Справа № 200/2440/19-а
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 грудня 2019 року

Київ

справа №200/2440/19-а

адміністративне провадження №К/9901/19510/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Пасічник С.С., Усенко Є.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року (головуючий суддя - Міронова Г. М., судді: Геращенко І. В., Сіваченко І. В.) у справі №220/2440/19-а за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності щодо нездійснення своєчасного фінансування Донецької обласної лікарні відновного лікування, стягнення коштів, -

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Департамент), в якому просив визнати бездіяльність відповідача протиправною з нездійснення своєчасного фінансування закладу охорони здоров`я - Комунального лікувально-профілактичного закладу «Донецької обласної лікарні відновного лікування» (далі - КЛПЗ «ДОЛВЛ»), що утримується за рахунок коштів обласного бюджету; стягнути з відповідача на його користь кошти в розмірі 1167872,45 грн на підставі довідки Аудиторської фірми «Аудит-ЮНИКС» в розмірі 223018, 00 грн за поставку обладнання по тендеру від 11 листопада 2009 року та за договором від 20 листопада 2009 року № 5/ВТ з КЛПЗ «ДОЛВЛ» та нарахованої інфляції 393626,77 грн, пені 492699,20 грн і санкції 3% в сумі 58528,48 грн на відшкодування шкоди, заподіяної йому протиправною бездіяльністю посадовими особами Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації.

Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 9 квітня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовив.

Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 11 червня 2019 року скасував рішення Донецького окружного адміністративного суду від 9 квітня 2019 року та прийняв нову постанову. Позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправною бездіяльність Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації щодо незабезпечення отримання обласним бюджетом Донецької області субвенцій з Державного бюджету України та погашення заборгованості по КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування» за договором від 20 листопада 2009 року № 5/ВТ, укладеного між ОСОБА_1 та КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування». Зобов`язав Департамент охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації звернутися до Кабінету Міністрів України щодо отримання субвенції з Державного бюджету на погашення заборгованості за договором № 5/ВТ від 20 листопада 2009 року, укладеного між ОСОБА_1 та КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування». В іншій частині позовних вимог відмовив.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 20 листопада 2009 року між КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування» (Замовник) та ФОП ОСОБА_1 (Постачальник) укладено договір №5/ВТ, відповідно до пункту 1.1 якого Постачальник, як переможець процедури закупівлі (Протокол засідання тендерного комітету від 11 листопада 2009 року) передає у власність Замовника обладнання для реабілітації інвалідів (далі Товар), в асортименті, у кількості та за цінами, зазначеними у Специфікації (Додаток 1), що є невід`ємною частиною Договору, а Замовник зобов`язується прийняти та оплатити за поставлений Товар. Відповідно до п.1.2 договору ціна Договору становить 223018,00 грн.

У розділі 3 договору сторони встановили порядок розрахунків, згідно якого оплата за поставлений Товар здійснюється Замовником по факту поставки Товару в безготівковій формі, шляхом перерахування коштів на розрахунковий рахунок Постачальника протягом 15 робочих днів з дати поставки при наявності коштів на рахунку Замовника, через ГУДКУ у Донецькій області. У разі затримки бюджетного фінансування розрахунок за поставлений Товар здійснюється протягом 3 банківських днів з дати отримання Замовником відповідного бюджетного призначення на фінансування закупівлі на свій рахунок (п.3.1 Договору).

7 червня 2011 року рішенням Господарського суду Донецької області у справі №29/106, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 20 липня 2011 року, зокрема, відмовлено у задоволені позовних вимог ФОП ОСОБА_1 щодо стягнення заборгованості в розмірі 223018,00 грн та пені в сумі 669000,54 грн з КЛПЗ «ДОЛВЛ» (номер рішень в Єдиному державному реєстрі судових рішень 16470250, 49729955).

11 квітня 2012 року рішенням Господарського суду Донецької області у справі № 5006/6/14пд/2012, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 6 червня 2012 року, відмовлено у задоволені позовних вимог ФОП ОСОБА_1 щодо внесення змін у п.3.1 договору №5/ВТ від 20 листопада 2009 року, який укладено з КЛПЗ «ДОЛВЛ» та виключення із цього пункту наступних слів: «У разі затримки бюджетного фінансування розрахунок за поставлений товар здійснюється протягом 3 банківських днів з дати отримання замовником відповідного бюджетного призначення на фінансування закупівлі на свій рахунок». (номер рішень в Єдиному державному реєстрі судових рішень 23665733, 24629497)

10 грудня 2018 року Міністерством охорони здоров`я України листом №10.1-09/3846/32864 на звернення позивача повідомило про те, що у 2009 році головним розпорядником субвенції за місцевим бюджетом згідно рішення Донецької обласної ради було Головне управління охорони здоров`я облдержадміністрації.

14 січня 2019 року Головним управлінням Державної казначейської служби України Донецької області листом №07.2-16/195 надана інформація про те, що Комунальний лікувально-профілактичний заклад «Донецька обласна лікарня відновного лікування» до серпня 2014 року знаходився на обслуговуванні в Управлінні Державної казначейської служби України у Петровському районі м. Донецька бази даних якого залишені на непідконтрольній органам державної влади території, у зв`язку з чим втрачено доступ до керування цими базами, що унеможливлює надати інформацію стосовно безготівкових розрахунків закладу та ФОВ ОСОБА_1 за договором від 20 листопада 2009 року №5/ВТ.

10 грудня 2018 року Департаментом охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації на запит позивача стосовно оплати заборгованості КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування» за договором 20 листопада 2009 року №5/ВТ листом №Б-2507-50-1.1.2-2516 повідомлено, що заклад, з яким позивач уклав договір, є самостійною юридичною особою публічного права та самостійно відповідає за своїми зобов`язаннями. Разом з цим, КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування» знаходиться на тимчасово непідконтрольній органам державній влади території, що унеможливлює виділення відповідних коштів для погашення заборгованості.

22 грудня 2018 року Департаментом охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації на запит позивача стосовно оплати заборгованості за договором від 20 листопада 2009 року №5/ВТ листом №Б-2507-50-1.1.2-2516 надано відповідь №Б-2551-50-1.4-2626 по змісту аналогічну відповіді від 10 грудня 2018 року №Б-2507-50-1.1.2-2516.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що згідно з частиною першою статті 96 Цивільного кодексу України юридична особа самостійно відповідає за своїми зобов`язаннями. Незважаючи на те, що Комунальний лікувально-профілактичний заклад «Донецька обласна лікарня відновного лікування» станом на теперішній час перебуває на непідконтрольній органам державної влади Україні території, відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, діяльність не припинив. Договір укладено з Комунальним лікувально-профілактичним закладом «Донецька обласна лікарня відновного лікування», який є юридичною особою та самостійно відповідає за своїми зобов`язаннями.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції і ухвалюючи нове про часткове задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що станом на 31 серпня 2010 року у бухгалтерському обліку КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновлювального лікування № 15» рахується кредиторська заборгованість у сумі 223018 грн, яка виникла через недофінансування закладу у 2009 році. Кошти на придбання медичного та реабілітаційного обладнання в рахунок субвенцій на загальну суму 2, 5 млн грн надійшли на рахунок КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновлювального лікування № 15» тільки частково (1367 тис. грн) Решта коштів у сумі 1132 тис. грн надійшла 30 грудня 2009 року, що унеможливило їх реальне використання одержувачами. По завершенню року вказана сума перерахована в дохід державного бюджету. У 2010 році КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновлювального лікування № 15» фінансування по КЕКВ 2110 «Придбання обладнання і предметів довгострокового користування» не отримувала. КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновлювального лікування № 15» утримується за рахунок бюджетного фінансування та зареєстрована як неприбуткова установа.

Постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року № 727 затверджено Порядок використання у 2009 році субвенції з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на забезпечення лікування інвалідів-спинальників у обласній лікарні відновного лікування.

Цей Порядок визначає механізм використання у 2009 році коштів, передбачених у державному бюджеті МОЗ за програмою «Субвенція з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на забезпечення лікування інвалідів-спинальників у Донецькій обласній лікарні відновного лікування».

Головним розпорядником субвенції за місцевим бюджетом згідно з рішенням Донецької обласної ради є Головне управління охорони здоров`я облдержадміністрації, розпорядником коштів нижчого рівня - обласна лікарня відновного лікування (п. 2 Постанови № 727).

Відповідно до Положення про Головне управління охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації, затвердженого Розпорядженням Донецької обласної державної адміністрації від 4 травня 2007 року № 270, Департамент охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації перейменовано з Головного управління охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації згідно з розпорядженням голови облдержадміністрації від 21 грудня 2012 року № 930 «Про структуру обласної державної адміністрації».

Суд апеляційної інстанції зазначив, що саме відповідач є відповідальним за незабезпечення отримання обласним бюджетом Донецької області субвенцій з Державного бюджету України та погашення заборгованості по КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування» за договором від 20 листопада 2009 року № 5/ВТ укладеного між ОСОБА_1 та КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування».

Обираючи спосіб захисту порушеного права, апеляційний суд виходив з того, що стягнення з відповідача коштів є передчасними, оскільки тільки після отримання коштів може бути вирішено питання про їх стягнення. Ефективним способом правового захисту позивача суд обрав зобов`язання Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації звернутися до Кабінету Міністрів України щодо отримання субвенції з Державного бюджету на погашення заборгованості за договором № 5/ВТ від 20 листопада 2009 року укладеного між ОСОБА_1 та КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування».

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, Департамент подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в порушення норм процесуального права вийшов за межі доводів і вимог апеляційної скарги. Скаржник зазначає, що суд не з`ясував чи є на сьогодні заборгованість з боку Замовника за спірним договором. При цьому КЛПЗ «ДОЛВЛ» знаходиться на тимчасово непідконтрольній органам державної влади України території, що унеможливлює виділення відповідних коштів для погашення заборгованості. Тому, на думку скаржника, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позову.

Від ФОП ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на правильність висновків суду апеляційної інстанції, просить залишити постанову апеляційного суду без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Вирішуючи спір між сторонами, суди виходили з того, що даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Проте, суди попередніх інстанції не звернули уваги, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «суд, встановлений законом» у статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Якщо суб`єкт владних повноважень порушує право чи законні інтереси, зокрема, фізичної особи-підприємця, що спричиняє спір саме у сфері публічно-правових відносин, така особа вправі звернутися до суду адміністративної юрисдикції й очікувати судового захисту від цього суду, позаяк саме цей суд є тим судом, юрисдикція якого поширюється на справи в публічно-правових спорах із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішення, дій чи бездіяльності.

Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Публічні правовідносини між особою і суб`єктом владних повноважень обов`язково мають ґрунтуватися на здійсненні останнім владних управлінських функцій по відношенню до цієї особи.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Згідно з частиною другою статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці;

Зі змісту позову вбачається, що позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного права позивача, спірні правовідносини пов`язані з невиконанням умов господарського договору (договір №5/ВТ про поставку обладнання), за яким, як зазначає позивач, на момент звернення до суду зобов`язання Замовником не виконані, оплата за обладнання не здійснена. Вимогами позову є стягнення з Департаменту, як органу, який здійснює фінансування Замовника, боргу за поставку обладнання за цим договором та нарахованих на таку заборгованість інфляції, пені, санкцій на відшкодування шкоди.

У цьому випадку той факт, що відповідачем є суб`єкт владних повноважень -Департамент охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації, не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий, оскільки у цих відносинах відповідач не здійснює владних управлінських функцій щодо позивача, а спірні правовідносини пов`язані із захистом прав позивача як сторони господарського договору (постачальника) на отримання оплати за поставку обладнання. Цей спір, враховуючи суб`єктний склад сторін, підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, позаяк у такому випадку особи звертаються до суду за захистом порушеного цивільного права.

При цьому, колегія суддів враховує, що позивач звертався до суду господарської юрисдикції з позовом про стягнення з КЛПЗ «ДОЛВЛ» заборгованості за договором - справа № 29/106, у якій було пред`явлено зустрічний позов про розірвання договору та зобов`язання забрати поставлені товари неналежної якості. У задоволенні первісного позову було відмовлено, зокрема, з тих підстав, що за умовами укладеного договору. Замовник зобов`язаний сплатити кошти при надходженні відповідного фінансування. Враховуючи, що відповідного фінансування не здійснено, зобов`язання за договором існують, проте його умови не порушені Замовником.

Звернення до суду з цим позовом до Департаменту, як до органу, який здійснює фінансування КЛПЗ «ДОЛВЛ», не змінює і не може змінити суть правовідносин, які виникли між ФОП ОСОБА_1 і КЛПЗ «ДОЛВЛ» щодо виконання умов цивільно-правового договору. Пред`явлення позову до іншого органу з метою пришвидшення (спонукання) сторони договору до виконання умов щодо оплати не може змінювати характер спірних правовідносин з приватноправового спору на публічно-правовий.

Ураховуючи наведене, Верховний Суд вважає, що цей спір не є публічно-правовим, а має вирішуватися судами за правилами ГПК України.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема, у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 826/13897/15, і Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у цій справі.

Відповідно до статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1). Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Керуючись статтями 238, 343, 349, 354, 355, 356 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 9 квітня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року у справі №220/2440/19-а скасувати.

Провадження у справі №220/2440/19-а за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності щодо нездійснення своєчасного фінансування Донецької обласної лікарні відновного лікування, стягнення коштів, закрити.

Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

С.С. Пасічник

Є.А. Усенко ,

Судді Верховного Суду