Справа № 824/844/17-а
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2019-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 грудня 2019 року

Київ

справа №824/844/17-а

адміністративне провадження №К/9901/46724/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №824/844/17

за позовом Колінковецької сільської ради Хотинського району Чернівецької області до Чернівецької обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Санковецької сільської ради Хотинського району Чернівецької області - про визнання незаконним і скасування результатів голосування, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Колінковецької сільської ради Хотинського району Чернівецької області на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року, прийняту в складі: головуючого судді Боднарюка О.В., та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2018 року, прийняту в складі: головуючого судді: Мельник-Томенко Ж.М., суддів Сторчака В.Ю., Ватаманюка Р.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Колінковецька сільська рада Хотинського району Чернівецької області (далі - Колінковецька сільська рада, позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Санковецької сільської ради Хотинського району Чернівецької області - з вимогами про визнання незаконним і скасування результатів голосування, які зазначені в протоколі пленарного засідання 16-ї позачергової сесії Чернівецької обласної ради від 28 вересня 2017 року за рішення №187-16/17 щодо схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області в частині зняття з порядку денного утворення Колінковецької об`єднаної територіальної громади у зв`язку із завершенням процедури об`єднання.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час прийняття рішення Чернівецької обласної ради від 28 вересня 2017 року №187-16//17 «Про схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» відповідачем було порушено Регламент Чернівецької обласної ради, адже всупереч його положенням з голосу депутата обласної ради до вказаного рішення були внесені зміни, за змістом яких створення Колінковецької об`єднаної територіальної громади не включалося до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 28 вересня 2017 року на пленарному засіданні 16-ї сесії Чернівецької обласної ради 7 скликання прийнято рішення №187-16/17 «Про схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області».

4. Згідно з протоколом пленарного засідання 16-ї позачергової сесії Чернівецької обласної ради 7 скликання депутат Чернівецької обласної ради ОСОБА_1 запропонував вилучити з проєкту рішення створення Колінковецької об`єднаної територіальної громади у зв`язку з необхідністю його довивчення. Проте пропозицію депутата ОСОБА_1 було відхилено.

5. На цьому ж засіданні головою Чернівецької обласної ради Мунтяном І.М. також було запропоновано вилучити з проєкту рішення створення Колінковецької об`єднаної територіальної громади у зв`язку з необхідністю його довивчення.

6. Пропозицію поставлено на голосування та прийнято.

7. Створення Колінковецької об`єднаної територіальної громади вилучено з проєкту рішення від 28 вересня 2017 року №187-16//17 «Про схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» для довивчення.

8. Не погоджуючись із тим, що створення Колінковецької об`єднаної територіальної громади було виключено з проєкту рішення Чернівецької обласної ради від 28 вересня 2017 року №187-16//17, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

10. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що рішення Чернівецької обласної ради від 28 вересня 2017 року №187-16/17 було прийнято в межах наданих відповідачеві повноважень із дотриманої визначеної у Законі України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Регламенті Чернівецької обласної ради процедури.

11. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що зміни до проєкту рішення, незалежно від форми їхнього ініціювання, приймаються за умови, якщо за них проголосувала проста більшість депутатів.

12. Установивши, що на пленарному засіданні головою Чернівецької обласної ради Мунтяном І.М. було запропоновано внести зміни до рішення від 28 вересня 2017 року №187-16//17 «Про схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області», які підтримані більшістю депутатів, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що процедуру прийняття вказаного рішення відповідачем порушено не було.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

13. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити.

14. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що відповідачем був дотриманий порядок прийняття рішення Чернівецької обласної ради від 28 вересня 2017 року №187-16/17.

15. Як зазначає позивач, виключення з проєкту рішення Чернівецької обласної ради від 28 вересня 2017 року №187-16/17 положення про створення Колінковецької об`єднаної територіальної громади суперечить вимогам статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Методиці формування спроможних територіальних громад, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214, відповідно до яких будь-які зміни до проєкту перспективного плану формування територій громад приймаються тільки після проведення додаткових консультацій.

16. Позивач наполягає на тому, що такі консультації з Санковецькою сільською радою та Колінковецькою сільською радою не проводилися, у зв`язку з чим Чернівецька обласна рада протиправно виключила з проєкту рішення Чернівецької обласної ради від 28 вересня 2017 року №187-16/17 положення про створення Колінковецької об`єднаної територіальної громади.

17. 02 квітня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

18. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.

19. Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2018 року відкрите касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

20. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 12 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

22. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Згідно з статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

24. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

25. Частиною другою статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

26. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

27. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

28. Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

29. Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

30. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

31. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

32. Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).

33. Відповідно до пункту 1 Методики ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

34. У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

35. Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проєкту перспективного плану; схвалення проєкту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

36. Відповідно до пункту 5 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проєкт перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.

37. Згідно з пунктом 11 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

38. Пунктом 12 Методики передбачено, що, якщо в процесі розроблення проєкту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

39. Відповідно до пункту 13 Методики проєкт перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

40. Згідно з пунктом 14 Методики проєкт перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

41. У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проєкт акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

42. Рішенням 5-ї сесії Чернівецької обласної ради VIІ скликання від 28 квітня 2016 року №78-5/16 затверджено Регламент Чернівецької обласної ради (далі - Регламент).

43. Пунктом 33.8 статті 33 Регламенту передбачено, що рішення Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після обговорення. Прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні Ради допускається лише у випадках, передбачених Регламентом, або якщо жоден з депутатів Ради не заперечує на пленарному засіданні Ради проти прийняття рішення без обговорення.

44. Згідно з пунктом 33.9 статті 33 Регламенту Рада має право провести обговорення та голосування як в цілому за рішення, так і по окремих його частинах.

45. Відповідно до пункту 33.10 статті 33 Регламенту розгляд пропозицій, доповнень і уточнень до проєкту рішення проводиться після прийняття його за основу більшістю голосів депутатів, присутніх на засіданні.

46. Пунктом 33.11 статті 33 Регламенту передбачено, що рішення Ради (крім рішень з процедурних питань) вважаються прийнятими, якщо за них проголосувала більшість депутатів від загального складу Ради. Питання, для прийняття яких необхідна інша кількість голосів, визначаються законодавством та цим Регламентом.

47. Згідно з пунктом 33.12 статті 33 Регламенту пропозиція або проєкт рішення, які не отримали необхідної кількості голосів на підтримку, вважаються відхиленими, що фіксується у протоколі пленарного засідання Ради.

VI. Позиція Верховного Суду

48. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

49. Перспективний план формування територій громад складається із графічної частини та переліку спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їхнього складу.

50. Спроможними для цілей затвердження перспективного плану формування територій громад визнаються територіальні громади, що в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

51. Отже, умовою внесення певної територіальної громади до перспективного плану формування територій громад відповідної області є утворення в порядку, передбаченому Законом №157-VIII, об`єднаної територіальної громади, що відповідає критеріям, передбаченим для спроможних територіальних громад.

52. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на 16-й сесії 7 скликання Чернівецької обласної ради розглядалося питання про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області. Проєктом рішення, що пропонувалося прийняти за наслідками голосування щодо вказаного питання, було передбачено включення до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області Колінковецької об`єднаної територіальної громади у зв`язку із завершенням процедури її формування.

53. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, за наслідками обговорення проєкту рішення щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області депутатами Чернівецької обласної ради, посилаючись на звіт міжфракційної робочої групи Чернівецької обласної ради, було постановлено на голосування пропозицію виключити з проєкту рішення положення про включення Колінковецької об`єднаної територіальної громади до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області.

54. Беручи до уваги наявність обґрунтованих заперечень щодо включення Колінковецької об`єднаної територіальної громади до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідач мав повноваження на внесення відповідних змін до проєкту рішення від 28 вересня 2017 року №187-16/17 «Про схвалення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області».

55. Водночас Суд відхиляє аргументи касаційної скарги, суть яких зводиться до тверджень про порушення відповідачем Регламенту під час унесення відповідних змін до проєкту рішення від 28 вересня 2017 року №187-16/17 «Про схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області».

56. Аналіз положень пунктів 33.8-33.13 Регламенту дає можливість стверджувати, що рішення Чернівецької обласної ради приймається після його обговорення, ураховуючи поправки, запропоновані й проголосовані в сесійній залі.

57. Таким чином, прийняття Чернівецькою обласною радою рішення від 28 вересня 2017 року №187-16//17 «Про схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» з урахуванням поправок, запропонованих головою Чернівецької обласної ради Мунтяном І.М., не суперечить вимогам Регламенту.

58. Щодо аргументів скаржника про порушення відповідачем вимог Методики в частині непроведення консультацій з представниками територіальних громад під час унесення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, Суд зазначає, що з огляду на положення пунктів 11-12 Методики, на які посилається позивач, такі консультації проводяться уповноваженими особами обласних державних адміністрацій на етапі розроблення проєкту перспективного плану.

59. Таким чином, відповідач не є суб`єктом проведення відповідних консультацій. Водночас стадія схвалення Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області (змін до нього), на якій виникли спірні правовідносини, консультацій, на які посилається позивача, не передбачає.

60. Безпідставними є також доводи позивача стосовно того, що утворення Колінковецької об`єднаної територіальної громади залежить від унесення відомостей про неї до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області.

61. За змістом частини першої статі 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

62. Тобто прийняте Чернівецькою обласною радою рішення від 28 вересня 2017 року №187-16//17 «Про схвалення змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» не є елементом процедури утворення об`єднаної територіальної громади й не змінює правового статусу Колінковецької об`єднаної територіальної громади.

63. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

64. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

65. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

66. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

67. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

68. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

69. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

70. Касаційну скаргу Колінковецької сільської ради Чернівецької області залишити без задоволення.

71. Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2018 року в справі №824/844/17 залишити без змін.

72. Судові витрати не розподіляються.

73. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко