Справа № 480/3742/19
Суддя: М.М. Шаповал
Дата ухвалення: 2019-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
12 грудня 2019 р. Справа №480/3742/19
Сумський окружний адміністративний суд у складі судді Шаповала М.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження в м. Суми адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії,-
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, у якому просить суд: визнати протиправною та скасувати відмову відповідача, викладену в листі від 02.05.2019 № Д--5239-2801/21-19, у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населених пунктів, зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Позовні вимоги мотивує тим, що відповідач безпідставно відмовив їй в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, чим грубо порушив законні права позивачки. Земельним кодексом України передбачено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Підставою для відмови в наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою. Проте таких підстав для відмови не наведено в листі ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 02.05.2019 № Д--5239-2801/21-19. Посилання відповідача на інформаційну довідку, відповідно до якої землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки знаходяться частково у приватній власності, вважає необґрунтованими. Відповідач не зазначає, на скільки саме земельна ділянка співпадає з земельними ділянками у приватній власності. Крім того, розробник може зменшити бажану земельну ділянку. Отже, підстави для відмови позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відсутні. Також зазначив, що ефективним способом захисту свого порушеного права буде зобов`язання відповідача надати дозвіл.
04.10.2019 ухвалою суду відкрито провадження та ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
23.10.2019 представник відповідача надіслав до суду письмовий відзив на позов (а.с. 33-34), у якому зазначив, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області, розглянувши заяву позивачки, листом від 02.05.2019 № Д--5239-2801/21-19 повідомив про неможливість її задоволення, оскільки відповідно до інформаційної довідки, наданої Відділом у Буринському районі Головного управління від 18.04.2019 № 562/416-19, землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки частково відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення форми власності - приватна. Земельна ділянка, за рахунок якої планується відведення, частково збігається із земельною ділянкою, яку передано в приватну власність громадянам-власникам земельних сертифікатів колишнього ВАТ "Першотравневе". Також ГУ Держгеокадастру у Сумській області не погоджується з вимогою про зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та вважає, що це є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі адміністративного судочинства.
Ухвалою суду від 28.11.2019 призначено справу до судового розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін на 12.12.2019.
У судове засідання представники сторін не з`явилися, надіслали до суду заяви про розгляд справи без їх участі (а.с. 45-46).
Дослідивши матеріали справи та оцінивши наявні докази в їх сукупності відповідно до вимог ст. 90 КАС України, суд визнає, що позов підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Суд встановив, що ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області з клопотанням від 03.04.2019 (а.с. 36) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населених пунктів. До клопотання додавались графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, а також копія паспорта (13-14).
Листом від 02.05.2019 № Д--5239-2801/21-19 (а.с. 11) відповідач повідомив позивачку про неможливість задоволення її заяви у зв`язку з тим, що відповідно до інформаційної довідки, наданої Відділом у Буринському районі Головного управління від 18.04.2019 № 562/416-19, землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, знаходяться частково у приватній власності громадян. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Суд вважає відмову відповідача в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність протиправною з таких підстав.
Так, відповідно до пункту "б" частини 1 статті 81 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ (далі - ЗК України) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки, зокрема на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до пункту "а" частини 3 статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до частин 1, 2, 3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України.
Згідно з частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно з частиною 4 статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
На підставі пунктів 1 та 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру.
Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
На підставі системного аналізу наведених правових норм суд вважає, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено права суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17.
Тобто проект землеустрою розробляється на підставі дозволу органу, до компетенції якого входить питання про передачу земельних ділянок громадянам. У цьому випадку таким органом є ГУ Держгеокадастру у Сумській області. Відповідач, в силу вимог Земельного кодексу України та покладених на нього обов`язків, зобов`язаний в кожному випадку дослідити фактичні обставини повно та всебічно для з`ясування наявності чи відсутності встановлених законом підстав для відмови в задоволенні заяви.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. З огляду на вимоги частини 2 статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. Вказане узгоджується з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 13.02.2019 у справі № 820/688/17, в якому суд наголосив, що рішення відповідача про відмову в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладене у формі листа, не може відповідати критеріям, установленим частиною 3 статті 2 КАС України, якщо не надає чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причини (причин), які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачем питання. Відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України така відмова має бути мотивованою, а підставою відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідач, розглядаючи клопотання ОСОБА_1 , повинен був прийняти одне з двох рішень: надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову в його наданні. При цьому, у випадку надання відмови, ГУ Держгеокадастру у Сумській області повинно було керуватись лише тими підставами, виключний перелік яких визначено у статті 118 ЗК України.
Натомість, у листі від 02.05.2019 № Д--5239-2801/21-19 відповідач, без посилання на будь-які норми, визначені Земельним кодексом України для розгляду таких звернень, повідомив позивачку з посиланням на інформаційну довідку від 18.04.2019 № 562/416-19 (а.с. 37), що землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, знаходяться частково у приватній власності громадян. Однак вказана підстава для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є необґрунтованою та не передбачена приписами Земельного кодексу Україну. Також у листі, всупереч вказаним вище приписам Земельного кодексу України, відповідач не зазначив, у чому саме місце розташування земельної ділянки, що планується до відведення, не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, чи генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
З інформаційної довідки Відділу у Буринському районі ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 18.04.2019 № 562/416-19 (а.с. 37), доданої до відзиву представником відповідача, вбачається, що земельна ділянка, за рахунок якої планується відведення, частково збігається із земельною ділянкою, яку передано в приватну власність громадянам-власникам земельних сертифікатів колишнього ВАТ "Першотравневе" відповідно до технічної документації по складанню державних актів на право власності земельні ділянки громадянам-власникам земельних часток (паїв) на території Слобідської сільської ради (ВАТ "Першотравневе") Буринського району Сумської області.
Суд зауважує, що в інформаційній довідці не вказано, що зазначені на викопіюванні земельні ділянки були надані у власність конкретному громадянину. Із вказаної довідки неможливо встановити кому саме передана спірна земельна ділянка, та чи була вона передана взагалі. Відповідач не надав жодних підтверджуючих правовстановлюючих документів щодо перебування у приватній власності інших осіб спірної земельної ділянки.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Отже, вказана підстава для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є необґрунтованою та не передбачена приписами Земельного кодексу Україну та не може відповідати критеріям правомірності, визначених частиною 2 статті 2 КАС України.
Статтею 118 ЗК України визначено строк для розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та передбачено два можливі варіанти рішень за наслідками розгляду такої заяви - задоволення заяви та надання дозволу або відмова у наданні дозволу з передбачених на те законом підстав. Інших варіантів дій уповноваженого органу за наслідками розгляду заяви законом не передбачено.
Враховуючи те, що заява про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не була задоволена, лист від 02.05.2019 суд трактує саме як відмову у наданні такого дозволу.
Щодо зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати позивачці дозвіл на розроблення проекту землеустрою суд зазначає таке.
Враховуючи, що позивачка зверталась з клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,0 га, та відповідач не надав оцінки під час прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою вказаним вище обставинам, а також не надав оцінки на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України, тому подане 05.04.2019 клопотання позивачки від 03.04.2019 підлягає розгляду саме повноважним органом на відповідність вимогам закону, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за умови не перевірки, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб`єктом владних повноважень з цього питання, а тому позовні вимоги про зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,0 га, за наявності встановлених вище обставин, є передчасними та не підлягають задоволенню.
При цьому, враховано, що суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх підстав, визначених частиною 7 статті 118 ЗК України, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмета судової перевірки. А прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
Вказані висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 10.10.2019 у справі № 814/1959/17.
З метою захисту порушеного права позивачки ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з наданням оцінки на предмет відповідності вимогам статті 118 ЗК України. Враховуючи викладене, суд, з урахуванням частини 2 статті 9 КАС України, з метою ефективного захисту прав позивачки, вважає необхідним зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 03.04.2019, зареєстроване в ГУ Держгеокадастру у Сумській області 05.04.2019 за № Д-5239/0/94-19, та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
Щодо доводів представника відповідача з приводу наявності у нього дискреційних повноважень суд зазначає таке.
Так, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивачки можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
При цьому, слід зазначити, якщо відмова відповідного органу визнана судом протиправною, а іншого варіанта поведінки у суб`єкта владних повноважень за законом не існує, то суд має право зобов`язати такий орган влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист прав і свобод позивачки. Отже, застосування судами зазначеного способу захисту права не можливо вважати втручанням у дискреційні повноваження такого суб`єкта владних повноважень.
Враховуючи, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області протиправно відмовило позивачці в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства з підстав, не передбачених Земельним кодексом України, суд вважає, що в цьому випадку не буде втручанням суду в дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру у Сумській області, а зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 та прийняти рішення з урахуванням висновків суду буде обґрунтованим, повним та належним способом захисту порушеного права позивачки.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену в листі від 02.05.2019 № Д--5239-2801/21-19, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населеного пункту.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 03.04.2019, зареєстроване в Головному управлінні Держгеокадастру у Сумській області 05.04.2019 за № Д-5239/0/94-19, та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
В задоволенні інших позовних вимог відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя М.М. Шаповал