Справа № 826/8029/16
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2019-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 грудня 2019 року

Київ

справа №826/8029/16

адміністративне провадження №К/9901/13825/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогаз - Альянс» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.09.2016 (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016 (головуючий суддя: Глущенко Я.Б., судді: Пилипенко О.Є., Кузьмишина О.М.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогаз - Альянс» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування рішень в частині, -

В С Т А Н О В И В:

26.05.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю «Нафтогаз-Альянс» (далі - позивач) звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач), в якому просило:

- визнати незаконною та нечинною главу 2 розділу VIII Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою від 30.09.2015 № 2493 Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, з 27.11.2015;

- визнати незаконним та нечинним підпункт 6 пункту 1 глави 1 розділу Х Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою від 30.09.2015 № 2493 Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, з 27.11.2015;

- визнати незаконним та нечинним абзац 3 пункту 16 глави 1 розділу ХІ Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою від 30.09.2015 № 2493 Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, а саме: «відсутність необхідного рівня фінансового забезпечення, визначеного згідно з положеннями глави 2 розділу VIII цього Кодексу », з 27.11.2015;

- визнати незаконним та нечинним абзац 3 пункту 3 глави 2 розділу ХІ Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою від 30.09.2015 № 2493 Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, а саме: «відсутність необхідного рівня фінансового забезпечення, визначеного згідно з положеннями глави 2 розділу VIII цього Кодексу », з 27.11.2015.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.09.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016, у задоволенні позову було відмовлено. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірні положення Кодексу газотранспортної системи (далі - Кодекс ГТС) повністю кореспондуються з вимогами чинного законодавства. Передбачене цим Кодексом фінансове забезпечення не є додатковою підставою для відмови оператором газотранспортної системи в доступі замовника до газотранспортної системи, оскільки надання такого забезпечення вимагається вже після укладення договору.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просив суд касаційної інстанції скасувати судові рішення у справі та ухвалити нове рішення про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди неправильно застосували положення Закону України від 09.04.2015 №329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон №329) та Кодексу ГТС щодо наслідків ненадання фінансового забезпечення при виконанні угод між оператором газотранспортної системи та суб`єктом ринку природного газу (замовником).

На думку позивача, Закон №329 встановлює виключний перелік підстав для відмови у наданні доступу до газотранспортної системи, тобто відмови у наданні послуг з транспортування газу. Відсутність належного фінансового забезпечення не віднесена до таких підстав. Водночас, Кодекс ГТС передбачає зупинення та навіть припинення надання послуг з транспортування газу у випадку ненадання належного фінансового забезпечення оператору газотранспортної системи.

Зі змісту позовних вимог вбачається, що позивач не згодний та просить з 27.11.2015 визнати незаконними та нечинними: главу 2 розділу VIII; підпункт 6 пункту 1 глави 1 розділу Х; абзац 3 пункту 16 глави 1 розділу ХІ; абзац 3 пункту 3 глави 2 розділу ХІ Кодексу ГТС.

Скаржник стверджує, що згадані положення Кодексу ГТС встановлюють додаткові підстави для відмови в доступі до газотранспортної системи, які не передбачені частиною 3 статті 19 Закону №329, а тому відповідні положення Кодексу ГТС є протиправними.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.01.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

09.02.2017 на адресу суду касаційної інстанції від відповідача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, де він з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просив залишити судові рішення без змін, а скаргу позивача - без задоволення.

15.12.2017 одночасно з початком роботи Верховного Суду набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII, яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

01.02.2018 цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 20.06.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в попередньому засіданні відповідно до вимог статті 343 КАС України.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив наступне.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ТОВ «Нафтогаз-Альянс» на підставі ліцензії № 036366 серії АД від 31.05.2012 здійснює свою діяльність у сфері постачання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ за нерегульованим тарифом.

30.09.2015 постановою № 2493 Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг затверджено Кодекс ГТС.

Так, главою 2 розділу VIII зазначеного Кодексу передбачено, що фінансове забезпечення надається оператору газотранспортної системи не пізніше ніж за 5 робочих днів до початку надання послуг із транспортування природного газу, у випадку отримання послуг із транспортування природного газу протягом однієї газової доби - не пізніше ніж за день до початку надання послуг.

Розмір фінансового забезпечення для замовника послуг транспортування у випадку надання доступу до потужності має бути не меншим за місячну вартість послуг транспортування природного газу, визначену на підставі розподілу потужностей та тарифів на послуги транспортування, встановлених Регулятором.

Фінансове забезпечення у випадку доступу до потужності може бути надане в таких формах: 1) безвідкличної, безумовної банківської гарантії, виданої відповідно до вимог чинного законодавства України, на користь оператора газотранспортної системи в сумі місячних фінансових зобов`язань, що підлягає виплаті на його першу вимогу; 2) попередньої оплати послуг на підставі умов договору транспортування в сумі місячних фінансових зобов`язань.

Надання банківської гарантії, виданої банком, щодо якого Національний банк України прийняв рішення про віднесення до категорії проблемного або неплатоспроможного, не є належним фінансовим забезпеченням.

Строк дії фінансового забезпечення повинен закінчуватись не раніше ніж через 1 (один) місяць після завершення періоду, на який було розподілено потужність. У випадку замовлення довгострокових послуг більш ніж на 1 (один) газовий рік строк дії фінансового забезпечення має становити не менше одного року транспортування газу за умови, що таке забезпечення буде поновлене протягом 14 (чотирнадцяти) робочих днів до закінчення його строку дії.

Якщо фінансове забезпечення не буде надано у строк, визначений цим пунктом, оператор газотранспортної системи тимчасово (до внесення відповідного фінансового забезпечення) зупиняє надання послуг, стосовно яких замовник не надав фінансове забезпечення, а в разі ненадання фінансового забезпечення протягом наступних 14 днів після припинення надання послуг - пропонує потужність іншим замовникам шляхом розміщення офіційного оголошення на своєму веб-сайті.

Розмір фінансового забезпечення замовника послуг транспортування щодо послуг балансування системи має бути не меншим 20 % вартості природного газу, який планується до транспортування у певному місяці на підставі заявлених планових обсягів транспортування природного газу, та розрахункової вартості базової ціни газу, що визначається відповідно до умов цього Кодексу.

Якщо обсяги транспортування природного газу протягом місяця транспортування перевищують обсяги, на підставі яких було визначено розмір діючого фінансового забезпечення, замовник послуг транспортування зобов`язаний збільшити суму фінансового забезпечення до необхідного рівня, визначеного згідно з положеннями цим пунктом. В іншому випадку оператор газотранспортної системи відмовляє у прийнятті номінації у зв`язку з відсутністю необхідного фінансового забезпечення.

Замовник послуг транспортування повинен надати оператору газотранспортної системи відповідне фінансове забезпечення не пізніше 14 (чотирнадцяти) календарних днів до завершення строку дії поточного фінансового забезпечення.

Згідно з підпункту 6 пункту 1 глави 1 Розділу X Кодексу ГТС встановлено, що оператор газотранспортної системи має право припинити транспортування природного газу в точці входу до газотранспортної системи або точці виходу з газотранспортної системи у випадку недостатності фінансового забезпечення у замовника послуг транспортування, невиконання умов договору транспортування природного газу.

Абзацом третім пункту 16 глави 1 розділу XI Кодексу ГТС передбачено, що відхилення місячної номінації, номінації/реномінації замовника послуг транспортування може відбутися через, серед іншого, відсутність необхідного рівня фінансового забезпечення, визначеного згідно з положеннями глави 2 розділу VIII цього Кодексу.

Відповідно до абзацу 3 пункту 3 глави 2 розділу XI Кодексу ГТС відхилення номінації замовника послуги транспортування може відбуватися у випадках, серед іншого, відсутності необхідного рівня фінансового забезпечення, визначеного згідно з положеннями глави 2 розділу VIII цього Кодексу.

Позивач звернувся у суд із позовом, вважаючи, що наведені положення постанови відповідача від 30.09.2015 № 2493, якою затверджено Кодекс КГС, порушують права позивача, як постачальника природного газу, не відповідають Конституції України, Цивільному кодексу України, Господарському кодексу України та Закону № 329, крім того, на думку позивача, дана постанова видана відповідачем з перевищенням повноважень, наданих йому законодавцем.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Закон №329 визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

Пунктом 11 частини 1 статті 1 Закону України №329 передбачено, що кодекс газотранспортної системи, кодекс газорозподільних систем, кодекс газосховища, кодекс установки LNG - правила експлуатації та доступу до газотранспортної системи, газорозподільної системи, газосховища, установки LNG, що затверджуються Регулятором.

Згідно із пунктом пункту 32 частини 1 статті 1 Закону України № 329 регулятором ринку природного газу є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Частиною 1 статті 33 Закону № 329 передбачено, що Оператор газотранспортної системи розробляє кодекс газотранспортної системи за результатами консультацій із суб`єктами ринку природного газу та подає його Регулятору на затвердження. Після затвердження кодексу газотранспортної системи Регулятором оператор газотранспортної системи розміщує його на своєму веб-сайті.

Пунктами 2, 14 частини 2 статті 33 Закону України №329 передбачено, що кодекс газотранспортної системи повинен містити зокрема положення про умови, у тому числі комерційні та технічні, доступу до газотранспортної системи, включаючи перелік послуг транспортування природного газу, що надаються оператором газотранспортної системи, а також умови приєднання нових об`єктів замовників до газотранспортної системи; інші питання щодо експлуатації газотранспортної системи.

Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП та Положення №715).

Відповідно до підпункту 5 пункту 4 до завдань НКРЕКП відноситься розробка та затвердження порядку доступу до Єдиної газотранспортної системи України.

Підпунктом 7 пункту 6 Положення № 715 відповідачу надано право приймати нормативно-правові акти та контролювати їх виконання з питань, що належать до компетенції НКРЕКП.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на виконання вимог частини першої статті 33 Закону №329 оператором газотранспортної системи (далі - Оператор ГТС) було розроблено Кодекс ГТС, затверджений постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2493, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1378/27823.

Пунктом 2 глави 1 розділу 1 цього Кодексу визначено, що він є регламентом функціонування газотранспортної системи України та визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газотранспортної системи України. Його дія поширюється на всіх суб`єктів ринку природного газу України: операторів суміжних систем, газовидобувні підприємства, замовників, споживачів та постачальників природного газу незалежно від підпорядкування та форми власності.

Позивач відноситься до суб`єктів ринку природного газу, а тому має право оскаржувати цей нормативно-правовий акт в судовому порядку.

Скаржник стверджує, що оскаржувані положення Кодексу ГТС встановлюють додаткову підставу для відмови в доступі до газотранспортної системи, як відмову у наданні послуги транспортування, встановлюючи вимоги для замовників послуг надавати фінансове забезпечення, за відсутності якого Оператор ГТС має право відхилити місячну номінацію, номінації/реномінації замовника послуги транспортування, а не для відмови в укладанні договору, як зазначили суди першої та апеляційної інстанції.

В свою чергу глава 2 розділу VIII Кодексу ГТС містить чотири пункти, які регулюють загальні питання фінансового забезпечення: строків його надання, розміру, форми, строку дії, наслідків ненадання забезпечення, аналогічних питань щодо послуг балансування системи.

Зокрема, згідно з нею фінансове забезпечення надається оператору газотранспортної системи не пізніше ніж за 5 робочих днів до початку надання послуг із транспортування природного газу, у випадку отримання послуг із транспортування природного газу протягом однієї газової доби - не пізніше ніж за день до початку надання послуг.

Розмір фінансового забезпечення для замовника послуг транспортування у випадку надання доступу до потужності має бути не меншим за місячну вартість послуг транспортування природного газу, визначену на підставі розподілу потужностей та тарифів на послуги транспортування, встановлених Регулятором.

Фінансове забезпечення у випадку доступу до потужності може бути надане в таких формах:

1) безвідкличної, безумовної банківської гарантії, виданої відповідно до вимог чинного законодавства України, на користь оператора газотранспортної системи в сумі місячних фінансових зобов`язань, що підлягає виплаті на його першу вимогу;

2) попередньої оплати послуг на підставі умов договору транспортування в сумі місячних фінансових зобов`язань.

Відповідно до підпункту 6 пункту 1 глави 1 розділу Х Кодексу ГТС оператор газотранспортної системи має право припинити транспортування природного газу в точці входу до газотранспортної системи або точці виходу з газотранспортної системи у випадку недостатності фінансового забезпечення у замовника послуг транспортування, невиконання умов договору транспортування природного газу.

Згідно з абзацем 3 пункту 16 глави 1 розділу ХІ Кодексу ГТС відхилення місячної номінації, номінації/реномінації замовника послуги транспортування може відбутися через відсутність необхідного рівня фінансового забезпечення, визначеного згідно з положеннями глави 2 розділу VIII цього Кодексу.

За приписами абзацу 3 пункту 3 глави 2 розділу ХІ Кодексу ГТС відсутність необхідного рівня фінансового забезпечення, визначеного згідно з положеннями глави 2 розділу VIII цього Кодексу, є підставою для відхилення номінації замовника послуги транспортування.

Пунктом 8 частини 1 статті 1 Закону №329 визначено, що доступ - право користування потужністю об`єкта газової інфраструктури в обсязі та на умовах, встановлених у договорі про надання послуг транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу або послуг установки LNG.

Відповідно до частин 2, 3 статті 19 Закону №329 оператор газотранспортної системи, оператор газорозподільної системи, оператор газосховища, оператор установки LNG зобов`язані за зверненням суб`єкта ринку природного газу (замовника) забезпечити йому доступ до газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG.

Перед укладенням договору з суб`єктом ринку природного газу (замовником) оператор газотранспортної системи, оператор газорозподільної системи, оператор газосховища, оператор установки LNG можуть вимагати від такого суб`єкта підтвердження його платоспроможності відповідно до кодексу газотранспортної системи, кодексу газорозподільних систем, кодексу газосховищ або кодексу установки LNG.

Оператор газотранспортної системи, оператор газорозподільної системи, оператор газосховища, оператор установки LNG можуть відмовити суб`єкту ринку природного газу (замовнику) в доступі до газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG за наявності однієї з таких підстав:

1) відсутність або недостатність вільної потужності;

2) надання доступу стане перешкодою для виконання таким оператором спеціальних обов`язків, покладених на нього відповідно до статті 11 цього Закону;

3) відмова в доступі є виправданою на підставі рішення, прийнятого відповідно до статті 55 цього Закону.

Про відмову в доступі до газотранспортної системи або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG оператор газотранспортної системи, оператор газорозподільної системи, оператор газосховища, оператор установки LNG повідомляють (із зазначенням причин відмови) суб`єкта ринку природного газу та Регулятора протягом п`яти робочих днів.

Зміст наведених норм свідчить, що надання доступу до газотранспортної системи передбачає укладення договору з суб`єктом ринку природного газу (замовником). Відмова у доступі до газотранспортної системи та відмова укласти відповідних договір не є тотожними поняттями, однак відмова у доступі виключає надання відповідних послуг, а відтак - і укладення договору. Адже наявне у Законі визначення поняття «доступ» передбачає виникнення права користування саме на умовах, визначених у договорі.

Зазначений висновок кореспондується із правилом закріпленим у пункті 2 глави 1 розділу IV Кодексу ГТС про те, що правовідносини між оператором газотранспортної системи та оператором установки LNG / оператором газосховища / газовидобувним підприємством /оператором газорозподільної системи / прямим споживачем щодо одержання доступу до потужності, надання послуг із транспортування, у тому числі послуг балансування газотранспортної системи, регулюються договором транспортування природного газу, укладеним відповідно до Типового договору транспортування природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 № 2497.

Відповідно до пункту 1 глави 1 розділу VІІІ Кодексу ГТС одержання доступу до потужності, надання послуг із транспортування, у тому числі послуг балансування системи, є складовими послуги транспортування природного газу та здійснюються виключно на підставі договору транспортування.

З огляду на наведене, помилковим є твердження скаржника про те, що підстави відмови у доступі не можна вважати підставами відмови в укладенні договору.

Кодекс ГТС, який згідно з преамбулою визначає у тому числі економічні засади функціонування ГТС, регулює відносини щодо надання фінансового забезпечення як одну з умов договору. За умови виконання цієї умови передбачена договором послуга надається, а наданий доступ - зберігається.

Врегульоване спірними положеннями Кодексу ГТС фінансове забезпечення надається до початку надання послуг із транспортування природного газу, але після укладення договору. Про це свідчать покликання у розділі VIII на строки його надання, визначення розміру забезпечення сумою місячних фінансових зобов`язань, форми надання забезпечення, які неможливі без укладення договору (попередня оплата, банківська гарантія).

Водночас, передбачене частиною 2 статті 19 Закону №329 підтвердження платоспроможності суб`єктом ринку природного газу (замовником) може реалізовуватися виключно перед укладенням договору між таким суб`єктом та оператором газотранспортної системи, а тому не пов`язано з правовим регулюванням фінансового забезпечення.

Зважаючи на наведене, враховуючи вимоги статей 3, 19 та 33 Закону №329 суди попередніх інстанцій цілком слушно критично оцінили доводи позивача, що фінансове забезпечення є додатковою підставою для відмови оператором газотранспортної системи в доступі замовника до газотранспортної системи, оскільки оператор газотранспортної системи має право вимагати від замовника підтвердження його платоспроможності, саме перед укладенням договору, при цьому, надання фінансового забезпечення замовником виникає вже після укладення договору, а отже, не є підставою для відмови в укладенні договору.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогаз - Альянс» залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.09.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016 по справі №826/8029/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А.А. Єзеров

І.В. Саприкіна