Справа № 360/2692/19
Суддя: К.О. Пляшкова
Дата ухвалення: 2019-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

Іменем України

10 грудня 2019 рокуСєвєродонецькСправа № 360/2692/19

Луганський окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Пляшкової К.О.,

за участю

секретаря судового засідання Моспанюк Є.С.,

представників

позивача Суткового А.М. (ордер від 03.06.2019 серії АН № 1000282),

відповідача Власова М.Л. (довіреність від 08.05.2018 № 40-С),

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження справу за позовом адвоката Суткового Андрія Миколайовича в інтересах ОСОБА_1 до Луганської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

До Луганського окружного адміністративного суду 24 червня 2019 року надійшов адміністративний позов адвоката Суткового Андрія Миколайовича в інтересах ОСОБА_1 (далі - позивач) до Луганської обласної державної адміністрації (далі відповідач, ЛОДА, облдержадміністрація) з вимогою про визнання протиправним і скасування розпорядження голови обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що у відповідності до Інформації Державного земельного кадастру від 24.06.2019 про право власності та речові права на земельну ділянку, позивач є власником земельної ділянки площею 0,3 га для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер :12:002:0036. Позивач, реалізуючи своє право, передбачене статтею 90 Земельного кодексу України, має намір побудувати на даній земельній ділянці об`єкт стаціонарної рекреації - будинок відпочинку, а для початку будівництва, він має змінити цільове призначення даної земельної ділянки з 01.03 «для ведення особистого селянського господарства» (у відповідності до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за № 1011/18306) на 07.01 «для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення». У відповідності до вимог частини четвертої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється. Для реалізації цього проекту, позивач має замовити розробку детального плану території, а саме: земельної ділянки площею 0,3 га для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер :12:002:0036.

Наразі, позивач вже звернувся до голови Попаснянської районної державної адміністрації за наданням дозволу на розробку детального плану даної території та, у відповідності до розпорядження керівника Попаснянської військово-цивільної адміністрації - голови районної державної адміністрації Луганської області від 25 вересня 2018 року за № 1592, такий дозвіл отримав; уклав з виконавцем - Київським інститутом нерухомості та Попаснянської військово-цивільної адміністрації - голови районної державної адміністрації Луганської області договір від 12.02.2019 № 1-дпт-19 про розробку проекту детального плану території. У відповідності до статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблений детальний план території перед його затвердженням підлягає розгляду на засіданні Луганської обласної архітектурно-містобудівної ради. Оскільки оскаржуваним розпорядженням голови обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046 прийнято рішення про припинення юридичної особи - управляння містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації, дане розпорядження унеможливило досягнення абсолютно законної мети позивача - здійснення забудови належної йому земельної ділянки.

На думку представника позивача, оскаржуване розпорядження відповідача від 22.12.2018 № 1046 прийнято з порушенням вимог статті 19 Конституції України, статей 2, 3, 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей 5, 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 13-14 Закону України «Про архітектурну діяльність», пп. 2.1, 3.1 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07.07.2011 № 108 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за № 903/19641. Всупереч основним завданням та принципам діяльності місцевих державних адміністрацій грубо порушило права позивача як власника земельної ділянки та унеможливило будь-яку містобудівну діяльність на території Луганської області.

Ухвалою від 27 червня 2019 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за вказаним позовом, з підстав, що оскаржуваним розпорядженням не порушуються будь-які права, свободи та інтереси позивача (арк. спр. 1-3).

Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року ухвалу від 27 червня 2019 року у справі № 360/2692/19 скасовано, а справу направлено до Луганського окружного адміністративного суду для продовження розгляду (арк. спр. 60-61).

Ухвалою від 11 вересня 2019 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі (арк. спр. 88-89).

Від представника ЛОДА 01 жовтня 2019 року надійшов відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача заперечує проти задоволення позовних вимог з таких підстав (арк. спр. 116-119).

Керуючись статтями 5, 6, 47 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статтями 89, 90 Цивільного кодексу України, постановами Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», від 18.04.2012 № 606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій», від 28.02.2015 № 106 «Про удосконалення порядку надання житлових субсидій» головою облдержадміністрації видано розпорядження від 22.12.2018 № 1046, яким внесено зміни до структури та граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації, зокрема в частині: перейменування з 01.04.2019 юридичної особи - управління розвитку та утримання мережі автомобільних доріг області Луганської обласної державної адміністрації () в юридичну особу Департамент будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації, приєднання до нього управління з капітального будівництва Луганської обласної державної адміністрації (), управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації (), припинивши їх як юридичні особи.

На думку представника відповідача, оскаржуване розпорядження від 22.12.2018 № 1046 видано відповідно до вимог чинного законодавства України, в межах наданих голові облдержадміністрації повноважень, його виконання здійснено відповідно до вимог чинного законодавства та не призвело до заподіяння шкоди правам позивача, а тому правові підстави для його скасування відсутні, зокрема в тій частині, що зазначено у позові.

Також представник відповідача зазначив, що розпорядженням голови від 05.08.2019 № 634 «Про створення архітектурно-містобудівної ради при Департаменті будівництва, енергозбереження та містобудування обласної державної адміністрації» створено цю раду і затверджено її склад. За результатами оголошеного 31.05.2019 конкурсу переможцем став ОСОБА_2 . Отже, облдержадміністрацією виконані вимоги частини другої статті 14 Закону України «Про архітектурну діяльність» - призначено особу на посаду головного архітектора області за результатами конкурсу.

Як на дату видання оскаржуваного розпорядження, так і на сьогоднішній день у структурі облдержадміністрації є та функціонує орган містобудування та архітектури - раніше управління містобудування та архітектури облдержадміністрації, а сьогодні - Департамент будівництва, енергозбереження та містобудування облдержадміністрації.

У відповідності до пункту 3.1 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №108, головою архітектурно-містобудівної ради є головний архітектор області. Отже, твердження позивача про відсутність дієздатної архітектурно-містобудівної ради не відповідають дійсності, оскільки засідання обласної архітектурно-містобудівної ради проводяться регулярно.

Представник відповідача зауважив, що станом на 26.09.2019 позивач не звертався до Департаменту будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації щодо розгляду проекту детального плану території на обласній архітектурно-містобудівній раді.

Представником позивача у підготовчому засіданні 22 жовтня 2019 року подано відповідь на відзив, в якому до раніше викладених у позовній заяві обставин вказано, що в оскаржуваному розпорядженні відсутня вказівка, хто буде виконувати функції органу, що здійснює управління у сфері містобудівної діяльності у розумінні та на виконання статей 5, 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статей 13-14 Закону України «Про архітектурну діяльність». Відповідачем прийнято розпорядження про припинення (ліквідацію) управління юридичної особи містобудування та архітектури ЛОДА, а новий, інший належний орган не створено. Відсутні докази, що Департамент будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування очолює особа, яка відповідає кваліфікаційним вимогам, передбаченим статтями 13-14 Закону України «Про архітектурну діяльність» (арк. спр. 190).

Ухвалою від 23 жовтня 2019 року продовжено строк підготовчого провадження на тридцять днів (арк. спр. 195).

Від представника ЛОДА 04 листопада 2019 року надійшли заперечення на відповідь на відзив (арк. спр. 200-205).

Ухвалою від 04 листопада 2019 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті (арк. спр. 206).

У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги повністю, вважає їх такими, що підлягають задоволенню з підстав, викладених у позові та відповіді на відзив.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення позивних вимог з підстав, викладених у відзиві на позов та запереченнях.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи та оцінивши докази відповідно до вимог статей 72-76, 90 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суд встановив таке.

З копії паспорта громадянина України (арк. спр. 83-84), картки фізичної особи-платника податків (арк. спр. 85) встановлено такі дані про позивача: ОСОБА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , зареєстроване місце проживання: АДРЕСА_1 .

Розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 22 грудня 2018 року № 1046 «Про внесення змін до структури та граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації», серед іншого:

перейменовано з 01.04.2019 управління розвитку та утримання мережі автомобільних доріг області Луганської обласної державної адміністрації () в юридичну особу Департамент будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації, встановивши штатну чисельність 54 одиниці, приєднавши до нього управління капітального будівництва Луганської обласної державної адміністрації (), управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації (), припинивши їх як юридичні особи (абзац 6 пункту 1);

визначено, що Департамент будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації є правонаступником усіх майнових і немайнових прав і зобов`язань юридичних осіб - управління капітального будівництва Луганської обласної державної адміністрації (), управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації (), припинивши їх як юридичні особи (пункт 3) (арк. спр. 75-79, 98-106).

Розпорядженнями голови Луганської обласної державної адміністрації керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 28 лютого 2019 року № 160 «Про внесення змін до структури, граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації та розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 153-161), від 03 квітня 2019 року № 275 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 162-163), від 24 квітня 2019 року № 341 «Про внесення змін до структури, граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації та розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 164), від 26 квітня 2019 № 356 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 165-166), від 08 травня 2019 року № 372 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 167), від 29 травня 2019 року № 472 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 168), від 01 серпня 2019 року № 619 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 169), від 08 серпня 2019 року № 640 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 170), від 09 вересня 2019 року № 712 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 171), від 14 листопада 2019 року № 928 «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації керівника військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046» (арк. спр. 220) до розпорядження від 22.12.2018 № 1046, серед іншого, внесені такі зміни:

- абзац 6 пункту 1 виключено;

- доповнено пунктом 1-1, згідно з яким перейменовано з 24.04.2019 управління капітального будівництва Луганської обласної державної адміністрації () в Департамент капітального будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації, встановивши штатну чисельність 36 одиниць, приєднавши до нього з 01.05.2019 управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації (), припинивши його як юридичну особу;

- визначено, що Департамент капітального будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації є правонаступником усіх майнових та немайнових прав і зобов`язань юридичної особи - управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації ();

- виключено у найменуванні Департаменту капітального будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації слово «капітального»;

- дату «01.05.2019» у пункті 1-1 неодноразово замінено, на час розгляду та вирішення адміністративної справи замінено датою «30.12.2019».

Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 01.10.2019 № , здійсненим щодо управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації (), юридична особа перебуває в стані припинення в результаті реорганізації за рішенням засновників, про що до Реєстру 08.01.2019 внесено відповідний запис, керівником та головою комісії з припинення є ОСОБА_2 Дмитрійович (арк. спр. 108-110).

Відповідно до Положення про управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 01 червня 2018 року № 426 (арк. спр. 222-228):

Управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації (далі - Управління) є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, яка відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» набула статусу обласної військово-цивільної адміністрації, утворюється головою обласної державної адміністрації керівником обласної військово-цивільної адміністрації (далі - голова), в межах області забезпечує покладених на нього завдань (пункт 1);

основними завданнями Управління є: забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території області (підпункт 1 пункту 4), забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил, затвердженої містобудівної документації, здійснення контролю за їх реалізацією (підпункт 4 пункту 4);

Управління очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади головою в установленому законодавством порядку та здійснює в ньому визначені Законом України «Про державну службу» повноваження керівника державної служби. Начальник Управління є головним архітектором області (пункт 8).

Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 22.10.2019 № , здійсненим щодо Департаменту будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації (), юридична особа перебуває в стані припинення в результаті реорганізації за рішенням засновників, про що до Реєстру 15.10.2019 внесено відповідний запис, керівником та головою комісії з припинення є ОСОБА_3 (арк. спр. 108-110).

Відповідно до Положення про Департамент будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 22 квітня 2019 року № 332 (арк. спр. 142-152):

Департамент є структурним підрозділом Луганської обласної державної адміністрації, яка відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» набула статусу обласної військово-цивільної адміністрації, утворюється головою обласної державної адміністрації керівником обласної військово-цивільної адміністрації, входить до її складу і в межах області забезпечує виконання покладених на нього завдань (пункт 1);

основними завданнями Департаменту є: забезпечення реалізації державної та регіональної політики у сферах будівництва, енергозбереження, містобудування та архітектури на території області (підпункт 1 пункту 4), забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил, затвердженої містобудівної документації (підпункт 6 пункту 4);

Департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює повноваження у сфері містобудування та архітектури (підпункт 17 пункту 5);

начальник управління містобудування та архітектури Департаменту є головним архітектором області (пункт 12).

За наслідками оголошеного 31 травня 2019 року конкурсу на заняття посади заступника директора Департаменту начальник управління містобудування та архітектури, головний архітектор області Департаменту будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації, переможцем став ОСОБА_2 (арк. спр. 124-126).

Розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 05 серпня 2019 року № 634 «Про створення архітектурно-містобудівної ради при Департаменті будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування обласної державної адміністрації» створено архітектурно-містобудівну раду (далі - Рада) при Департаменті будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування обласної державної адміністрації, затвердивши її у складі, що додається (арк. спр. 120-121).

Як слідує із затвердженого цим розпорядженням складу Ради, її головою є Івасішин Михайло заступник директора Департаменту начальник управління містобудування та архітектури, головний архітектор області Департаменту будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації (арк. спр. 122-123).

Згідно з Інформацією Державного земельного кадастру від 24.06.2019 про право власності та речові права на земельну ділянку, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,3 га для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер :12:002:0036 (арк. спр. 74).

Згідно з розпорядженням голови Попаснянської районної державної адміністрації керівника Попаснянської районної військово-цивільної адміністрації від 25 вересня 2018 року № 1592 «Про розроблення детального плату території» надано дозвіл на розроблення детального плану території, земельної ділянки кадастровий номер :12:002:0036, площею 0,3 га, для зміни цільового призначення земельної ділянки із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за межами населених пунктів в адміністративних межах Мирнодолинської селищної ради, Попаснянського району Луганської області (арк. спр. 80).

Між ТОВ «Київський інститут нерухомості» (Виконавець) та Попаснянською районною державною адміністрацією військово-цивільною адміністрацією Луганської області (Замовник), та громадянином України ОСОБА_1 (Платник) укладено договір від 12.02.2019 № 1/дпт-19 про виконання проекту щодо розробки детального плану території земельної ділянки площею 0,3 га, для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер :12:002:0036. Розробка детального плану території проводиться з метою визначення можливості зміни цільового призначення вказаної земельної ділянки з 01.03 «для ведення особистого селянського господарства» на 07.01 «для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (арк. спр. 81-82).

За інформацією, вказаною у листі Департаменту будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації від 26.09.2019 № 03-30/888, станом на 26.09.2019 ОСОБА_1 та Попаснянська райдержадміністрація не звертались до Департаменту щодо розгляду проекту детального плану території на архітектурно-містобудівній раді при Департаменті будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації (арк. спр. 127).

Як зазначено у позовній заяві, позивач планує подати розроблений детальний план території для розгляду на засіданні Луганської обласної архітектурно-містобудівної ради. Однак, через прийняття відповідачем розпорядження від 22 грудня 2018 року № 1046, в Луганській області відсутній орган, який здійснює управління у сфері містобудівної діяльності. Також, після набрання чинності оскаржуваним розпорядженням, в Луганській області відсутня дієздатна архітектурно-містобудівна рада, відсутні особи, які можуть бути головою, заступником голови ради та її секретарем у відповідності з підпунктами 2.1, 3.1 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07.07.2011, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за № 903/19641.

Вирішуючи адміністративну справу по суті заявлених вимог, надаючи оцінку обставинам (фактам), якими обґрунтовано вимоги і заперечення учасників справи, суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою та другою статті 6 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон № 3038-VI) управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Частиною першою статті 20 Закону № 3038-VI визначено, що для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах.

Типове положення про архітектурно-містобудівні ради затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно з частиною першою статті 13 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі Закон № 687-XIV) до уповноважених органів містобудування та архітектури належать:

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Частинами першою та другою статті 14 Закону № 687-XIV визначено, що керівники органів містобудування та архітектури, визначених абзацами п`ятим - сьомим частини першої статті 13 цього Закону, за посадою є головними архітекторами відповідних адміністративно-територіальних одиниць (Автономної Республіки Крим, області, району, міста).

Призначення на посаду головного архітектора області, району, міста здійснюється виключно за результатами конкурсу.

Статтею 5 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі Закон № 586-XIV) встановлено, що склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.

Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Пунктами 1 та 10 частини першої статті 39 Закону № 586-XIV визначено, що голови місцевих державних адміністрацій: очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; здійснюють інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.

Відповідно до частини п`ятої статті 47 Закону № 586-XIV граничну чисельність, фонд оплати праці працівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації.

Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.04.2012 № 606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій» затверджено рекомендаційні переліки структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій згідно з додатками 1 і 2.

Згідно з пунктом 1 рекомендаційного переліку структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, який є додатком 1 до вказаної постанови, у складі обласної держадміністрації визначено такий структурний підрозділ як містобудування та архітектури, однак, згідно з приміткою до цього пункту вид структурних підрозділів (департамент, управління, відділ, сектор) та їх статус як юридичних осіб публічного права визначається головою обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації залежно від ступеня складності завдань відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 р. № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» (далі Постанова № 179).

Пунктом 3-1 Постанови № 179 установлено, що у складі місцевих державних адміністрацій утворюються такі структурні підрозділи (якщо інше не передбачено законодавчими актами):

департамент - структурний підрозділ обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (крім їх апаратів), що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, багатофункціональність), координації роботи, пов`язаної з виконанням таких завдань, за умови, що в його складі буде не менш як два управління;

управління - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи;

відділ - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом діяльності місцевої державної адміністрації з штатною чисельністю не менше ніж п`ять одиниць в обласній державній адміністрації та не менше ніж три одиниці у районній державній адміністрації;

сектор - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом діяльності місцевої державної адміністрації, функції якого неможливо поєднати з функціями інших структурних підрозділів, з штатною чисельністю не менше ніж дві одиниці.

Кількість заступників керівників зазначених структурних підрозділів визначається за критеріями, установленими для апарату центрального органу виконавчої влади.

Пунктом 4 Постанови № 179 установлено, що у складі апарату обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, зазначених у пункті 3-1 цієї постанови, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, міжрегіональних територіальних органів (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) можуть утворюватися (якщо інше не передбачено актами, що мають вищу юридичну силу) відповідно управління, самостійні відділи, відділи та самостійні сектори, сектори у складі управлінь і самостійних відділів, виходячи з критеріїв, установлених для апарату центральних органів виконавчої влади, за винятком відділів адміністрування Державного реєстру виборців у складі апарату обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, штатна чисельність яких може становити не менш як 3 одиниці.

З вищевикладеного судом встановлено, що згідно з вимогами Законів № 687-XIV та № 3038-VI у складі облдержадміністрації має бути утворений структурний підрозділ з питань містобудування та архітектури, який здійснює управління у вказаній сфері на території області. Керівником такого структурного підрозділу є головний архітектор області.

Однак, цими Законами не визначено, в якій саме формі має бути створений такий структурний підрозділ облдержадміністрації. Також не встановлено такої обов`язкової умови, як створення відповідного структурного підрозділу облдержадміністрації виключно із статусом юридичної особи публічного права.

Навпаки, положеннями Закону № 586-XIV та Постановами № 606, № 179 право створювати відповідні структурні підрозділи облдержадміністрації, визначати певний вид структурного підрозділу, його статус як юридичної особи публічного права, граничну чисельність, фонд оплати праці працівників такого структурного підрозділу, в межах виділених асигнувань, надано голові облдержадміністрації шляхом видання відповідних розпоряджень.

Тобто, голова облдержадміністрації, приймаючи рішення про створення певного структурного підрозділу облдержадміністрації, діє з певною свободою розсуду, приймає рішення, яке він вважає найкращим за даних обставин, тобто, діє на «вільний розсуд».

Зважаючи на викладене, твердження представника позивача, що уповноважений орган містобудування та архітектури не може бути створений без ознак юридичної особи у складі департаменту не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства та відхиляються судом як безпідставні.

Зважаючи, що головою облдержадміністрації розпорядження від 22 грудня 2018 року № 1046 «Про внесення змін до структури та граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації», яким вирішено припинити як юридичну особу управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації () шляхом приєднання до Департаменту будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації (), видано в межах наданих йому повноважень та із дотриманням вимог чинного законодавства, таке розпорядження у повній мірі відповідає критеріям правомірного рішення, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

Твердження представника позивача, що після набрання чинності розпорядженням від 22 грудня 2018 року № 1046 у Луганській області відсутній орган, що здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, судом також відхиляються як безпідставні з огляду на таке.

Згідно з частинами першою-третьою статті 81 Цивільного кодексу України юридична особа може бути створена шляхом об`єднання осіб та (або) майна.

Юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Цим Кодексом встановлюються порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Згідно з частинами першою та п`ятою статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Статтею 105 Цивільного кодексу України встановлено процедуру виконання рішення про припинення юридичної особи.

Так, учасники юридичної особи, суд або орган, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, зобов`язані протягом трьох робочих днів з дати прийняття рішення письмово повідомити орган, що здійснює державну реєстрацію (частина перша).

Учасники юридичної особи, суд або орган, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, відповідно до цього Кодексу призначають комісію з припинення юридичної особи (комісію з реорганізації, ліквідаційну комісію), голову комісії або ліквідатора та встановлюють порядок і строк заявлення кредиторами своїх вимог до юридичної особи, що припиняється. Виконання функцій комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) може бути покладено на орган управління юридичної особи (частина третя).

До комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) або ліквідатора з моменту призначення переходять повноваження щодо управління справами юридичної особи. Голова комісії, її члени або ліквідатор юридичної особи представляють її у відносинах з третіми особами та виступають у суді від імені юридичної особи, яка припиняється (частина четверта).

З вищевикладеного слідує, що видання та набрання чинності розпорядженням голови облдержадміністрації від 22.12.2018 № 1046 не призводить до автоматичного припинення прав та обов`язків управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації (), як уповноваженого органу у сфері містобудування та архітектури на території Луганської області, а обумовлює початок процедури припинення юридичної особи, під час якої відповідно до частини першої статті 104 Цивільного кодексу України майно, права та обов`язки юридичної особи, що припиняється, переходять до юридичної особи правонаступника. При цьому, остаточне припинення прав та обов`язків юридичної особи відбувається з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Згідно з пунктом 3 розпорядження голови облдержадміністрації від 22.12.2018 № 1046 визначено, що Департамент будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації є правонаступником управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації ().

Таким чином, судом встановлено, що набрання чинності розпорядженням голови облдержадміністрація від 22.12.2018 № 1046 не призвело до відсутності уповноваженого органу у сфері містобудування та архітектури, який має існувати у структурі облдержадміністрації, та виконання останньою відповідних управлінських функцій.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що на час розгляду та вирішення справи у структурі облдержадміністрації функціонує Департамент будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації, який згідно з Положенням, затвердженим розпорядженням голови облдержадміністрації від 22 квітня 2019 року № 332, серед іншого, забезпечує реалізацію державної та регіональної політики у сферах містобудування та архітектури на території області (підпункт 1 пункту 4 Положення), у складі якого утворено управління містобудування та архітектури.

Що стосується тверджень представника позивача щодо порушення відповідачем процедури утворення архітектурно-містобудівної ради, а саме, що головою ради не є керівник органу, при якому вона створена, суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до частини другої статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

З вищеописаних письмових доказів судом встановлено, що створення архітектурно-містобудівної ради при Департаменті будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування облдержадміністрації пов`язано із виданням головою облдержадміністрації розпорядження від 05.08.2019 № 634 «Про створення архітектурно-містобудівної ради при Департаменті будівництва, енергозбереження, архітектури та містобудування обласної державної адміністрації», а не із виданням розпорядження від 22.12.2018 № 1046.

Тому, з огляду на заявлені позивачем вимоги, суд вважає, що обставини щодо створення архітектурно-містобудівної ради за розпорядженням від 05.08.2019 № 634 виходять за межі предмету доказування по даній справі. Відповідно, суд не надає правової оцінки таким обставинам.

З викладених підстав суд також не надає правової оцінки обставинам, якими позивач обґрунтовує свої твердження про порушення, допущені відповідачем в ході реалізації розпорядження голови облдержадміністрації від 22.12.2018 № 1046.

Крім того, суд вважає за необхідне зауважити, що відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. <...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим.

Вказане підтверджується і нормою частини другої статті 124 Конституції України, в якій закріплено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Тобто, обов`язковою умовою для застосування інституту судового захисту має бути наявність юридичного спору між сторонами у справі, тобто порушення однією стороною законних прав та охоронюваних інтересів іншої сторони.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище. Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Таким чином, враховуючи наведене нормативне регулювання, суд дійшов висновку, що право на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень мають лише особи, чиї права, свободи та інтереси порушуються оскаржуваним рішенням. Особи, чиї права, свободи та інтереси не порушуються таким рішенням суб`єкта владних повноважень, права оскаржувати такі рішення не мають.

Відповідно до пунктів 18 та 19 частини першої статті 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19.

Оскаржуване розпорядження від 22.12.2018 № 1046 не містить загальнообов`язкових правил поведінки, не регулює певний вид суспільних відносин, а виданий головою облдержадміністрації з метою упорядкування структури, граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації.

З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів, розпорядження є актом індивідуальної дії, яке має вплив на права, свободи або інтереси осіб, яких цей акт безпосередньо стосується.

Оскільки позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження, відповідно, і дане розпорядження не може порушувати прав, свобод чи інтересів позивача.

Відсутність порушення прав позивача оскаржуваним розпорядження, обумовлює й відсутність судового захисту таких прав.

Сторонами суду не наведено інших специфічних, доречних та важливих аргументів, які суд зобов`язаний оцінити, виконуючи свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зважаючи на вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими та у їх задоволенні слід відмовити повністю.

За правилами, визначеними статтею 139 КАС України, оскільки суд відмовляє у задоволенні позову повністю, понесені позивачем судові витрати по сплаті судового збору йому не відшкодовуються за рахунок бюджетних асигнувань відповідача суб`єкта владних повноважень.

Керуючись статтями 9, 72-77, 90, 132, 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову адвоката Суткового Андрія Миколайовича в інтересах ОСОБА_1 (зареєстроване місце проживання: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Луганської обласної державної адміністрації (місцезнаходження: 93405, Луганська область, місто Сєвєродонецьк, проспект Центральний, будинок 59, код за ) про визнання протиправним та скасування розпорядження відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення суду складено 17 грудня 2019 року.

Суддя К.О. Пляшкова