Справа № 813/4647/15
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

Іменем України

27 листопада 2019 року

м. Київ

Справа № 813/4647/15

Провадження № 11-621апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Шевченківської районної адміністрації Львівської міської ради (далі - Шевченківська РДА) до державного реєстратора прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Львівського міського управління юстиції Корнєєвої Євгенії Юріївни (далі - державний реєстратор), Львівського міського управління юстиції в особі відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Львівського міського управління юстиції, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, скасування свідоцтва та витягів

за касаційною скаргою Шевченківської РДА на постанову й ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року (суддя Грень Н. М.) та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року (судді Іщук Л. П., Дякович В. П., Онишкевич Т. В.),

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2015 року Шевченківська РДА звернулася до суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора від 30 грудня 2014 року індексний номер 18476014 про реєстрацію права власності на квартиру АДРЕСА_1 ;

- скасувати свідоцтво про право власності на квартиру АДРЕСА_1 від 30 грудня 2014 року, видане державним реєстратором (далі - свідоцтво про право власності);

- скасувати витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на квартиру АДРЕСА_1 від 30 грудня 2014 року № 31931321 (ЕО 882224) та № 31931055 (ЕЕО 882223)

(далі - Витяги).

Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 17 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року, закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування свідоцтва про право власності та Витягів на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Постановою від 17 червня 2016 року Львівський окружний адміністративний суд, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року, відмовив у задоволенні позовних вимог.

Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправними дій та рішень відповідача, які встановлюють право власності третьої особи, а саме ОСОБА_1 на нерухоме майно. Такі рішення і дії породжують права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано, тобто у цьому випадку - ОСОБА_1 . Відсутність у Шевченківської РДА прав чи обов`язків у зв`язку з оскаржуваними рішеннями не породжує для неї права на захист, оскільки нею не наведено обставин, які свідчать про те, яким чином оспорювані дії та рішення порушують її права та інтереси.

Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Шевченківська РДА звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року й ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Касаційна скарга обґрунтована, зокрема тим, що Шевченківська РДА як виконавчий орган місцевого самоврядування наділена повноваженнями щодо захисту прав та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади. Дізнавшись, що ОСОБА_1 зареєструвала право власності на квартиру у зв`язку зі збільшенням площі без достатніх правових підстав, Шевченківська РДА була вимушена звернутися до суду для відновлення порушених прав у сфері контрою за самочинним будівництвом.

У частині доводів касаційної скарги щодо згаданих вище ухвал, якими закрито провадження в частині позовних вимог, скарга обґрунтована посиланням на те, що вимоги про скасування свідоцтва про право власності та Витягів є похідними вимогами у зв`язку із тим, що в разі визнання протиправним рішення державного реєстратора та його скасування підлягають скасуванню документи, які були видані на підставі незаконного рішення, тому суди попередніх інстанцій порушили правила предметної юрисдикції.

На час розгляду справи заперечень учасники справи не подали.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 2 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановив строк для подачі заперечень на касаційну скаргу.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 червня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки в касаційній скарзі позивач, зокрема,просить скасувати судові рішення у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Як установили суди попередніх інстанцій, державний реєстратор рішенням від 30 грудня 2014 року провів державну реєстрацію права власності ОСОБА_1 на квартиру АДРЕСА_1 .

На підставі вказаного рішення державним реєстратором видані Витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.

19 грудня 2014 року Шевченківська РДА прийняла розпорядження № 747, яким зобов`язано ОСОБА_1 у місячний строк з дня отримання цього розпорядження демонтувати самочинно влаштований балкон до квартири АДРЕСА_1 .

Постановою Шевченківського районного суду м. Львова від 12 серпня 2015 року, яка набрала законної сили, визнано протиправним та скасовано розпорядження Шевченківської РДА від 19 грудня 2014 року № 747 «Про демонтаж самочинно влаштованого балкону».

Шевченківська РДА, дізнавшись про вказану постанову та встановивши, що ОСОБА_1 зареєструвала право власності на житлову квартиру зі збільшенням площі квартири (із 49.9 кв. м на 50,7 кв. м) без достатніх правових підстав, вимушена була звернутись до суду для відновлення порушених прав у сфері контролю за самочинним будівництвом.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до вимог частини першої статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частини друга статті 2 КАС).

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.

Згідно із висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.

Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).

Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний нотаріус, приймаючи оспорюване рішення про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувалося реєстрації права іншої особи, а не позивача.

Як установлено матеріалами справи, Шевченківська РДА звернулася до адміністративного суду з позовом як орган виконавчої влади, який наділений повноваженнями захисту прав та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.

Виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача із реєстрацією за ОСОБА_1 права власності на житлову квартиру із збільшенням площі квартири (із 49,9 кв. м на 50,7 кв. м), всупереч розпорядження Шевченківської РДА про демонтаж самочинного будівництва.

Тобто предметом спору у цій справі є визнання права власності на нерухоме майно, оскільки зазначені позовні вимоги приводять до вирішення питання про право власності на це нерухоме майно.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із житлових відносин.

Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Визнання незаконним і скасування зазначеного вище рішення та свідоцтва про право власності й Витягів відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що, у свою чергу, унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Зважаючи на суб`єктний склад цієї справи й те, що цей позов направлено на поновлення прав Шевченківської РДА у сфері цивільних відносин, а також беручи до уваги реєстрацію права власності на спірне нерухоме майне за третьою особою - ОСОБА_1 , що може впливати на майнові права та інтереси цієї особи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися за правилами ЦПК.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Суди попередніх інстанцій, закриваючи провадження лише в частині позовних вимог щодо скасування свідоцтва про право власності та Витягів, не врахували, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття фізичною особою права власності на спірне майно і можуть впливати на майнові права та інтереси цієї особи. Велика Палата Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб`єктів владних повноважень, дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

За таких обставин ухвали Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року та Львівського апеляційного адміністративного суду 12 жовтня 2016 року, якими закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування свідоцтва про право власності та Витягів, залишити без змін.

Згідно із пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу в частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора від 30 грудня 2014 року індексний номер 18476014 про реєстрацію права власності на квартиру АДРЕСА_1 з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Шевченківської районної адміністрації Львівської міської ради задовольнити частково.

2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року про закриття провадження в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування свідоцтва про право власності на квартиру АДРЕСА_1 від 30 грудня 2014 року та витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на квартиру АДРЕСА_1 від 30 грудня 2014 року № 31931321 - залишити без змін.

3. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді:Н. О. АнтонюкО. Р. Кібенко
Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв
С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко
В. В. БританчукН. П. Лященко
Ю. Л. ВласовВ. В. Пророк
М. І. ГрицівЛ. І. Рогач
В. І. ДанішевськаО. М. Ситнік
Ж. М. ЄленінаО. С. Ткачук
О. С. ЗолотніковВ. Ю. Уркевич
О. Г. Яновська