Справа № 808/6509/13-а
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2019-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 грудня 2019 року

Київ

справа №808/6509/13-а

адміністративне провадження №К/9901/3377/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А., суддів - Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2013 року (суддя Лазаренко М.С.)

та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року (судді: Круговий О.О. (головуючий), Богданенко І.Ю., Дадим Ю.М.)

у справі № 808/6509/13-а

за позовом Якимівського міжрайонного управління водного господарства

до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області

про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,

В С Т А Н О В И В:

У липні 2013 року Якимівське міжрайонне управління водного господарства (далі - Управління) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області (далі - Держфінінспекція) про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4, 6 вимоги про усунення порушень фінансово-господарської діяльності Якимівського міжрайонного управління водного господарства від 10 липня 2013 року № 08-07-14-14/5726.

На обґрунтування позову зазначено, що висновки Держфінінспекції щодо наявності в діях позивача порушень чинного законодавства є помилковими, тому спірна вимога про усунення цих порушень є безпідставною.

Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 19 вересня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року, адміністративний позов Управління задовольнив частково: визнав протиправними та скасував пункти 2, 3, 4 вимоги Держфінінспекції від 10 липня 2013 року № 08-07-14-14/5726; у задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, Держфінінспекція звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просила скасувати їх в частині задоволених позовних вимог та в цій частині ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову Управління в повному обсязі. Зокрема, скаржник зазначив, що пунктами 2, 3, 4 вимоги від 10 липня 2013 року № 08-07-14-14/5726 зобов`язано Управління в повному обсязі відшкодувати завдані бюджету збитки, а тому механізм реалізації даної вимоги можливий лише при зверненні Держфінінспекції з позовом про стягнення таких збитків.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 04 лютого 2015 року відкрив касаційне провадження за скаргою Держфінінспекції.

Управління не скористалося своїм правом подати заперечення/відзив на касаційну скаргу, що не перешкоджає розгляду справи.

11 січня 2018 року справу в порядку, передбаченому підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передано до Верховного Суду.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Постанова Запорізького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2013 року в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправним пункту 6 вимоги в апеляційному та касаційному порядку не оскаржувалась, відтак згідно з положеннями статті 341 КАС України законність судового рішення в цій частині не є предметом касаційного перегляду справи.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ними норм матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Відповідно до статті 159 КАС України (в редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року), яка кореспондується з положеннями статті 242 КАС України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають з огляду на наступне.

Суди попередніх інстанцій встановили, що в період з 29 березня до 30 травня 2013 року (із зупиненням з 27 квітня до 19 травня 2013 року) Держфінінспекцією проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 липня 2010 року до 31 грудня 2012 року, за результатами якої складено акт від 30 травня 2013 року №07-21/5.

У вказаному акті ревізії встановлено порушення фінансово-господарської дисципліни з боку позивача та зазначено вимоги щодо їх усунення.

За наслідками ревізії відповідач склав та направив на адресу Управління вимогу щодо усунення виявлених порушень від 10 липня 2013 року № 08-07-14-14/5726, якою зобов`язав позивача вчинити ряд дій, а саме:

- перерахувати зі спеціального фонду Управління до Державного бюджету кошти в сумі 229 211,66 грн, як то передбачено пунктом 3.2 Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженою наказом Державного казначейства України від 26 грудня 2003 року № 242 (пункт 2);

- після повного виконання всіх послуг із виготовлення технічної документації із землеустрою відповідно до договорів від 11 жовтня 2012 року, укладених з ПП «НВФ "Кадастр"», надати відповідні документи на підтвердження погодження документації із землеустрою в відділі Держземагенства в Якимівському районі та документи, що посвідчують право власності на земельні ділянки (пункт 3);

- скласти акти на зменшення вартості підрядних робіт, на підставі яких відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість у загальній сумі 7310,50 грн та стягнути з ТОВ «Будівелдьник-М» кошти у загальній суми 7310,50 грн відповідно до статей 22, 623 Цивільного кодексу України (пункт 4).

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення правовідносин; далі - Закон № 2939-XII) та Положенням про державні фінансові інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 03 жовтня 2011 року № 1236 (в редакції, чинній на час виникнення правовідносин; далі - Положення № 1236).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, чинній на час виникнення правовідносин; далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Системний аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, а також Верховного Суду у постановах від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17 та від 28 березня 2019 року у справі № 813/1745/17.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги.

Отже, підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених у ході перевірки збитків.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

У справі, що розглядається, відповідачем пред`явлено Управлінню вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства, в пунктах 2, 4 якої вказано на виявлені збитки та їхній розмір, і зобов`язано позивача вчинити дії, направлені на відшкодування такої шкоди (збитків).

Тобто відповідачем у спірних пунктах вимоги вказано на факт заподіяння збитків державі, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.

Водночас, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

З огляду на це, судами першої та апеляційної інстанцій помилково скасовано пункти 2 та 4 вимоги Держфінінспекції, які стосуються зобов`язання Управління здійснити дії з відшкодування завданих збитків.

Щодо пункту 3 спірної вимоги, згідно з якою позивача зобов`язано надати після виготовлення технічної документації із землеустрою певні документи, що стосуються права землекористування, то ця вимога не виходить за межі передбаченої статтею 10 Закону № 2939-XII компетенції та повноважень Держфінінспекції одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань.

Вимога, викладена в пункті 3, щодо надання для ознайомлення документів землеустрою з метою забезпечення належного виконання покладених на відповідача положеннями Закону № 2939-XII функцій щодо реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю, не порушує та не може порушити законних прав та інтересів Управління, що унеможливлює задоволення адміністративного позову в цій частині.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, у зв`язку з чим судові рішення в частині задоволених позовних вимог Управління слід скасувати.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно зі статтею 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області задовольнити.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року в частині визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Запорізькій області від 10 липня 2013 року № 08-07-14-14/5726 скасувати.

Ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову Якимівського міжрайонного управління водного господарства до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4 вимоги від 10 липня 2013 року № 08-07-14-14/5726.

В іншій частині постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.А. Гончарова

Судді І.Я. Олендер

Р.Ф. Ханова