейти до стадії письмового провадження на підставі частини третьої статті 194 КАС України.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегією суддів встановлено наступне.

Згідно з вимогами статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Відповідно до статті 22 Основного Закону права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Статтею 32 Конституції України визначено, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Конституційне та законодавче регулювання права на невтручання в особисте та сімейне життя також узгоджується із міжнародно-правовими актами - Європейською Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 (нижче - Конвенція), що ратифікована Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР, та відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства.

Стаття 8 Конвенції передбачає, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (пункт 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі «C. проти Бельгії» від 07.08.1996 (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (пункт 61 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002) та пункт 65 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11).

Будь-яке втручання у право особи на повагу до її приватного та сімейного життя становитиме порушення статті 8 Конвенції, якщо воно не здійснювалося «згідно із законом», не переслідувало легітимну ціль або цілі згідно з пунктом 2 та було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було пропорційним цілям, які мали бути досягнуті (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ельсхольц проти Німеччини» (Elsholz v. Germany) [ВП], заява № 25735/94, пункт 45, ECHR 2000-VIII).

Таким чином, особа не може зазнавати безпідставного втручання у особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність житла, таємницю кореспонденції або на її честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.

Суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, переоформленням, продовженням строку дії, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 № 5492-VI (далі альтернативно - Закон № 5492-VI) документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.

В свою чергу Закон № 5492-VI визначає правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.

Відповідно до підпункту «а» пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України належить до документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру.

Як передбачено пунктом 3 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-XII, бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 5492-VI постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 (за текстом - постанова КМУ № 302) затверджені: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4 (додатки № 1-4).

Позивач пред`явленими позовними вимогами у даній справі ставить під сумнів відповідність додатків 1-4 постанови КМУ № 302 Конституції України.

З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, загальні підходи до підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України (постанов і розпоряджень), їх форму, структуру та техніко-юридичні особливості розроблення з урахуванням нормопроектувальної техніки визначають Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870.

З огляду на те, що згідно із статтею 6 і частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади зобов`язані діяти у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, перед початком підготовки проекту постанови з`ясовується, чи належить питання, яке передбачається врегулювати, до компетенції Кабінету Міністрів України. Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується Конституцією (стаття 116) і законами України, актами Президента України.

Порядок підготовки, подання та розгляду проектів постанов і розпоряджень визначено у розділі VI Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України.

У процесі роботи над проектом постанови проводиться аналіз положень Конституції і законів України, актів Президента України, які стосуються предмета його врегулювання, вивчаються акти Кабінету Міністрів України, що регулюють певні питання у відповідній сфері суспільних відносин, і практика їх застосування, наукова література, матеріали друкованих засобів масової інформації, а також результати соціологічних та інших досліджень (у разі їх проведення).

Постановою колегії Міністерства юстиції від 21.11.2000 № 41 схвалені Методичні рекомендації щодо проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів, розроблені з метою визначення порядку проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів.

Правова експертиза може бути проведена щодо проекту: закону України; указу Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; постанови Національного банку України; наказу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.

До предмета правової експертизи проекту нормативно-правового акта належать, в тому числі, такі питання: Чи відповідає проект загальним принципам побудови правової

системи? Якщо ні, то в чому це виявляється? Чи відповідають положення проекту нормам Конституції України, а також законам з відповідної галузі права? Якщо

ні, то яким саме нормам?

В даному випадку, правову експертизу проекту постанови КМУ № 302 проведено в Управлінні конституційного та адміністративного законодавства Департаменту конституційного, адміністративного та соціального законодавства Міністерства юстиції 17.04.2015.

При цьому, відповідно до висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, проект постанови Кабінету Міністрів України відповідає Конституції України.

Також, не заслуговують на увагу твердження позивача щодо наявності залежності між присутністю у додатках 1-4 постанови КМУ № 302 графи «національність» та можливістю вільно реалізувати своє право обирати національність, тобто віднести себе до певної етнічної групи, що підтверджується наступним.

Зокрема, питання зміни національності громадянами України регулювалось Указом Президента України «Про порядок зміни громадянами України національності» № 24 від 31.12.1991, відповідно до якого національність могла бути змінена особами, які при досягненні 16-річного віку та одержанні паспорта прийняли національність одного з батьків та бажали змінити її відповідно до національності другого з батьків. Зміна національності провадилася відділом внутрішніх справ виконавчого комітету районної, міської, районної у місті ради народних депутатів за місцем проживання заявника. Зміна національності допускалася також і щодо осіб, які обрали національність до прийняття цього Указу. Вказаний Указ втратив чинність на підставі Указу Президента України від 27.01.1999 № 70/99.

Згідно зі статтею 300 Цивільного кодексу України особа має право на індивідуальність, на збереження своєї національної, культурної, релігійної, мовної самобутності, а також право на вільний вибір форм та способів прояву своєї індивідуальності, якщо вони не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства. Таке право підпадає під захист статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка передбачає, що кожна людина має право на повагу до її особистого і сімейного життя. Держава не може втручатися у здійснення цього права інакше ніж згідно із законом та у випадках, необхідних у демократичному суспільстві в інтересах національної і громадської безпеки.

Стаття 11 Конституції України передбачає, що держава сприяє як консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, так і розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності національних меншин в Україні.

Згідно зі статтею 3 Рамкової конвенції про захист національних меншин (ратифікована Законом України від 09.12.1997 № 703/97-ВР) кожна особа, яка належить до національної меншини, має право вільно вирішувати, вважатися їй чи не вважатися такою, і таке рішення або здійснення прав у зв`язку з ним не повинно зашкоджувати такій особі.

Відмова від фіксації національності в офіційних документах, що посвідчують особу, та актових записах цивільного стану і відповідних свідоцтвах про ДРАЦС повністю відповідає статті 24 Конституції України, яка гарантує рівність громадян, зокрема, незалежно від етнічного походження, а також статті 11 Закону «Про національні меншини в Україні». Національна належність особи, таким чином, є актом її особистого самовизначення і жодним чином не впливає на публічно-правові відносини такої особи з державою. Фіксація факту національності особи в документі, що її посвідчує, чи в актових записах громадянського стану створила б перешкоду вільному обранню чи відновленню національності, оскільки поставила б таке обрання чи відновлення у залежність від рішення державного органу.

Вищевказану позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.05.2019 у справі № 398/4017/18 та враховано судовою колегією під час вирішення даного спору.

Окремо судом відмічається, що процедурні питання з приводу прийняття спірної постанови, як такої, позивачем, зважаючи на викладені підстави позову, не оскаржуються.

Відповідно до положень частини першої та другої статті 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Відповідно до частини першої статті 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

У відповідності до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини «Щокін проти України» (№ 23759/03 та № 37943/06) зазначено, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.о.» проти Чеської Республіки» (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy № 33202/96).

У Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 20.05.2019 (справа № 417/3668/17).

Частиною першою статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, судова колегія наголошує на відсутності підстав для задоволення позову.

Враховуючи, що адміністративний позов задоволенню не підлягає, то судові витрати позивачу не відшкодовуються.

Керуючись статтями 6, 72-77, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити повністю.

Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного ухвали.

Відповідно до пп. 15.5 п. 1 Розділу VII Перехідні положення КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Окружний адміністративний суд міста Києва.

Головуючий суддя К.С. Пащенко

Суддя О.М. Чудак

Суддя Т.І. Шейко