Справа № 826/5427/16
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2019-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2019 року

Київ

справа №826/5427/16

адміністративне провадження №К/9901/12083/18, К/9901/12085/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М.,

Шевцової Н.В.,

секретар - Мовчан А.В.,

за участю

представника відповідача - Таран А.С.,

представника третьої особи - Онищенка А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження

касаційні скарги Координаційного центру з надання правової допомоги і Міністерства юстиції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2016 року (головуючий суддя - Данилишин В.М., судді - Качур І.А., Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року (головуючий суддя - Коротких А.Ю., судді - Ганечко О.М., Літвіна Н.М.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України

треті особи - Рада адвокатів України, Координаційний центр з надання правової допомоги, Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України»

про визнання незаконним та скасування наказу, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мінюст, відповідач) про визнання незаконним з моменту прийняття та скасування наказу відповідача від 19 лютого 2016 року №479/5 "Питання оптимізації системи безоплатної вторинної правової допомоги".

Обґрунтовуючи позов ОСОБА_1 посилався на незаконність та необґрунтованість оскаржуваного наказу. Також зазначив, що він майже два роки здійснює незалежну професійну діяльність у створеній в Харківському регіоні системі надання безоплатної вторинної правової допомоги Мін`юсту. Вважає, що оскаржуваний наказ порушує його права та інтереси, як учасника правовідносин з регіональними та місцевим центрами з надання безоплатної вторинної правової допомоги, відносно яких прийнято оскаржуваний наказ.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2016 року позов задоволено повністю. Визнано незаконним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 19 лютого 2016 року №479/5 "Питання оптимізації системи безоплатної вторинної правової допомоги".

Задовольняючи позов, суд першої інстанції зазначив, що оскаржуваний наказ унеможливлює виконання норм Закону України «Про безоплатну правову допомогу» щодо подання звернень про надання безоплатної вторинної правової допомоги, а також нівелює обов`язкову умову створення центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги відповідно до потреб відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Створення Регіонального центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Луганській та Харківській областях не узгоджується із нормами Закону, яким передбачено утворення центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги з урахуванням потреб відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Стосовно порушення прав адвоката ОСОБА_1 внаслідок видання оскаржуваного наказу суд першої інстанції вважав, що в результаті видання цього наказу дійсно порушено його права та інтереси як особи, яка займається адвокатською діяльністю.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Координаційний центр з надання правової допомоги і Міністерство юстиції України подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволення позовних вимог.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року апеляційні скарги Координаційного центру з надання правової допомоги та Міністерства юстиції України залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2016 року - без змін.

Апеляційний суд, залишаючи апеляційну скаргу без задоволення, погодився з висновками суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

Координаційний центр з надання правової допомоги і Міністерство юстиції України у вересні 2016 року звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року.

В касаційній скарзі скаржники, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просять скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування поданої касаційної скарги Координаційний центр з надання правової допомоги зазначив, що судами попередніх інстанцій залишено поза увагою той факт, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено лише тими особами, яких він стосується. Позивач не перебуває в трудових правовідносинах з жодним з перелічених в оскаржуваному наказі центрів надання безоплатної вторинної правової допомоги. При цьому, наказ від 19 лютого 2016 року №479/5 не створює будь-яких негативних наслідків. Також вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про порушення прав, а також гарантій недискримінації осіб, які потребують правової допомоги, не відповідають обставинам справи. Надаючи правову оцінку ефективності використання бюджетних коштів під час створення нових центрів безоплатної правової допомоги суди вийшли за межі позовних вимог. Вважає, що перевірка доцільності прийняття оскаржуваного наказу виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

В обґрунтування поданої касаційної скарги Міністерство юстиції України зазначило, що судами попередніх інстанцій не наведено мотивів для висновку про те, що оскаржуваним наказом звужуються права громадян щодо звернення до місцевих центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги. Також суди попередніх інстанцій безпідставно втрутилися в дискреційні повноваження Мін`юсту у сфері забезпечення надання безоплатної правової допомоги та дійшли помилкового висновку про порушення оскаржуваним наказом прав позивача. Крім того, вважає, що наказ від 19 лютого 2016 року №479/5 був прийнятий на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» (далі - НААУ) подала заперечення на касаційні скарги, яким просить залишити касаційні скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Вважає не обґрунтованими твердження скаржників про втручання суду в дискреційні повноважені Мін`юсту. Внаслідок прийняття оскаржуваного наказу порушено права та інтереси ОСОБА_1 як особи, яка займається адвокатською діяльністю. Також посилається на те, що не відповідають дійсності твердження касаційних скарг щодо неповного розгляду справи і не дослідження доказів судами попередніх інстанцій.

ОСОБА_1 подав заперечення на касаційні скарги, яким просить залишити касаційні скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Зазначає, що з жовтня 2014 року він здійснює адвокатську діяльність, а з грудня 2014 року між ним та Регіональним центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Харківській області та Другим Харківським місцевим центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги виникли публічно-правові правовідносини, зокрема позивач за дорученнями надає правову допомогу суб`єктам права на безоплатну правову допомогу. Оскаржуваний наказ припинив правовий зв`язок між регіональним і місцевими центрами з надання безоплатної вторинної правової допомоги та суб`єктами права на безоплатну правову допомогу, позивачем і цими центрами з надання безоплатної вторинної правової допомоги, а також між позивачем і суб`єктами права на безоплатну правову допомогу. Вважає, що твердження скаржників про не порушення його прав та інтересів спростовується як ст. 59 Конституції України, так і нормами діючого законодавства.

Крім того, ОСОБА_1 вважає, що наказ від 19 лютого 2016 року №479/5 є втручанням органів державної влади в діяльність адвокатури, порушенням гарантій адвокатської діяльності, порушенням гарантованого кожному права на безоплатну правову допомогу і, як наслідок, порушенням ст. 14, взятої в поєднанні зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Також вважає оскаржуваний наказ необґрунтованим.

Ухвалою Верховного Суду від 27 листопада 2019 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.

В судове засідання, призначене на 12 грудня 2019 року, позивач та представники третіх осіб, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, не з`явились.

Представники Координаційного центру з надання правової допомоги і Міністерства юстиції України вимоги касаційних скарг підтримали, просили їх задовольнити.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10 грудня 2014 року між ОСОБА_1 , як адвокатом, та Харківським обласним центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги укладено контракт №120, за умовами якого адвокат зобов`язався за дорученням центру надавати правову допомогу як суб`єкт надання безоплатної вторинної правової допомоги на постійний основі. Факт виконання сторонами умов контракту підтверджується актами надання безоплатної вторинної правової допомоги.

19 лютого 2016 року Міністерством юстиції України видано наказ № 479/5 про питання оптимізації системи безоплатної вторинної правової допомоги.

Відповідно до цього наказу утворено: Регіональний центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Луганській та Харківській областях. У Луганській області: Міловський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; у Харківській області: Богодухівський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Первомайський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Чугуївський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Також наказом №479/5 ліквідовано Регіональний центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Луганській області; Регіональний центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Харківській області. У Харківській області ліквідовано: Валківський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Дергачівський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Красноградський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Лозівський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Ізюмський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Куп`янський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Другий харківський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Оскаржуваним наказом затверджено перелік регіональних центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Відповідно до п. 11 вказаного переліку на Луганську та Харківську області діє один регіональний центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Згідно з п. 11 переліку місцевих центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги, який також затверджено оскаржуваним наказом, у Луганській області діє Міловський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Сєвєродонецький місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Старобільський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Відповідно до п. 19 переліку місцевих центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги у Харківській області діє Богодухівський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Первомайський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Чугуївський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Перший харківський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги; Третій Харківський місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до ч. 1 і ч. 2 ст. 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Статтею 59 Конституції України передбачено, що кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.

Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

Частиною 1 ст. 3 Закону України від 2 червня 2011 року № 3460-VI «Про безоплатну правову допомогу» (далі - Закон № 3460-VI) визначено, що право на безоплатну правову допомогу - гарантована Конституцією України можливість громадянина України, іноземця, особи без громадянства, у тому числі біженця чи особи, яка потребує додаткового захисту, отримати в повному обсязі безоплатну первинну правову допомогу, а також можливість певної категорії осіб отримати безоплатну вторинну правову допомогу у випадках, передбачених цим Законом.

Відповідно до ст. 15 Закону № 3460-VI встановлено, що суб`єктами надання безоплатної вторинної правової допомоги в Україні є: 1) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги; 2) адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу.

Статтею 16 вказаного Закону передбачено, що Міністерство юстиції України утворює регіональні (республіканський (Автономної Республіки Крим), обласні, Київський та Севастопольський міські) та місцеві (районні, міжрайонні, міські, міськрайонні, міжрайонні та районні у містах) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги. Центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги є територіальними відділеннями Координаційного центру з надання правової допомоги і утворюються з урахуванням потреб відповідної адміністративно-територіальної одиниці та забезпечення доступу осіб до безоплатної вторинної правової допомоги.

Центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги є неприбутковими організаціями, користуються правами юридичної особи, мають власні бланки, печатку із своїм найменуванням.

Центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги фінансуються з Державного бюджету України, інших не заборонених законодавством джерел.

Центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги забезпечують надання всіх видів правових послуг, передбачених частиною другою статті 13 цього Закону.

Повноваження та порядок діяльності центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги встановлюються Положенням про центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги, що затверджується Міністерством юстиції України.

Під час виконання функцій з надання безоплатної вторинної правової допомоги центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги взаємодіють із судами, органами прокуратури та іншими правоохоронними органами, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування.

Діяльність Центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги поширюється на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Згідно з п. 6 і п. 7 ч. 1 ст. 17 Закону № 3460-VI передбачено, що центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги: укладає контракти з адвокатами, включеними до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, для надання такої допомоги на постійній основі; укладає договори з адвокатами, включеними до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, для надання такої допомоги на тимчасовій основі (на підставі окремих договорів про надання послуг).

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 28 Закону № 3460-VI встановлено, що Міністерство юстиції України: утворює центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Пунктом 2 розділу VI вказаного Закону передбачено, що Міністерство юстиції України до 1 січня 2013 року утворює центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги при головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Згідно з п.п. 1 і 3 Положення про центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги, затвердженого Наказ Міністерства юстиції України від 02.07.2012 № 967/5 Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 3 липня 2012 року за № 1091/21403, передбачено, що центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги (далі -центри) утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Міністерством юстиції за пропозицією Координаційного центру з надання правової допомоги (далі - Координаційний центр) з урахуванням потреб відповідної адміністративно-територіальної одиниці та забезпечення доступу осіб до безоплатної вторинної правової допомоги і є його територіальними відділеннями.

Діяльність центрів поширюється на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці (відповідних адміністративно-територіальних одиниць).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Також вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

На підставі викладеного, з урахуванням приписів ст.ст. 2, 5 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Разом із тим жодних доказів або аргументів, які б свідчили про реальне порушення прав або законних інтересів ОСОБА_1 з боку відповідача, не наведено.

Участь позивача у правовідносинах з центрами з надання безоплатної вторинної правової допомоги у якості суб`єкта надання безоплатної вторинної правової допомоги в Україні не створює підстав для твердження про порушення оскаржуваним наказом його прав і законних інтересів, оскільки питання щодо укладання, виконання або припинення дії відповідного контракту чи договору про надання правової допомоги вказаним наказом не вирішується, це питання не є спірним у межах цієї справи і може бути окремим предметом судового розгляду у спорі між адвокатом та центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Також безпідставним є посилання ОСОБА_1 на ст. 59 Конституції України, оскільки питання про надання позивачу правової допомоги не є спірним в межах цієї справи.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про порушення оскаржуваним наказом прав та інтересів позивача як особи, яка займається адвокатською діяльністю.

У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Частинами 1 та 3 ст. 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги Координаційного центру з надання правової допомоги і Міністерства юстиції України - задовольнити.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року і ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання незаконним та скасування наказу - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Повний текст постанови виготовлено 13 грудня 2019 року.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

Н.В. Шевцова