Справа № 820/6649/17
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2019-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2019 року

Київ

справа №820/6649/17

адміністративне провадження №К/9901/16875/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року (суддя Білова О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року (колегія суддів: Бершов Г.Є., Ральченко І.М., Шевцова Н.В.) у справі № 820/6649/17 за позовом ОСОБА_1 до Харківської міської ради Харківської області, треті особи: Державна фіскальна служба України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Комунальне підприємство «Сучасне місто», про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту,

УСТАНОВИВ:

У грудні 2017 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради Харківської області, в якому просив суд, з урахуванням уточнень, визнати протиправним та нечинним рішення №688/17 від 21.06.2017 13 сесії 7 скликання Харківської міської ради Харківської області в редакції рішення Харківської міської ради від 20 червня 2018 року №1142/18.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Харківською міською радою на 13 сесії 7 скликання 21.06.2017 було прийнято Рішення № 688/17 «Про затвердження положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова». Рішення оприлюднене 27 червня 2017 у друкованому виданні відповідача «Харьковские извъстия» № 71/1(3294) від 27.06.2017. Позивач вважає, що положення зазначеного нормативно-правового акту суперечать чинному законодавству, оскільки підміняє поняття надання в оренду земельних ділянок наданням в користування об`єктів благоустрою, що є порушенням земельного законодавства та тягне за собою недоотримання громадою плати за землю.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 30.10.2018, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із судовими рішеннями, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що в постанові від 12.06.2018 Великої Палати Верховного Суду у справі № 905/1552/16 встановлено, що для розміщення тимчасової споруди обов`язково необхідне виконання двох умов: наявність паспорта прив`язки, що видається органом місцевого самоврядування та наявність окремого рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розміщення тимчасової споруди. Вважає, що оскаржуване рішення міської ради не відповідає вказаним висновкам Верховного Суду, оскільки не містить положень про необхідність отримання суб`єктом господарювання паспорта прив`язки тимчасової споруди і прийняття окремого рішення міської ради про надання дозволу на її розміщення. Зазначає, що прийняття спірного рішення відбулось з порушенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки не отримані пропозиції уповноваженого органу щодо удосконалення проекту Положення, тому що експертний висновок разом з проектом до уповноваженого державного органу не направлявся. Зазначає, що розміщення тимчасової споруди регулюється Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та відповідним порядком, що прийнятий Міністерством регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства, отже відповідач не мав повноважень та не повинен був приймати спірне рішення, оскільки спірні правовідносини вже врегульовані. Вказує, що відповідачем не передбачено продаж або передача в оренду земельних ділянок під розміщення тимчасової споруди, що зумовлює зменшення надходження до місцевого бюджету земельного податку та орендної плати.

У відзивах на касаційну скаргу Харківська міська рада та КП «Сучасне місто» проти задоволення касаційної скарги заперечують, просять відмовити в її задоволенні. Вказують, що оскаржуване рішення прийняте в межах повноважень, на підставі та у спосіб, визначені чинним законодавством. Вказують, що спірний нормативно-правовий акт жодним чином не порушує прав позивача, не передбачає надання земельних ділянок у користування третім особам, відповідає вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування» та іншим Законом України та підзаконним нормативно-правовим актом. КП "Сучасне місто" надає право тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності м.Харкова, що знаходяться на його балансі, для розміщення тимчасових об`єктів підприємницької та іншої діяльності згідно свого Статуту та відповідно до оспорюваного Положення. При цьому частина чистого прибутку у розмірі 95% КП сплачується до місцевого бюджету.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами встановлено, що позивач, ОСОБА_1 , є громадянином України та членом територіальної громади міста Харкова, зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 .

До 06.01.2017 позивач був зареєстрований як фізична особа-підприємець, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Рішенням Харківської міської ради Харківської області 13 сесія 7 скликання від 21.06.2017 № 688/17 затверджено Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова.

Зазначене Рішення від 21.06.2017 № 688/17 опубліковане у газеті Харківської міської ради «Харьковские ИзвЪятия» від 27.06.2017 № 71/1(3294).

Рішенням Харківської міської ради від 20 червня 2018 року № 1142/18 «Про внесення змін до Рішення Харківської міської ради Харківської області 13 сесія 7 скликання від 21.06.2017 № 688/17 «Про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова» внесено зміни до Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова, затвердженого рішенням 13 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21.06.2017 № 688/17, шляхом викладення його в новій редакції.

Позивач, як член територіальної громади міста Харкова, вважає дане Положення таким, що порушує його права, оскільки, на його думку, положення зазначеного нормативно-правового акту суперечать чинному законодавству, оскільки підміняє поняття надання в оренду земельних ділянок наданням в користування об`єктів благоустрою, що є порушенням земельного законодавства та тягне за собою недоотримання громадою міста плати за землю.

На підставі викладеного, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що спірний нормативно-правовий акт був прийнятий відповідачем в межах його повноважень, з дотриманням визначеної законодавством процедури попереднього оприлюднення його проекту, отримання експертного висновку щодо регуляторного акту, що не заперечувалося представниками уповноважених державних органів, залучених до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, та заявили про підтримання правової позиції відповідача.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів зокрема, є органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

Відповідно до ч. 3,4 ст. 28 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності» розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06 вересня 2005 року № 2807-ІУ до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

Згідно з пунктом 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Частиною другою статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання: визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах; встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.

Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 N 244.

Порядок визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та не забороняє органам місцевого самоврядування регулювати розміщення тимчасових споруд з урахуванням особливостей відповідних населених пунктів.

Як вбачається з Положення, затвердженого рішенням Харківської міської ради, яке є предметом оскарження, останнє розроблено з метою регулювання правовідносин, пов`язаних із виникненням та реалізацією права тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення відкритих літніх майданчиків, елементів вуличної торгівлі, малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення для провадження підприємницької діяльності на території міста Харкова (далі - тимчасові об`єкти підприємницької та іншої діяльності).

Положення встановлює правовий механізм та підстави надання в тимчасове користування окремих елементів благоустрою комунальної власності для розміщення тимчасових об`єктів підприємницької та іншої діяльності на території міста Харкова, визначає організаційно-правові відносини, пов`язані з оформленням договорів на право розміщення таких об`єктів.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Харківська міська рада наділена повноваженнями приймати рішення, якими регулюється правовідносини, пов`язані із виникненням та реалізацією права тимчасового користування окремими елементами благоустрою з метою визначення процедури та уповноваженого (робочого) органу, що є доцільним та не суперечить Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Пунктом 1.5. спірного Положення визначено, зокрема, наступні терміни: Виконавець - комунальне підприємство, яке надає право тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності міста Харкова, що знаходяться на його балансі, для розміщення тимчасових об`єктів підприємницької та іншої діяльності (КП «Студентське»).

Окремий елемент благоустрою для розміщення тимчасових об`єктів підприємницької та іншої діяльності - частина покриття площ (майданів), вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до чинних норм і стандартів та інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами, що знаходиться на балансі виконавця та може бути переданий у тимчасове користування для розміщення тимчасових об`єктів підприємницької та іншої діяльності.

Судами встановлено, що на підставі рішення XII сесії Харківської міської ради 1 скликання від 28.09.1992 «Про комунальну власність міста» створено Комунальне підприємство «Студентське». Засновником Підприємства є Харківська міська рада, власником майна Підприємства є територіальна громада міста Харкова в особі Харківської міської ради.

Відповідно до рішення 16 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 08.11.2017 №835/17 Комунальне підприємство «Студентське» перейменовано на Комунальне підприємство «Сучасне місто».

Так, відповідно до п. 3.1. Статуту КП «Сучасне місто» метою діяльності Підприємства, зокрема, є: задоволення потреб фізичних та юридичних осіб, суб`єктів господарювання шляхом формування ринку послуг з передання в тимчасове платне користування окремих елементів благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова для впровадження підприємницької діяльності, відкритих літніх майданчиків, елементів вуличної торгівлі, тощо; ведення господарської діяльності і надання послуг у сфері організації та підтримання благоустрою; створення сприятливих умов у сфері розміщення тимчасових споруд.

Згідно з п. 3.2. Статуту предметом діяльності Підприємства, зокрема, є підготовка, оформлення та укладання договорів тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного побутового, соціально-культурного та іншого призначення для провадження підприємницької діяльності, відкритих літніх майданчиків, елементів вуличної торгівлі, на території м. Харкова, договорів на пайову участь (внесок) в утриманні об`єктів благоустрою та інших договорів не заборонених законом; тощо.

Відповідно до п. 4.1. Статуту Підприємство має право: від свого імені укладати угоди, договори, набувати майнові та особисті немайнові права, нести обов`язки, бути позивачем та відповідачем в суді; утримувати на балансі об`єкти комунальної власності, зокрема об`єкти або окремі елементи благоустрою, вести облік таких об`єктів, в тому числі бухгалтерський, проводити їх інвентаризацію; на праві господарського відання володіти, користуватися і розпоряджатися майном, що знаходяться на балансі Підприємства; тощо.

Наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року № 244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (далі - Порядок розміщення тимчасових споруд).

Пунктом 2.2. Порядку розміщення тимчасових споруд передбачено, що замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.

Згідно з пунктами 2.4 та 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви перевіряє відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам. У разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю.

За положеннями пунктів 2.1, 2.20, 2.21, 2.30 та 2.31 Порядку підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС, установлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу, розміщення ТС самовільно забороняється.

Відповідно до пунктів 2.10., 2.12., 2.24., 2.25 Порядку розміщення тимчасових споруд паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку, та підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу міської ради. Паспорт прив`язки виготовляється у двох примірниках. Один примірник зберігається у замовника ТС, другий - у відповідному органі з питань містобудування та архітектури. Відомості паспорта прив`язки вносяться органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або відповідної районної державної адміністрації в інформаційну базу містобудівного кадастру (для стаціонарних ТС). Паспорт прив`язки підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

За нормами пунктів 2.3, 2.6 та 2.11 Порядку розміщення тимчасових споруд перелік документів для отримання паспорта прив`язки ТС є вичерпним. Зазначеними пунктами не передбачено надання документів про відведення земельних ділянок під розміщення ТС.

Таким чином, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок не містять юридичних приписів щодо обов`язкового попереднього або наступного набуття суб`єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на які вони мають бажання встановити ТС для здійснення підприємницької діяльності.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що посилання позивача в касаційній скарзі на те, що праву встановлення тимчасової споруди має передувати оформлення права на земельну ділянку у формі оренди або власності, є безпідставним та саме такий висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2018 в справі №905/1552/16.

Положенням встановлено, що КП «Сучасне місто» починаючи з 01.08.2017 повинно самостійно сплачувати до бюджету міста 95% чистого прибутку у термін, встановлений для сплати податку на прибуток на відповідні рахунки з обліку надходжень місцевого бюджету, відкриті в органах Державної казначейської служби України.

Також судами встановлено, що в лютому 2018 року підприємство здійснило виплату частини чистого прибутку за 2017 рік у розмірі 95%. Зазначена виплата була здійснена не на користь засновника (не на рахунки Харківської міської ради), а безпосередньо на відповідний рахунок місцевого бюджету у державному казначействі №0004 по коду класифікації доходів бюджету 21010301 «Частина чистого прибутку (доходу) комунальних унітарних підприємств та їх об`єднань, що вилучається до відповідного місцевого бюджету», що підтверджується копією платіжного доручення від 13.02.2018 № 175 на суму 382555 грн.

Таким чином, вказаний платіж сплачується безпосередньо до міського бюджету міста Харкова, є складовою частиною доходів загального фонду бюджету міста.

Згідно з частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до частини першої статті 33 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-ІУ у разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акта на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект.

Згідно з частиною другою статті 33 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за мотивованим поданням депутата ради, постійної комісії ради, голови районної або обласної ради відповідальна постійна комісія може прийняти рішення про забезпечення підготовки в порядку, встановленому частинами другою та третьою статті 34 цього Закону, експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту регуляторного акта, внесеного цим депутатом ради, постійною комісією ради, головою районної або обласної ради. У цьому разі аналіз регуляторного впливу не готується, а експертний висновок щодо регуляторного впливу готується відповідно до вимог статті 8 цього Закону.

Згідно з частиною другою статті 35 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за рішенням сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради або відповідальної постійної комісії відповідної ради: оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради; можуть повторно оприлюднюватися проекти регуляторних актів, які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради.

Відповідно до статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

З огляду на те, що рішення Харківської міської ради від 21 червня 2017 року №688/17, яким затверджено Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова, спрямоване на правове регулювання господарських відносин та Рішення Харківської міської ради від 20 червня 2018 року № 1142/18, яким викладено вказане положення у новій редакції, є регуляторними актами, перед їх прийняттям Харківська міська рада повинна була оприлюднити їх проекти з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб.

Судами встановлено, що у газеті Харківської міської ради «Харьковские ИзвЪятия» від 20.05.2017 № 56/1(3279) було опубліковано проект Рішення Харківської міської ради Харківської області 13 сесія 7 скликання від 21.06.2017 № 688/17 про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова.

Також проект Рішення від 20 червня 2018 року № 1142/18 опубліковано у газеті Харківської міської ради «Харьковские ИзвЪятия» від 19.05.2018 № 57/1(3437).

З Витягу з протоколу № 33 засідання постійної комісії з питань забезпечення громадського порядку, дотримання законності, охорони прав, свобод та законних інтересів громадян від 06.06.2017 вбачається, що зазначеною постійною комісією прийнято експертний висновок щодо регуляторного акту - проект рішення Харківської міської ради «Про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова».

З Витягу з протоколу № 49 засідання постійної комісії з питань забезпечення громадського порядку, дотримання законності, охорони прав, свобод та законних інтересів громадян від 05.06.2018 вбачається, що зазначеною постійною комісією прийнято експертний висновок щодо регуляторного акту - проект рішення Харківської міської ради «Про внесення змін до рішення 13 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21.06.2017 №688/17 «Про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова».

Також судами досліджено копію висновку щодо регуляторного акту - проект рішення Харківської міської ради «Про внесення змін до рішення 13 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21.06.2017 №688/17 «Про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова».

Колегією суддів встановлено, що у газеті Харківської міської ради «Харьковские ИзвЪятия» від 19.05.2018 № 57/1(3437) було опубліковано проект аналізу регуляторного впливу до проекту рішення Харківської міської ради Харківської області «Про внесення змін до Рішення Харківської міської ради Харківської області 13 сесія 7 скликання від 21.06.2017 № 688/17 про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова».

Крім того, Харківське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України листом від 08.06.2018 №02-15/3-2301 повідомило, що погоджує проект рішення 20 сесії Харківської міської ради Харківської області 7 скликання «Про внесення змін до Рішення Харківської міської ради Харківської області 13 сесія 7 скликання від 21.06.2017 № 688/17 про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного та іншого призначення на території міста Харкова».

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що проект спірного рішення був належним чином опублікований та наданий аналіз регуляторного впливу оскаржуваного рішення.

Позивач стверджує, що оскаржуване рішення, яким не передбачено необхідність відведення земельних ділянок у власність чи оренду для розміщення тимчасових споруд, призводить до незаконного зменшення доходів місцевого бюджету через ненадходження земельного податку та орендної плати і, як наслідок, порушує права та законні інтереси позивача як члена міської громади.

Відповідно до частини 2 ст. 244 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив: зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Отже, умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту.

Отже, у справі, що розглядається, судам слід було з`ясувати, чи має позивач матеріально-правову зацікавленість (інтерес) в оскарженні спірного рішення Харківської міської ради та чи є він особою, щодо якого його застосовано, а також особою, яка є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Суди дійшли вірних висновків, що оскаржуване рішення не порушує прав позивача.

Проте, Суд звертає увагу, що позивач звернувся за захистом не прав, а своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади міста Харкова. Цей інтерес позивач вбачає у незаконному зменшенні доходів місцевого бюджету територіальної громади.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Аналогічну норму було передбачено у ч. 1 ст. 6 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи позивача не містять жодного обгрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Відтак, враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що спірний нормативно-правовий акт прийнятий відповідачем в межах його повноважень, з дотриманням визначеної законодавством процедури попереднього оприлюднення його проекту, отримання експертного висновку щодо регуляторного акту та вважає, що спірне рішення не порушує права та законні інтереси позивача.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

Т.Г. Стрелець