Справа № 806/1243/17
Суддя: Сушко О.О.
Дата ухвалення: 2019-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/1243/17

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева Марія Сергіївна

Суддя-доповідач - Сушко О.О.

17 грудня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Совгири Д. І. Мацького Є.М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Сербин І.І.,

позивача: ОСОБА_1

представника позивача: Циганчук Н.А.

представника відповідача: Сечіна Р.С.

представника третьої особи: Якименка М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року (м. Житомир, 27 листопада 2017 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача приватне підприємство "ДБР-3" про визнання незаконним та скасування рішення №522 від 23 лютого 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Житомирської обласної ради №522 від 23 лютого 2017 року "Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП "ДБР-3".

В обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з грубим порушенням норм чинного законодавства, без дотримання положень Регламенту обласної ради. Також вказує на порушення положень Орхуської Конвенції щодо поінформованості громадськості про підготовку та прийняття рішень у такій сфері господарської діяльності як добування корисних копалин.

Відповідно до рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позов.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради від 23.02.2017 №522 «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3».

Відповідач та третя особа подали касаційні скарги на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018, які обґрунтували їх порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просили скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановою від 24.10.2019 касаційні скарги задовольнити частково, постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018 у цій справі скасував, і направив її на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

У своєму рішенні Верховний суд вказав, що суд апеляційної інстанції обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, не дослідивши того, чи могли такі порушення вплинути на правильність цього рішення.

Позивач та його представник в судовому засіданні просили задовольнити апеляційну скаргу.

Представники відповідача та третьої особи в судовому засіданні просили відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що рішенням дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради №522 від 23 лютого 2017 року було погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами приватному підприємству "ДБР-3" з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища, що знаходиться у Народицькому районі Житомирської області.

Підставою для винесення такого рішення стало звернення Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами від 06.01.17 250/13/12-17.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято в межах повноважень та у спосіб, що передбачені ст. 43 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та з дотриманням порядку, визначеного Регламентом роботи обласної ради VІІ скликання від 26.11.2015, а також що до повноважень відповідача законом не віднесено перевірка обставин впливу видобутку корисних копалин на навколишнє середовище.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, чи прийнято оскаржуване рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Колегія суддів наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

У відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Аналогічна правова позиція неодноразово викладена Верховним Судом у своїх рішенням, зокрема, у постанові від 10.07.2019 (справа №804/639/18).

Згідно з ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі за текстом Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема: затвердження регламенту ради (п. 5); заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає (п. 8); заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (п. 28); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (п. 29).

Пунктом 22 ч. 1 ст. 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

У відповідності до ч. 15 ст. 46 Закону №280/97-ВР, порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

В силу ч.ч. 1, 4 ст. 47 вказаного Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Порядок підготовки і розгляду питань та прийняття рішень обласною радою визначено Регламентом ради.

Так, Регламентом роботи обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням першої сесії VII скликання від 26 листопада 2015 року №17, регулюються такі питання, як порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, порядок роботи сесій та пленарних засідань ради, тощо, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією України і законами України.

Статтями 13, 15 Регламенту передбачено, що розпорядження голови ради про скликання сесії із зазначенням питань, які вносяться на розгляд ради, місця і часу проведення сесії оприлюднюються на офіційному веб-сайті обласної ради, в газеті "Житомирщина" та інших засобах масової інформації, а також направляються індивідуально кожному депутату, в тому числі головам фракцій, не пізніш як за десять днів до її відкриття, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, із зазначенням часу, місця проведення та рекомендованих питань для розгляду на сесії.

Пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями, депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації не пізніш, як за двадцять п`ять робочих днів до відкриття сесії.

Статтею 17 Регламенту чітко визначено, що пропозиції щодо внесення питання до порядку денного сесії подаються із завізованим проектом рішення, до якого може надаватись пояснювальна записка, яка містить юридичне обґрунтування прийняття даного питання, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки, тощо). Проект рішення подається в письмовій формі та на електронних носіях.

Цією ж статтею передбачено, що на кожному проекті рішення, який розміщується на офіційному веб-сайті обласної ради, зазначається інформація про розробника проекту рішення (назва установи, організації, підприємства, прізвище ім`я та по батькові відповідальної за розробку проекту рішення особи, її посада, контактний телефон) та дата розміщення проекту рішення на офіційному веб-сайті.

Питання щодо процедури обрання та роботи постійних комісій обласної ради врегульовано розділом ХІІІ Регламенту Житомирської обласної ради.

За правилами ст. 107 Регламенту, серед постійних комісій ради утворено та діє постійна комісія з питань екології, охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів. Функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначається Регламентом та Положенням про постійні комісії, що затверджуються радою.

При цьому, ст. 111 вказаного Регламенту передбачено, що постійні комісії за дорученням обласної ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного розвитку, обласного бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних господарського та соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями та співдоповідями.

Як встановлено з матеріалів справи, на веб-сайті Житомирської обласної ради опубліковано відповідний проект рішення "Про розгляд клопотань Державної служби геології та надр України", зі змісту якого вбачається, що у наданні підприємствам спеціальних дозволів на користування надрами з метою видобування корисних копалин (згідно додатку 2 до вказаного рішення) пропонується відмовити. Серед підприємств, зазначених у додатку 2 до спірного рішення, вказано і ПП "ДБР-3".

Саме цей проект рішення "Про розгляд клопотань Державної служби геології та надр України" було внесено на розгляд дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради 23 лютого 2017 року та вручено депутатам.

У відповідності до ч.ч. 1, 4 ст. 47 Закону України, від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Встановлено, що 16 лютого 2017 року відбулось засідання постійної комісії обласної ради з питань екології, охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, про що свідчить протокол №8. На засіданні постійної комісії першим питанням порядку денного розглядалось питання "Про розгляд клопотань Державної служби геології та надр України". Постійна комісія прийняла рішення рекомендувати сесії обласної ради відмовити у наданні спеціального дозволу на користування надрами ПП "ДБР-3".

Згідно з ч. 6 ст. 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що голова районної, обласної, районної у місті ради, серед інших обов`язків:

1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради;

2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням.

Зі змісту протоколу дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради від 23.02.2017 вбачається, що пленарне засідання сесії обласної ради 23.02.2017 року відкрив та вів голова Житомирської обласної ради ОСОБА_2 , який поставив на голосування депутатів перелік питань порядку денного сесії, повідомивши, що вказаний перелік питань погоджено на засіданні президії обласної ради та роздано депутатам.

До переліку питань порядку денного сесії обласної ради внесено питання за №3 "Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України".

З протоколу дев`ятої сесії обласної ради також вбачається, що за внесенні на розгляд сесії питання порядку денного депутати обласної ради проголосували взяти їх за основу та затвердили в цілому.

При цьому будь-яких зауважень, пропозицій чи застережень щодо проекту рішення "Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України" депутатами не вносилась. Серед переліку додаткових питань, рекомендованих президією ради до розгляду на сесії як таких, що потребують невідкладного вирішення, питання щодо проекту оскаржуваного рішення не зазначено.

Разом з тим, будь-яких відомостей, що на розгляд сесії ради 23.02.2017 було внесено проект рішення "Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП"ДБР-3" матеріали справи не містять.

Крім того, ст. 29 Регламенту Житомирської обласної ради передбачено, що головуючий на пленарному засіданні ради, серед іншого, вносить на обговорення запропоновані проекти рішень, оголошує повну назву та ініціаторів їх внесення, інформує про матеріали, що надійшли адресу сесії, організовує розгляд питань.

Відповідно до протоколу дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради від 23.02.2017, голова ради, поставивши на обговорення депутатів обласної ради питання "Про розгляд клопотань Державної служби геології та надр України", поінформував, що вказане питання розглядалось профільною постійною комісією обласної ради, обговорено на нараді з головами фракцій, і зважаючи на важливість даного питання запропонував голосувати окремо по кожному об`єкту.

Водночас, в порушення приписів ст. 29 Регламенту, всупереч змісту проекту спірного рішення, внесеного на розгляд сесії ради, головуючий на сесії поставив на голосування питання про погодження надання дозволу на користування надрами приватному підприємству "ДБР-3". При цьому головуючий не поставив на голосування та не довів до відома депутатів обласної ради рекомендації профільної комісії щодо доцільності надання дозволу на користування надрами приватному підприємству "ДБР-3", якими відмовлено у наданні такого погодження ПП"ДБР-3".

В свою чергу, на вимогу деяких з депутатів голова двічі ставив на голосування питання про повернення до обговорення клопотань Державної служби геології та надр України щодо надання погоджень, проте жодного разу повернення до голосування підтримано не було. Ані позивачем, ані судом апеляційної інстанції дане твердження під сумнів не ставилось.

Пропозицій щодо внесення питання до порядку денного сесії проекту рішення, яким би позитивно вирішувалось питання надання спеціального дозволу на користування надрами приватному підприємству "ДБР-3" на розгляд сесії обласної ради внесено не було, до питань порядку денного не такий проект рішення не включено, профільною постійною комісією обласної ради відповідний проект рішення не погоджувався, на розгляд депутатів ради на її пленарному засіданні 23.02.2017 року не вносився та не обговорювався.

Так, згідно ч.ч. 1 - 3 ст. 59 Закону №280/97-ВР Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

При цьому, у своїй діяльності Житомирська обласна рада також керується Регламентом роботи обласної ради VІІ скликання від 26.11.2015 (далі Регламент).

Статтею 55 Регламенту визначено, що рішення обласної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення. Рішення ради можуть прийматися без обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з депутатів не наполягає на цьому.

Відповідно до ст. 56 Регламенту рішення ради приймається відкритим поіменним або таємним голосуванням у порядку, визначеному рішенням ради та цим Регламентом.

Нормами ст. 59 Регламенту передбачено, що голосування здійснюється депутатами особисто за допомогою електронної системи в залі засідань обласної ради шляхом підняття руки, у разі прийняття радою відповідного рішення, або у визначеному для таємного голосування місці біля зали засідань.

Частиною 3 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації. На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Враховуючи наведені обставини, слід зазначити, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. У даній справі, враховуючи обставини прийняття оскаржуємого рішення, формальне не дотримання черговості голосування за проекти рішень, не вплинула на результат його прийняття, про що свідчить голосування депутатів за повернення до повторного голосування.

При цьому, колегія суддів наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 19 грудня 2019 року.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Совгира Д. І. Мацький Є.М.