Справа № 640/7582/19
Суддя: Бужак Наталія Петрівна
Дата ухвалення: 2019-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7582/19
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н. П.

Суддів: костюк Л.О., Кобаля М.І.

За участю секретаря: Гайворонського В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року, суддя Мазур А.С., у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії України про визнання протиправною та скасування постанови,-

У С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії України, в якому просив визнати протиправним і скасувати постанову Центральної виборчої комісії України від 20.04.2019 року №219 "Про додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад 30 червня 2019 року".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, Центральною виборчою комісією України при прийнятті постанови від 20.04.2019 року №219 "Про додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад 30 червня 2019 року" порушено Конституції України та Закони України "Про Центральну виборчу комісію", "Про статус народного депутата України", "Про вибори народних депутатів України", "Про добровільне об`єднання територіальних громад", "Про місцеві вибори", оскільки повноваження щодо призначення місцевих виборів та голів місцевих рад належить до виключних повноважень Верховної Ради України. Прийняття відповідачем оскаржуваної постанови, на думку позивача, призвело до порушення його права як народного депутата України на участь в прийнятті рішення на пленарному засіданні Верховної Ради України про призначення виборів депутатів сільських, селищних, міських рад та відповідних голів.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 вересня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить повністю скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з`явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що постановою Центральної виборчої комісії України від 20.04.2019 року №847 "Про додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад 30 червня 2019 року", зокрема:

- призначено на неділю, 30 червня 2019 року, додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад за переліками згідно з додатками 1-13;

- оголошено з 11 травня 2019 року початок виборчого процесу додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад, призначених пунктом 1 цієї постанови.

Відповідно до додатків 1-13 оскаржуваної постанови додаткові вибори призначені у Вінницькій, Житомирській, Запорізькій, Кіровоградській, Луганській, Рівненській, Сумській, Тернопільській, Харківській, Херсонській, Хмельницькій, Черкаській та Чернігівській областях.

Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач звернувся до суду із даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія судді зазначає наступне.

Відповідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктами 12, 15 статті 92 Основного Закону України визначено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади та засади місцевого самоврядування.

Згідно статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У відповідності до статті 146 Основного Закону України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Порядок утворення, правовий статус, основні засади організації діяльності Центральної виборчої комісії як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі визначено Законом України від 30.06.2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (надалі за текстом - «Закон № 1932-IV»).

За змістом статті 1 вищевказаного Закону Центральна виборча комісія (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.

Комісія очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму. Комісія здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, та комісій з місцевих референдумів.

Згідно зі статтею 2 цього Закону Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдум на всій території України.

Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об`єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.

Основною організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні Комісії може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії (частина перша статті 11 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).

Приписами статті 12 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» передбачено, що за результатами розгляду та обговорення на засіданні Комісії питання порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови.

Пунктом 2 частини другої статті 16 Закону № 1932-IV встановлено, що Комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно організації підготовки та проведення виборів і референдумів.

Основні засади, організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост визначаються Законом України «Про місцеві вибори» від 14.07.2015 року № 595-VIII (надалі за текстом - Закон № 595-VIII).

Відповідно до частини першої статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" Стаття місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.

Повноваження Центральної виборчої комісії щодо організації, підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів визначено статтею 21 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" та статтею 24 Закону України "Про місцеві вибори".

Пунктами 1 та 1-2 частини першої статті 24 Закону України "Про місцеві вибори" визначено, що Центральна виборча комісія, крім повноважень, передбачених Законом України "Про Центральну виборчу комісію":

- здійснює контроль за додержанням та однаковим застосуванням законодавства про місцеві вибори на всій території України;

- призначає додаткові вибори до сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади депутатів від територіальної громади, що приєдналася у порядку, визначеному Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Відповідно до частини шостої статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" на Центральну виборчу комісію покладено обов`язок призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася до об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Частиною восьмою статті 8-2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" передбачено, що у разі прийняття сільською, селищною радою рішення про приєднання до об`єднаної територіальної громади голова сільської, селищної об`єднаної територіальної громади звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася, в установленому порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у разі його відповідності висновку, передбаченому частиною п`ятою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася (частина дев`ята статті 8-2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад").

Викладені вище законодавчі положення знайшли своє відображення також в Порядку призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об`єднаних територіальних громад, затвердженому постановою Центральної виборчої комісії від 29.11.2018 №235 (далі - Порядок №235).

Таким чином, Центральна виборча комісія України наділена повноваженнями щодо призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об`єднаних територіальних громад, що спростовує доводи позивача про відсутність у відповідача указаних повноважень, тоді як до повноважень Верховної Ради України відповідно до статті 85 Конституції України віднесено лише призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Згідно з пунктами першим-третім Порядку №235, відповідно до частини четвертої статті 15 Закону Центральна виборча комісія призначає додаткові вибори депутатів не пізніше ніж за сімдесят днів до дня виборів, а виборчий процес таких виборів розпочинається за п`ятдесят днів до дня додаткових виборів депутатів. За змістом частини шостої вказаної статті Закону додаткові вибори депутатів призначаються на неділю.

Отже, з урахуванням зазначених положень Закону за зверненнями, які відповідають вимогам Конституції України, законів України, цьому Порядку, а також з огляду на те, що вирішення питання щодо призначення додаткових виборів депутатів на певну дату належить до виключних повноважень Центральної виборчої комісії, Комісія за наявності відповідних бюджетних асигнувань для організації підготовки та проведення місцевих виборів призначає додаткові вибори депутатів не пізніше ніж за сімдесят днів до дня таких виборів, як правило, на останню неділю квітня, останню неділю жовтня, будь-яку неділю грудня, крім останньої. Як виняток додаткові вибори депутатів можуть бути призначені на іншу дату.

Згідно з частиною дев`ятою статті 8-2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" додаткові вибори депутатів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення додаткових виборів депутатів.

Звернення вноситься до Центральної виборчої комісії за встановленою нею формою (додаток 2).

Відповідно до пунктів 5 та 6 Порядку №235 звернення з доданими до нього документами вноситься до Центральної виборчої комісії (надсилається поштовим зв`язком, спецзв`язком, фельдзв`язком або передається уповноваженою особою) разом із супровідним листом щодо призначення додаткових виборів депутатів, який підписується тією самою особою, яка підписала звернення.

У разі прийняття рішення про призначення додаткових виборів депутатів цим самим рішенням Центральна виборча комісія оголошує про початок виборчого процесу таких виборів. Рішення Центральної виборчої комісії про призначення та оголошення виборчого процесу додаткових виборів депутатів не пізніше наступного дня після дня його прийняття оприлюднюється відповідно в загальнодержавних засобах масової інформації чи в інший визначений Комісією спосіб.

Таким чином, Порядком №235 предбачено виключний перелік підстав для прийняття Центральною виборчою комісією рішення про відмову у призначенні перших місцевих виборів.

Відповідно до пункту 7 Порядку №235 Центральна виборча комісія встановлює відсутність правових підстав для призначення додаткових місцевих виборів та у зв`язку із цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації у разі:

- оформлення звернення з порушеннями вимог Конституції України, законів України та цього Порядку;

- оформлення додатків до звернення всупереч вимогам пункту 5 цього Порядку, або неподання таких додатків;

- а також у разі призначення та/або оголошення про початок виборчого процесу чергових, позачергових, повторних чи проміжних виборів депутатів сільської, селищної, міської ради територіальної громади, що увійшла до складу об`єднаної територіальної громади, або чергових, позачергових чи повторних виборів відповідного сільського, селищного, міського голови, або будь-яких місцевих виборів, що організовуються та проводяться хоча б на одній із виборчих дільниць, на якій організовуватимуться та проводитимуться додаткові вибори депутатів.

Яу убачається із матеріалів справи, підставою для прийняття оскаржуваної постанови стало надходження до Центральної Виборчої комісії України звернень від Вінницької, Житомирської, Запорізької, Кіровоградської, Луганської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Харківської, Херсонської, Хмельницької, Черкаської та Чернігівської обласних державних адміністрацій призначення додаткових виборів депутатів відповідних місцевих рад, що приєдналися до відповідних об`єднаних територіальних громад, з доданими до них відповідними документами.

За результатами розгляду вказаних звернень Комісія встановила їх відповідність вимогам Конституції України, законів України та Порядку №235.

Отже, на момент прийняття оскаржуваної постанови відповідачем не виявлено обставин для відмови у призначенні додаткових виборів.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Центральна виборча комісія України приймаючи оскаржувану постанову від 20.04.2019 року № 219 діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стосовно доводів позивача про протиправність оскаржуваної постанови у зв`язку з відсутністю в нормах Конституції України понять "об`єднані територіальні громади" та "сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад" колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 року № 1-16/2002 (N 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування, як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України, основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України виходив з того, що вирішення порушених у конституційному поданні питань щодо об`єднання або роз`єднання територіальних громад, які положеннями Конституції України не визначені, має здійснюватися у порядку, встановленому законом.

Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Відповідно до ст. 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Нормами ст. 6 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, який діяв на час виникнення спірних правовідносин), передбачено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад визначає Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Отже, право на об`єднання територіальних громад, визначено законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Відповідно до положень ч. ч. 7, 8 ст. 7 Закону України від 05.02.2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад», у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Таким чином, Законом України від 05.02.2015 року №157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад», визначено диспозитивний порядок об`єднання територіальних громад: або у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад; або у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі, що у свою чергу, спростовує посилання позивача на невідповідність Конституції України створення/існування об`єднаних територіальних громад.

Частиною першою статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 №12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України виходив з того, що вирішення порушених у конституційному поданні питань щодо об`єднання або роз`єднання територіальних громад, які положеннями Конституції України не визначені, має здійснюватися у порядку, встановленому законом.

Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Відповідно статті 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Статтею 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад визначає Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Таким чином, право на об`єднання територіальних громад визначено законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Водночас суд також критично сприймає доводи позивача про те, що об`єднання територіальних громад без проведення місцевих референдумів є нелегітимним, оскільки відбулися всупереч вимогам статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування та частині другій статті 6 Закону України "По всеукраїнський та місцеві референдуми", а тому повинні були бути залишені відповідачем без розгляду. Наведене обґрунтовується судом таким.

Статтею 1 Європейської Хартії місцевого самоврядування передбачено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

При цьому зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом (стаття 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Згідно зі статтею 7 вищевказаного Закону місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, зазначеним та іншими законами до відання місцевого самоврядування. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми.

Пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України визначено, що організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України.

Організація і порядок проведення всеукраїнського та місцевих референдумів до 28.11.2012 визначалася Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 03.07.1991 №1286-ХІІ, який втратив чинність згідно з пунктом 4 розділу ХІІІ Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 06.11.2012 року №5475-VI.

Рішенням Конституційного Суду України від 26.04.2018 року у справі № 4-р за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року № 5475-VI зі змінами.

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010, Конституційний Суд України виходив з того, що визнання неконституційним Закону № 2222, у зв`язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення, означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222. Це забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

Так, аналогічну техніку з відновлення попередньої редакції нормативно-правового акта застосував Конституційний Суд України у Рішенні від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень Конституційного Суду України, особливостей провадження у справах за конституційними зверненнями та недопущення зловживань правом на конституційне подання», частин першої, другої статті 6, частин третьої, четвертої статті 44, пункту 3 частини першої, частини другої статті 45, частини другої статті 71, частини третьої статті 73 Закону України «Про Конституційний Суд України», частини шостої статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (справа про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом), у результаті чого відновив свою дію у попередній редакції Закон України «Про Конституційний Суд України».

Отже, в оскаржуваному рішенні, суд звернув увагу на те, що з прийняттям Конституційним Судом рішення, втратив чинність Закон України «Про всеукраїнський референдум» з дати оприлюднення якого визнано таким, що втратив чинність Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та одночасно відновив дію Закон України від 03.07.1991 року № 1286-XII «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», частиною другою статті 6 якого встановлено, що виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об`єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.

Відповідно до статті 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Разом з тим, у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з одного й того ж питання. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному.

Колегія суддів з даного питання не встановила порушення судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права.

Таким чином, оскаржувану постанову від 20.04.2019 року №219 "Про додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад 30 червня 2019 року" Центральною виборчою комісією України прийнято відповідності до положень законів України "Про місцеві вибори" та "Про добровільне об`єднання територіальних громад", прийнятих у 2015 році, то положення Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 03.07.1991 року №1286-ХІІ не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Колегія суддів зауважує, що необґрунтованими є й посилання позивача на текст постанови відповідача від 09 серпня 2018 року №122 «Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя», з огляду на те, що остання була прийнята з метою отримання роз`яснень щодо наявного станом на 9 серпня 2018 року (дата прийняття постанови) законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні, можливості, враховуючи положення частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», призначення в установленому законом порядку ЦВК перших і додаткових місцевих виборів без проведення місцевого референдуму щодо підтримки добровільного об`єднання територіальних громад, а також за необхідності внесення відповідних змін до законодавчих актів з метою усунення правових колізій та неузгодженостей.

Крім того, колегія суддів зазначає, що у пункті 2 постанови ЦВК від 9 серпня 2018 № 122 зазначено, що «Звернення обласних державних адміністрацій щодо призначення перших і додаткових місцевих виборів розглянути в установленому порядку після отримання Комісією роз`яснень, зазначених у пункті 1 цієї постанови».

Постановою ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 155 виключено пункт 2 постанови відповідача від від 9 серпня 2018 № 122. Водночас, як встановлено апеляційним судом, докази оскарження позивачем постанови ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 155 відсутні.

Разом з тим, судова колегія відхиляє доводи позивача про обов`язковість проведення місцевого референдуму для прийняття місцевими радами рішень про об`єднання територіальних громад, з огляду на наступне.

В обґрунтування зазначених доводів ОСОБА_1 в апеляційній скарзі посилається на статтю 5 Європейської хартії місцевого самоврядування та порушення частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Стаття 5 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачає, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади (статті 5, 6 цього Закону).

Таким чином, Європейська хартія місцевого самоврядування не передбачає обов`язкового проведення референдуму у разі зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування, а лише визначає можливість його проведення, як одного із способів з`ясування думки громади. Тобто, основним є дотримання вимог про з`ясування думки громади, тоді як способи можуть обиратися відповідно до законодавчого регулювання відповідного питання у державі.

Оскільки Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачає вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення і, водночас, не передбачає обов`язковості проведення місцевого референдуму (частина п`ята статті 7 цього Закону), то підстав для висновку про обов`язковість його проведення немає.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що до спірних правовідносинах підлягають застосуванню положення Законів України «Про місцеві вибори» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а не Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Також, колегія суддів не приймає до уваги посилання позивача на правову позицію, висловлену Верховним Судом у постанові від 09.02.2019 року у справі № 855/21/19, оскільки правовідносини, з приводу яких виник спір у справі № 855/21/19, не є подібними до предмету розгляду в даній справі.

Щодо посилань апелянта на те, що в оскаржуваній постанові застосовані неконституційні правові норми, колегія суддів зазначає, що на час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, застосовані в ньому положення Законів України «Про місцеві вибори» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад», неконституційними не визнавались.

Відповідно до ч. ч. 1. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для скасування оскаржуваного рішення.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 задоволенню не підлягають.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Судя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Костюк Л.О.

Кобаль М.І.

Повний текст виготовлено: 17 грудня 2019 року.