Справа № 240/7884/19
Суддя: Мацький Є.М.
Дата ухвалення: 2019-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/7884/19 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Панкеєва Вікторія Анатоліївна

Суддя-доповідач - Мацький Є.М.

17 грудня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мацького Є.М.

суддів: Сапальової Т.В. Сушка О.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року (рішення прийнято у м. Житомирі, дату складання повного тексту рішення та час його прийняття не зазначено) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду із вказаним позовом та просив:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у ненаданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою за клопотанням від 03.05.2018 з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років;

- зобов`язати відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки за кадастровим номером :03:000:0215, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, з послідуючою передачею в оренду на 49 років.

2. У обґрунтування позову зазначив, що на звернення позивача відповідач листом відмовив у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07.08.2018 в справі № 806/2918/18 зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. На виконання рішення суду Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло клопотання та листом від 19.11.2018 відмовило у його задоволенні клопотання. Позивач вважає таку відмову протиправною.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 позов задоволено.

4. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, викладену у листі від 19.11.2018 №Г-5063/0-6387/0/22-18, в наданні дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0215 в оренду на термін 49 років для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018.

5. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0215 в оренду на 49 років для сінокосіння.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

6. Скаржник вважає оскаржуване рішення незаконним, у зв`язку з чим, просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

7. Скаржник зазначив, що судом першої інстанції не досліджено, що:

- земельна спірна ділянка відсутня у Національній кадастровій системі;

- позивач є керівником ФГ "НОНА" та "НОНА-1".

- у якій формі викладено відмову.

8. Також вказав, що суд втрутився у дискреційні повноваження Держгеокадастру.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

9. Судом першої інстанції встановлено, що позивач звернувся з клопотанням від 03.05.2018 до відповідача, в якому просив надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння за кадастровим номером :03:000:0215 площею 14,8497 га, що розташована на території Бердичівського району Житомирської області.

10. На виконання рішення суду Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло клопотання та листом від 19.11.2018 №Г-5063/0-6387/0/22-18 відмовило у його задоволенні у зв`язку з тим, що бажана земельна ділянка має орієнтовний склад угідь перелоги. Заявник є керівником, підписантом і засновником Селянського (фермерського) господарства "Нона", "Нона-1", а тому отримання земельних ділянок в оренду має відбуватись за процедурою проведення земельних торгів. Земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби повинні використовуватись виключно як сінокіс чи пасовище. Крім того, наведена земельна ділянка зарезервована для передачі у власність учасникам бойових дій (а.с.8).

11. Вважаючи вказану відмову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН

12. Позивач вважає, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області безпідставно відмовило у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки.

13. Відповідач вважає, що відсутні підстави для задоволення клопотання позивача, оскільки бажана земельна ділянка має орієнтовний склад угідь перелоги. Заявник є керівником, підписантом і засновником Селянського (фермерського) господарства "Нона", "Нона-1", а тому отримання земельних ділянок в оренду має відбуватись за процедурою проведення земельних торгів. Земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби повинні використовуватись виключно як сінокіс чи пасовище. Крім того, наведена земельна ділянка зарезервована для передачі у власність учасникам бойових дій.

ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

14. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Згідно із ч.2 ст.116 Земельного кодексу України, набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

16. Частиною 2 ст.22 Земельного кодексу України встановлено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

17. Відповідно до ч.3 ст.22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

18. Відповідно до ч.2 ст.123 Земельного Кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

19. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

20. Згідно із положеннями частини третьої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

21. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

V. ОЦІНКА АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

22. Таким чином, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування, при цьому зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в наданні такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

23. Основним питанням, яке постало перед судом першої інстанції, була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

24. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у оскаржуваній відмові, яка викладена у листі відповідача від 19.11.2018, відсутні посилання про невідповідність місця розташування земельної ділянки, зазначеної позивачем:

- вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;

- вимогам генерального плану населених пунктів;

- вимогам іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць;

- вимогам проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

25. Тобто, відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки не з підстав, передбачених Земельним кодексом України.

26. З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії відповідача щодо відмови позивачу надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки були протиправними.

27. Щодо посилань відповідача на те, що заявник є керівником, підписантом і засновником СФГ "Нона", "Нона-1", а тому отримання земельних ділянок в оренду має відбуватись за процедурою проведення земельних торгів, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно зазначив, що клопотання від 03.05.2018 до Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області подане фізичною особою ОСОБА_1 , а не як представником СФГ "Нона", "Нона-1".

28. Щодо посилань відповідача на невідповідність складу угідь на обраній позивачем земельній ділянці бажаному виду використання, колегія суддів зазначає таке.

29. Відповідно до ч.5 ст.20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

30. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33 - 37 цього Кодексу.

31. Відповідно до ч.1 ст.34 Земельного кодексу України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.

32. Тобто, землі сільськогосподарського призначення можуть передаватись в оренду громадянам для сінокосіння та використовуватись ними лише в межах даного виду використання.

33. Відповідно до переліку угідь згідно з Класифікацією видів земельних угідь, затвердженого постановою КМУ №1051 від 17.10.2012 група "Перелоги" включає орні землі, які раніше оралися, а згодом більше року починаючи з осені не використовувалися для засіву сільськогосподарських культур і не готуються під пар.

34. Вказаним переліком затверджено види земельних угідь, проте не встановлено заборони щодо передачі земельних ділянок групи "Перелоги" в оренду.

35. З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно вказав, що посилання відповідача на той факт, що спірна земельна ділянка сільськогосподарського призначення не може бути передана для сінокосіння є необґрунтованим, оскільки така передача не суперечить вимогам ч.5 ст.20 та ст.34 ЗК України щодо меж користування землями сільськогосподарського призначення певного виду.

36. Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

37. Проте, відповідач повторно розглянувши заяву позивача від 03.05.2018 повідомив листом від 19 листопада 2018 року про неможливість надання позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння.

38. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

39. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

40. Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

41. При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

42. Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

43. Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

44. У межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу повторно відповідь у формі листа від 19 листопада 2018 року.

45. Колегія суддів зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

46. З приводу правомірності задоволення судом першої інстанції позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою та доводів апеляційної скарги про втручання судами в дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

47. Задовольняючи зазначену позовну вимогу, суд першої інстанції виходив з того, що зобов`язання відповідача вчинити певні дії не є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Належним та ефективним способом захисту порушеного права позивачів є зобов`язання відповідача надати вищезазначений дозвіл.

48. Колегія суддів вважає такі висновки суду першої інстанції правильними, у зв`язку із наступним.

49. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

50. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

51. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною третьою статті 123 ЗК України.

52. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

53. Також, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

54. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

55. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

56. Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 та Верховним Судом у постанові від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.

57. Колегія суддів зазначає, що повторна відмова у формі листа з підстав, не визначених ЗК України, свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду, викладеної у справі №806/2918/18.

58. Оскільки процес надання позивачу відмов у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, на що вказує протиправна поведінка відповідача, який на виконання судового рішення у справі №806/2918/18 повторно допустив аналогічні порушення прав позивача, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.

59. Отже, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано задовольнив позов.

60. Слід також вказати на безпідставність доводів апелянта про те, що земельна ділянка за кадастровим номером :03:000:0215 відсутня у Національній кадастровій системі, оскільки з листа від 19.11.2018, якім позивачу відмовлено у виготовленні проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки за кадастровим номером :03:000:0215 та який є предметом судового оскарження, вбачається, що дана підстава не слугувала однією з причиною для відмови у виготовленні проекту землеустрою вказаної земельної ділянки.

61. Інші доводи апеляційної скарги являються безпідставними та необґрунтованими та не спростовують висновків суду першої інстанції, правова оцінка доказів дана правильно, а відтак у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.

62. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

63. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

64. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

65. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.

66. Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу відповідача слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Постанова суду складена в повному обсязі 17 грудня 2019 року.

Головуючий Мацький Є.М.

Судді Сапальова Т.В. Сушко О.О.