Справа № 497/2148/15-а
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2019-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 грудня 2019 року

Київ

справа №497/2148/15-а

адміністративне провадження №К/9901/12816/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С. Г.,

суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Червоноармійської сільської ради Болградського району Одеської області, треті особи: Червоноармійський сільський голова Кисса Петро Васильович, ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 (головуючий суддя Романішина В. Л., судді: Запорожан Д. В., Шляхтицький О. І.),

В С Т А Н О В И В:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Червоноармійської сільської ради Болградського району Одеської області (далі - сільська рада, відповідач), треті особи: Червоноармійський сільський голова Кисса П. В., ОСОБА_2 , в якому просив: визнати протиправними та скасувати рішення від 13.07.2015 №494-ІV «Про скасування рішення сільської ради від 23.10.2007 №109-V про надання згоди на передачу у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 , а також від 13.07.2015 №495-VІ «Про надання згоди гр. ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 » (далі - спірні рішення); зобов`язати сільську раду утриматись від дій, пов`язаних зі скасуванням рішення цієї ж ради від 23.10.2007 №109-V «Про надання згоди на передачу у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 (далі - рішення №109-V).

2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, ОСОБА_1 посилався на те, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем за відсутності на те правових підстав, передбачених законодавством, й порушують його права.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Болградського районного суду Одеської області від 15.04.2016 відмовлено у задоволенні позову.

4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з посиланням на статтю 151 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) в редакції, зі змінами, внесеними Законом України від 16.09.2008 №509-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» (далі - Закон №509-VI), виходив з того, що позивач упродовж двох років після прийняття сільською радою рішення №109-V не подав на затвердження проект відведення земельної ділянки, у зв`язку з чим вказане рішення органу місцевого самоврядування втратило чинність, а відтак правомірно скасовано відповідачем.

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 скасовано названу вище постанову суду першої інстанції, а позов задоволено частково. Визнані протиправними та скасовані спірні рішення сільської ради. В решті позову відмовлено.

6. Висновки апеляційного суду мотивовані тим, що в основу підстав для прийняття спірного рішення №494-ІV покладено постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014, прийняту у справі №1507/451/2012, яка, втім, як встановлено судовим розглядом, була скасована судом касаційної інстанції. Інших підстав для прийняття спірного рішення відповідач не вказав, з огляду на що таке не можна визнати законним.

7. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги щодо спірного рішення відповідача №495-VІ, апеляційний суд зазначив, що таке порушує право позивача щодо реалізації ним рішення сільської ради №109-V, яким надано згоду на передачу йому у власність земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

8. Не погоджуючись із вказаними вище судовими рішеннями ОСОБА_2 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

9. В обґрунтуванні касаційної скарги зазначено, що сільська рада, на думку ОСОБА_2 , приймаючи спірні рішення, діяла у відповідності до вимог законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, при цьому, наголосила на відсутності впливу спірного рішення відповідача №495-VІ на права і охоронювані законом інтереси позивача, оскільки цим актом суб`єкта владних повноважень їй надано згоду лише на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд й таке не зумовлює надання цієї земельної ділянки у власність.

10. У запереченні на касаційну скаргу позивач, посилаючись на доводи, які за своїм змістом є аналогічними викладеним у позовній заяві, просив у її задоволенні відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін, оскільки таке, на його переконання, є законним та обґрунтованим.

11. Червоноармійський сільський голова Кисса П. В. надав до суду касаційної інстанції пояснення, в яких доводи та вимоги касаційної скарги ОСОБА_2 підтримав й просив її задовольнити.

ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

12. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.07.2016 відкрите касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

13. В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

14. За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Бучик А. І., Мороз Л. Л.

16. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

17. Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2019 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 11.12.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

18. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням сільської ради №109 ОСОБА_1 надано згоду на безоплатну передачу у власність земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарчих споруд (присадибна ділянка) площею 0,25 га по АДРЕСА_1 (далі - земельна ділянка).

19. Постановою Болградського районного суду Одеської області від 12.12.2013 у справі №1507/451/2012 відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_2 до Червоноармійської сільської ради Болградського району Одеської області про визнання дій протиправними та скасування рішення №109.

20. Водночас, вказане вище судове рішення скасовано постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014 та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_2 задоволено та скасовано рішення сільської ради №109.

21. Разом з тим, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.11.2014 скасовано постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014 та залишено в силі постанову Болградського районного суду Одеської області від 12.12.2013.

22. 13.07.2015 сільською радою прийнято рішення №494-ІV «Про скасування рішення сільської ради №109-V від 23.10.2007р. про надання згоди на передачу у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 . Підставою для прийняття вказаного рішення зазначено постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014 у справі №1507/451/2012.

23. Того ж дня відповідачем прийнято рішення №495-VІ «Про надання згоди гр. ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по

АДРЕСА_1. 24 . Не погоджуючись із такими рішеннями сільської ради, позивач оскаржив їх у судовому порядку.

VI. Позиція Верховного Суду

25. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. За змістом частин першої, другої статті 52 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. Виконавчий комітет ради, крім іншого, має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

27. Разом з тим, у частині десятій статті 59 Закону №280/97-ВР в тій же редакції передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

28. Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

29. Водночас, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

30. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97 ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

31. Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

32. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

33. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

34. Спірне рішення відповідача, яким, після спливу майже восьми років, скасовано раніше прийняте рішення цієї ж сільської ради про надання згоди на передачу у власність позивачу земельної ділянки, є ненормативним актом одноразового застосування індивідуальної дії, яка вичерпана фактом його виконання - наданням відповідної згоди ОСОБА_1 . При цьому, позивач заперечує проти зміни правовідносин, які виникли після прийняття рішення сільської ради про надання йому згоди на передачу у власність земельної ділянки, а тому це є порушенням з боку відповідача гарантії стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, нівелює впевненість у тому, що його існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

35. Поряд із цим, як встановлено судовим розглядом, у спірному рішенні сільської ради №494-ІV не вказано жодних мотивів стосовно невідповідності рішення №109-V Конституції або законам України, що визначено положеннями Закону №280/97-ВР як підстава для визнання його незаконним у судовому порядку, а лише наявне посилання на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014, прийняту у справі №1507/451/2012, яка, втім, як з`ясовано судами попередніх інстанцій, була скасована касаційним судом.

36. Колегія суддів враховує й висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638 вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

37. Рішенням ЄСПЛ у справі "Пайн Велі Девелопмент ЛТД" та інші проти Ірландії" постановлено, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту "правомірних очікувань" щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною права власності. "Правомірні очікування" виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для дотримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати так.

38. Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначає як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

39. Також, у рішенні ЄСПЛ по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) від 20.10.2011 ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик їх помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

40. Це також означає, що органи державної влади, діючи від імені держави як суб`єкти владних повноважень у правовідносинах, які виникли з приводу реалізації ними публічно-владних управлінських функцій, мають вчасно та в належний спосіб дотримуватися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не можуть і не повинні отримувати вигоду від їх порушення, уникати або шляхом допущення зайвих затримок та невиправданих зволікань відтерміновувати виконання своїх обов`язків.

41. У світлі наведеного, Верховний Суд вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції стосовно наявності підстав для задоволення вимог даного адміністративного позову в частині вимог щодо спірного рішення сільської ради №494-ІV, оскільки під час судового розгляду цієї справи встановлено відсутність у відповідача передбачених законом правових підстав для його прийняття.

42. Що ж стосується висновків судів попередніх інстанцій про задоволення вимоги даного позову про визнання протиправним та скасування рішення сільської ради №495-VІ, яким надано згоду ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, то в цій частині колегія суддів зазначає таке.

43. Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

44. Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011.

45. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

46. Також зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

47. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

48. Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

49. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

50. Як вбачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 оскаржує рішення сільської ради, яким надано згоду ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. При цьому, обґрунтовуючи таку вимогу позовної заяви, ОСОБА_1 посилається на те, що вказане рішення суб`єкта владних повноважень - органу місцевого самоврядування, порушує, на його думку, наявне у нього право на володіння земельною ділянкою, стосовно якої у 2007 році відповідним рішенням сільської ради позивачу було надано згоду на її передачу у власність.

51. В той же час, надання ОСОБА_2 дозволу на відведення земельної ділянки у власність не означає позитивного рішення про надання її у власність, що відповідає правовій позиції, висловленій, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі №815/5987/14, а також постанові Верховного Суду від 13.03.2018 у справі №766/6141/16-а.

52. Крім того, у постанові від 30.05.2018, прийнятою у справі №826/5737/16, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу вповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

53. У розвиток цього висновку, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на раду обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність. Рада може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність з підстав, визначених законом, зокрема у разі невідповідності місця розташування ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів (постанова Верховного Суду від 03.04.2019 у справі 509/4722/16-а).

54. За наведеного, твердження позивача про вплив спірного рішення сільської ради №495-VІ на його права та інтереси є передчасними.

55. Поряд із цим, за приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

56. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

57. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

58. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

59. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

60. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

61. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

62. З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуване ОСОБА_1 . рішення сільської ради №495-VІ є актом індивідуальної дії, оскільки: видане відповідачем у результаті застосування статті 122 ЗК України й відповідних правових норм Закону №280/97-ВР; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо надання ОСОБА_2 згоди на розробку проекту відведення земельної ділянки; адресований виключно ОСОБА_2 ; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на виникнення конкретних правовідносин між сільською радою і ОСОБА_2 ; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після надання вказаної вище згоди.

63. Таким чином, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

64. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

65. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з надання ОСОБА_2 згоди на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність, то таке рішення не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

66. Аналогічний правовий висновок висловлено Верховним Судом в ухвалі від 29.05.2019 у справі №9901/284/19 (залишена без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2019), Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі №9901/22/17, 06.06.2018 та 12.06.2018 у справах №800/489/17 та №800/587/17 відповідно, 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, а також у постанові від 09.04.2019 у справі №9901/611/18.

67. Верховний Суд звертає увагу й на практику ЄСПЛ, де неодноразово наголошувалось на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

68. Колегія суддів зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

69. За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

70. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

71. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

72. За змістом пункту 1 частини першої статті 238, частини першої статті 239 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

73. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18) зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

74. Оскільки розгляд цього спору в наведеній вище частині перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення скаржникові до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

75. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10.05.2018 у справі №П/9901/385/18 та від 17.10.2018 у справі №9901/591/18.

76. Водночас, згідно з положеннями пункту 1 частини першої статті 349, частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

77. Оскільки, як зазначено вище у цій постанові, Верховний Суд не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним і скасування спірного рішення сільської ради №494-ІV й, водночас, дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі в частині, касаційну скаргу слід задовольнити частково.

78. Разом з тим, закриття провадження у справі в частині позовних вимог зумовлює скасування рішень судів, як першої, так і апеляційної інстанцій, а тому, враховуючи надані касаційному суду повноваження (стаття 341 КАС України), й зважаючи на виявлені під час касаційного розгляду справи порушення норм процесуального права, наслідком яких є обов`язкове скасування оскаржуваних судових рішень, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги.

79. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 354, 355, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Болградського районного суду Одеської області від 15.04.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Червоноармійської сільської ради Болградського району Одеської області від 13.07.2015 №495-VІ «Про надання згоди гр. ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 » - скасувати, а провадження у справі закрити.

В решті оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,

А. І. Рибачук,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду