Справа № 640/4273/19
Суддя: Ключкович Василь Юрійович
Дата ухвалення: 2019-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/4273/19 Суддя (судді) першої інстанції: Каракашьян С.К.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Парінова А.Б.,

Беспалова О.О.,

за участю

секретаря судового засідання Кузьміної Ю.О.,

представника позивача Побережник А.О.,

представника відповідача Олексієнко В.М.,

представника третьої особи Таран А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства культури України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 липня 2019 року (повний текст складено 24.07.2019, суддя Каракашьян С.К.) у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "МК-8" до Міністерства культури України, третя особа: Міністерство юстиції України, про визнання нечинним акту, -

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю "МК-8" звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства культури України, третя особа: Міністерство юстиції України, в якому просив визнати додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015 №850, від 30.11.2016р. №1122, від 14.06.2018 №553) нечинним та таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 липня 2019 року позов задоволено повністю; визнано незаконним та нечинним додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015р. №850, від 30.11.2016р. №1122, від 14.06.2018р. №553).

Не погоджуючись із вказаним рішенням Міністерство культури України подало апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.07.2019 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

В апеляційній скарзі відповідач вказує, що Закони України «Про охорону культурної спадщини» та «Про охорону археологічної спадщини» є спеціальними нормативно-правовими актами у сфері охорони культурної спадщини, які мають перевагу при розбіжностях між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом, тому наказ Міністерства культури України від 17 липня 2014 року № 562 прийнятий на виконання Закону України «Про адміністративні послуги» та в межах повноважень, передбачених Конституцією та Законів України «Про охорону культурної спадщини» та «Про охорону археологічної спадщини» є правомірним та прийнятим на підставі та у відповідності до вказаних законів.

30.10.2019 до суду апеляційної інстанції від Міністерства юстиції України надійшла заява, у якій третя особа просить апеляційну скаргу задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.07.2019 - скасувати, прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі або закрити провадження у справі на підставі п. 1 частини першої статті 238 КАС України.

Третя особа в заяві вказує, що наказ Міністерства культури України від 17.04.2014 № 562 «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» прийнятий Мінкультури на виконання вимог Закону України «Про адміністративні послуги», в межах повноважень, передбачених Конституцією і Законами України «Про охорону археологічної спадщини» та «Про охорону культурної спадщини» та є таким, що не підлягає державній реєстрації, оскільки пунктом 5 Положення № 731 визначено перелік ознак, за наявності яких акти на державну реєстрацію не подаються, зокрема, серед таких ознак визначено, що не подаються на реєстрацію акти, які спрямовані на організацію і виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм.

Також, Міністерство юстиції України зазначає, що позивач оскаржує весь додаток №7 до Наказу №562, не обґрунтовуючи свою незгоду із іншими пунктами додатку №7 Наказу №562.

Крім того, позивачем не наведено доказів та фактів, що підтвердили б, що відбулось дійсне порушення його прав, внаслідок оскаржуваних положень додатку № 7 Наказу №562, а захист порушеного права «на майбутнє» чинним законодавством України не передбачено. Недоведеність порушення оскаржуваними діяннями особистих прав та інтересів позивача є підставою для закриття провадження у справі, враховуючи практику Верховного Суду. Позивачем не наведено факту порушення його прав оскаржуваним додатком № 7 Наказу №562, оскільки в матеріалах справи відсутні докази звернення до Мінкультури з метою отримання дозволу на здійснення відповідної діяльності.

11.11.2019 до суду апеляційної інстанції від товариства з обмеженою відповідальністю "МК-8" надійшли письмові пояснення, у яких позивач, зокрема, вказує, що поняття проектної документації на об`єкти будівництва не ототожнюється з поняттям містобудівною документацією. До повноважень Міністерства культури України, які передбачені Законом України «Про охорону культурної спадщини», Законом України «Про охорону археологічної спадщини» та Положенням про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року №495, належить саме погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, тобто містобудівної документації, а не проектної документації на будівництво об`єктів.

14.11.2019 до суду апеляційної інстанції від Міністерства культури України надійшли пояснення, у яких відповідач вказує, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює загальні правові та організаційні основи містобудівної діяльності, а Закон України «Про архітектурну діяльність» визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності, в той час, як Закон України «Про охорону культурної спадщини» є спеціальним нормативно-правовим актом у сфері охорони культурної спадщини та має перевагу при розбіжностях між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом, а тому при розроблені наказу від 17 липня 2014 року № 562 Міністерство діяло виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Міністерства культури України зазначає, що право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів, при цьому Міністерство не відмовляло позивачу в отриманні адміністративної послуги, тому звернення до суду за захистом своїх прав, свобод чи інтересів, які можуть бути порушені в майбутньому є передчасним.

27.11.2019 до суду апеляційної інстанції від товариства з обмеженою відповідальністю "МК-8" надійшли письмові пояснення, у яких позивач, зокрема, вказує, що наказ Міністерства культури України №562 від 17.07.2014 та відповідно Додаток №7 не є актом індивідуальної дії, а є нормативно-правовим актом, оскільки має міжвідомчий характер та зачіпає права, свободи та законні інтереси громадян в частині погодження проектної документації на будівництво, а відтак підлягає державній реєстрації.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, думку представника позивача, думки представників відповідача та третьої особи, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Судом апеляційної інстанції з матеріалів справи встановлено, що 17 липня 2014 року Міністерством культури України було винесено наказ № 562 «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей», яким, відповідно до статті 8 Закону України "Про адміністративні послуги", у межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим Указом Президента України від 06.04.2011 №388, було затверджено інформаційні та технологічні картки з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сфері охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей.

Зокрема, даним Наказом (додаток №7) було затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

Вважаючи додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015 №850, від 30.11.2016р. №1122, від 14.06.2018 №553) таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено погодження відповідачем містобудівних умов та обмежень використання земельних ділянок, натомість оскаржуваним актом передбачено погодження проекту будівництва, що є значним розширенням повноважень відповідача, і таке розширення порушує права осіб, які звертаються за погодженням, навіть з огляду на обсяг документації, яка має надаватися для погодження, згідно з умовами оспорюваного акту.

Крім того, суд вказав, що ним визнається наявність ознак нормативного та регуляторного акту, проте, оскільки оскаржується акт лише в частині додатку №7, позовні вимоги підлягають задоволенню.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.

За визначенням понять, які містяться у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», об`єкт культурної спадщини - це визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - це характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою; зони охорони пам`ятки (далі - зони охорони) - це встановлювані навколо пам`ятки охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, зона охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року №495 (далі по тексту - Положення), Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Пункт 3 Положення визначає, що основними завданнями Мінкультури є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Згідно з підпункту 68 пункту 4 Положення Мінкультури у межах повноважень, передбачених законом, погоджує: програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

Також, відповідно до пункту 65 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №388/2011, на чинного на момент прийняття та затвердження оскаржуваного додатку, Мінкультури України, у межах повноважень, зокрема, погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам`ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програми та проекти, в результаті реалізації яких може змінитися стан об`єктів культурної спадщини та проекти відведення земельних ділянок, питання щодо зміни власника земельної ділянки (землекористувача) у межах території, на якій розташовані пам`ятки, та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Як вже було зазначено судом, 17 липня 2014 року Міністерством культури України було винесено наказ № 562 «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей», яким, відповідно до статті 8 Закону України "Про адміністративні послуги", у межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим Указом Президента України від 06.04.2011 №388, було затверджено інформаційні та технологічні картки з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сфері охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону; суб`єкт звернення - фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг; суб`єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

Згідно ч. 1 ст. 3 Закону України «Про адміністративні послуги» законодавство у сфері надання адміністративних послуг складається з Конституції України, цього та інших законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері надання адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини 1 статті 4 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачено, що державна політика у сфері надання адміністративних послуг базується на принципах верховенства права, у тому числі законності та юридичної визначеності.

Статтею 5 Закону України «Про адміністративні послуги» встановлено, що виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються:

1) найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання;

2) суб`єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги;

3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги;

4) платність або безоплатність надання адміністративної послуги;

5) граничний строк надання адміністративної послуги;

6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

Адміністративні послуги визначаються виключно законом.

При цьому, статтею 7 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачено, що суб`єкт надання адміністративних послуг може видавати організаційно-розпорядчі акти про встановлення власних вимог щодо якості надання адміністративних послуг (визначення кількості годин прийому, максимального часу очікування у черзі та інших параметрів оцінювання якості надання адміністративних послуг).

У разі якщо суб`єктом надання адміністративної послуги є посадова особа, вимоги щодо якості надання адміністративних послуг визначаються органом, якому вона підпорядковується.

Вимоги, передбачені частинами першою та другою цієї статті, не можуть погіршувати умови надання адміністративних послуг, визначені законом.

Відповідно до частини 2 статті 8 Закону України «Про адміністративні послуги», інформаційна картка адміністративної послуги містить інформацію про:

1) суб`єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту);

2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги;

3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу;

4) строк надання адміністративної послуги;

5) результат надання адміністративної послуги;

6) можливі способи отримання відповіді (результату);

7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги.

Згідно ч. 5, 6 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом.

Забороняється вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом.

Додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015 №850, від 30.11.2016 №1122, від 14.06.2018 №553) - це затверджена інформаційна картка адміністративної послуги з погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

Як вбачається з і змісту такої інформаційної картки, така містить інформацію про суб`єкта надання адміністративної послуги, нормативні акти, якими регламентується надання адміністративної послуги та умови отримання адміністративної послуги.

При цьому, пунктом 4 додатку 7 підставою визначено нормативні акти, якими регламентується надання адміністративної послуги - пункт чотирнадцятий частини другої статті 5, частина третя статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", абзац шостий частини другої статті 6 Закону України "Про охорону археологічної спадщини".

Відповідно до пункту 14 частини 2 статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

Частиною 3 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Абзацом 6 частини 2 статті 6 Закону України "Про охорону археологічної спадщини" визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належать, зокрема, видача дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок на території пам`ятки, в зонах охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також на дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею та водою.

Колегія суддів, також, звертає увагу, що ст. 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (на яку відсутнє посилання в інформаційній картці - додатку №7 до наказу) визначено порядок надання дозволів, погоджень і висновків органами охорони культурної спадщини, відповідно до якої дозволи, погодження і висновки, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно.

Рішення про надання або про відмову в наданні дозволу, погодження чи висновку приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Набуття суб`єктом господарювання права на провадження будь-яких дій щодо здійснення господарської діяльності на об`єктах культурної спадщини за декларативним принципом забороняється.

Також, ст. 7-1 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» (на яку відсутнє посилання в інформаційній картці - С) передбачено порядок надання дозволів, погоджень органами охорони культурної спадщини, відповідно до якої дозволи і погодження, передбачені цим Законом, надаються органами охорони культурної спадщини безоплатно.

Рішення про надання або відмову в наданні дозволу чи погодження приймається органом охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня подання фізичною чи юридичною особою відповідних документів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Набуття суб`єктом господарювання права на провадження певних дій для здійснення господарської діяльності, щодо яких цим Законом передбачено отримання дозволу чи погодження, за декларативним принципом забороняється.

Однак, умови отримання адміністративної послуги «погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини», в частині переліку документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимог до них та переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги не визначені Законами України "Про охорону культурної спадщини" та "Про охорону археологічної спадщини", на які здійснено посилання у Додатку №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562.

Натомість, в п. 6 оскаржуваної інформаційної картки адміністративної послуги (додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562) визначено наступний вичерпний перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимог до них: 1) заява, у якій зазначаються відомості про заявника: - для фізичної особи - прізвище, ім`я та по батькові, місце проживання, контактний телефон; - для юридичної особи - найменування юридичної особи, місцезнаходження, код платника податків згідно з ЄДРПОУ, прізвище, ім`я та по батькові керівника юридичної особи / уповноваженої особи, контактний телефон (факс); - дата подання заяви та підпис заявника; 2) до заяви додається: науково-проектна, проектна документація у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури; а п. 10 оскаржуваної інформаційної картки адміністративної послуги визначено перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги: 1) подання неповного комплекту документів згідно із встановленим вичерпним переліком, виявлення в поданих документах недостовірних відомостей; 2) невідповідність вимогам щодо оформлення визначених законодавством та державно-будівельними нормами.

Колегія суддів зазначає, що з вищенаведених норм Законів України не випливає встановлення ними будь-яких умов отримання такої адміністративної послуги, тобто встановлення переліку документів, які мають бути надані для погодження відповідачу та підстав для відмови у наданні такого погодження.

Не зазначено і відповідачем в апеляційній скарзі жодного нормативно-правового акту, яким такий перелік документів для отримання відповідної адміністративної послуги встановлено та підстав для відмови у наданні такої адміністративної послуги.

З системного аналізу викладеного вбачається, що вищезазначеними нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Закону України «Про охорону археологічної спадщини» не визначено переліку документів, які мають додаватись до заяви про погодження, такий перелік визначено суб`єктом владних повноважень виключно у додатку №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 - в інформаційній картці адміністративної послуги, який і прийнято на виконання названих Законів.

При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що в даному випадку Міністерством культури України фактично самостійно визначено перелік документів, які мають бути надані для погодження відповідачу та підстави для відмови у наданні такого погодження, однак, відповідно до ч. 5, 6 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом, а тому, у Міністерства культури України були відсутні повноваження для встановлення такого переліку документів самостійно.

Суд зазначає, що на відповідача у цій справі поширюється конституційний принцип "дозволено все у встановлених Конституцією України межах, відповідно до законів України", який стосується органів законодавчої, виконавчої та судової влади (частина друга статті 6, частина друга статті 19 Конституції України), а на позивача - «для особи приватного права дозволено все, що не заборонено законом», який закріплений в частині першій статті 19 Конституції України та сформульований наступним чином: правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначає, що положень щодо повноважень Міністерства культури України встановлювати чи визначати умови та порядок надання відповідної адміністративної послуги в частині переліку документів, що має подаватися Міністерству культури України, Закон України «Про охорону археологічної спадщини» та Закон України «Про охорону культурної спадщини» не містять, і таких положень представником відповідача суду не надано.

В Рішенні Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 визначено, що ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування (п.6).

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Поняття регуляторного акту висвітлено законодавцем в ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де вказано, що регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суб`єктом владних повноважень - відповідачем - в даному випадку прийнято документ, який встановлює норми права, адже такі мають застосовуватися неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і такі спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між органом державної влади та суб`єктами господарювання.

Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В той же час, відповідно до абз.1-3 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку, що першочерговою умовою прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, яке має відповідати вимогам ч.2 ст.19 Конституції України, є вчинення таким суб`єктом владних повноважень юридично значимих дій в рамках публічних правовідносин з дотриманням визначеної процедури, а саме, прийняття рішень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини другої статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акту принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує, що обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, є, по суті, забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Отже, внесення до інформаційної картки адміністративної послуги «погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини» яка є додатком №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 положень, які є положеннями нормативно правового та регуляторного акту, поширює на неї необхідність дотримання процедур, зокрема, процедури оприлюднення.

При цьому, недотримання такої процедури є підставою для визнання нечинним акту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

З огляду на те, що колегією суддів визнається наявність ознак нормативного та регуляторного акту інформаційної картки адміністративної послуги передбаченої додатком №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562, і в цій частині (додатку №7) оскаржується такий наказ, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

При цьому, колегія суддів наголошує, що Міністерство культури України не позбавлене права, на виконання своїх повноважень, з метою врегулювання таких правовідносин щодо отримання адміністративної послуги «погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини», прийняти відповідний наказ чи ініціювати питання щодо внесення відповідних змін до законодавства в частині переліку документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимог до них та переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги, у відповідності та з дотриманням процедури прийняття таких, згідно положень чинного законодавства.

Щодо наявності порушеного права позивача та наявності права звернення до суду з даним позовом, колегія суддів зазначає наступне.

У розумінні норм п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Стаття 264 КАС України передбачає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 2, 3 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Колегія суддів зазначає, що оскільки чинний нормативно - правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно - правового акту.

Крім цього, відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа виключно в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

Також, як зазначає позивач та підтверджується матеріалами справи, товариство з обмеженою відповідальністю «МК-8» є юридичною особою, основною діяльністю якої є будівництво житлових і нежитлових будівель, що зазначено у Витягу з ЄДРЮОФОП, який міститься в матеріалах справи.

Позивач володіє на праві приватної власності об`єктом нерухомості за адресою: м. Київ, вул. Казимира Малевича, 8 (інформаційна довідка міститься в матеріалах справи), та має на меті будувати ще один об`єкт в історичному ареалі міста Києва, та, у відповідності до оскаржуваного додатку №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 - інформаційної картки адміністративної послуги, для цього необхідно отримати погодження від Міністерства культури України, оскільки місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України віл 26.07.2001 № 878.

Відтак, з огляду на зазначене, колегія суддів приходить висновку, що маючи на меті здійснення будівництва в історичному ареалі м. Києва, товариство з обмеженою відповідальністю «МК-8» є особою, яка є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний акт, а тому є належним суб`єктом звернення до суду з даним позовом.

Разом з тим, щодо доводів позивача про те, що законодавством визначено, що проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження, колегія суддів вважає такі необґрунтованими, та зазначає наступне.

Так, ч. 6 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що проектна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.

Однак, колегія суддів зазначає, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює загальні правові та організаційні основи містобудівної діяльності, в той час як погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини є повноваженням Міністерства культури України та таке погодження прямо передбачене Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Законом України «Про охорону археологічної спадщини», які є спеціальними нормативно-правовими актами у сфері охорони культурної спадщини та мають перевагу при розбіжностях між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом.

Крім того, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією; проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.

Відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Відтак, колегія суддів зазначає, що містобудівна документація (містобудівні умови та обмеження) є частиною проектної документації, а погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини є повноваженням Міністерства культури України, таким чином, суд не виключає можливості погодження Міністерством культури України проектної документації, але такі дії повинні вчинятись суб`єктом владних повноважень виключно в порядку і на умовах, визначених відповідним законодавчим актом.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить висновку про необхідність виключення з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції висновку про те, що «пунктом 65 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №388/2011, було передбачено погодження відповідачем містобудівних умов та обмежень використання земельних ділянок, натомість оскаржуваним актом передбачено погодження проекту будівництва, що є значним розширенням повноважень відповідача. Суд доходить висновків, що таке розширення порушує права осіб, які звертаються за погодженням, навіть з огляду на обсяг документації, яка має надаватися для погодження, згідно з умовами оспорюваного акту».

Отже, доводи апеляційної скарги в цій частині є обґрунтованими та спростовують висновки суду першої інстанції.

Відтак, доводи, зазначені в апеляційній скарзі частково знайшли своє підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та спростовують висновки суду першої інстанції в частині висновків щодо відсутності у відповідача повноважень на погодження проектної документації.

При цьому, у рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Відповідно до ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що неправильне застосування норм матеріального права призвело до помилкового вирішення справи в частині висновків суду першої інстанції про відсутність у відповідача повноважень на погодження проектної документації, а тому рішення суду першої інстанції слід змінити в мотивувальній частині, виключивши з нього такі висновки, а в іншій частині рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Міністерства культури України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 липня 2019 року змінити в мотивувальній частині.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 17 грудня 2019 року.

Головуючий суддя В.Ю. Ключкович

Судді А.Б. Парінов

О.О. Беспалов