Справа № 580/923/19
Суддя: Шурко Олег Іванович
Дата ухвалення: 2019-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/923/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Тимошенко В.П. Суддя-доповідач Шурко О.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Василенка Я.М., Ганечко О.М.,

при секретарі Коцюбі Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" про визнання протиправними та нечинними нормативно-правові акти та окремі їх положення, заява про уточнення позовних вимог, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради", в якій просив:

1) визнати протиправним та нечинним наказ головного лікаря комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" №18 від 20.05.2016 про зміни до наказу від 18.03.2015, яким визначено для забезпечення організаційно-методичного керівництва та контролю за діяльністю і обґрунтованістю винесених рішень МСЕК загального профілю, спеціалізованих та обласною МСЕК №2, закріпити за обласною МСЕК №1 обласну МСЕК №2;

2) визнати протиправним та нечинним Положення про обласну МСЕК №1 комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради", затверджене наказом головного лікаря комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" №7 від 28.01.2016, в частині пунктів 3.1; 4.1 в частині положень щодо обласної МСЕК №2.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року у задоволені позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, Наказом комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" від 28.01.2016 №7 затверджено Положення про обласну МСЕК №1 Комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" (далі - Положення). Відповідно до п. 3.1 Положення до обласна МСЕК №1 здійснює: організаційно-методичне керівництво та контроль за діяльністю відповідних міжрайонних, міської, спеціалізованих комісій та обласної МСЕК №2, перевіряє правомірність прийнятих ними рішень і у разі визнання їх безпідставними, змінює їх.

Згідно з п. 4.1 Положення Комісія має право: перевіряти діяльність підпорядкованих міжрайонних, міської, спеціалізованих комісій та обласної МСЕК №2 і подавати головному лікарю - головному експерту закладу - пропозиції з усунення недоліків в їх роботі, узагальнення передового досвіду роботи.

Відповідно до п. 4 наказу комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" від 20.05.2016 №18 "Про зміни до наказу №17 від 18.03.2015 "Про розподіл функціональних обов`язків" для забезпечення організаційно-методичного керівництва та контролю за діяльністю і обґрунтованістю винесених рішень МСЕК загального профілю, спеціалізованих та обласною МСЕК №2 закріпити: за обласною МСЕК №1: обласну МСЕК №2, міжрайонну МСЕК №1 загального профілю, спеціалізовану фтизіо-пульмонологічну МСЕК, міжрайонну МСЕК №3 загального профілю, міжрайонну МСЕК №4 загального профілю, спеціалізовану радіологічну МСЕК; за обласною МСЕК №2: Черкаську міську МСЕК загального профілю, міжрайонну МСЕК №2 загального профілю, спеціалізовану травмотологічну МСЕК, спеціалізовану кардіологічну МСЕК, спеціалізовану психіатричну МСЕК. Обласним МСЕК перевіряти по контролю правомірність прийнятих рішень закріпленими комісіями і у разі визнання їх безпідставними змінювати їх.

Не погоджуючись з Положенням про обласну МСЕК №1 комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради", наказом комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" від 20.05.2016 №18, позивач звернувся до суду.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а вимоги такими, в задоволенні яких слід відмовити.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Статтею 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» передбачено, що Держава сприяє розвитку закладів охорони здоров`я усіх форм власності. Порядок створення, припинення закладів охорони здоров`я, особливості діяльності та класифікація закладів визначаються законом. Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Заклад охорони здоров`я провадить свою діяльність на підставі статуту (положення), що затверджується власником закладу (уповноваженим ним органом).

Комунальний заклад "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" є комунальним спеціалізованим закладом, що входить до структури закладів охорони здоров`я, створений відповідно до постанови Кабінету Міністрів УРСР від 25.07.1991 №107 "Про організацію медико-соціальної експертизи в Українській РСР", рішення виконавчого комітету Черкаської обласної Ради народних депутатів від 30.09.1991 №329 "Про організацію обласного центру медико-соціальної експертизи в місті Черкаси".

Згідно з розпорядженням голови Черкаської обласної ради від 01.12.2016 №313-р затверджено в новій редакції Статут комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" (далі - Статут).

В Статуті визначено загальні положення, мета та основні напрямки діяльності, юридичний статус, структура та органи управління закладу, інше.

Відповідно до п.п. 4.5 п. 26 розділу 4 Статуту головний лікар Закладу у межах компетенції видає накази та інші розпорядчі акти, дає вказівки обов`язкові для всіх працівників закладу; затверджує положення про структурні підрозділи закладу (МСЕК) та посадові інструкції працівників.

Положення про медико-соціальну експертизу затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1317 (далі - Положення № 1317) визначає процедуру проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю (далі - особи, що звертаються для встановлення інвалідності) з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаторно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації.

Наказом головного лікаря КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР" від 28.01.2016 №7 затверджено Положення про обласну МСЕК №1 КЗ "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" та Положення про обласну МСЕК №2 КЗ "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради".

Відповідно до пунктів 1.6. вказаних Положень обласні медико-соціальні експертні комісії №1 та №2 знаходяться в безпосередньому підпорядковані головного лікаря КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР". Керівництво діяльністю обласних медико-соціальних експертних комісій №1 та №2 здійснює головний лікар - головний експерт закладу.

Відповідно до п. 3.1 Положення про обласну МСЕК №1, остання здійснює: організаційно-методичне керівництво та контроль за діяльністю відповідних міжрайонних, міської, спеціалізованих комісій та обласної МСЕК №2, перевіряє правомірність прийнятих ними рішень і у разі визнання їх безпідставними, змінює їх.

Згідно з п. 4.1 Положення про обласну МСЕК №1 Комісія має право: перевіряти діяльність підпорядкованих міжрайонних, міської, спеціалізованих комісій та обласної МСЕК №2 і подавати головному лікарю - головному експерту закладу - пропозиції з усунення недоліків в їх роботі, узагальнення передового досвіду роботи.

Відповідно до п. 4 наказу комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради" від 20.05.2016 №18 "Про зміни до наказу №17 від 18.03.2015 "Про розподіл функціональних обов`язків" для забезпечення організаційно-методичного керівництва та контролю за діяльністю і обґрунтованістю винесених рішень МСЕК загального профілю, спеціалізованих та обласною МСЕК №2 закріпити: за обласною МСЕК №1: обласну МСЕК №2, міжрайонну МСЕК №1 загального профілю, спеціалізовану фтизіо-пульмонологічну МСЕК, міжрайонну МСЕК №3 загального профілю, міжрайонну МСЕК №4 загального профілю, спеціалізовану радіологічну МСЕК; за обласною МСЕК №2: Черкаську міську МСЕК загального профілю, міжрайонну МСЕК №2 загального профілю, спеціалізовану травматологічну МСЕК, спеціалізовану кардіологічну МСЕК, спеціалізовану психіатричну МСЕК. Обласним МСЕК перевіряти по контролю правомірність прийнятих рішень закріпленими комісіями, і у разі визнання їх безпідставними змінювати їх.

Колегія суддів звертає увагу, що в доповідній записці заступника головного лікаря ОСОБА_3 від 09.05.2016 на ім`я головного лікаря КЗ "ЧОЦ МСЕ ЧОР" ОСОБА_2 . зазначено, що показники первинної інвалідності дорослого населення і населення працездатного віку за 2015 рік та перший квартал 2016 року у порівнянні з 2014 роком дещо збільшилася. Питома вага необґрунтовано направлених медичних документів ф.088/о на громадян із числа первинно оглянутих по області за зазначений період має тенденцію до збільшення. Так, згідно з статичною звітністю за 2015 рік переглянуто осіб з інвалідністю - 7897, у тому числі з питань виконання ІПР - 5720 осіб, за результатами переогляду не визнано інвалідами - 169 осіб. Протягом першого кварталу 2016 року переглянуто осіб з інвалідністю - 1897 осіб, у т.ч. з питань виконання ІПР інваліда 1258 осіб, за результатами переогляду не визнано інвалідами - 17 осіб. Обґрунтування доповідної записки полягало в тому, що для реалізації завдань, які покладені на МСЕК всіх рівнів необхідно змінювати методологічні підходи до проведення медико-соціальної експертизи, щоб забезпечити належну якість аналізу, посилення організаційно-методичного контролю за рішеннями МСЕК, а для цього запропоновано змінити розподіл функціональних обов`язків між структурними підрозділами МСЕК шляхом закріплення за обласною МСЕК № 1 обласну МСЕК № 2 та відповідні структурні підрозділи в межах попереднього розподілу.

Так, при винесенні спірного рішення відповідач керувався Статутом, а саме з метою реалізації основних напрямків діяльності закладу (п.п. 10, 11 Статуту) з використанням повноважень, які надані головному лікарю ( п. 26 Статуту) для посилення контролю за прийняттям рішень структурними підрозділами та недопущення корупційних правопорушень.

Організацію роботи з документами в закладі та вимоги до документування управлінської інформації встановлює Інструкція з діловодства у комунальному закладі "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради", затвердженою наказом № 12 від 10.02.2014, п.п. 83-105 якої регулюються питання підготовки, погодження проектів наказів та внесення змін до них.

Накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінські дії видаються з основних питань діяльності закладу та з кадрових питань. Проекти наказів з основної діяльності готуються і подаються структурними підрозділами за дорученням головного лікаря чи за власною ініціативою (п. 83, 84 Інструкції).

Проекти наказів із основної діяльності закладу та додатки до них візуються працівником, який створив документ, керівником структурного підрозділу, в якому створено, посадовими особами, які визначені в проекті документа як виконавці завдань, що містяться в ньому, особою, відповідальною за ведення діловодства, іншими посадовими особами, яких стосується документ (п. 85 Інструкції).

Юрисконсультом обов`язково візуються за наявності всіх необхідних віз проекти наказів нормативно-правового характеру, а також накази з кадрових питань (особового складу) та з інших питань, визначених даної інструкцією закладу. Проекти наказів, що видаються для підписання головному лікарю, візуються його заступником відповідно до розподілу функціональних обов`язків (п. 87 Інструкції).

Проаналізувавши матеріали справи та підсумовуючи вищевикладене колегія суддів приходить до висновку, що відповідач при винесенні спірного наказу дотримався мети і доцільності видання спірного рішення, з врахуванням всіх обставин, що мали значення в момент підготовки проекту саме для посилення організаційно-методичного контролю за діяльністю структурних підрозділів на виконання основних напрямків діяльності закладу, передбачених п.п. 10, 11 Статуту.

Крім зазначено, колегія суддів зауважує, що відповідне Положення про обласну МСЕК №1, наказ головного лікаря №18 від 20.05.2016 є актами, в яких визначено процедуру проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю що звертаються для встановлення інвалідності з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаторно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації, що не суперечить вимогам чинного законодавства України з медико-соціальної експертизи.

За відсутності Положення про структурні підрозділи МСЕК в закладі, не дає право комісіям здійснювати свою професійну діяльність.

Під час затвердження положення про свої структурні підрозділи, розподілі функціональних обов`язків між ними, відповідач не здійснює владні управлінські функції, які б створювали безпосередньо для позивача певні правові наслідки; а діє як орган управління з метою регулювання службової діяльності структурних підрозділів закладу на виконання завдань, покладених відповідно до Статуту.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 09.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду, постановою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 15.05.2019 в адміністративній справі №823/2283/18 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до комунального закладу "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - управління Служби безпеки України в Черкаській області, про визнання протиправними дій, скасування рішення у формі довідки № 167/о від 28.11.2017 про невизнання ОСОБА_1 інвалідом відмовлено повністю.

В рішенні суду у справі №823/2283/18 зазначається, що обласною МСЕК № 1 правомірно здійснено перевірку прийнятого обласною МСЕК № 2 рішення про встановлення позивачу ІІ групи інвалідності безстроково. Такий висновок суду грунтується на аналізі норм п. 3.1 Положення про обласну МСЕК №1 КЗ "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради", наказу КЗ "Черкаський обласний центр медико-соціальної експертизи Черкаської обласної ради".

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Колегія суддів також враховує й інші аргументи апелянта, однак зауважує, що ці аргументи, зважаючи на встановлені судом обставини справи, які підтверджені наявними доказами, не спростовують висновки відповідача про законність прийнятих рішень.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: Шурко О.І.

Судді: Василенко Я.М.

Ганечко О.М.