Справа № 810/3160/18
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 грудня 2019 року

Київ

справа №810/3160/18

адміністративне провадження №К/9901/67551/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.,

суддів: Чиркіна С.М., Коваленко Н.В.

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Каракашьян С.К. від 30.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючої судді Кузьмишиної О.М., суддів: Костюк Л.О., Шелест С.Б. від 07.11.2018

у справі № 810/3160/18

за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави

до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації

про скасування містобудівних умов, визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2018 року Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави (далі також - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі також - Департамент ДАБІ у Київській області, відповідач 1), Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської адміністрації (далі також - відповідач 2), в якому просив: скасувати містобудівні умови та обмеження № 354/2016 від 29.12.2016; визнати протиправною бездіяльність відповідача 1, яка полягає у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.12.2016 № 354/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20.01.2017 № КС 59; зобов`язати відповідача 1 скасувати вказану декларацію про початок виконання будівельних робіт.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25.06.2018 адміністративну справу № 810/3160/18 за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про скасування рішення, визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії передано на розгляд Окружного адміністративного суду міста Києва.

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.07.2018 залишено позовну заяву Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави без руху у зв`язку із відсутністю у тексті позовної заяви посилань на Закон, яким прокурору надано право на пред`явлення даного позову.

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2018, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2018, позовну заяву Першого заступника прокурора Київської області повернуто позивачеві.

5. 10.12.2018 Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2018, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про прийняття позовної заяви до розгляду.

6. Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.12.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Чиркіна С.М., Коваленко Н.В.

ІI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, повертаючи позов позивачу, виходив з того, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду із наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. У касаційній скарзі Перший заступник прокурора Київської області не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що прокурор має право на звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, оскільки Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, до компетенції якого законом віднесені повноваження щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і декларації про початок будівельних робіт, не виконує відповідних повноважень, тобто допускає протиправну бездіяльність, а тому є відповідачем у даній справі. При цьому, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, не визначено органу державної влади чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено повноваження щодо здійснення контролю за діями/бездіяльністю Державної архітектурно-будівельної інспекції України, як і будь-якого іншого порядку оскарження дій чи бездіяльності такого органу, окрім судового. Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що у Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за законністю видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок та реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

11. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

12. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

13. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

14. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

15. Відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

16. Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

17. Зі змісту даної норми Закону видно, що прокурор може представляти інтереси держави у суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та у разі відсутності такого органу.

18. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

19. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

20. Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

21. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

22. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

23. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

24. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16.

25. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

26. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

27. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

28. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

29. Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

30. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

31. Системний аналіз частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає змогу дійти висновку, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позову до розгляду недостатньо.

32. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №263/2038/16-а, від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а.

33. Як вбачається зі змісту позовної заяви, Перший заступник прокурора Київської області в обґрунтування підстав для звернення до суду в інтересах держави зазначає, що Департамент ДАБІ у Київській області, до компетенції якого законом віднесені повноваження щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і декларації про початок будівельних робіт, не виконує відповідних повноважень всупереч неодноразовим зверненням прокурора до цього органу, а оскільки такий є відповідачем у даній справі, то прокурор не може звертатися до суду в інтересах держави в особі цього органу. Зазначає, що захисту підлягають також інтереси держави у сфері авіаційної безпеки, однак, вказує, що у Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю щодо законності містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок. Також зауважує, що за зверненням прокуратури Департаментом ДАБІ у Київській області було проведено документальну перевірку законності надання містобудівних умов та обмежень, за результатами якої порушень не встановлено, про що прокурора було проінформовано відповідними листами.

34. Згідно з частиною 1 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

35. Відповідно до частини 3 даної статті до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

36. Частиною 1 статті 5 Повітряного кодексу України передбачено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за таким напрямом як, зокрема, здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.

37. Згідно з положеннями частини 2 статті 10 Повітряного кодексу України з метою забезпечення безпеки цивільної авіації уповноважений орган з питань цивільної авіації здійснює комплекс заходів, спрямованих на запобігання виникненню авіаційних подій шляхом встановлення критеріїв безпеки авіації; встановлення необхідного рівня безпеки авіації; здійснення аналізу та визначення існуючого рівня безпеки авіації; проведення планових та позапланових перевірок, інспектування суб`єктів та об`єктів авіаційної діяльності; встановлення строків і здійснення контролю за проведенням коригуючих дій суб`єктами авіаційної діяльності; заборони, скасування, тимчасового припинення або зміни виконання будь-яких видів польотів і авіаційної діяльності у разі виявлення загрози безпеці авіації або їх невідповідності встановленим стандартам і авіаційним правилам України; анулювання, тимчасового припинення дії сертифікатів, свідоцтв, ліцензій, дозволів, обмеження прав, наданих цими документами, скасування погодження кандидатур згідно з частиною десятою цієї статті; накладення штрафів та вжиття інших заходів щодо забезпечення безпеки авіації.

38. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну авіаційну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520, Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

39. Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює нагляд та контроль за дотриманням суб`єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень (підпункт 9 пункту 4 вказаного Положення).

40. Аналіз вищенаведених правових норм дає змогу дійти висновку, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України належить до органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; Державна авіаційна служба України є органом, уповноваженим на забезпечення заходів авіаційної безпеки.

41. Враховуючи наведене, зокрема, наявність у відповідачів повноважень щодо звернення до суду безпосередньо із позовом та безпосереднє зазначення позивачем про проведення Департаментом ДАБІ у Київській області документальної перевірки законності надання містобудівних умов та обмежень, за результатами якої порушень не встановлено, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо недоведеності прокурором тієї обставини, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності.

42. При вирішенні даної справи колегія суддів враховує позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11.08.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.10.2017 у справі за позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будгенконтракт», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради Київської області, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Державне підприємство «Антонов», про зобов`язання знести самочинне будівництво, згідно з якою колегія суддів дійшла висновку, що у спірних відносинах Державіаслужба, приймаючи рішення від 18.07.2017 № 10 «Про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною 2 статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території», діяла як суб`єкт владних повноважень, наділений функціями щодо погодження місця розташування об`єктів на приаеродромній території з метою забезпечення безпеки польотів і роботи радіотехнічних засобів цивільної авіації.

43. Суд погодився з тим, що повноваження Державіаслужби на звернення до суду з позовом про зобов`язання виконати рішення про припинення будівництва не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, але виходив з того, що чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва (накладення штрафу, звернення до суду тощо).

44. Дана позиція Великої Палати Верховного Суду ґрунтується на наявності у цьому спорі «публічного інтересу», під яким необхідно розуміти певну сукупністю приватних інтересів або, іншими словами, важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

45. Суд також виходив з того, що в адміністративному праві під поняттям «публічна адміністрація» необхідно розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

46. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, а також ураховуючи публічний інтерес цього спору, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є правильним.

47. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 та від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17.

48. Також при вирішення даної справи колегія суддів враховує позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 826/3115/17 від 13.11.2019, в якій Суд дійшов до висновку про відсутність підстав для відступлення від правової позиції, викладеної у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 13.02.2019 року у справі № 810/2763/17, та погодився з тим, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, зокрема, щодо припинення діяльності, передбаченої частиною 2 статті 69 Повітряного кодексу України, утому числі, з позовами до Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

49. Враховуючи вищевикладене, чинним законодавством України визначено орган, на який у спірних правовідносинах покладено повноваження щодо захисту інтересів держави.

50. Відтак, фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду у даному випадку, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами дані дії протиправно, як зазначає позивач, здійснені не були. Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.

51. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 17.07.2019 у справі № 810/3159/18, від 03.12.2019 у справі 810/3164/18.

52. Враховуючи вищевикладені обставини, з огляду на невиконання Першим заступником прокурора Київської області вимог ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.07.2018 щодо усунення недоліків позовної заяви, яку було залишено без руху, недоведеністю прокурором необхідності захисту ним інтересів держави, ненаданням належним доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», колегія суддів дійшла висновку, що позовна заява обґрунтовано була повернута позивачу.

53. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

54. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

55. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

56. Так, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно («Korolev v. Russia» (no. 2), заява № 5447/03, пункт 33; «Menchinskaya v. Russia», заява № 42454/02, пункт 35).

57. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France», заява № 61517/00, пункт 27).

58. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

59. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

60. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2018 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: С.М. Чиркін

Н.В. Коваленко