Справа № 120/2129/19-а
Суддя: Матохнюк Д.Б.
Дата ухвалення: 2019-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2129/19-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Мультян М.Б.

Суддя-доповідач - Матохнюк Д.Б.

18 грудня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Матохнюка Д.Б.

суддів: Боровицького О. А. Шидловського В.Б. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Ткач В.В.,

представника відповідача: Сердюка Є.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця, третя особа, без самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - комісія з контролю за забезпеченням військовослужбовців Збройних Сил України, до Центрального територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про визнання протиправним аудиторського звіту,

В С Т А Н О В И В :

у липні 2019 року квартирно-експлуатаційний відділ м. Вінниця (КЕВ м. Вінниця), третя особа, без самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - комісія з контролю за забезпеченням військовослужбовців Збройних Сил України, звернувся до суду з позовом до Центрального територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України (ЦТУВА МО України) з урахуванням уточнених позовних вимог просив:

-визнати протиправним звіт за результатами аудиту відповідності окремих питань діяльності КЕВ м Вінниця за період з 01.01.2015 року по 31.12.2018 рік №234/3/11 аз від 17.04.2019 року, в частині, що стосується встановлення посадових осіб, винних у невірному нарахуванні розміру грошової компенсації за належне житло виплаченої ОСОБА_1 та ОСОБА_2 та призначення службового розслідування, за результатами якого вжити заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди, завданої державі;

- визнати рекомендацію (пропозицію) аудиторського звіту №234/3/11 аз від 17.04.2019 року, такою, що не підлягає виконанню, в частині, що стосується встановлення посадових осіб, винних у невірному нарахуванні розміру грошової компенсації за належне житло виплаченої ОСОБА_1 та ОСОБА_2 та призначення службового розслідування, за результатами якого вжити заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди, завданої державі.

17 вересня 2019 року Вінницький окружний адміністративний суд прийняв рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Не погоджуючись з судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

У судовому засіданні представник відповідача про задоволення апеляційної скарги заперечив, посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність.

Позивач та третя особа в судове засідання не з`явилися, хоча належним чином повідомлялися про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, на підставі пункту 1.5 Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2019 рік та доручення Департаменту внутрішнього аудиту від 01.03.2019 року №234/803 ЦТВУА МО України проведено аудит відповідності окремих питань діяльності КЕВ м. Вінниця за період з 01.01.2015 року по 31.12.2018 рік.

Цілями аудиту визначено:

-оцінити діяльність КЕВ м. Вінниця щодо використання коштів на виплату грошової компенсації за належні військовослужбовцям та членам їх сімей для отримання жилі приміщення;

- надати рекомендації щодо покращення функціонування системи внутрішнього контролю та управління ризиками, забезпечення достовірності звітності для прийняття управлінських рішень, забезпечення оптимального використання коштів та забезпечення їх від витрат, незаконного або неефективного використання щодо виплати грошової компенсації.

За результатами аудиту складено звіт №234/3/11 від 17.04.2019 року.

Згідно зі змістом рекомендацій (пропозицій) аудиторського звіту встановлено, що з метою забезпечення належної системи внутрішнього контролю за законним використанням бюджетних коштів при нарахуванні та виплаті грошової компенсації за належне до отримання жиле приміщення рекомендується ідентифікувати, оцінити ризики порушення вимог чинного законодавства при нарахуванні грошової компенсації за належне до отримання жиле приміщення та визначити заходи контролю з їх управління.

Також, з метою усунення виявлених порушень та недоліків у діяльності пропонується - з метою встановлення посадових осіб, винних у невірному нарахуванні розміру грошової компенсації за належне житло, виплаченої ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - призначити розслідування. За результатами розслідування вжити заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди, завданої державі.

Не погодившись із аудиторськими висновками та рекомендаціями, що зазначені у вищевказаному звіті, КЕВ м. Вінниця підписав звіт із відміткою про те, що "звіт підписано з коментарями».

Вказані обставини слугували підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.

За результатом розгляду справи, суд першої інстанції прийшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступні обставини.

Відповідно до ч. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

При цьому, п. 6.6 Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 № 1247 (Стандарти внутрішнього аудиту) визначено, що офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

Згідно з п. 6.17 Стандартів внутрішнього аудиту рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.

Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи.

Рекомендації повинні базуватись на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування.

Так, наказом Міністерства оборони України №753 від 14 листопада 2012 року затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України (Порядок), п. 1.1 якого визначено, що внутрішній аудит - діяльність Служби, спрямована на удосконалення системи управління фінансовими та матеріальними ресурсами, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання підконтрольними суб`єктами бюджетних коштів та державного (військового) майна, виникненню помилок чи інших недоліків у їх діяльності, поліпшення внутрішнього контролю. Діяльність Служби з внутрішнього аудиту - процес планування, організації та здійснення аудиторських завдань, надання висновків і рекомендацій, моніторингу їх виконання (впровадження), узагальнення та подання звітності, іншої узагальненої інформації за результатами проведених аудиторських завдань, взаємодії з фінансовими, контролюючими та правоохоронними органами, підрозділами з питань запобігання і протидії корупції, іншими підрозділами, юридичними та фізичними особами.

Аудит передбачає одержання аудиторських доказів та їх оцінку з метою надання висновків відповідно до цілей аудиту. Цілі аудиту формулюються керівником аудиторської групи та визначають його очікувані результати. Процес аудиту складається з таких етапів: перший етап - організація аудиту (для аудиту ефективності - попередній аудит); другий етап - проведення аудиту; третій етап - реалізація результатів аудиту; четвертий етап - моніторинг впровадження рекомендацій (п. 5.1, 5.2, 5.3 Порядку).

Проведення аудиту передбачає збір аудиторських доказів із застосуванням методів, методичних прийомів і процедур, що забезпечують обґрунтованість висновків за його результатами (п. 6.1 Порядку).

Згідно з п. 7.3 Порядку аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб`єкта залежно від характеру виявлених проблем.

Аудиторський звіт складається у трьох примірниках. Перший примірник залишається у справах підрозділу Служби, другий - у підконтрольного суб`єкта, третій примірник із супровідним листом підрозділу Служби надсилається відповідному вищому за підпорядкуванням органу військового (господарського) управління або посадовій (службовій) особі (п. 7.10 Порядку).

Пунктом 10.1 Порядку визначено, що реалізація результатів аудиторських завдань може включати:

-у разі необхідності - усне або письмове інформування (доповідь, презентацію) керівником підрозділу Служби про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, керівника вищого за підпорядкованістю органу військового (господарського) управління, інших відповідальних за діяльність з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень;

- письмове інформування директором Департаменту Міністра оборони України, начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України, інших відповідальних за діяльність на центральному рівні про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень;

- ініціювання перед Міністром оборони України, начальником Генерального штабу - Головнокомандувачем Збройних Сил України, іншими відповідальними за діяльність:

1)питання про притягнення до відповідальності винних осіб, включаючи ініціювання їх звільнення із займаних посад;

2) вжиття заходів за порушення бюджетного законодавства;

3) звернення до суду з позовними заявами про:

-стягнення в дохід держави коштів, одержаних чи використаних з порушенням законодавства, прихованих і занижених платежів, заборгованості (та нарахованих у встановленому порядку штрафних санкцій) перед бюджетами і державними фондами тощо;

- відшкодування (повернення) юридичними особами чи фізичними особами-підприємцями коштів, зайво сплачених їм підконтрольними суб`єктами або отриманих ними без встановлених законодавством підстав, та коштів, недоотриманих бюджетом чи підконтрольними суб`єктами;

- визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави коштів (майна), одержаних (витрачених) за такими угодами тощо;

- за рішенням Міністра оборони України - письмове інформування правоохоронних органів про виявлені порушення законодавства, а при встановленні ознак шахрайства, корупційних діянь або нецільового використання бюджетних коштів, марнотратства, зловживання службовим становищем та інших порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат чи збитків (шкоди), - передачу таких матеріалів до правоохоронних органів;

- визначення умов і причин виникнення порушень законодавства і відхилень, розроблення пропозицій щодо запобігання таким фактам у подальшому, у тому числі шляхом надання пропозицій нормативноправового та організаційно-методологічного характеру;

- інші заходи, визначені Міністром оборони України відповідно до законодавства.

Відповідно до п. 10.8 Порядку у разі незгоди керівників підконтрольних суб`єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України. Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.

Таким чином, центральним органом виконавчої влади з метою виконання завдання адміністративного керівництва Збройними Силами встановлено особливий порядок розгляду скарг на надані за результатами виконання аудиторських завдань рекомендації, що не позбавляє підконтрольного суб`єкта права у подальшому звернутися до суду.

Як встановлено з матеріалів справи, КЕВ в м. Вінниця не було реалізовано процедуру, визначену п. 10.8 Порядку, а одразу було оскаржено в судовому порядку звіт ЦТУВА МО України за результатами проведеного внутрішнього аудиту.

При цьому, у п. 1 резолютивної частини Рішеня Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Аналіз наведених положень та правових позицій свідчить про те, що необхідною передумовою судового захисту прав та інтересів особи від порушень з боку суб`єктів владних повноважень є порушення такими суб`єктами відповідних прав та законних інтересів особи. Водночас, саме лише твердження особи про те, що дії чи рішення суб`єкта владних повноважень порушують її/його право, не можуть бути підставою для скасування рішення чи визнання дій протиправними, якщо вони прийняті/вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Колегія суддів зазначає, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право.

Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

При цьому, аудиторський звіт не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, у зв`язку з чим не породжує для позивача будь-яких прав чи законних інтересів, що можуть бути предметом судового захисту.

Тобто, аудиторський звіт не є документом, що створює правові наслідки для позивача, а є документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави.

Аудиторський звіт фактично спрямований на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині він є обов`язковим до виконання.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 01 березня 2018 року №К/9901/23668/18 та від 20 червня 2018 року №К/9901/46948/18.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими у справі обставинами.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду -без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення дотримано норми матеріального і процесуального права, а тому відсутні підстави для задоволення вимог апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу квартирно-експлуатаційного відділу м. Вінниця залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 23 грудня 2019 року.

Головуючий Матохнюк Д.Б.

Судді Боровицький О. А. Шидловський В.Б.