Справа № 826/3051/18
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 6 листопада 2019 року у справі № 826/3051/18 (провадження
№ 11-567апп19)
у справі за позовом Концерну «Військторгсервіс» до державного реєстратора виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області Баренка Євгена Олександровича, треті особи: Міністерство оборони України, ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Продторг-2007», про визнання протиправними та скасування рішень
Короткий виклад історії справи
Концерн «Військторгсервіс» звернувся до суду з позовом до державного реєстратора виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області Баренка Є. О. (далі - державний реєстратор), треті особи: Міністерство оборони України, ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Продторг-2007» (далі - ТОВ «Продторг-2007»), у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення відповідача про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу):
- від 1 грудня 2016 року за індексним номером 32657522 про реєстрацію права власності на нерухоме майно за адресою: АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 ;
- від 14 серпня 2017 року за індексним номером 36598877 про реєстрацію права власності на вказане нерухоме майно за ТОВ «Продторг-2007».
Позов мотивовано тим, що відповідачем усупереч вимогам Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - № 1952-IV) протиправно було зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на нерухоме майно - комплекс адміністративно-господарчих будівель на АДРЕСА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 10 грудня 2004 року та акта приймання-передачі від 15 лютого 2005 року, а в подальшому - за ТОВ «Продторг-2007» на підставі протоколу загальних зборів товариства від 29 червня 2017 року та акта приймання-передачі за цією ж датою, незважаючи на наявність уже зареєстрованого речового права на це майно за державою в особі Міністерства оборони України та Концерну «Військторгсервіс» на праві господарського відання у 2008 році.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 вересня 2018 року позов задовольнив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 5 лютого 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2018 року скасував, провадження у справі закрив.
Судове рішення мотивовано тим, що спір у цій справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржувані рішення, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняті відповідачем оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача. Визнання протиправними і скасування оскаржуваних рішень є захистом прав позивача на відповідні об`єкти нерухомості від їх порушення іншою особою, за якою зареєстровано право щодо того ж самого нерухомого майна. Отже, спір у цій справі фактично є спором позивача та третіх осіб щодо права на спірне майно, яке підлягає державній реєстрації.
При цьому суд апеляційної інстанції посилався на правову позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16.
У касаційній скарзі Концерн «Військторгсервіс» просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Зазначаючи, зокрема, що спір у цій справі має публічно-правовий характер, оскільки предметом розгляду є здійснення відповідачем владних управлінських функцій при вчиненні оскаржуваних реєстраційних дій.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
6 червня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 6 листопада 2019 року касаційну скаргу Концерну «Військторгсервіс» залишено без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2019 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас визначальними ознаками приватноправових відносин є, зокрема, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з доводами суду апеляційної інстанції про те, що на спірні правовідносини не поширюється юрисдикція адміністративних судів, і зазначила, що спір у цій справі не може вважатися спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію речового права (права власності) на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняті рішення про державну реєстрацію права власності стосуються реєстрації прав третіх осіб ( ОСОБА_1 та
ТОВ «Продторг-2007»), а не позивача.
Визнання протиправними та скасування рішень про державну реєстрацію певних речових прав, запису про їх реєстрацію в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за третіми особами є способом захисту права позивача на спірне нерухоме майно від його порушення іншими особами, за якими зареєстроване аналогічне право щодо того ж нерухомого майна.
Концерн «Військторгсервіс», указуючи на протиправність дій відповідача при здійсненні державної реєстрації права власності на нерухоме майно, фактично зазначив про наявність такого права у нього та його відсутність у третіх осіб і, як наслідок, відсутність у третіх осіб правомірного інтересу щодо фіксації їх права власності шляхом здійснення державної реєстрації та внесення відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Оскарження рішень та дій щодо внесення записів про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно безпосередньо пов`язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо нерухомого майна з особою, яка не заперечує законності дій та рішень державного реєстратора з реєстрації за нею аналогічного права на це ж майно, що свідчить про приватноправовий характер цього спору.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі має приватноправовий характер та не належить до юрисдикції адміністративних судів, але з наведеним висновком погодитись не можна з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Суди попередніх інстанцій установили, що на балансі Житомирської філії Концерну «Військторгсервіс» обліковується державний майновий комплекс, що складається із 16 будівель та споруд загальною площею 3 464,8 кв. м та розташований за адресою: АДРЕСА_1, зокрема:
- будівлі та споруди загальною площею 3 181,1 кв. м, з них: адміністративний будинок, літ. «А» - 194,3 кв. м; виробничий будинок, літ. «Б» - 1 526,4 кв. м; матрацний цех, літ. «Д» - 329,5 кв. м; допоміжний будинок та гаражі, літ. «Г» (слюсарка) -134,4 кв. м; склад-баня, літ. «В» - 527,9 кв. м; склад ПММ, літ. «З» - 30,7 кв. м; трансформаторна (електрощитова), літ. «Ж» - 17,8 кв. м; склад ЦРМ, літ. «О» -377,9 кв. м; курятник, літ. «И» - 42,2 кв. м;
- дві споруди цивільного захисту загальною площею 114,9 кв. м, з них: бомбосховище, літ. «М» - 84,3 кв. м та бомбосховище, літ. «Н» - 30,6 кв. м;
- споруди для обслуговування та належного утримання території та будівель: огорожа залізобетонна № 1 - 32,5 кв. м; огорожа металева № 2 - 11,25 кв. м; водопровід - 110 п/м; інші споруди: сарай дерев`яний, літ. «К», навіс, літ. «Л» - 148,8 кв. м; бункер для відходів вати, літ. «Е» - 20,0 кв. м.
З результатів аудиторського звіту діяльності Концерну «Військторгсервіс»
від 27 вересня 2017 року № 03-22/3 щодо використання державного майна за період з 1 липня 2005 року по 1 вересня 2017 року позивачу стало відомо, що право власності на нерухоме майно - майновий комплекс, розташований за адресою: АДРЕСА_1, було зареєстровано 25 листопада 2016 року державним реєстратором за ОСОБА_1 .
Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно комплекс будівель та споруд площею 2 907,0 кв. м, розташованих на АДРЕСА_1 , а саме: адміністративний будинок, літ. «А» - 187,6 кв. м; виробничий будинок, літ. «Б» - 1 526,4 кв. м; матрацний цех, літ. «Д» - 325,1 кв. м; склад-баня, літ. «В» - 150 кв. м; допоміжний будинок та гаражі, літ. «Г» - 134,4 кв. м; склад ПММ, літ. «З» - 30,7 кв. м; трансформаторна (електрощитова) літ. «Ж» - 17,8 кв. м; склад ЦРМ, літ. «О» -377,9 кв. м; курятник, літ. «И» - 42,2 кв. м; погріб, літ. «К» - 30,6 кв. м; погріб, літ. «Л» - 84,3 кв. м (далі - майновий комплекс), є власністю ОСОБА_1 .
Право власності зареєстроване рішенням відповідача від 1 грудня 2016 року за індексним номером 32657522.
У подальшому позивачеві стало відомо, що рішенням відповідача про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 14 серпня 2017 року за індексним номером 36598877 право власності на вказаний майновий комплекс зареєстровано за ТОВ «Продторг-2007».
Таким чином, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих відповідачами рішень, які за своєю юридичною природою є рішеннями суб`єкта владних повноважень та мають прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Вважаю, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб`єктом владних повноважень.
Відносини, пов`язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до реєстру.
Згідно із частиною першою статті 11 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Державна реєстрація прав проводиться в такому порядку: формування та реєстрація заяви в базі даних заяв; прийняття документів, що подаються разом із заявою про державну реєстрацію прав, виготовлення їх електронних копій шляхом сканування (у разі подання документів у паперовій формі) та розміщення їх у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; встановлення черговості розгляду заяв про державну реєстрацію прав, що надійшли на розгляд; перевірка документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень; прийняття рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в такій реєстрації; відкриття (закриття) розділу в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та/або внесення до Реєстру відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав; формування інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно для подальшого використання заявником; видача документів за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав (частина перша статті 18 Закону № 1952-IV).
Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону № 1952-IV державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
Згідно із пунктами 1, 2 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов`язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, відомостям, що містяться у поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов`язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації; перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.
Частиною першою статті 25 Закону № 1952-IV передбачено, що проведення державної реєстрації прав зупиняється на підставі рішення суду про заборону вчинення дій, пов`язаних з державною реєстрацією речових прав, що набрало законної сили. Державний реєстратор невідкладно повідомляє про зупинення реєстрації прав заявника.
Таким чином, державний реєстратор є суб`єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На мою думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб`єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв`язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом з основною вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійсним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Вважаю за необхідне вказати, що Концерн «Військторгсервіс» у касаційній скарзі зазначив, що спори, які виникають з приводу здійснення державної реєстрації прав власності відповідно до Закону № 1952-IV, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому у скарзі наведені доводи про відмінність обставин справи щодо правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16.
Отже, на мою думку, якщо позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога є не похідною від будь-якої іншої вимоги, а основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною другою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб`єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Діяльність з державної реєстрації речових прав має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб`єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб`єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема, перевіряє подані документи), приймає обов`язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб`єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб`єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Ураховуючи викладене, вважаю неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував на недотриманні державним реєстратором порядку здійснення реєстрації нерухомого майна і на тому, що здійснення таких реєстраційних дій є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв`язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права власності та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаю, що суд апеляційної інстанцій дійшов помилкового висновку про те, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала частковому задоволенню, а постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2019 року - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко