Справа № 460/3056/19
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2019 рокуЛьвів№ 857/12612/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Гінди О.М.

суддів: Ніколіна В.В., Старунського Д.М.,

за участю секретаря судових засідань - Чопко Ю.Т.

позивача - ОСОБА_1

представника відповідача - Семенюк А.С.

розглянувши у судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року про відмову у відкритті провадження (головуючий суддя: Друзенко Н.В., місце ухвалення - м. Рівне) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рокитнівської районної ради Рівненської області про скасування постанови про визнання протиправними та скасування розпоряджень, -

встановив:

ОСОБА_1 , 30.10.2019 звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправними та скасувати розпорядження голови Рокитнівської районної ради № 02/03-40К від 12 липня 2019 року «Про покладення виконання обов`язків головного лікаря КНП «Рокитнівський РЦПМСД» на ОСОБА_2 .» та № 02/03-43К від 25 липня 2019 року «Про виконання обов`язків генерального директора КНП «Рокитнівський РЦПМСД».

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року відмовлено у відкритті провадження у цій справі.

Із цією ухвалою суду першої інстанції не погодилася позивачка та оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, а тому просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, апелянт посилається на те, що питання призначення на посаду комунального закладу охорони здоров`я є виключно компетенцією органу місцевого самоврядування, а рішення Комісії про призначення на посаду керівника закладу охорони здоров`я є рішенням конкурсної комісії в розумінні п. 9 ч. 1 ст. 19 КАС України.

Позивачка у судовому засіданні підтримала апеляційну скаргу, просила таку задовольнити, а судове рішення скасувати та направити справу на продовження розгляду.

Представники відповідача Семенюк А.С., у судовому засіданні апеляційну скаргу не визнав, просив її залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга задоволеною бути не може з таких мотивів.

Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції дійшов висновку, що позов підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства, оскільки звертаючись до адміністративного суду із позовом, ОСОБА_1 має намір усунути порушення своїх трудових прав та захистити інтереси відповідного трудового колективу, а тому спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу державної влади, а стосується захисту її трудових прав та інтересів інших фізичних осіб.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч. 2. ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, міститься офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції вважає, що гарантоване статтею 55 Конституції України і конкретизоване у законах України право на судовий захист, передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Враховуючи вимоги п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, суд апеляційної інстанції зазначає, що індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів, вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів, розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Отже, індивідуальний акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів, регулює конкретну життєву ситуацію (певні правовідносини), дія такого акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Таким чином, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Тобто захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

Розпорядженням голови Рокитнівської районної ради № 02/03-40К від 12 липня 2019 року «Про покладення виконання обов`язків головного лікаря КНП «Рокитнівський РЦПМСД» на ОСОБА_2 », покладено з 15.07.2019 тимчасово, виконання обов`язків головного лікаря комунального некомерційного підприємства КНП «Рокитнівський РЦПМСД» до призначення головного лікаря цього закладу за результатами конкурсу на ОСОБА_2 .

У розпорядженні голови Рокитнівської районної ради № 02/03-43К від 25 липня 2019 року «Про виконання обов`язків генерального директора КНП «Рокитнівський РЦПМСД» вказано, необхідно вважати з 25.07.2019, у зв`язку з перейменуванням посади головного лікаря КНП «Рокитнівський РЦПМСД» на посаду генерального директора КНП «Рокитнівський РЦПМСД», що ОСОБА_2 , на яку тимчасово було покладено виконання обов`язки головного лікаря, тимчасово виконує обов`язки генерального директора КНП «Рокитнівський РЦПМСД» до призначення генерального директора цього закладу за результатами конкурсу.

На думку суду апеляційної інстанції, оскаржувані розпорядження є актами індивідуальної дії, в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, оскільки прийняті головою Рокитнівської районної ради Рівненської області на виконання вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Положення про порядок управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ Рокитнівського району, затверджене рішенням районної ради від 21.06.2013. Однак, не є нормативними актами, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачають індивідуальні приписи щодо покладення виконання обов`язків головного лікаря та виконання обов`язків генерального директора КНП «Рокитнівської РЦПМСД» ОСОБА_2, тобто адресовані виключно вказаній особі. Крім цього, ці розпорядження не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на виникнення конкретних правовідносин між Рокитнівської районною радою Рівненської області та ОСОБА_2 .

Отже, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої ці акти прийняті або прав, свобод та інтересів якої вони безпосередньо стосується. Тобто захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 на посаду тимчасово виконуючого обов`язків генерального директора та покладення виконання обов`язків головного лікаря КНП «Рокитнівської РЦПМСД», то оскаржувані розпорядження не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, а тому у відкритті провадження у цій адміністративній справі необхідно відмовити.

Аналогічна правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, 6 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, а також у постанові від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18.

Щодо покликання ОСОБА_1 в апеляційній скарзі на правову позицію висловлену у постанові від 05.06.2019 Великої Палати Верховного Суду у справі № 817/1678/18, то суд апеляційної інстанції вважає, що викладені правові висновки у цій постанові, не підлягають застосуванню у розглядуваній справі. Оскільки, предметом спору у справі № 817/1678/18 було рішення конкурсної комісії щодо укладення контракту з головним лікарем комунального закладу, однак у розглядуваній справі рішення конкурсною комісією про призначення керівником комунального закладу охорони здоров`я не приймалося, а прийнято лише розпорядження голови районної ради, якими тимчасово до проведення конкурсу на посаду головного лікаря, генерального директора, було покладено виконання обов`язків на певну особу, тобто оскаржувані розпорядження, не є рішеннями конкурсної комісії в розумінні п. 9 ч. 1 ст. 19 КАС України. Отже, на думку суду апеляційної інстанції, висновки Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду справи № 817/1678/18, не підлягають застосуванню до спірних правовідносин у розглядуваній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський Суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Також, суд апеляційної інстанції зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи

Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Оскільки, розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення не має (ухвала Верховного Суду від 29.05.2019 у справі № 9901/284/19).

Таким чином, покликання суду першої інстанції, що позов підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства є некоректним, однак вказана обставина, на думку суду апеляційної інстанції, не є підставою для скасування ухвали від 04.11.2019.

Отже, апеляційна скарга ОСОБА_1 не спростовує правильність доводів, яким мотивовано судове рішення, зводиться по суті до переоцінки проаналізованих судом доказів та не дає підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права, тому відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, ухвалу суду без змін.

Керуючись ст. ст. 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд -

постановив:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/3056/19 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання до Верховного Суду касаційної скарги.

Головуючий суддя О. М. Гінда
судді В. В. Ніколін
Д. М. Старунський
Повне судове рішення складено 21.12.2019.