Справа № 2610/4579/12 (2а/761/15/13)
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2019-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 грудня 2019 року

м.Київ

справа №2610/4579/12 (2а/761/15/13)

провадження №К/9901/10167/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Саприкіної І.В., Тацій Л.В.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Національного медичного університету ім. О.О. Богомольця

на постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 04.11.2013 (суддя Гуменюк А.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016 (головуючий суддя Мєзєнцев Є.І., Файдюк В.В., Чаку Є.В.)

у справі №2610/4579/12 (2а/761/15/13)

за позовом Національного медичного університету ім. О.О. Богомольця

до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області,

третя особа - Міністерство охорони здоров`я України про визнання дій протиправними, скасування рішень та зобов`язання вчинити певні дії, встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У лютому 2012 року Національний медичний університет ім. О.О. Богомольця звернувся до Шевченківського районного суду м. Києва з позовною заявою до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, в якій з урахуванням уточнень позовних вимог, просив суд визнати протиправною бездіяльність відповідача стосовно розгляду заяви позивача від 14.04.2011 №120/2-519 про надання в постійне користування земельної ділянки рекреаційного призначення площею 10,0 га в межах Козинської селищної ради для розміщення спортивно-оздоровчого табору «Медик»; визнати протиправним та скасувати рішення п`ятнадцятої сесії VІ скликання Козинської селищної ради від 25.01.2012 №5 «Про розгляд заяви Національного медичного університету ім. О.О. Богомольця»; зобов`язати Козинську селищну раду розглянути у визначені ст. 123 Земельного кодексу України порядку та строки заяву позивача від 14.04.2011 №120/2-519 про надання в постійне користування земельної ділянки рекреаційного призначення площею 10,0 га в межах Козинської селищної ради для розміщення спортивно-оздоровчого табору «Медик», надавши дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування цією земельною ділянкою.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що заяву позивача про надання в постійне користування земельної ділянки не було розглянуто у визначені законом строки, не було повідомлено про дату, час та місце розгляду заяви позивача та результати розгляду, а також було висунуто вимоги про надання додаткових документів, які не передбачені чинним законодавством.

3. Постановою Шевченківського районного суду м.Києва від 04.11.2013 у задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі.

4. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2014 постанову Шевченківського районного суду м.Києва від 04.11.2013 залишено без змін.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.10.2016 ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2014 скасовано, а справу направлено до апеляційного суду новий апеляційний розгляд.

6. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016 постанову Шевченківського районного суду м.Києва від 04.11.2013 залишено без змін.

7. Національний медичний університет ім. О.О. Богомольця з вищевказаними судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Шевченківського районного суду м.Києва від 04.11.2013 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016 і прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.12.2016 відкрито касаційне провадження у справі №2610/4579/12 (2а/761/15/13).

У зв`язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду головуючого судді Гриціва М.І. було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Саприкіної І.В., Тацій Л.В.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 19.04.2011 позивач звернувся до відповідача із заявою від 14.04.2011 № 120/2-519 про надання йому у постійне користування земельної ділянки рекреаційного призначення площею 10,0 га в межах Козинської селищної ради для розміщення Спортивно-оздоровчого табору "Медик", з наданням дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування цією земельною ділянкою.

10. Рішенням сьомої сесії Козинської селищної ради VI скликання "Про розгляд заяви Національного медичного університету імені О.О. Богомольця та надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки в постійне користування" від 16.05.2011 №18, розгляд заяви відкладено до усунення недоліків у поданій заяві, з`ясування цільового призначення та адреси земельної ділянки, що має бути відведена, її конфігурації та приведення заяви у відповідність до вимог ст. 123 Земельного кодексу України, із визначенням строку для подання до 30.06.2011 уточнень до заяви, із одночасним застереженням у рішенні, що, заява підлягає розгляду на найближчій черговій сесії Козинської селищної ради, після спливу строку, визначеного п. 3 цього рішення.

11. Рішенням сьомої сесії Козинської селищної ради VI скликання "Про повторний розгляд заяви Національного медичного університету імені О.О. Богомольця" від 19.05.2011 № 20, пропозиції та зауваження, викладені у рішенні від 16.05.2011 № 18 були підтверджені та додатково запропоновано позивачеві в місячний строк після отримання рішення подати затверджений детальний план території спортивно-оздоровчого табору "Медик" на територію, визначену кадастровим планом як забудовані території.

12. На виконання вищенаведених рішень відповідача, позивач подав заяви від 01.08.2011 №120/2-1028, від 11.11.2011 № 120/2-1496 та від 28.12.2011 № 120/2-1800.

13. Згідно з рішенням п`ятнадцятої сесії Козинської селищної ради VI скликання "Про розгляд заяви Національного медичного університету імені О.О. Богомольця" від 25.01.2012 № 5, відмолено у задоволенні заяви про винесення рішення про надання Національному медичному університету імені О.О. Богомольця в постійне користування земельної ділянки рекреаційного призначення площею 10,0 га в межах Козинської селищної ради для розміщення Спортивно-оздоровчого табору "Медик", надавши дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, з підстав відсутності підтвердження повноваження особи, яка подала заяву, відсутності обліку в державному земельному кадастрі на території Козинської селищної ради земельної ділянки із зазначеним кадастровим номером та невідповідності заяви вимогам ст. 123 Земельного кодексу України в частині щодо надання дозволу на розробку технічної документації.

14. Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідача та вважаючи його протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

15. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що відсутні підстави для задоволення позовних вимог Національного медичного університету імені О.О. Богомольця до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області про визнання бездіяльності протиправною, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії.

16. Суд першої інстанції у постанові зазначив про те, що позивач звернувся до відповідача із заявою у спосіб, не передбачений ст. 123 Земельного кодексу України (у редакції, яка діяла на час звернення із заявою), оскільки, додавши до заяви графічні матеріали із зазначенням місця розташування земельної ділянки, копію Акта про встановлення на місцевості та погодження зовнішньої межі земельної ділянки від 26.06.1997, копію довідки про присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці та копію позитивного висновку державної землевпорядної експертизи, просив Відповідача прийняти рішення про надання йому у постійне користування земельної ділянки рекреаційного призначення площею 10,0 га, з одночасним наданням дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування цією земельною ділянкою, що зазначеною статтею не передбачалося.

17. Колегія суддів апеляційного адміністративного суду в оскарженій ухвалі дійшла висновку, що відповідач під час розгляду заяви позивача діяв в порядку та в межах наведених законодавчих норм, та прийняв рішення за результатами розгляду заяви, яке відповідає вимогам законодавства, а саме: Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), оскільки є результатом об`єктивної та всебічної перевірки заяви позивача від 14.04.2011 №120/2-519, з урахуванням обставин, встановлених в постанові Вищого господарського суду України від 01.10.2010 у справі № 10/124-09, що набрала законної сили.

18. Суд апеляційної інстанції відмітив, що у постійне користування може бути надана тільки вільна земельна ділянка, тоді як відповідно до рішення апеляційного суду Київської області від 10.11.2015 у справі №372/5635/13-ц, залишеного без змін ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 28.03.2016, позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Національного медичного університету ім.О.О.Богомольця, третя особа Козинська селищна рада Обухівського району Київської області було задоволено частково, а саме: зобов`язано Національний медичний університет ім. О.О.Богомольця усунути перешкоди в користуванні ОСОБА_2 та ОСОБА_1 земельними ділянками площею 0.80 га кадастровий номер :05:018:0013, площею 0,8441 га кадастровий номер :05:018:0012, площею 1,0 га кадастровий номер :05:018:0011, площею 0.7015 га кадастровий номер :05:018:0010 шляхом демонтажу трьох крайніх секцій металевого паркану (сітка рабиця на залізобетонних стовпчиках) загальною довжиною 11.93 м. по вул. Солов`яненка на перехресті з провулком Дачним в смт. Козин Обухівського району Київської області.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

Зокрема, позивач посилається на порушення відповідачем строків розгляду заяви від 14.04.2011 № 120/2-519, на відсутність законодавчо встановлених підстав для відмови про надання земельної ділянки у постійне користування.

20. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції помилково посилався на судові рішення у справах №10/124-09 і №372/5635/13-ц.

21. У касаційній скарзі наголошено про те, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що в користування може бути надана лише вільна земельна ділянка є вірним, але такий висновок не має відношення до предмета спору, оскільки позивач не просив надати земельну ділянку, яка перебуває у володінні або користуванні інших осіб, а просив надати дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо земельної ділянки, місце розташування якої вказано орієнтовно. Відповідач в оскарженому рішенні не посилався як на підставу відмови на те, що земельна ділянки не є вільною, а наведені підстави для відмови не відповідали приписам ст. 123 Земельного кодексу України.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

23. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Cловосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття постанови судом першої інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

24. Наведені норми узгоджуються з положеннями ст.ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - виданий ним акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

25. Нормами ст. 125 ЗК України передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (ст. 126 ЗК України).

26. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач користувався на праві постійного користування вищевказаною земельною ділянкою на підставі розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 10.09.2002 №401 "Про затвердження проекту відведення земельної ділянки Національному медичному університету ім. О.О. Богомольця та надання її в постійне користування під розміщення спортивно-оздоровчого табору "Медик" та Державного акта на право постійного користування землею ІІ-КВ №002676, виданого 27.05.2003 та зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №27.

Постановою Вищого господарського суду України від 01.10.2010 у справі № 10/124-09 за заявою про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Вищого господарського суду України від 04.08.2010 постанову Київського міжобласного апеляційного господарського суду від 18.05.2010 у справі №10/124-09 - змінено, викладено резолютивну частину в наступній редакції: "позов задовольнити частково. Розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області № 401 від 10 вересня 2002 року визнати недійсним. Повернути земельну ділянку площею 10,0 га до земель запасу Козинської селищної ради Обухівського району Київської області". У решті позовних вимог постанову Київського міжобласного апеляційного господарського суду від 18.05.2010 у справі №10/124-09 залишено без змін.

27. У справі № 10/124-09 було встановлено, що Обухівська районна державна адміністрація Київської області не мала повноважень на розпорядження земельною ділянкою, а регулювання питань земельних відносин в межах населеного пункту смт. Козин відноситься до виключної компетенції Козинської селищної ради Обухівського району Київської області як представницького органу територіальної громади селища.

28. У 2011 році позивач звернувся до органу місцевого самоврядування для отримання у постійне користування земельної ділянки рекреаційного призначення площею 10,0 га в межах Козинської селищної ради для розміщення Спортивно-оздоровчого табору "Медик", з наданням дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування цією земельною ділянкою.

29. Позивач, додавши до заяви графічні матеріали із зазначенням місця розташування земельної ділянки, копію Акта про встановлення на місцевості та погодження зовнішньої межі земельної ділянки від 26.06.1997, копію довідки про присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці та копію позитивного висновку державної землевпорядної експертизи, просив відповідача прийняти рішення про надання йому у постійне користування земельної ділянки рекреаційного призначення площею 10,0 га, з одночасним наданням дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування цією земельною ділянкою.

30. Суди попередніх інстанцій встановили, що що рішенням 37 сесії Козинської селищної ради V скликання від 30.10.2010 № 5/11 «Про затвердження проекту відведення та передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» гр. ОСОБА_1 було передано у власність земельну ділянку площею 1,6441 га для ведення особистого селянського господарства, в смт. Козин Обухівського району Київського області за рахунок земель, не наданих у власність чи користування.

Відповідно до рішення 37 сесії Козинської селищної ради V скликання від 30.10.2010 №5/12 «Про затвердження проекту відведення та передачу гр. ОСОБА_2 у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» гр. ОСОБА_2 було передано у власність земельну ділянку площею 1,7014 га для ведення особистого селянського господарства, в смт. Козин Обухівського району Київського області за рахунок земель, не наданих у власність чи користування.

31. Національний медичний університет імені О.О. Богомольця оскаржив ці рішення селищної ради до Господарського суду Київської області.

Рішенням Господарського суду Київської області від 20.09.2013 у справі №911/3493/13, яке залишено без змін постановою Вищого господарського суду України від 17.06.2014, у задоволенні позовних вимог Національного медичного університету імені О.О. Богомольця було відмовлено.

Рішенням апеляційного суду Київської області від 10.11.2015 у справі №372/5635/13-ц, залишеним без змін ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 28.03.2016, було задоволено частково позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Національного медичного університету ім. О.О. Богомольця, третя особа Козинська селищна рада Обухівського району Київської області, а саме: зобов`язано Національний медичний університет ім. О.О. Богомольця усунути перешкоди в користуванні ОСОБА_2 та ОСОБА_1 земельними ділянками площею 0.80 га кадастровий номер :05:018:0013, площею 0,8441 га кадастровий номер :05:018:0012, площею 1,0 га кадастровий номер :05:018:0011, площею 0.7015 га кадастровий номер :05:018:0010 шляхом демонтажу трьох крайніх секцій металевого паркану (сітка рабиця на залізобетонних стовпчиках) загальною довжиною 11.93 м. по вул. Солов`яненка на перехресті з провулком Дачним в смт. Козин Обухівського району Київської області.

32. З урахуванням встановлених обставин справи, а також враховуючи те, що за приписами ч. 5 ст. 116 ЗК України у користування може бути надана лише вільна земельна ділянка, Верховний Суд погоджується поновлення порушених прав позивача у межах адміністративного судочинства є неможливим.

33. Слід наголосити на висновках Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 01.10.2019 у справі № 922/2723/17 стосовно того, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

34. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.11.2019 у справі № 906/392/18 зробила такий правовий висновок: "Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів у відповідності до положень статті 21 ЦК України".

35. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.

36. Таким чином, спір у справі не є публічно правовим, а пов`язаний з правом цивільним на земельну ділянку і з урахуванням суб`єктного складу сторін має вирішуватися за правилами господарського судочинства.

37. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі ст. 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст. 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у справі.

38. Згідно з ч. 1 ст. 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої п. 1 ч. 1 ст. 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національного медичного університету ім. О.О. Богомольця - задовольнити частково.

Постанову Шевченківського районного суду м.Києва від 04.11.2013 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016 - скасувати.

Провадження у справі №2610/4579/12 (2а/761/15/13) - закрити.

Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя І.В. Саприкіна

Суддя Л.В. Тацій