Справа № 520/14995/16-а
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 грудня 2019 року

Київ

справа №520/14995/16-а

адміністративне провадження №К/9901/43333/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, Архітектурно-містобудівної ради управління з питань містобудування та архітектури Департаменту розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського районного суду м. Одеси у складі судді Пучкової І.М. від 12 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Домусчі С.Д., Коваля М.П., Кравця О.О., від 5 вересня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 25 листопада 2016 року ОСОБА_1 звернулась до Київського районного суду м. Одеси з адміністративним позовом до Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, Архітектурно-містобудівної ради при управлінні містобудування та архітектури Департаменту розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної державної адміністрації, який в подальшому уточнила, та в якому просила суд:

- визнати протиправним і скасувати рішення від 23 листопада 2016 року Архітектурно-містобудівної ради при управлінні містобудування та архітектури Департаменту розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної державної адміністрації щодо погодження внесення змін до генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану за замовленням Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області (Генпроектувальник - ДРПВІ «УКРПІВДЕНДІПРОВОДГОСП»);

- визнати протиправною бездіяльність Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області щодо залишення без розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1, всупереч постанови Київського районного суду м. Одеси від 1 листопада 2016 року по справі № 520/9502/16-а;

- визнати протиправним та скасувати рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 25 листопада 2016 року № 818.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Київського районного суду м. Одеси від 12 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що Архітектурно-містобудівна рада при управлінні містобудування та архітектури Департаменту розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної державної адміністрації не є саме тим органом, який остаточно приймає рішення, а є лише дорадчим органом для професійного колегіального розгляду та обговорення містобудівних, архітектурних, інженерних рішень містобудівної та проектної документації. Крім того, як вказали суди, жодних прав, свобод чи інтересів позивача рішення від 23 листопада 2016 року не зачіпляє та не порушує. Посилання позивача на невиконання сільською радою постанови Київського районного суду м. Одеси від 1 листопада 2016 року у адміністративній справі за № 520/9502/16-а суд визнав безпідставними, оскільки на цей час сільська рада вже ухвалила своє рішення, яким позивачеві відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у приватну власність для індивідуального дачного будівництва на території с. Кароліно-Бугаз. Суди зазначили, що рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 25 листопада 2016 року за № 818 «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану», яким затверджена містобудівна документація, не стосується конкретних фізичних осіб, жодна фізична особа у цьому рішенні не зазначена. Контроль за виконанням даного рішення покладено на постійні комісії сільської ради з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, охорони навколишнього середовища та з питань законності, охорони громадського порядку тощо. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, щодо якої існує порушення, однак позивачем не зазначено, яким чином затвердження генерального плану Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області порушує її права чи передбачені законом свободи або інтереси. Також судами враховано, що позивач не є членом територіальної громади Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області.

4. Суд апеляційної інстанції додав, що ані адміністративний позов, ані уточнення адміністративного позову, ані апеляційна скарга не містять обґрунтованих доводів порушення порядку організації роботи 23 листопада 2016 року Архітектурно-містобудівної ради, так само і не містять посилання на конкретні права, інтереси апелянта, які, на думку апелянта, порушуються при прийнятті рішення про погодження внесення змін до генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану за замовленням Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області. Апеляційний суд також встановив, що після набрання 14 листопада 2016 року законної сили постановою Київського районного суду м. Одеси від 1 листопада 2016 року у справі № 520/9502/16-а, Кароліно-Бугазька сільська рада Овідіопольського району Одеської області 21 грудня 2016 року розглянула, окрім інших, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , та прийняла з цього приводу мотивоване рішення № 860-VII. Доказів оскарження ОСОБА_1 рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 21 грудня 2016 року № 860-VII до апеляційного суду не надано. Апеляційний суд крім того зазначив, що зміни до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану, затверджені рішенням сільської ради № 818-VII від 25 листопада 2016 року, а апелянту відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у приватну власність рішенням № 860-VII від 21 грудня 2016 року, в якому відсутнє посилання, як на підставу для відмови, саме на зміни генерального плану села Кароліно-Бугаз.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області за № 2163-VI від 18 грудня 2014 року позивачу наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва площею 0,06 га, на території Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, в межах населеного пункту АДРЕСА_1, за рахунок земель рекреаційного призначення, що не надані у власність або користування, на яких, відповідно до містобудівної документації, затвердженої у встановленому порядку, передбачено розміщення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва. ОСОБА_1 отримала висновок від 16 липня 2015 року за № 786-15 та погодження замовленого нею проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

7. 1 листопада 2016 року Київський районний суд м. Одеси ухвалив постанову у справі № 520/9502/16-а, яка набрала законної сили 14 листопада 2016 року, та якою:

- визнана протиправною бездіяльність Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, що виявилася у залишенні без розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ;

- визнаний протиправним та скасований п. 1.48 рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 478-VІІ від 24 березня 2016 року «Про скасування окремих рішень Кароліно-Бугазької сільської ради від 18 грудня 2014 року про надання громадянам України дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва»;

- зобов`язано Кароліно-Бугазьку сільську раду Овідіопольського району Одеської області розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , та прийняти мотивоване рішення з цього приводу.

8. На засіданні Архітектурно-містобудівної ради при управлінні містобудування та архітектури Департаменту розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної державної адміністрації 23 листопада 2016 року розглянуто питання щодо внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області, та затверджено внесення змін до генерального плану, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану.

9. 25 листопада 2016 року Кароліно-Бугазькою сільською радою Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення № 818-VII «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану», яким затверджена містобудівна документація «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану», розроблена державним регіональним проектно-вишукувальним інститутом «УКРПІВДЕНДІПРОВОДГОСП».

10. Кароліно-Бугазька сільська рада Овідіопольського району Одеської області 21 грудня 2016 року прийняла рішення № 860-VII «Про розгляд заяв гр. ОСОБА_2 та інших про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у приватну власність для індивідуального дачного будівництва на території села Кароліно-Бугаз» (а.с. 72-73). Зазначеним рішенням сімдесяти семи громадянам, в тому числі і ОСОБА_1 , яка зазначена під № 64, відмовлено у затверджені проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у приватну власність для індивідуального дачного будівництва на території с. Кароліно-Бугаз.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що розгляд і затвердження Архітектурно-містобудівною радою містобудівної документації або внесення змін до неї є невід`ємною частиною процесу затвердження відповідного проекту, у зв`язку з чим рішення цієї ради від 23 листопада 2016 року позивач вважає таким, що порушує її права та законні інтереси. Також скаржник вказує на те, що відповідно до рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 860-VII від 21 грудня 2016 року предметом розгляду був не проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 , а заяви гр. ОСОБА_2 та інших. Позивач вважає, що внесення змін до генерального плану надає формальні підстави Кароліно-Бугазькій сільській раді відмовити в передачі їй у власність земельної ділянки з огляду на невідповідність її розташування генеральному плану населеного пункту та іншої містобудівної документації, оскільки така земельна ділянка розташована в межах території, щодо якої внесено зміни до генерального плану. Також позивач посилається на внесення Кароліно-Бугазькою сільською радою змін до генерального плану с. Кароліно-Бугаз всупереч раніше прийнятим рішенням, а саме № 845-VІ від 31 жовтня 2013 року. Скаржник вказує на порушення сільською радою процедури внесення змін до генерального плану населеного пункту, як то врахування державних інтересів, повідомлення через ЗМІ про початок розроблення внесення змін до генерального плану населеного пункту, проведення громадських слухань з цього приводу.

12. Відповідачі не подали відзиву на касаційну скаргу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Частинами першою, другою, п`ятою, шостою, десятою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

14. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

15. Згідно із положеннями статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Отже, детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

16. Відповідно до статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах.

Типове положення про архітектурно-містобудівні ради затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні ради містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатами розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки.

У разі ненадання письмових висновків до проекту містобудівної документації протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації такий проект вважається погодженим цими органами.

Після погодження зазначеними у цій частині цієї статті органами проекту містобудівної документації такі органи та їх посадові особи не беруть участі у будь-який спосіб у проведенні земельних торгів, процедурі надання або продажу земельних ділянок або прав на них, розробленні та погодженні землевпорядної документації, не надають документів дозвільного характеру, крім випадків, передбачених законом.

Архітектурно-містобудівні ради надають рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій у межах історичних ареалів населених місць і зон охорони пам`яток архітектури та містобудування з урахуванням рішень консультативних рад з питань охорони культурної спадщини.

Архітектурно-містобудівна рада розглядає проекти будівництва об`єктів за зверненням замовників таких проектів. Результати розгляду радою зазначених проектів мають виключно рекомендаційний характер і не можуть вимагатися під час погодження та затвердження проекту будівництва.

17. Типове положення про архітектурно-містобудівні ради затверджено наказом міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 107 від 7 липня 2011 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 903/19641.

18. Відповідно до підпункту 1.2 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, Рада є дорадчим органом для професійного колегіального розгляду й обговорення містобудівних, архітектурних та інженерних рішень містобудівної та проектної документації. Рада діє на громадських засадах.

19. Відповідно до підпункту 2.1 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, одним із основних завдань Ради, згідно з наданими чинним законодавством повноваженнями у сфері містобудування та архітектури, є розгляд містобудівної та проектної документації і надання рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій відповідному органу містобудування та архітектури, а саме: визначення державних інтересів у проектах містобудівної документації (Генеральна схема планування території України; схеми планування території на регіональному рівні; генеральні плани населених пунктів; детальні плани територій, проекти зонування територій), а також історико-архітектурних опорних планів.

20. Відповідно до підпункту 2.3 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, результати розгляду Радою проектів містобудівної документації враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.

21. Типовим положенням про архітектурно-містобудівні ради також визначені організаційні засади членства у Ради (розділ 4), організація роботи ради (розділ 5).

22. З огляду на вищенаведені норми, законодавством передбачено відповідну процедуру щодо подання, розроблення, розгляду та затвердження генеральних планів населених пунктів та внесення змін до них.

23. Архітектурно-містобудівна рада, що утворюється при органі містобудування та архітектурі, функціонує як дорадчий орган, який бере участь у професійному обговоренні проектних рішень у сфері містобудування.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

24. Щодо тверджень скаржника про порушення спірним в цій справі рішенням Архітектурно-містобудівної ради від 23 листопада 2016 року її прав та законних інтересів колегія суддів зазначає наступне.

25. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

26. При цьому, акт індивідуальної дії має офіційний характер, обов`язковий до виконання, спрямований на регулювання суспільних відносин, оформлюється у визначеній формі та безпосередньо спричиняє певні правові наслідки.

27. Оскільки рішення Архітектурно-містобудівної ради при управлінні містобудування та архітектури Департаменту розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної державної адміністрації відповідно до положень статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» носить рекомендаційний характер та безпосередньо саме по собі не породжує жодних правових наслідків, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що це рішення не є тим рішенням суб`єкта владних повноважень, яке в розумінні пункту 1 частини другої статті 17 КАС України може бути оскаржене до суду в порядку адміністративного судочинства.

28. Також колегія суддів критично оцінює посилання скаржника на те, що відповідно до рішення № 860 від 21 грудня 2016 року предметом розгляду був не проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 , а заяви гр. ОСОБА_2 та інших.

29. Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, 21 грудня 2016 року Кароліно-Бугазька сільська рада Овідіопольського району Одеської області прийняла рішення № 860-VII «Про розгляд заяв гр. ОСОБА_2 та інших про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у приватну власність для індивідуального дачного будівництва на території села Кароліно-Бугаз», яким, зокрема, позивачу відмовлено у затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у приватну власність для індивідуального дачного будівництва на території с. Кароліно-Бугаз.

30. Наведені обставини свідчать про відсутність бездіяльності Кароліно-Бугазької сільської ради щодо залишення без розгляду проекту землеустрою стосовно відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , всупереч постанови Київського районного суду м. Одеси від 1 листопада 2016 року по справі № 520/9502/16-а, яка б могла бути визнана протиправною в судовому порядку.

31. Посилання скаржника на обставини незрозумілості питання, яке слугувало предметом розгляду відповідача при прийнятті рішення № 860-VII від 21 грудня 2016 року, є необґрунтованими, оскільки як з мотивувальної, так і з резолютивної частин оскаржуваного рішення достеменно видно, що сільською радою здійснювався розгляд заяв громадян, в тому числі і позивача, стосовно затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у приватну власність.

32. При цьому, як вірно встановлено судом апеляційної інстанції, відмова позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки вмотивована відсутністю позитивних висновків державної експертизи землевпорядної документації.

33. Щодо правомірності оскаржуваного рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 25 листопада 2016 року № 818-VІІ Верховний Суд звертає увагу на таке.

34. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

35. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

36. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

37. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

38. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

39. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

40. В Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року визначено:

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

41. Відповідно до положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

42. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

43. Аналіз положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

44. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

45. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

46. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення від 25 листопада 2016 року № 818-VII «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану», яким затверджена містобудівна документація «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану», розроблена державним регіональним проектно-вишукувальним інститутом «УКРПІВДЕНДІПРОВОДГОСП», є нормативно-правовим актом.

47. У статті 171 КАС України, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.

Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

48. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

49. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

50. Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення від 25 листопада 2016 року № 818-VII, судами попередніх інстанцій взагалі не надано правової оцінки вказаного рішення як нормативно-правового акта, зокрема, не досліджено дотримання відповідачем передбаченої законодавством процедури прийняття вказаного рішення, наявності правових підстав для його прийняття.

51. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій в цій частині позовних вимог не можна вважати законними та обґрунтованими.

52. Верховний Суд враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

53. При цьому, зазначений висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

54. Верховний Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 9 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

55. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

56. З урахуванням вказаних обставин рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення від 25 листопада 2016 року № 818-VII підлягають скасуванню з направленням справи в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції.

57. Під час розгляду справи судами необхідно врахувати висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Керуючись статтями 341, 339, 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково/

Постанову Київського районного суду м. Одеси від 12 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення від 25 листопада 2016 року № 818-VII скасувати та направити в цій частині справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

В іншій частині постанову Київського районного суду м. Одеси від 12 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний