Справа № 299/1914/17
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2019-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2019 року Львів№ 857/11074/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Глушко І.В.

суддя Запотічний І.І.

секретар судового засідання Гнатик А.З.

за участю:

представник позивача Нечаєв В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові у режимі відеоконференції апеляційну скаргу Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області на рішення Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13 квітня 2018 року у справі № 299/1914/17 (головуючий суддя Левко Т.Ю., м.Виноградів, Закарпатська область, проголошено о 09:48:10) за позовом ОСОБА_1 до Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 про визнання дій протиправними та скасування рішення

В С Т А Н О В И В:

29 червня 2017 року ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 , позивач) звернувся в суд з адміністративним позовом до Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність щодо неоприлюднення проектів рішень Теківської сільської ради сімнадцятої сесії сьомого скликання від 23 червня 2017 року за 20 днів до дати їх розгляду та визнати протиправними та скасувати рішення від 23 червня 2017 року № 220 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради» та № 221 «Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року».

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач покликався на те, що оскаржені рішення є незаконними, оскільки не відповідають вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, позивач зазначає, що проекти оскаржених рішень не були опубліковані в порядку визначеному законом, територіальною громадою не обговорені. Крім того, позивач зазначає, що в контексті п. 6 ч. 3 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, однак в тексті оскаржуваних рішень відсутній факт звернення чи внесення пропозиції зі сторони сільського голови, а штатний розпис підготовлено головним бухгалтером сільської ради, який таких повноважень не має.

Рішенням Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13 квітня 2018 року адміністративний позов задоволено. Визнано бездіяльність Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області щодо неоприлюднення проектів рішень Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області сімнадцятої сесії сьомого скликання від 23 червня 2017 року за 20 днів до дати їх розгляду протиправною. Визнано протиправними та скасовано рішення Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області сімнадцятої сесії сьомого скликання від 23 червня 2017 року, а саме: рішення №220 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради» та рішення № 221 «Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року».

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Теківська сільська рада Виноградівського району Закарпатської області подала апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач покликається на те, що оскаржені позивачем проекти рішень носять персональний характер та стосуються внутрішньо-організаційної діяльності ради, а законодавство України не передбачає громадського обговорення проектів рішень та строку їх оприлюднення при підготовці проектів рішень щодо організаційної структури та чисельності, штатного розпису виконавчого апарату сільської ради. Разом з тим, порушення порядку оприлюднення проекту рішення ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що оскаржувані рішення є протиправними, позивачем не надано. Також зазначає, що при скликанні сесії сільської ради та її проведенні відповідачем не було порушено ні вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні вимог Регламенту Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року апеляційну скаргу Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області задоволено, скасовано рішення Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13 квітня 2018 року у справі №299/1914/17, та прийнято нове, яким у задоволенні позову відмовлено.

29 жовтня 2018 року постанову апеляційного суду оскаржив ОСОБА_1 , подавши касаційну скаргу.

Постановою Верховного Суду від 10 липня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково: постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року скасовано, а справу № 299/1914/17 направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

На підставі Указу Президента України від 29 грудня 2017 року № 455/2017 «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах» адміністративну справу №299/1914/17 15 листопада 2019 року зареєстровано у Восьмому апеляційному адміністративному суді.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився, подав заяву про відкладення розгляду справи, однак поважних причин щодо такого відкладення не навів. Відтак таке клопотання задоволенню не підлягає.

В судовому засіданні представник позивача, проти вимог апеляційної скарги заперечив, просить у її задоволенні відмовити.

Третя особа в судове засідання не з`явились, про дату час та місце розгляду справи повідомлені у встановленому законом порядку.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, ознайомившись із доводами апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржене рішення без змін.

Як встановлено судом першої інстанції, з 01 листопада 2002 року позивач працював на посаді землевпорядника Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області.

23 червня 2017 року Теківська сільська рада Виноградівського району Закарпатської області провела сімнадцяту сесію сьомого скликання, на якій було прийнято ряд рішень, зокрема рішення № 220 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради» та рішення № 221 «Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року».

Рішенням № 220 від 23 червня 2017 року «Про структуру і чисельність апарату сільської ради» вирішено: 1. Затвердити структуру і чисельність апарату Теківської сільської ради. 2. Сільському голові при запровадженні змін в організації праці забезпечити дотримання прав працівників апарату сільської ради. 3. Доручити головному бухгалтеру сільської ради розробити штатний розпис відповідно до затвердженої структури і чисельності апарату. 4. Затвердити посадові інструкції працівників апарату сільської ради. 5. Визнати таким, що втратило чинність рішення сільської ради від 12 січня 2017 року №177 «Про затвердження штатного розпису на 01 січня 2017 року».

Рішенням № 221 від 23 червня 2017 року «Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року» затверджено штатний розпис Теківської сільської ради в кількості 7 штатних одиниць, серед яких посада землевпорядник відсутня, натомість введено посаду спеціаліст-юрисконсульт.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що діями відповідача, як розпорядника інформації, порушено порядок скликання сесії сільської ради та процедуру підготовки питань до розгляду на сесії, що в свою чергу призвело до прийняття протиправних рішень, які підлягають скасуванню. Крім цього, суд першої інстанції зазначив, що відповідач не довів оприлюднення проектів оскаржених рішень у встановлений законодавством термін до проведення сесії сільської ради.

Колегія суддів погоджується з таким висновком, зважаючи на наступне.

Пунктом 10 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР): виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законодавством.

Згідно частини 1 та 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР: рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Відповідно до частини 11 статті 59 Закону № 280/97-ВР: акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Як зазначається в пункті 2 частини 1 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI): розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Водночас, в силу положень пункту 1 частини 1 статті 5 Закону №2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

Частина 3 статті 15 Закону №2939-VI проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

В апеляційній скарзі Теківська сільська рада зазначає, що оскаржені позивачем проекти рішень носять персональний характер та стосуються внутрішньо-організаційної діяльності ради, а законодавство України не передбачає громадського обговорення проектів рішень та строку їх оприлюднення при підготовці проектів рішень щодо організаційної структури та чисельності, штатного розпису виконавчого апарату сільської ради.

Колегія суддів вважає такі мотиви хибними з огляду на наступні міркування.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 15 Закону №2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Суд погоджується з доводами апелянта, що штатний розпис, структура і штатна чисельність апарату органів місцевого самоврядування є внутрішніми організаційно - нормативними документами. Зазначене підтверджується і правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 2а-11/11. Однак, з аналізу пункту 2 частини 1 статті 15 Закону №2939-VI випливає, що виключення законодавцем з переліку таких, що підлягають оприлюдненню розпорядником інформації, внутрішньоорганізаційних актів стосується лише тих, що вже прийняті. Водночас жодного застереження щодо відсутності обов`язку в частині оприлюднення саме проектів внутрішньоорганізаційних актів, прийняття яких передбачається в майбутньому, приписами даної статті не визначено.

З аналізу приписів частини 11 статті 59 Закону № 280/97-ВР вбачається імперативний її характер щодо обов`язкового оприлюднення органами місцевого самоврядування усіх проектів актів останніх, але з відсиланням на норми Закону №2939-VI в частині регулювання порядку такого оприлюднення. Так, зокрема, нормами пункту 1 частини 1 статті 5 Закону №2939-VI визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

Приписами частини 3 статті 15 Закону №2939-VI визначений граничний термін, в межах якого повинні бути оприлюдненні акти органів місцевого самоврядування, а саме - за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Застереження щодо інших, скорочених, строків оприлюднення вказаних проектів актів, зокрема, - негайно після їх підготовки, містяться у ч. 11 ст. 59 Закону № 280/97-ВР. Однак законодавець, визначаючи скорочені строки, окреслив випадки, за яких вони можуть бути застосовані. Це виникнення надзвичайних ситуацій та інші невідкладні випадки, передбачені законом.

Факт наявності надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків в межах територіальної юрисдикції Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області матеріалами справи не підтверджується. Тобто, проекти рішень № 220 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради» та № 221 «Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року», повинні були бути оприлюдненні за 20 робочих днів до 23.06.2017 - дати їх розгляду та прийняття на сесії ради.

Відтак, зважаючи на викладене, суд зазначає, що віднесення рішень Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області №№ 220, 221 від 23.06.2017 до категорії внутрішньоорганізаційних актів встановлює виключення для відповідача стосовно оприлюднення лише після їх прийняття органом місцевого самоврядування, однак не звільняє останнього від обов`язку попереднього оприлюднення проектів вказаних рішень.

Направляючи справу на новий розгляд до апеляційного суду Верховний Суд у свої постанові наголосив щодо необхідності дослідження фактичних обставин у справі в частині дотримання Текінською сільською радою строків для оприлюднення проектів, оскаржених позивачем рішень.

Згідно частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Не пізніш як за 20 днів мають оприлюднюватися не лише ті проекти рішень розпорядника, що підлягають обговоренню, а всі нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом.

Як вбачається з матеріалів справи Теківська сільська рада свого офіційного сайту немає, що стверджується листом відповідача від 12.04.2017 року за № 02-10/83.

Відповідно до випусків районної газети «Новини Виноградівщини» за травень-червень 2017 року, копії яких приєднані до матеріалів справи, жодного оголошення про дату та час сесії та жодних проектів чи порядку денного на 23.06.2017 року відповідачем не оприлюднено.

Поряд з цим, судом першої інстанції під час розгляду справи були допитані в судому засіданні свідки, які зазначали що в Теківській сільській раді була в наявності дошка оголошень, однак вони не ствердили, що проекти оскаржених рішень були розміщені на ній.

Зазначених вище обставин відповідач не спростовував, та протилежних доводів не навів, оскільки відстоює позицію відсутності обов`язку публікування проектів своїх рішень. Тому, колегія суддів приходить до переконання, що всупереч вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації», Теківська сільська рада не опублікувала оскаржувані рішення за 20 днів до їх прийняття, а отже порушила законодавство про публічну інформацію.

Відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з. ч.1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв оскаржене рішення з додержанням норм процесуального права.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст.242, 243,315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області залишити без задоволення, а рішення Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13 квітня 2018 року у справі № 299/1914/17 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. В. Глушко
І. І. Запотічний
Повне судове рішення складено 23 грудня 2019 року.