Справа № 480/4380/19
Суддя: Є.Д. Кравченко
Дата ухвалення: 2019-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
18 грудня 2019 р. Справа №480/4380/19
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Кравченка Є.Д.,
за участю секретаря судового засідання - Михайленко О.В.,
представника позивача - Огорілка Ю.М.,
представника відповідача - Фадєєва В.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 480/4380/19
за позовом ОСОБА_1
до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради
про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії, -
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі - відповідач), в якій просить:
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 01.11.2019 відкрито провадження у справі, призначено справу до розгляду в порядку загального позовного провадження у підготовчому судовому засіданні.
Ухвалою суду від 25.11.2019 закрито підготовче провадження, призначено справу до судового розгляду по суті.
Позивач вважає вказану підставу відмови незаконною, виходячи з наступного.
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 27.06.2018 цільове призначення земельної ділянки: для індивідуального садівництва. Статтею 35 Земельного кодексу України передбачено, що земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо. Позивач зазначає, що має намір спорудити садовий будинок та теплицю, що повністю відповідає цільовому призначенню земельної ділянки.
Частиною 2 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства. Таким чином, на переконання позивача, затвердження Сумською міською радою Плану зонування території міста, згідно якого через земельну ділянку позивача заплановано прокладання магістральної дороги загальноміського значення, є порушенням як цільового призначення земельної ділянки, так і прав власника спірної земельної ділянки, оскільки позбавляє його можливості вільно користуватися власною земельною ділянкою.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив суд позов задовольнити.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував, просив суд відмовити у його задоволенні.
Крім того, відповідач звертає увагу, що вперше державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку проведено 02.11.2006. Водночас, магістральна дорога була запланована, ще Генеральним планом міста Суми затвердженим рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 № 139-МР, тобто до державної реєстрації земельної ділянки з відповідним цільовим призначенням.
Заслухавши представників сторін, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази у їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовна заява підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.
Листом від 09.10.2019 № 887/08.01-13 Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради повідомило позивача, що згідно з генеральним планом м. Суми зі змінами, затвердженими рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР та планом зонування території міста м. Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР, зазначена земельна ділянка потрапляє в зону перспективного проходження магістральної дороги загальноміського значення. Відповідно до пункту 2.3 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 № 103, підставою для відмови у наданні паспорта є невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні: генеральному плану м. Суми та плану зонування території м. Суми. За таких умов, будівництво садового будинку із капітальних конструкції, на ділянці, де запланована траса магістральної дороги, не допускається. Ураховуючи вищезазначене, Управління повертає заяву позивача, надану до управління «Центр надання адміністративних послуг у м. Суми» Сумської міської ради, з доданим комплектом документів на видачу будівельного паспорта (а.с. 10).
До листа від 09.10.2019 № 887/08.01-13 відповідачем додано викопіювання з містобудування документації "План зонування території міста", затвердженої рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР, де позначено місце розташування об`єкту, який знаходиться в зоні ТР-2 "Зона магістральних вулиць, доріг, майданів (у червоних лініях)" (а.с. 11, 50).
Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Спірні правовідносини регулюються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Про затвердження затверджено Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки" від 05.07.2011 р. № 103.
Згідно ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно частини першої та другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.1 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 р. №3038-VІ планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до приписів ч. 2 ст. 24 Закону №3038-VІ забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Згідно з ч. 1 ст.25 Закону №3038-VІ режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Відповідно до положень ст. 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Отже, планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі, їх власниками, виключно в межах їх цільового призначення.
Статтею 35 Земельного кодексу України передбачено, що земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.
Відповідно до ч. 4 ст. 33 Закону №3038-VІ розміщення об`єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).
У відповідності до п. 2.1 Порядку №103 видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо); проект будівництва (за наявності); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.
Пунктом 2.3 Порядку № 103 встановлено, що уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Суд зазначає, що згідно з Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних громадських, приватних інтересів, зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення право власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування бо встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого законодавством.
Відповідно до частини 1 статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю.
У відповідності до ч. 1 ст. 317 ЦК України власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
Статтею 319 ЦК України встановлено, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов`язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановлених законом.
Згідно із ч. 4 ст. 373 ЦК України власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Статтею 375 ЦК України встановлено, що власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам.
Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно.
Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Однак, відповідачем безпідставно обмежено позивача у праві власності на це майно, зокрема, позбавлено можливості розпоряджатися земельною ділянкою, а саме використовувати її за цільовим призначенням - для будівництва садового будинку.
Проаналізувавши вище наведене та з урахуванням встановлених обставин справи суд вважає, що відмовляючи у видачі будівельного паспорта на будівництво індивідуального житлового будинку на належній позивачам земельній ділянці, відповідачем не враховано положень статей 24-25 Закону № 3038, а відтак порушено право позивача, як власника спірної земельної ділянки, щодо будівництва на земельній ділянці садового будинку, теплиці відповідно до її цільового призначення.
Таким чином, неврахування в Генеральному плані м. Суми, та Плані зонування території м. Суми тієї обставини, що цільовим призначенням сформованої земельної ділянки позивача є індивідуальне садівництво, призвели до помилкових висновків про те, що вказана земельна ділянка розташована в зоні ТР-2 "Зона магістральних вулиць, доріг, майданів (у червоних лініях)".
Згідно із ст. 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до положень ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає формулювання в законі чітких, однозначних і зрозумілих правових приписів, за яких забезпечуються легкість та доступність з`ясування змісту права, і юридично закріплену можливість скористатися цим правом, передбачуваність застосування правових норм, а встановлювані законом обмеження будь-якого права повинні базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
При цьому, надане відповідачем накладення кадастрової карти на план Плану зонування території м. Суми (а.с. 50) не є належним доказом щодо знаходження земельної ділянки у межах запланованої до будівництва автомагістралі.
Вирішуючи спірні правовідносини у даній справі суд враховує позицію Європейського суду з прав людини у схожих правовідносинах, які стосуються можливості держави обмежувати право власності особи, що гарантоване, у тому числі, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
Так, Пунктом 60 рішення від 23 вересня 1982 року у справі Спорронг і Льоннрот проти Швеції (Case of Sporrong and Lonnroth v. Sweden), що стосувалася заборони держави на будівництво на території ділянок заявників та обмеження їх власності у зв`язку з видачею державою довгострокових дозволів на експропріацію вказаних ділянок через майбутнє будівництво на цій території шляхопроводу, суд констатує наступне:
"Хоча дозвіл на експропріацію і не зачіпав, з правового погляду, право власника користуватися своїм майном і розпоряджатися ним, на практиці такий дозвіл все-таки значно обмежував можливості власника здійснювати це право. Крім того, такий дозвіл вихолощував саму суть права власності, оскільки ще до моменту здійснення експропріації воює визнавалося, що такий захід буде законним і муніципалітет Стокгольма уповноважений здійснити його в будь-який момент, коли вважає це за доцільне. Тобто у зв`язку з цим право заявників на власність виявлялося відкличним і таким, що за певних умов могло бути скасоване.
З іншого боку, заборони на будівництво, безперечно, обмежували право заявників на користування своїм майном.
Отже, відбулося втручання в майнове право заявників, і, як слушно відзначила Комісія, наслідки такого втручання були, безперечно, ще вагомішими через поєднання наслідків, якими дозволи на експропріацію та заборони позначилися на будівництві протягом тривалого строку своєї чинності".
Відповідно до приписів ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
В порушення приписів зазначеної норми, відповідач не надав до суду належних та допустимих доказів невідповідності намірів забудови земельної ділянки, належної на праві власності позивачу, затвердженій містобудівній документації.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про протиправність відмови Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту, викладеної у листі від 09.10.2019 № 887/08.01-13, а тому позовні вимоги в цій частині є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача видати позивачу будівельний паспорт, суд зазначає наступне.
Згідно пункту 1.3. Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій".
Разом з тим, надані позивачем із заявою схеми розміщення будинку, його планування та схему фасадів будинку не розглядались відповідачем та не перевірялись на відповідність державним будівельним нормам.
Суд зауважує, що вказані дії є компетенцією відповідача, який не здійснював перевірку наданих позивачем документів на відповідність державним будівельним нормам, а тому суд не може перебирати на себе ці повноваження. В той же час без такої перевірки питання видачі будівельного паспорту вирішено бути не може.
Отже, позовні вимоги про зобов`язання відповідача видати позивачу будівельний паспорт є передчасними та задоволенню не підлягають.
Згідно із частиною 2 статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зі змісту вказаної норми, можна зробити висновок, що при розгляді справи суд обмежений предметом та обсягом заявлених позовних вимог та не може застосовувати інший спосіб захисту ніж той, що зазначив позивач у позовній заяві. Водночас, суд може вийти за межі правового обґрунтування, зазначеного у позовній заяві, якщо вбачає порушення інших приписів ніж ті, про які йдеться у позовній заяві.
Вихід за межі позовних вимог можливий у справах за позовами до суб`єктів владних повноважень, при цьому вихід за межі позовних вимог повинен бути пов`язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна вимога.
Враховуючи положення ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вважає за необхідне стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради судовий збір в розмірі 768,40 грн.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Є.Д. Кравченко

Повний текст рішення складений та підписаний 23.12.2019.