Справа № 806/3092/17
Суддя: Капустинський М.М.
Дата ухвалення: 2019-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/3092/17 Головуючий у 1-й інстанції: Черняхович І.Е.

Суддя-доповідач: Капустинський М.М.

19 грудня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Капустинського М.М.

суддів: Моніча Б.С. Охрімчук І.Г.

за участю:

секретаря судового засідання: Довганюк В.В.,

представників сторін, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року (ухвалена у м.Житомирі) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області про визнання протиправним рішення та зобов`язання видати довідку,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Прокуратури Житомирської області, в якому з урахуванням уточненого адміністративного позову, просив:

- визнати протиправним рішення заступника прокурора Житомирської області Гребенюка Р.В. від 23 жовтня 2017 року за №18/8 щодо відмови ОСОБА_1 у видачі довідки про розмір місячного заробітку прокурора місцевої прокуратури для перерахунку пенсії за вислугу років.

- зобов`язати Прокуратуру Житомирської області видати ОСОБА_1 довідку про розмір місячного заробітку прокурора місцевої прокуратури для перерахунку пенсії за вислугу років.

В обґрунтування позову зазначав, що у зв`язку з збільшенням посадових окладів та надбавок позивач звернувся до Прокуратури Житомирської області з метою отримання довідки про розмір місячного заробітку прокурора місцевої прокуратури. Довідка необхідна була для перерахунку розміру пенсії. Проте, довідка видана не була, тому вважає, що такі дії відповідача є протиправними.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у задоволенні позову ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області про визнання протиправним рішення та зобов`язання видати довідку - відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просив рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове - про задоволення позову.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2018 року провадження у даній справі зупинено до набрання законної сили рішенням Верховного Суду у зразковій справі №825/506/18 за позовом ОСОБА_2 до прокуратури Чернігівської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

Відповідно до Указів Президента України №455/2017 від 29 грудня 2017 року «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах» та № 296/2018 від 28 вересня 2018 року «Про переведення суддів», частини 6 статті 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» проведено заходи з передачі справ та матеріалів, що перебували в провадженні Житомирського апеляційного адміністративного суду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

За результатами автоматизованого розподілу судової справи між суддями Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2018р. для розгляду даної справи визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Капустинський М.М., судді - Моніч Б.С., Охрімчук І.Г.

Колегія суддів встановила, що 23 жовтня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі №825/506/18 (Пз/9901/16/18) ухвалено постанову, яка набрала законної сили з дати її прийняття.

За приписами ч.1 ст.237 КАС України, провадження у справі поновлюється за клопотанням учасників справи або за ініціативою суду.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2019р. провадження у даній справі поновлено, а розгляд справи призначено на 19 грудня 2019 року о 12:30 год.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню. Оскаржене рішення підлягає зміні, в частині мотивів відмови, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до Прокуратури Житомирської області у зв`язку з внесенням змін 31.08.2017 до Постанови КМ України від 31.05.2012 за №505 "Про упорядкування структури та умов праці працівників органів прокуратури" щодо збільшення посадових окладів та надбавок за класні чини за 30.10.2017, просив надати йому офіційну довідку про розмір місячного заробітку прокурора місцевої прокуратури відповідної посади, з якої він вийшов на пенсію - для подання її до Пенсійного фонду з метою здійснення перерахунку пенсії.

Прокуратура Житомирської області листом від 23.10.2017 №18/8 повідомила позивача, що у відповідності до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій", у прокурорів відсутнє право на перерахунок пенсій відповідно до Закону України "Про прокуратуру", а тому підстав для надання довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії відсутні (а.с.6).

Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що на даний час посада помічника прокурора відсутня у структурі органів прокуратури та у схемах посадових окладів працівників прокуратури.

Розглядаючи питання про законність та обґрунтованість судового рішення, яким у позові відмовлено, суд апеляційної інстанції враховує таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Умови пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих прокуратури до 15 липня 2015 року визначалися статтею 50-1 Закону №1789-ХІІ.

Згідно із частиною тринадцятою вказаної статті Закону №1789-ХІІ обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком.

Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи (частина вісімнадцята статті 50-1 Закону №1789-ХІІ).

01 січня 2015 року набрав чинності Закон №76-VIII, яким, зокрема, частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону №1789-ХІІ викладено у новій редакції, відповідно до якої умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Прийняття зазначеного Закону, як убачається із пояснювальної записки до його законопроекту, було обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей держави дії положень окремих законів України, створення умов для стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики.

Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 01 січня 2015 року делегував Кабінету Міністрів України.

15 липня 2015 року набрав чинності Закон №1697-VІІ, згідно з підпунктом 1 пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність із набранням чинності цим Законом, Закон №1789-ХІІ, крім, зокрема, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1.

За частиною двадцятою статті 86 Закону №1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

11 жовтня 2017 року набрав чинності Закон №2148-VІІІ, яким викладено у новій редакції, зокрема, пункт 13 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону №1058-IV, відповідно до якого у разі якщо особі призначено пенсію, зокрема, відповідно до Закону України «Про прокуратуру», її виплата продовжується до переведення за бажанням особи на пенсію на інших підставах або за бажанням особи поновлюється у розмірі, який було встановлено до переведення. До такого переведення розмір пенсії, встановлений до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій», не переглядається та пенсія не індексується. Різниця між розміром пенсії, на який має право особа відповідно до зазначених законодавчих актів, та розміром пенсії із солідарної системи відповідно до цього Закону фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Згідно зі статтею 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

В Рішенні від 02 березня 1999 року №2-рп/99 Конституційний Суд України визначив, що згідно з пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються основи соціального захисту. Здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України. Як і політика ціноутворення, політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, і забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, Кабінет Міністрів України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері, а ПФУ - органом, який реалізує таку політику, в тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України.

Крім того, в Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 визначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Таким чином, враховуючи, що Закон №76-VIII є чинним, а також те, що відповідно до Закону №1697-VII визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій покладено на Кабінет Міністрів України, беручи до уваги наведені вище правові висновки Конституційного Суду України, колегія суддів вважає, що доводи апелянта щодо звуження прав та соціальних гарантій позивача, станом на час його звернення до Відповідача - не відбулося, оскільки саме Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходи щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту, а наслідки внесення змін до законодавства, що врегульовували правовідносини, пов`язані з пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, не відносяться до компетенції відповідача та органів ПФУ.

Наказом від 03 грудня 2003 року №319/144 Міністерство праці та соціальної політики України й Головне управління державної служби України затвердили Порядок видачі довідок про заробітну плату для перерахунку пенсій державним службовцям у разі ліквідації органів, з яких особа вийшла на пенсію, а також перейменування (відсутності) посад (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 09 грудня 2003 року за №1134/8455; далі - Порядок №319/144), у якому, зокрема, встановлено форму, зміст та зразок довідки, визначено, які елементи складу заробітної плати належить включати до неї, на підставі якого нормативного положення вона видається і для яких цілей.

Наказом від 19 липня 2010 року №195 Міністерство праці та соціальної політики України затвердило Порядок видачі довідок про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії особам, звільненим з військової служби, та деяким іншим особам, що відряджалися для виконання службових обов`язків до органів державної влади, місцевого самоврядування, інших установ, організацій і підприємств, ліквідованих без визначення правонаступника, та були звільнені зі служби у зв`язку з виходом на пенсію безпосередньо з посад, на яких вони перебували, або у разі перейменування (відсутності) посад (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12 серпня 2010 року за №675/17970). Пунктом 3 цього Порядку визначено, що якщо на момент виникнення права на перерахунок пенсії посада, з якої особа звільнена зі служби у зв`язку з виходом на пенсію, відсутня у схемах посадових окладів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України для відповідного органу державної влади, до якого відряджалися особи для виконання службових обов`язків, довідки видають ці органи державної влади в порядку, визначеному пунктом 6 Порядку №319/144.

Постановою правління ПФУ від 04 вересня 2013 року №15-1 «Про виконання рішень Окружного адміністративного суду міста Києва по справах №2а-8893/12/2670, №2а-4753/09/2670» затверджено форму довідки про складові заробітної плати (посадовий оклад, надбавка за ранг, або кваліфікаційні класи, або класний чин, або спеціальні звання, або дипломатичний ранг, надбавка (винагорода) за вислугу років), що подається для призначення пенсії відповідно до Закону України «Про державну службу» (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 26 вересня 2013 року за №1661/24193).

Так, за наявності права на перерахунок пенсії за вислугу років пенсіонерам органів прокуратури на підставі статті 50-1 Закону №1789-ХІІ органами прокуратури України визнавалися і застосовувалися вказані вище порядки як універсальні для забезпечення права на перерахунок пенсії за вислугу років пенсіонерам органів прокуратури.

Проте постановою правління ПФУ від 04 липня 2016 року №15-2 «Про внесення змін до постанови правління Пенсійного фонду України від 04 вересня 2013 року №15-1» (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 липня 2016 року за №1020/29150) з пункту 1 цієї постанови виключений, зокрема, абзац третій щодо затвердження форми довідки про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, а також державним службовцям, які на момент перерахунку пенсії працюють на інших посадах, ніж ті, з яких їм призначено (перераховано) пенсію.

Постанови правління ПФУ від 04 вересня 2013 року №15-1 та 04 липня 2016 року №15-2 втратили чинність на підставі постанови правління ПФУ від 17 січня 2017 року №1-3 «Про форми довідок про заробітну плату для призначення пенсії державним службовцям» (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 08 лютого 2017 року за №180/30048).

Згідно з наказом Міністерства соціальної політики України, Національного агентства України з питань державної служби від 23 березня 2017 року №454/64 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16 червня 2017 року за №767/30635) наказ Міністерства праці та соціальної політики України, Головного управління Державної служби України від 03 грудня 2003 року №319/144 визнаний таким, що втратив чинність. Наказ набрав чинності з 21 липня 2017 року.

Таким чином, на час звернення позивача до Прокуратури Житомирської області із заявою про видачу довідки про заробітну плату, складові якої відповідають заробітній платі працюючого працівника органів прокуратури, який обіймає посаду, подібну до тієї, що обіймав позивач, для здійснення перерахунку пенсії за вислугу років на підставі Закону №1789-ХІІ та постанови №657 станом на 01 вересня 2017 року, положення нормативно-правових актів, якими затверджувалась форма такої довідки та визначався порядок її заповнення, втратили чинність, а іншого нормативного-правового акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб`єкта видачі відповідної довідки, немає.

Даний висновок узгоджується з висновком, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі №825/506/18 (Пз/9901/16/18) від 23 жовтня 2019 року.

Згідно із частиною третьою статті 291 КАС України правові висновки Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі мають враховуватися судами при ухваленні рішення у типовій справі.

Відповідно до статті 101 Закону України від 05 листопада 1991 року №1788-ХІІ «Про пенсійне забезпечення» підприємства та організації несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну громадянам або державі внаслідок несвоєчасного оформлення або подання пенсійних документів, а також за видачу недостовірних документів, і відшкодовують її.

Так, чинний на час звернення позивача до відповідача закон не встановлює права на перерахунок пенсії за вислугу років і не передбачає обов`язку надання довідки про заробітну плату. У зв`язку з чим орган прокуратури не міг видати довідку довільної форми чи за аналогією з іншими нормативними актами, оскільки відсутність законної мети, для якої витребовується довідка, унеможливлює використання будь-якого із засобів для її досягнення.

Крім того, колегія суддів апеляційного суду зазначає, що одним із аргументів позовної заяви є посилання на положення Закону України від 02 жовтня 1992 року №2657-ХІІ «Про інформацію» згідно з якими, як вважає позивач, запитувач має право звернутися до розпорядника інформації з запитом на її отримання.

За структурою, організацією і побудовою тексту позовної заяви, його внутрішньою логікою можна дійти висновку, що позивач послався на положення зазначеного закону лише для підсилення аргументації щодо заявленої ним головної вимоги - зобов`язати відповідача видати довідку про заробітну плату, а не звинувачувати його у відмові надати публічну інформацію, однак. Разом з тим, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України від 02 жовтня 1992 року №2657-ХІІ «Про інформацію» (далі Закон №2657-ХІІ) інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

За змістом частини першої статті 1 ЗаконуУкраїни від 13 січня 2011 року №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно з частиною першою статті 5 Закону №2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 10 Закону №2939-VI кожна особа має право доступу до інформації про неї, яка збирається та зберігається.

Відповідно до статті 49 Кодексу законів про працю України власник або уповноважений ним орган зобов`язаний видати працівникові на його вимогу довідку про його роботу на даному підприємстві, в установі, організації із зазначенням спеціальності, кваліфікації, посади, часу роботи і розміру заробітної плати.

Таким чином, законодавчо закріплено право особи на отримання вже створеної та задокументованої (збереженої) інформації про неї, зокрема право на отримання у роботодавця довідки про фактичний розмір заробітної плати.

Інформація, яку ОСОБА_1 просить надати, не була створена відповідачем та стосується не фактично отриманої позивачем заробітної плати, а можливої заробітної плати, яку позивач міг би отримувати, якби продовжував працювати на раніше займаній посаді. Інакше кажучи, позивач просить відповідача фактично створити нову інформацію, підстави та порядок створення якої нормами чинного законодавства не врегульовано, не закріплено механізму, за яким органи прокуратури можуть визначити можливий розмір заробітної плати колишніх працівників прокуратури у зв`язку із підвищенням заробітної плати працюючих прокурорів.

Ці та інші обставини дають підстави вважати, що дії прокуратури області в розумінні положень Закону №2939-VI не є протиправними.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що станом на 2017 рік у відповідача не було підстав для видачі позивачу відповідної довідки, у зв`язку із чим відмова в її видачі з одночасним роз`ясненням при цьому суті змін до пенсійного законодавства України не порушила прав та законних інтересів позивача.

Посилання ж в судовому засіданні апелянта на рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року №7-р(ІІ)/2019, яким по суті повернуто працівникам прокуратури право на перерахунок пенсій, то виходячи з загальновизначеного принципу права щодо зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, останне не впливає на визначення правомірності дій ті рішень Відповідача вчинених станом на 2017 рік та на підставність оскарженої постанови суду першої інстанції від 13 грудня 2017 року.

Відповідно до ч.1-3 ст.242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Абзацом 2 частини 2 цієї статті Кодексу передбачено, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до частини 4 цієї статті Кодексу зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Таким чином, оскільки суд при ухваленні оскаржуваного судового рішення не допустив неправильне застосування норм матеріального права, а порушення норм процесуального права не призвело до ухвалення неправильного судового рішення по суті, то колегія суддів вважає за можливе змінити дане рішення лише в частині його мотивів.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області про визнання протиправним рішення та зобов`язання видати довідку змінити в частині його мотивів.

В решті рішення залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 23.12.2019 року.

Головуючий Капустинський М.М.

Судді Моніч Б.С. Охрімчук І.Г.