Справа № 640/1267/19
Суддя: Ключкович Василь Юрійович
Дата ухвалення: 2019-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/1267/19 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Парінова А.Б.,

Беспалова О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 вересня 2019 року (суддя Добрівська Н.А.) у справі за позовом Заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, товариства з обмеженою відповідальністю «Іст Юроуп Петролеум» про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник прокурора Полтавської області в інтересах держави звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України, товариства з обмеженою відповідальністю «Іст Юроуп Петролеум», у якому (з урахуванням уточненої позовної заяви) просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №281 від 08.08.2018 року в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 22.08.2017 року №4850, наданого товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ»;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» дозвіл 22.08.2017 року №4850 на новому бланку без урахування змін, внесених наказом №281 від 08.08.2018 року;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України та Товариство з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» внести відповідні зміни до угоди про умови користування надрами №4850 від 22.08.2017 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 вересня 2019 року позовну заяву залишено без розгляду.

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не набув права на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави щодо оскарження рішення Державної служби геології та надр України, відповідно, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю у даному випадку.

Не погоджуючись з такою ухвалою Перший заступник прокурора Полтавської області в інтересах держави подав апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 вересня 2019 року і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі Перший заступник прокурора Полтавської області вказує, що Кабінетом Міністрів України визначено орган, який безпосередньо реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр та уповноважений здійснювати контроль за раціональним використанням та охороною надр, яким є Держгеонадра України відповідно до п. 4 Постанови КМУ № 1174 від 30.12.2015 «Про затвердження Положення про Державну службу геології та надр України». Порядком здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженим Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 442 від 24.03.2017, передбачено процедуру здійснення Державною регуляторною службою України як спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі. Втім, згідно Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №724 від 24.12.2014, повноваження щодо звернення до суду, з метою оскарження незаконних актів органів державної влади, у служби відсутні, так само як і відсутні повноваження щодо контролю за внесенням змін до документів дозвільного характеру, тобто даний орган не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю. Таким чином, прокурором під час подачі позову правомірно зазначено про відсутність органу, уповноваженого державою на здійснення захисту її інтересів у спірних правовідносинах.

09.12.2019 до суду апеляційної інстанції від товариства з обмеженою відповідальністю «Іст Юроуп Петролеум» надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.09.2019 - без змін.

У відзиві ТОВ «Іст Юроуп Петролеум» вказує, що оскільки здійснення контролю за діяльністю Держгеонадра станом на дату звернення позивача до суду відносилось до повноважень і Міністра екології та природних ресурсів України і Кабінету Міністрів України, тому Окружний адміністративний суд м. Києва обґрунтовано встановив наявність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Наявність такого органу обумовлює право прокуратури звернутись з позовом до суду лише у випадку, якщо цей орган не здійснює, або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Сторони у судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною третьою статті 5 КАС передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Аналогічна позиція зазначена Верховних Судом у постанові від 25 вересня 2018 року у справі №822/238/15.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону «Про прокуратуру» № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, другої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина в суді, представництво якого полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень можна дійти висновку, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Таку думку було висловлено Верховним Судом у складі колегія Касаційного адміністративного суду у постанові від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону № 1697-VII.

Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Наведена позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Аналогічна позиція зазначена Верховних Судом у постанові від 25 вересня 2018 року у справі №822/238/15.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №813/661/17 (адміністративне провадження № К/9901/43886/18), від 24.01.2019 у справі №816/1354/15 (провадження №К/9901/3030/18), від 18.09.2018 у справі №826/7910/17 (адміністративне провадження №К/9901/55358/18).

Як убачається з матеріалів справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про протиправність дій відповідачів, означеного предмету спору, описаного характеру спірних правовідносин, прокурор в основному сфокусував увагу на порушеннях вимог законодавства, які допустили Державної служби геології та надр України, товариства з обмеженою відповідальністю «Іст Юроуп Петролеум». Але поряд з тим, не навів суджень і аргументів, які б опиралися на об`єктивні дані й ілюстрували, що відсутній орган, який би здійснював контроль за правомірністю рішень Державної служби геології та надр України та порушення інтересів держави, що спонукало б прокурора виступити на захист інтересів держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

Предметом розгляду даної справи є правомірність наказу Державної служби геології та надр України від № 281 від 08.08.2018 в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2012 № 4145, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю "ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ".

У своєму позові Заступник прокурора Полтавської області зазначає, що оскаржуваний наказ та спеціальний дозвіл на користування надрами видані Державною службою геології та надр України, яка є відповідачем по цій справі та органом державного контролю у сфері охорони та використання надр і прокурор пред`являє цей позов в інтересах держави як позивач.

Позивач стверджує, що звернення до суду має на меті запобігання незаконному наданню надр у користування (що є суспільно значущим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням природоохоронного законодавства.

Заступником прокурора Полтавської області зазначено, що уповноваженим органом на здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру є Державна регуляторна служба України, яка не має повноважень щодо звернення до суду з метою оскарження незаконних актів органів державної служби, внаслідок чого позивач дійшов висновку про відсутність у державній системі органу, до повноважень якого належить здійснення оскарження в судовому порядку наказів Державної служби геології та надр України та виданих нею спеціальних дозволів на користування надрами.

Однак, всупереч вимогам ч.ч.3, 5 ст.53 КАС України, ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві не обґрунтовано, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Фактично, в позові лише зазначено, що Державна служба геології та надр України, яка є відповідачем у справі, є органом державного контролю у сфері охорони та використання надр.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно з підпунктом 11 пункту 4 вказаного Положення Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Пунктом 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого ПКМ України № 32 від 21.01.2015 встановлено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Згідно з підпунктом 2 пункту 3 вказаного Положення основними завданнями Мінприроди, зокрема, є реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, охорони та раціонального використання земель, збереження, відтворення та невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, охорони атмосферного повітря, а також збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання вимог Рамкової конвенції Організації Об`єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, Паризької угоди.

Відповідно до підпункту 3 пункту 10 Положення про Мінприроди - Міністр, у тому числі: порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, повністю чи в окремій частині; порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, та їх заступників; ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апарату центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, а також керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління таких органів; ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, їх заступників, інших державних службовців і працівників апарату таких центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління; приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр.

Таким чином Міністерство екології та природних ресурсів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади в сфері дотримання вимог законодавства щодо раціонального використання природних ресурсів та міністр екології та природних ресурсів України наділений повноваженнями порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів виданих Державною службою геології та надр України, перевіряти діяльність вказаного органу та ініціювати притягнення винних посадових осіб до відповідальності.

Крім того, апелянт самостійно зазначає, що відповідно до ПКМ України № 724 від 24.12.2014 Державна регуляторна служба України є уповноваженим органом, який відповідно до ст.9 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» здійснює в межах своєї компетенції контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

Однак, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, що Заступник прокурора Полтавської області звертався до Державної регуляторної служби України, Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України, як до головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, в особі Міністра екології та природних ресурсів України, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної служби геології та надр України при видачі оскаржуваного наказу.

Крім того, відповідно до ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Таким чином, відповідна обласна рада, як орган місцевого самоврядування, може захищати інтереси народу України в особі членів територіальної громади області.

Підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Разом з тим, у позові не зазначено, який саме інтерес держави порушено рішенням Державної служби геології та надр України і не обґрунтовано в чому саме він полягає, оскільки поняття «порушення закону» та «порушення державного інтересу» не є тотожними.

Посилання апелянта на необхідність задоволення суспільного та публічного інтересу, який полягає у відновленні правового порядку в частині визначення меж компетенції Державної служби геології та надр України, визнання наказу Держгеонадр таким, що не відповідає чинному законодавству свідчить про перебирання на себе прокурором функцій загального нагляду, так як у цій сфері у нього відсутні наглядові та регулятивні функції.

Колегія суддів зазначає, що подаючи даний позов в інтересах держави Заступник прокурора Полтавської області не зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони, геологічного вивчення та раціонального використання надр та не довів відсутність таких органів, і про нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом.

Колегія суддів вважає, що позивачем не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

При цьому правомірність рішення Державної служби геології та надр України, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 10.04.2019 у справі №813/661/17, від 16.07.2019 у справі №826/15548/17, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів доходить висновку, що заступником прокурора Полтавської області не виконано вимоги ст.53 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру», а саме не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави, тому він не набув адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із позовом до Державної служби геології та надр України, а отже наявні підстави для залишення позову без розгляду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що ухвала суду першої інстанції винесена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв`язку з чим підстав для скасування ухвали суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 вересня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Ю. Ключкович

Судді А.Б. Парінов

О.О. Беспалов