Справа № 1.380.2019.003953
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2019-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 грудня 2019 рокуЛьвів№ 857/10875/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Багрія В.М., Старунського Д.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Речичанської сільської ради Городоцького району Львівської області про визнання протиправною відмови, визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання до вчинення дій, за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року (суддя першої інстанції Сасевич О.М., м. Львів),

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Речичанської сільської ради Городоцького району Львівської області про:

- визнання протиправним та скасування рішення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, оформленого у формі листа від 14.06.2019 №Л-527/0-2969/0/37-19 «Про розгляд клопотання»;

- визнання бездіяльністю поведінку Головного управління Держгеокадастру у Львівській області щодо розгляду клопотання гр. ОСОБА_1 від 28.05.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Речичанської сільської ради за межами населеного пункту Городоцького району Львівської області;

- зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання гр. ОСОБА_1 від 28.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Речичанської сільської ради за межами населеного пункту Городоцького району Львівської області.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року (ухваленим в порядку спрощеного позовного провадження) позовні вимоги задоволено. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, оформлену листом від 14.06.2019 року №Л-527/0-2969/0/37-19 «Про розгляд клопотання». Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Львівській області з розгляду клопотання ОСОБА_1 від 28.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Речичанської сільської ради за межами населеного пункту Городоцького району Львівської області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 28.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Речичанської сільської ради за межами населеного пункту Городоцького району Львівської області.

Із таким судовим рішенням не погодився відповідач та подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду та відмовити в позові. В обгрунтування доводів апеляційної скарги апелянт, зазначив, що оскаржувана відмова є вмотивованою та грунтується на невідповідності місця розташування земельної ділянки з дозволом щодо якої звернувся позивач нормам ст. 79-1 Земельного кодексу України, ст. 24 Закону України «Про державний земельний кадастр», ст. 25, 50, 56 Закону України «Про землеустрій», постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2012 №513 «Про затвердження Порядку проведення інвентаризації земель», тобто невідповідності місця розташування об`єкта (земельної ділянки) вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, що відповідає підставам відмови, визначених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, у якому він зазначає про законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції та просить залишити його в силі.

Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 28.05.2019 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області із заявою про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність в межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовної площею 2,0 га на території Речичанської сільської ради за межами населеного пункту Городоцького району Львівської області.

До вказаної заяви позивачем було додано викопіювання з кадастрової карти (планку) або інші графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування та земельної ділянки, копії паспорту та ідентифікаційного номеру/довіреності.

Листом від 14.06.2019 №Л-5273/0-2969/0/37-19 позивачу було повідомлено, що земельна ділянка, з приводу якої він звернувся, знаходиться в межах проінвентаризованого та зареєстрованого в Державному земельному кадастір масиву (кадастровий номер :06:000:0007, загальна площа 29,1360), відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2012 року №513 «Про затвердження Порядку проведення інвентаризації земель» на виконання плану заходів, передбачених бюджетною програмою за КПКВК 2803030 «Проведення земельної реформи». Окрім того, в листі вказано, що на даний час роботи щодо поділу масиву не проводились. Більше того, роз`яснено, що оскільки право держави на дану земельну ділянку на зареєстроване за Головним управлінням та витрати на виготовлення вищезгаданої документації у державному бюджеті не передбачено, то такі роботи можуть бути проведені за кошти заявника.

У зв`язку із цим, Головне управління Держгеокадастру у Львівській області не має правових підстав надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про незаконність бездіяльності відповідача з таких підстав.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі за текстом - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 31 п. 4 Положення № 15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, волевиявлення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, наведене у листі від 14.06.2019 №Л-5273/0-2969/0/37-19, мало бути оформлено відповідним розпорядчим документом - наказом.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листа про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Приписами абзацу першого ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 10.10.2019 у справі № 814/1959/17.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Згідно матеріалів справи, на звернення ОСОБА_1 від 28.05.2019 із заявою про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність Головне управління Держгеокадастру у Львівській області відповіло листом від 14.06.2019 №Л-5273/0-2969/0/37-19.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо неприйняття ним жодного з тих рішень, які передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є визнання протиправною бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Львівській області з розгляду клопотання ОСОБА_1 від 28.05.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Речичанської сільської ради за межами населеного пункту Городоцького району Львівської області.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку (постанова Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №825/602/17).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що викладені у оспорюваному рішенні відповідача мотиви не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

З урахуванням викладеного суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання позивача про надання останньому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 гектара, яка знаходиться на території Речичанської сільської ради Городоцького району Львівської області.

На підставі вищевкладеного, апеляційний суд дійшов висновку про законність й обгрунтованість рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

З урахуванням наведеного, доводи апеляційної скарги є безпідставними та не заслуговують на увагу.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що суд першої інстанції вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, при цьому судом були повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки аргументам учасників справи.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325,328 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. М. Багрій
Д. М. Старунський