Справа № 819/262/17
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2019-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2019 року

Київ

справа №819/262/17

адміністративне провадження №К/9901/39520/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

за участю:

секретаря судового засідання Трубецької М. В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Мудрака Р.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 березня 2017 року (суддя: Хадакевич Н.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року (судді: Запотічний І.І., Довга О.І., Матковська З.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області про визнання незаконною та скасування постанови, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області (далі - відповідач, ВДВС ГТУЮ у Тернопільській області) про скасування постанови від 05 січня 2017 року про закінчення виконавчого провадження № ВП 52794155 та зобов`язання відповідача повторно розглянути виконавчий лист від 27 жовтня 2016 року № 816/523/16, виданий Тернопільським окружним адміністративним судом.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що постанова про закінчення виконавчого провадження прийнята передчасно, оскільки Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області не виконано рішення суду у повному обсязі, яким зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно, відповідно до вимог частини сьомої статті 118 Земельного Кодексу України, розглянути заяву ОСОБА_1 від 22 вересня 2015 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 1,994 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Чернихівецької сільської ради Збаразького району Тернопільської області.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 березня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову про закінчення виконавчого провадження від 05 січня 2017 року № ВП 52794155.

Суди вказували, що постанова про закінчення виконавчого провадження прийнята передчасно через невиконання Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області рішення суду у повному обсязі.

При цьому зазначили, що рішенням суду зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 22 вересня 2015 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 1,994 га для ведення особистого селянського господарства. Натомість Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області надано дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею лише 0,2000 га.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області (юридична особа, яка не брала участі у справі), посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 березня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року та постановити нову, якою у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Скаржник зазначив, що оскаржувані рішення безпосередньо впливають на його права та обов`язки, оскільки останній являться боржником у виконавчому провадженні. Однак, на думку касатора, суд першої інстанції протиправно не залучив його до участі у справі у якості третьої особи, чим позбавив можливості приймати участь у справі та користуватися процесуальними правами учасника справи, що у підсумку призвело до неповного з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Вказав, що рішенням суду не вказана орієнтована площа земельної ділянки. За нормами ЗК України лише на підставі дозволу на розроблення землевпорядної документації формується земельна ділянка як об`єкт, і лише в процесі його формування визначається серед іншого, конкретна, а не орієнтована її площа.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу не надходило. У судовому засіданні позивачка та її представник заперечували проти задоволення касаційної скарги, просили рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г., відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 березня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: суддя-доповідач Загороднюк А.Г., суддів Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 30 жовтня 2019 року прийнято адміністративну справу до провадження та призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 червня 2016 року у справі № 819/523/16 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третьої особи без заявлення самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Чернихівецька сільська рада Збарського району Тернопільської області про визнання рішення незаконним та зобов`язання вчинити певні дії:

- визнано протиправним рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо відмови у наданні дозволу ОСОБА_1 по заяві від 22 вересня 2015 року на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 1, 994 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Черниховецької сільської ради Збаразького району Тернопільської області, викладене у листі від 17 березня 2016 року №28-19-0.51-5897/2-16;

- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно, відповідно до вимог частини сьомої статті 118 ЗК України розглянути заяву ОСОБА_1 від 22 вересня 2015 року щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 1, 994 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Черниховецької сільської ради Збаразького району Тернопільської області.

27 жовтня 2016 року на виконання постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 червня 2016 року видано виконавчий лист № 819/523/16 про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно, відповідно до вимог частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, розглянути заяву позивачки від 22 вересня 2015 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для виділення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 1,994 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Чернихівецької сільської ради Збаразького району Тернопільської області.

Головним державним виконавцем відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області 02 листопада 2016 року винесена постанова про відкриття виконавчого провадження ВП№ 52794155 з виконання виконавчого листа № 819/523/16 від 27 жовтня 2016 року.

Листом №29-19-0.1-17611/2-16 від 06 грудня 2016 року Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повідомило відділ примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області про виконання рішення суду.

Постановою старшого державного виконавця відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Тернопільській області від 05 січня 2017 року, на підставі повідомлення боржника № 29-19-0.1-17611/2-16 від 06 грудня 2016 року, закінчено виконавче провадження, у зв`язку з фактичним повним виконанням виконавчого листа, виданого на виконання постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 червня 2016 року у справі №819/523/16.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 1 частини 1 статті 3 Закону України «Про виконавче провадження» від 02 червня 2016 року № 1404 - VIII врегульовано, що підлягають примусовому виконанню рішення на підставі виконавчих листів та наказів, що видаються судами у передбачених законом випадках на підставі судових рішень, рішень третейського суду, рішень міжнародного комерційного арбітражу, рішень іноземних судів та на інших підставах, визначених законом або міжнародним договором України.

Відповідно до пункту 1, підпункту 1 пункту 2 статті 17 Закону України «Про виконавче провадження» примусове виконання рішень здійснюється державною виконавчою службою на підставі виконавчих документів, визначених цим Законом.

Частиною першою статті 18 вказаного Закону встановлено, що виконавець зобов`язаний вживати передбачених цим Законом заходів щодо примусового виконання рішень, неупереджено, ефективно, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії.

Виконавець під час здійснення виконавчого провадження має право проводити перевірку виконання боржниками рішень, що підлягають виконанню відповідно до цього Закону; накладати стягнення у вигляді штрафу на фізичних, юридичних та посадових осіб у випадках, передбачених законом (пункт 1,16 частини 3 статті 18 Закону України «Про виконавче провадження»)

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Закону України «Про виконавче провадження» державний виконавець відкриває виконавче провадження на підставі виконавчого документа, зазначеного в статті 17 цього Закону, за заявою стягувача або його представника про примусове виконання рішення.

Відповідно до частин 1, 2 статті 63 Закону України «Про виконавче провадження» за рішеннями, за якими боржник зобов`язаний особисто вчинити певні дії або утриматися від їх вчинення, виконавець наступного робочого дня після закінчення строку, визначеного частиною шостою статті 26 цього Закону, перевіряє виконання рішення боржником. Якщо рішення підлягає негайному виконанню, виконавець перевіряє виконання рішення не пізніш як на третій робочий день після відкриття виконавчого провадження.

У разі невиконання без поважних причин боржником рішення виконавець виносить постанову про накладення на боржника штрафу, в якій також зазначаються вимога виконати рішення протягом 10 робочих днів (за рішенням, що підлягає негайному виконанню,- протягом трьох робочих днів) та попередження про кримінальну відповідальність.

Статтею 75 Закону України «Про виконавче провадження» передбачено, що у разі невиконання без поважних причин у встановлений виконавцем строк рішення, що зобов`язує боржника виконати певні дії, та рішення про поновлення на роботі виконавець виносить постанову про накладення штрафу на боржника-фізичну особу у розмірі 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб-200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на боржника - юридичну особу-300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та встановлює новий строк виконання.

У разі повторного невиконання рішення боржником без поважних причин виконавець у тому самому порядку накладає на нього штраф у подвійному розмірі та звертається до органів досудового розслідування з повідомленням про вчинення кримінального правопорушення.

Частиною 2 статті 49 КАС України визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Відповідно до частини 5 статті 49 КАС України про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу (частина 2 статті 51 КАС України).

Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

З матеріалів справи вбачається, що на примусове виконання в ВДВС ГТУЮ у Тернопільській області надійшов виконавчий лист з виконання постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 червня 2016 року у справі № 819/523/16 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа Чернихівецька сільська рада Збарського району Тернопільської області про визнання рішення незаконним та зобов`язання вчинити певні дії.

ВДВС ГТУЮ у Тернопільській області 02 листопада 2016 року винесена постанова про відкриття виконавчого провадження ВП№ 52794155 з виконання виконавчого листа № 819/523/16 від 27 жовтня 2016 року.

Колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції, при розгляді справи щодо оскарження постанови про закінчення виконавчого провадження з виконання постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 червня 2016 року, до участі в цій справі не залучено Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, що є боржником у виконавчому провадження ВП№ 52794155, та якого зобов`язано розглянути заяву ОСОБА_1 від 22 вересня 2015 року щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

При цьому, суди дійшли висновку про протиправність прийняття спірної постанови про закінчення виконавчого провадження, оскільки боржником в повному обсязі не виконано судове рішення.

Правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України.

При цьому, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.

Натомість правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

На порушення наведених вище приписів процесуального закону та принципів адміністративного судочинства, судом першої інстанції не залучено до участі у справі як третьої особи Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, не зважаючи на те, що оскаржуване рішення відповідача прийнято у рамках виконавчого провадження, боржником у якому є Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області. При цьому, результат розгляду даної справи безпосередньо впливає на права та інтереси Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області як учасника виконавчого провадження.

Також всупереч пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України апеляційний адміністративний суд не скасував рішення суду першої інстанції та не ухвалив нового рішення суду, через незалучення до участі у справі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, оскільки судове рішення може мати безпосередній вплив на права і обов`язки особи, яка не є стороною у справі.

При цьому не зважаючи на доводи апеляційної скарги Держгеокадастру у Тернопільській області, що спірна постанови відповідача безпосередньо вливає на скаржника суд апеляційної інстанції взагалі залишив їх поза увагою. Також при відкритті апеляційного провадження у справі суд апеляційної інстанції не визначив статусу апелянта, як учасника справи.

За встановлених обставин справи та з огляду на характер та предмет спірних правовідносин, Верховний Суд вважає, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на права і обов`язки особи, яка не є стороною у справі, а саме Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області.

Отже, суди попередніх інстанцій прийняли рішення про права та інтереси юридичної особи, яка не була залучена до участі в справі.

Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає. Вирішення спору по суті заявлених вимог без залучення осіб, рішення яке може мати вплив на їх права та обов`язки, створює порушення процесуальної правоздатності та дієздатності щодо належної реалізації належними особами своїх прав та обов`язків визначених положеннями КАС України.

Крім того, відділи примусового виконання рішень є структурними підрозділами управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, які, в свою чергу, входять до системи органів державної виконавчої служби.

Таким чином, в розумінні приписів КАС України, вказані структурні підрозділи не можуть бути відповідачами в адміністративних справах щодо оскарження дій, рішень та бездіяльності державних виконавців.

Враховуючи те, що наведений перелік органів державної виконавчої служби є вичерпним, у разі подання позовної заяви до відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, відділів примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, необхідно за правилами статті 48 КАС України здійснювати заміну неналежного відповідача на належного.

Згідно з частиною третьою статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (частина 7 статті 48 КАС України).

З аналізу статті 48 КАС України слідує, що заміна первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції.

Виходячи із зазначених положень закону, а також предмету позовних вимог, Верховний Суд дійшов висновку, що під час розгляду справи суд першої інстанції не врахував, що у цій справі позивач звернувся до неналежного відповідача та не допустив його заміну, чим допустив порушення норм процесуального законодавства.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №357/11497/16-а (провадження №К/9901/20326/18) та від 30 вересня 2019 року у справі № 819/940/18 (провадження № К/9901/64532/18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом четвертим частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

З огляду на викладене, Верховний Суд вважає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не можуть вважатися обґрунтованими та законними, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, яка має вирішити питання про необхідність залучення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області до участі в справі в якості третьої особи.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 22 березня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Тернопільського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов