Справа № 826/3111/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 грудня 2019 року

Київ

справа №826/3111/17

адміністративне провадження №К/9901/69683/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Корецького І.О.

представника позивача: Проценко К.В.

представника відповідача: Ананченко І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/3111/17

за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України

до Державної регуляторної служби України,

третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк»

про скасування розпорядження № 15 від 27 січня 2017 року

за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Аблова Є.В., Літвінової А.В., Мазур А.С. від 14 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є., Беспалова О.О., Кузьмишиної О.М. від 18 грудня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2018 року Міністерство екології та природних ресурсів України (далі -позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» (далі - третя особа), в якому просило скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2017 року № 15 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом розгляду скарги ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» від 08 грудня 2016 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спірне розпорядження видано відповідачем з порушенням положень Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 446 (далі - Ліцензійні умови № 446), та Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (далі - Положення № 724), оскільки наказ Мінприроди від 11 листопада 2016 року № 422 про анулювання ліцензії ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» був складений за результатами встановлення численних порушень, зокрема абзацу третього пункту 16, абзацу одинадцятого пункту 11 Ліцензійних умов, а відповідачем було порушено строки розгляду апеляції та не зазначено у резолютивній частині розпорядження про задоволення або про відхилення апеляції ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційний суд, виходив з того, що розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2017 року № 15 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» прийняте на підставі, в межах та у спосіб, визначений Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, Міністерство екології та природних ресурсів України звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга Міністерства екології та природних ресурсів України подана 28 грудня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 01 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/3111/17, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзиви на касаційну скаргу.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

Разом із касаційною скаргою Міністерством екології та природних ресурсів України подано клопотання про участь представника у судовому засіданні під час розгляду справи у касаційному порядку.

Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2019 року призначено розгляд справи № 826/3111/17 у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 10 грудня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 20 вересня 2016 року № 345 «Про затвердження плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на ІV квартал 2016 року», посвідчення (направлення) від 31 жовтня 2016 року № 21/16 посадовими особами позивача проведено перевірку додержання ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

04 листопада 2016 року комісією складено акт перевірки № 21/16, в якому зазначено про порушення ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» (заявлене місце провадження господарської діяльності 09100, Київська обл., м. Біла Церква, вул. Петра Запорожця, буд. 378) пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 446 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами» у зв`язку з ненаданням відомостей щодо приведення господарської діяльності підприємства у відповідність до вимог нових Ліцензійних умов. В порушення частини 8 пункту 11 Ліцензійних умов № 446 підприємством не було повідомлено орган ліцензування про зміну директора. На момент здійснення перевірки за місцем провадження господарської діяльності ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» діяльність у сфері поводження з небезпечними відходами підприємством не здійснювалась. В порушення вимог частини першої пункту 1, частини восьмої пункту 16, пункту 15 Ліцензійних умов № 446 не надано паспорти місць зберігання відходів та декларацію про утворення відходів, у всіх складських приміщеннях відсутній автономний зливовід, відсутня помаркована тара, відсіки та бункери для зберігання небезпечних відходів з чітким позначенням виду відходів та їх класу небезпеки, частина неідентифікованих відходів зберігається насипом в хаотичному порядку. Крім того, в порушення частини другої пункту 16 та частини десятої пункту 11 Ліцензійних умов № 446 було встановлено відсутність частини обладнання, що було заявлено у відомості про наявність матеріально-технічної бази, що подавалась підприємством з метою отримання ліцензії, а саме: автонавантажувача, ванн для лиття (4 шт.), ваги циферблатні, дизельний навантажувач, млин ТНМП, муфельна піч, насос, піч типу ПЦМ, навантажувач Balkanar3900 48, візок ручний гідравлічний. Також в порушення вимог частин другої, третьої, десятої пункту 6, пунктів 8, 9, частини першої пункту 11 Ліцензійних умов № 446 на підприємстві відсутній позитивний висновок державної екологічної експертизи з поводження з небезпечними відходами, відсутня декларація безпеки та план локалізації та ліквідації аварії на об`єкті, не надано копій документів, що дають можливість ідентифікувати матеріально-технічну базу, технологічного регламенту підприємства щодо поводження з небезпечними відходами, штатну чисельність працівників, відомостей щодо наявності у працівників знань з питань охорони праці, матеріали ідентифікації об`єкта підвищеної небезпеки. Крім того, вказано, що даний акт є актом про виявлення недостовірності даних у документах, що подавались суб`єктом господарювання для отримання ліцензії.

Також позивачем складено акт від 04 листопада 2016 року № 21/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» разом із заявою про отримання ліцензії, де зазначені ті ж самі порушення, що встановлені за результатами проведення перевірки в акті перевірки від 04 листопада 2016 року № 21/16, даний акт став підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії.

11 листопада 2016 року Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято наказ № 422, яким на підставі пункту 7 частини другої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк».

ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» звернулось з апеляцією на рішення Міністерства екології та природних ресурсів України до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

За результатом розгляду апеляції ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» від 08 грудня 2016 року щодо наказу Мінприроди від 11 листопада 2016 року № 422 у частині анулювання ліцензії ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк», на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26 січня 2017 року № 4.7 (протокол № 01-17) встановлено порушення органом ліцензування вимог Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», а саме:

- абзацу третього частини чотирнадцятої статті 19: нескладання органом ліцензування акта про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, як окремого документа;

- пункту сьомого частини другої, частини третьої статті 16: органом ліцензування неправомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб`єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення у акті перевірки про неподання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 446, та зазначення порушення вимог вказаних Ліцензійних умов);

- частини шостої статті 16: щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії: в наказі Мінприроди від 11 листопада 2016 року № 422 не вказано реквізити рішення про видачу ліцензії, вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія, підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини другої статті 16, але не вказано підставу - акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії з реквізитами);

- частини одинадцятої статті 19: здійснення перевірки ліцензіата не за місцезнаходженням ліцензіата або за місцем провадження ліцензіатом господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, які вказувалися в ліцензії;

а також вимог абзаців другого та шостого частини другої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку органу контролю повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом та ознайомлення керівника суб`єкта господарювання з результатами державного нагляду (контролю) в строки, передбачені законом).

Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26 січня 2017 року № 4.7 (протокол № 01-17) вирішено зобов`язати Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 11 листопада 2016 року № 422 в частині анулювання ліцензії ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

У зв`язку з прийняттям Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування рішення від 26 січня 2017 року № 4.7, Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження від 27 січня 2017 № 15 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким зобов`язала позивача усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 11 листопада 2016 року № 422 в частині анулювання ліцензії ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанції не взяли до уваги, що Експертно-апеляційна рада розглянула апеляцію на рішення органу ліцензування з порушенням встановленого Законом строку.

Крім того, скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що Міністерство екології та природних ресурсів України, як ліцензійний орган у сфері поводження з небезпечними відходами, провівши перевірку дотримання ліцензійних умов суб`єктом господарської діяльності, виявив ряд порушень, а саме: наведення недостовірних даних у документах, поданих для отримання ліцензії; ці порушення було детально описано в акті перевірки та стали підставою для анулювання ліцензії, про що було видано наказ від 11 листопада 2016 року № 422 про анулювання ліцензії. При цьому, як зазначає скаржник, виявлені Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування порушення при винесені вказаного вище наказу мають ознаки формалізму, оскільки по суті виявлених під час перевірки ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» порушень висновки Міністерства екології та природних ресурсів України Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування не спростовані.

Від Державної регуляторної служби України надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та повному з`ясуванні обставин справи, просить залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а касаційну скаргу -без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 вересня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Розглядаючи справу по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі наділено правом на звернення до адміністративного суду з метою реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Разом з тим, колегія суддів вважає такі висновки помилковими з огляду на наступне.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу державної влади.

Винятком, зокрема, є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та Верховним Судом у постанові 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17.

У справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 27 січня 2017 року № 15 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, яке видане за результатом розгляду скарги ТОВ «Хіміко-металургійний комбінат «Укрцинк» від 08 грудня 2016 року.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; Положення № 32), Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами.

Так, одним із повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України, визначених підпунктом 7 пункту 4 Положення № 32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності. У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснює нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною першою та другою статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

Суд зазначає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на вищезазначене та положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Верховний Суд приходить до висновку, що у цих правовідносинах Міністерство екології та природних ресурсів України не має права на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування відповідного розпорядження Державної регуляторної служби України.

Аналогічних висновків дійшли Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та Верховний Суд у постанові від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17. Суд не вбачає підстав для відступу від них.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів доходить до висновку про те, що касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко