Справа № 806/777/17
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 грудня 2019 року

Київ

справа №806/777/17

адміністративне провадження №К/9901/34564/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів: Саприкіної І.В., Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу №806/777/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Романченка Є.Ю. від 30 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мацького Є.М., Капустинського М.М., Шидловського В.Б. від 07 червня 2017 року,

В С Т А Н О В И В:

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - відповідач), у якому просила визнати протиправними дії відповідача та зобов`язати останнього видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення їй у власність земельної ділянки площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва на території Ворсівської сільської ради Малинського району Житомирської області.

2. В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що відповідач у порушення вимог абзацу 1 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України у місячний строк не розглянув її заяву та не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою. Вважає, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, виправдовуючи порушення законодавчих термінів, за надуманими причинами незаконно відмовило їй у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, чим порушено надане їй законом право на отримання у власність земельної ділянки.

3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у задоволені такого з мотивів, наведених у заперечені на адміністративний позов.

4. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, в задоволені позову відмовлено.

5. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволені позову, виходили з того, що графічні матеріали, які додаються до клопотання, повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, що б давало можливість відповідачу насамперед встановити зазначене місце розташування, перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та у передбачених земельним законодавством випадках надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо чітко визначеної земельної ділянки.

Однак, з наданих графічних матеріалів позивачки неможливо встановити конкретне місце розташування земельної ділянки, яку остання хоче отримати у власність, оскільки бажане місце розташування земельної ділянки площею 0,12 га не позначено в межах території, що виділена єдиним масивом. За таких обставин додане позивачем до клопотання викопіювання не можна розцінювати як графічні матеріали в розумінні частини 6 статті 118 Земельного кодексу України.

6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

7. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що судами попередніх інстанцій проігноровано довідку управління Держгеокадастру у Малинському районі від 18 березня 2016 року № 405/0-418/6-16, якою підтверджується факт того, що працівниками структурного підрозділу відповідача земельна ділянка була обстежена на предмет відповідності її місця розташування вимогам законодавства. Крім того, графічні матеріали (викопіювання з кадастрової карти та викопіювання з інвентаризації земель Ворсівської сільської ради), відповідно до пунктів 46-48, 162-199 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051, на запит скаржника виготовлялися державним органом, який підпорядкований відповідачу, так як є його структурним підрозділом. Відповідачем у своєму листі від 06 лютого 2017 року №Т-3483/0-808/6-17 підтверджено саме такий порядок отримання графічних матеріалів.

8. Відповідач проти касаційної скарги заперечив, та вказав, що при розгляді заяви позивачки про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва, визначити відповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, неможливо, оскільки додане викопіювання не дає змоги визначити місце розташування бажаної земельної ділянки. З наданих позивачем графічних матеріалів неможливо ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, що виключає можливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Зазначена інформація в довідці, на яку посилається позивачка, не дає можливості зрозуміти місце розташування земельної ділянки. У пункті 2.1 вказується кадастрова зона. Враховуючи зазначене, №:09:000 не є кадастровим номером земельної ділянки, а є кадастровою зоною, і за допомогою Публічної кадастрової карти неможливо ідентифікувати її розташування. В даній довідці не зазначена інформація щодо відсутності чи наявності відомостей про земельну ділянку і підтверджує той факт, що опрацювати заяву позивачки неможливо.

9. Ухвалою Верховного Суду від 29 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.

10. Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22 березня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність площею 0,12 га для ведення індивідуального господарства на території Ворсівської сільської ради Малинського району. До заяви додано копію паспорта та ідентифікаційного номера; викопіювання з кадастрової карти; копію листа Ворсівської сільської ради; довідку управління Держгеокадастру у Малинському районі.

06 лютого 2017 року листом № Т-3483/0-808/6-17 відповідач повідомив позивача про те, що відповідно до доданих нею графічних матеріалів неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місце розташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту. Також указано, що безпосередньо у графічній частині не наводиться навіть інформація стосовно меж населеного пункту, частина території якого відображена на графічному матеріалі, тобто відсутня прив`язка до адміністративно - територіальної одиниці, на території якої заявник має намір отримати земельну ділянку у власність. У зв`язку з цим відповідач запропонував позивачці сформувати новий пакет документів та повторно звернутися до нього.

12. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

13. За змістом статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

14. Згідно з частиною 2 статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

15. Положеннями частини 3 статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

16. Відповідно до статті 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

17. Частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

18. Згідно з пунктом 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

19. Судами встановлено, що позивачкою разом з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою подавалися графічні матеріали, а саме - викопіювання з індексно-кадастрової карти (плану) Ворсівської сільської ради Малинського району Житомирської області, викопіювання з матеріалів по інвентаризації земель Ворсівської сільської ради Малинського району Житомирської області, виготовлені компетентним органом - управлінням Держгеокадастру у Малинському районі.

20. В свою чергу, частиною 1 статті 79 Земельного кодексу України визначено, що земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

21. Відповідно до пункту 1.3 "Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками", затвердженої наказом Держземагентства України від 18 травня 2010 року № 376, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 16 червня 2010 року № 391/17686, межа земельної ділянки це сукупність ліній, що утворюють замкнений контур і розмежовують земельні ділянки.

22. Бажане місце розташування земельної ділянки з її орієнтовними розмірами зазначається заявником на фрагментах планово - картографічних матеріалів, які надають можливість правильно визначити місце розташування земельної ділянки, на яку претендує особа, яка звернулась з клопотанням з метою безоплатного отримання земельної ділянки у власність.

23. Тобто, графічні матеріали, які додаються до клопотання, повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, що б давало можливість відповідачу насамперед встановити зазначене місце розташування, перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та, у передбачених земельним законодавством випадках, надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо чітко визначеної земельної ділянки.

24. З наданих графічних матеріалів вбачається, що місце розташування бажаної ОСОБА_1 земельної ділянки знаходиться в кадастровій зоні (кварталі) №:09:000 та дозволяє ідентифікувати її розташування на місцевості, про що також зазначено і в довідці управління Держгеокадастру у Малинському районі від 18 березня 2016 року № 405/0-418/6-16.

25. Відтак, колегія суддів зазначає, що додані позивачкою до зави викопіювання слід розцінювати, як належні графічні матеріали в розумінні частини 6 статті 118 Земельного Кодексу України.

26. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 806/775/17.

27. Колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково виходили з того, що у цій справі має місце відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки відповідне рішення відповідач не приймав.

28. До того ж, Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав, у постанові від 17 грудня 2018 року (справа №509/4156/15-а, адміністративне провадження № К/9901/7504/18) вказав, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

29. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

30. Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

31. Отже, відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.

32. Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

33. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

34. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

35. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

36. Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.

37. Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

38. В межах цього адміністративного спору позивачка звернулася до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачці відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

39. Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

40. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не надано позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також мотивованої відмови у наданні.

41. Водночас, зі змісту статті 118 Земельного кодексу України випливає обов`язок суб`єкта владних повноважень розглянути клопотання у місячний строк і прийняти одне з відповідних рішень, або дати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або не надати мотивовану відмову у його наданні.

42. Як вбачається з матеріалів справи, належне рішення щодо заяви позивачки від 22 березня 2016 року з питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність для ведення індивідуального господарства на території Ворсівської сільської ради Малинського району в контексті вимог статті 118 Земельного кодексу України відповідачем не приймалось.

43. Таким чином, лист від 06 лютого 2017 року №Т-3483/0-808/6-17 Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області не може вважатись належним розглядом заяви позивачки згідно статті 118 Земельного кодексу України.

44. Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

45. Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивачки, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі №509/1350/17 зазначила таке.

Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними, і чи дотримано позивачкою усіх інших умов для отримання нею такого дозволу.

Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.

46. Враховуючи наведене, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи і висновками суду не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.

47. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що у зв`язку із порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального права постанова Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову.

48. Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

49. Під час розгляду справи позивачем сплачено судовий збір: 640,00 грн за подання позовної заяви, 704,00 грн за подання апеляційної скарги та 768,00 грн за подання касаційної скарги.

Керуючись статтями 139, 243, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року скасувати та ухвалити нову постанову.

Позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, яка полягає у нездійсненні належного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 22 березня 2016 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області у встановленому законодавством порядку з урахуванням висновків суду розглянути клопотання ОСОБА_1 від 22 березня 2016 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами видати відповідний наказ.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) 2112,00 грн судового збору.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: І.В. Саприкіна

С.М. Чиркін