Справа № 240/11379/19
Суддя: Черноліхов Сергій Вікторович
Дата ухвалення: 2019-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

12 грудня 2019 року м. Житомир справа № 240/11379/19

категорія 110000000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Черноліхова С.В.,

за участю секретаря судового засідання Єфремовій О.С.,

за участю: прокурора Рудченка М.М.,

представника Державної комісії України по запасах корисних копалин Лагоди О.А.,

представника Житомирської обласної ради Файчук Т.А.

представника третьої особи Головенського В.О.,

розглянувши у підготовчому судовому засіданні адміністративну справу за позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідачів, Товариства з обмеженою відповідальністю "Керам Груп" про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення і спеціального дозволу,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернулася заступник прокурора Житомирської області із позовом та просить визнати протиправними і скасувати:

- протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин № 4637 від 21 грудня 2018 року;

- рішення двадцять п`ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1531 від 01 серпня 2019 року «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 26 липня 2019 року № 13702/03/12-19 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Керам Груп»;

- спеціальний дозвіл на користування надрами № 6379, виданий 07 жовтня 2019 року Державною службою геології та надр України ТОВ «Керам Груп».

В обгрунтування позовних вимог зазначає, що відповідно до статті 19 Кодексу України "Про надра", надра надаються у користування лише за наявності у відповідного підприємства спеціального дозволу на користування ділянкою надр, однак ТОВ «Керам Груп» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, що є порушенням установленого порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами при розгляді документів, поданих третьою особою. Окрім того, у позові вказано, що на даний час відсутній державний орган, який фактично здійснює нагляд за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами, окрім Державної служби геології та надр України, яка таку видачу здійснила та є відповідачем у справі.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання на 14 листопада 2019 року.

14 листопада 2019 року підготовче засідання було відкладено на 03 грудня 2019 року за клопотанням третьої особи про надання можливості ознайомитись з матеріалами справи.

03 грудня 2019 року підготовче засідання було відкладено на 12 грудня 2019 року у зв`язку з надходженням клопотання Житомирської обласної ради.

11 листопада 2019 року на електронну адресу суду надійшов відзив на позовну заяву від Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України. В обґрунтування своєї позиції представник відповідача зазначив, що були відсутні підстави для відмови Товариству з обмеженою відповідальністю "Керам Груп" у прийнятті до розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки та проведенні державної експертизи і оцінки запасів корисних копалин, оскільки роботи були зареєстровані Державною службою геології та надр. Крім того, вказав, що у матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що прокурор перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Державна комісія України по запасах корисних копалин також подала клопотання про залишення позовної заяви заступника прокурора Житомирської області без розгляду.

20 листопада 2019 року до суду надійшов відзив на позовну заяву Житомирської обласної ради, у якому остання просила відмовити у задоволенні позову в частині визнання протиправним та скасування рішення двадцять п`ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1531 від 01 серпня 2019 року «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 26 липня 2019 року № 13702/03/12-19 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Керам Груп». При цьому вказавши, що при розгляді питання про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Житомирська обласна рада діяла відповідно до повноважень, в межах та у спосіб, визначених чинним законодавством України. Додатково наголошуючи на тому, що на час прийняття Житомирською обласною радою оскаржуваного рішення не було встановлено незаконності державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, а тому законодавчі підстави для відмови у погодженні надання спеціального дозволу були відсутні. Також зазначила, що в даному випадку прокурор не уповноважений звертатись до суду за захистом інтересів держави у сфері користування надрами.

28 листопада 2019 року відзив на позовну заяву надійшов від Державної служби геології та надр України. В обґрунтування якого вказано, що 25 липня 2019 року до Державної служби геології та надр України надійшла заява ТОВ "Керам Груп" на отримання спеціального дозволу на користування надрами з повним переліком документів, передбаченим Порядком № 615. Крім того, зазначено, що в даному випадку прокурор не наділений правом звертатись до суду в інтересах держави.

29 листопада 2019 року прокуратура Житомирської області надіслала відповідь на відзив Державної комісії України по запасах корисних копалин, в якому зазначила, що склад і зміст поданих ТОВ "Керам Груп" матеріалів не відповідав вимогам чинних нормативно-правових актів, тому на виконання пункту 24 Порядку № 865 ДКЗ повинна була утриматися від оцінки запасів корисних копалин і всі подані документи повернути замовнику експертизи.

03 грудня 2019 року до суду надійшли пояснення третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю "Керам Груп", в яких наголошено, що ДКЗ України не мало підстав для відмови у прийнятті у товариства матеріалів геолого-економічної оцінки для проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин за відсутності у ТОВ "Керам Груп" спеціального дозволу на користування надрами. Також не існувало законних підстав і у Житомирської обласної ради не приймати до розгляду документи та відмовити у погодженні надання спеціального дозволу на користування надрами. Разом з поясненнями третя особа подала клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

У відповіді на відзив Державної служби геології та надр України, яка надійшла до суду 09 грудня 2019 року, прокуратура Житомирської області зазначила, що статус користувача надр юридична чи фізична особа отримує лише з моменту надання їй спеціального дозволу на користування надрами і до моменту закінчення терміну його дії або припинення. Оскільки заявник на момент подання матеріалів до ДКЗ не мав статусу надрокористувача, тому не мав права замовляти державну експертизу.

У підготовчому засіданні представник Державної комісії України по запасах корисних копалин і представник третьої особи просили позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави залишити без розгляду.

Представник Житомирської обласної ради вказане клопотання про залишення позовної заяви без розгляду підтримала.

Аналогічне клопотання заявила Державна служба геології та надр України.

Прокурор щодо залишення даної позовної заяви без розгляду заперечив.

Заслухавши пояснення прокурора, представників відповідачів і третьої особи, дослідивши матеріали справи, суд дійшов наступного висновку.

Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України, здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення прокурора до суду, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Так, відповідно до частини 1 статті 53 КАС України, прокурору надано право на звернення до суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, поруч з органами та особами, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та брати участь у справі в інтересах цих осіб (частини 2, 3 статті 42 КАС України).

Системний аналіз наведених вище правових норм дозволяє зробити висновок, що їх реалізація на перший погляд ускладнює досягнення завдань, які покладаються на прокуратуру при здійснення представництва інтересів держави в суді, оскільки інститут прокурорського представництва відрізняється від інших процесуальних інститутів, перш за все завданнями, які перед ним ставляться, обсягом повноважень представників та формами їх участі у справі, юридичною силою джерел, де вони закріпляються, тощо. Тому в подальшому законодавець у цих нормах проводить диференціацію правового становища прокурора й інших учасників судового процесу, що є цілком логічним, адже статус прокурора в суді (поза межами кримінальної юстиції) визначений конституційно, і прокурор повинен здійснювати представництво вказаних інтересів відокремлено від інших органів та осіб.

Зокрема, в частині 3 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що учиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З наведеного слідує, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Приписи пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилають до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.

Відповідно до частини 3 статті 23 вказаного Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відтак, суд приходить до переконання, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Водночас, надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та відсутністю органів, які наділені повноваженнями щодо нагляду за законністю складання протоколів ДКЗ України, прийняття органами місцевого самоврядування рішень та видачі спеціальних дозволів на користування надрами. Також вказав, що даний позов пред`являється з метою запобігання отримання юридичною особою протиправним шляхом власності (спеціального дозволу) на позааукціонних умовах, із створенням державними органами (Держгеонадра України та ДКЗ України) окремій юридичній особі сприятливих умов такого отримання, що беззаперечно порушує принцип рівності всіх суб`єктів правовідносин перед законом та інтереси держави.

Суд вважає, що таке обґрунтування не є сумісним з розумінням "інтересів держави". У даній справі суд не вбачає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави і що позов має на меті захист саме "інтересів держави". Позаяк прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. В контексті предмету цього позову інтереси держави представлені відповідними органами.

Так, постановою КМУ №32 від 21 січня 2015 року затверджено Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, яким передбачено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки. Основними завданнями Мінприроди серед іншого, є реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Підпунктом 61 пункту 4 вказаного Положення на Мінприроди покладено завдання щодо забезпечення обліку робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр; обліку нафтових і газових свердловин та обліку обсягу погашених і видобутих корисних копалин, їх втрат, а також форм звітності щодо обліку запасів корисних копалин для ведення державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин; змісту, оформлення і порядку подання на розгляд в установленому порядку геолого-економічної оцінки родовищ металічних і неметалічних корисних копалин; порядку погодження надання надр у користування; проведення фундаментальних та прикладних наукових досліджень щодо стадій геологорозвідувальних робіт; порядку організації та здійснення розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до відповідачів, не навів відповідних обґрунтувань щодо не здійснення чи неналежного здійснення державним органом саме інтересів держави.

Оскільки чинним законодавством передбачений орган виконавчої влади (Мінприроди), до компетенції якого віднесено повноваження захисту інтересів держави в сфері користування надрами, тому з огляду на наведене, суд вважає, що прокурор за поданим у цій справі позовом не може мати статус позивача, відповідно не має адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з цим позовом.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Враховуючи викладене, суд вважає, що позовну заяву заступника прокурора Житомирської області необхідно залишити без розгляду.

Керуючись статтями 53, 240, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Позовну заяву заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідачів, Товариства з обмеженою відповідальністю "Керам Груп" про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення і спеціального дозволу залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя С.В. Черноліхов

Повний текст ухвали складено 16.12.19