Справа № П/811/556/17
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2019-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 грудня 2019 року

Київ

справа №П/811/556/17

адміністративне провадження №К/9901/4934/17, № К/9901/4938/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної фіскальної служби у Кіровоградській області про скасування рішення та зобов`язання виплатити середній заробіток,

за касаційними скаргами Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Кіровоградській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року (головуючий суддя Саприкіна І.В., судді Епель О.В., Кучма А.Ю.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про скасування пункту 2 наказу Державної фіскальної служби України (далі - ДФС) від 08.11.2016 № 915 (зі змінами, внесеними наказом ДФС від 05.12.2016 № 986) про відсторонення її від виконання обов`язків заступника начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області та наказу ДФС від 23.03.2017 № 36-д про притягнення її до дисциплінарної відповідальності, зобов`язання Головного управління ДФС у Кіровоградській області виплатити середній заробіток з 09.11.2016 по 23.03.2017.

2. Позов обґрунтувала тим, що її було відсторонено від посади за відсутності визначених законом підстав та з грубим порушенням гарантованого Конституцією України права на працю. Зазначила, що дисциплінарного проступку вона не вчиняла і притягнення її до дисциплінарної відповідальності є упередженим та протиправним. Водночас оскаржуваний наказ від 23.03.2017 № 36-д носить загальний характер, не містить посилань на конкретні пункти чи положення наказу або доручення керівника, які нею порушені, а також інформацію про те, які дії вона була зобов?язана вчинити, але не вчинила.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2017 року (головуючий суддя Тимошенко В.П., судді Гаврилюк В.О., Гарань С.М.) позов задоволено частково. Стягнуто з Головного управління ДФС у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час перебування у відрядженні за період з 12.12.2016 по 30.12.2016 в розмірі 7 548,94 грн. Зобов`язано Головне управління ДФС у Кіровоградській області нарахувати і виплатити на користь ОСОБА_1 витрати, пов`язані з відрядженням, відповідно до наказу ДФС від 09.12.2016 № 3892-о. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про скасування наказів ДФС від 08.11.2016 № 915 і від 23.03.2017 № 36-д, окружний суд виходив з того, що відповідачем доведено факт неналежного виконання ОСОБА_1 посадових обов?язків та з дотриманням положень Закону України "Про державну службу" відсторонено позивача від посади і оголошено їй догану. Водночас ОСОБА_1 має бути виплачена заробітна плата за період її перебування на навчанні з 12.12.2016 по 30.12.2016.

5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року скасовано постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2017 року в частині відмови в задоволенні позову та ухвалено нове рішення про задоволення позову в цій частині. Скасовано пункт 2 наказу ДФС від 08.11.2016 № 915 (зі змінами, внесеними наказом ДФС від 05.12.2016 № 986) про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків заступника начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області. Скасовано наказ ДФС від 23.03.2017 № 36-д про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності. Зобов`язано Головне управління ДФС у Кіровоградській області виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за період з 09.11.2016 по 23.03.2017 у розмірі 21 109, 02 грн. В решті постанову окружного суду залишено без змін.

6. Апеляційний суд дійшов висновку, що у відповідача не було підстав, визначених у частині другій статті 72 Закону України "Про державну службу", для відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов?язків, а також для притягнення її до дисциплінарної відповідальності - за відсутності доведеного факту невиконання нею своїх посадових обов?язків. У зв?язку з цим позивачу має бути виплачений середній заробіток за весь час відсторонення її від роботи.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

7. У касаційній скарзі ДФС просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову. Посилається на порушення судом апеляційної інстанції статей 8, 64, 65 Закону України "Про державну службу" і статті 21 Податкового кодексу України, згідно з якими державний службовець (зокрема, посадова особи контролюючих органів) зобов?язаний дотримуватися Конституції та законів України, сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки, виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників. ОСОБА_1 під час виконання обов?язків начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області не забезпечила ефективну роботу головного управління та його територіальних органів і контроль за дотриманням працівниками виконавської дисципліни, що було підставою для проведення відносно неї службового розслідування з відстороненням від виконання обов?язків, а за його результатами - для притягнення її до дисциплінарної відповідальності.

8. У касаційній скарзі Головне управління ДФС у Кіровоградській області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права і неповне встановлення обставин справи, просить скасувати ухвалену судом постанову та відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позову повністю. Зазначає, що оскільки за результатами дисциплінарного провадження позивачу оголошено догану, то відсутні підстави для виплати їй середньої заробітної плати за час відсторонення від виконання посадових обов`язків.

9. У відзиві на касаційну скаргу ДФС ОСОБА_1 просить відмовити в її задоволенні, вказуючи на законність і обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції.

10. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

11. Наказом ДФС від 28.10.2014 № 1078-о ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області.

12. На підставі наказів ДФС від 07.09.2015 № 2850-о і від 14.09.2016 №3176-о з 09.09.2015 по 04.09.2016 та з 19.09.2016 по 08.11.2016 на ОСОБА_1 покладено обов`язки начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області.

13. У доповідній записці Департаменту внутрішнього аудиту від 03.11.2016 № 2004/799-99-06-06-18 "Про виявлення схем ухилення від оподаткування" голову ДФС повідомлено, що за результатами проведеного аналізу наявної у базах даних ДФС інформації встановлено здійснення суб`єктами господарювання, котрі знаходяться на податковому обліку у Кіровоградській області, фінансово-господарських операцій, що мають ознаки сумнівності та можуть бути спрямовані на мінімізацію податкових зобов?язань. Ураховуючи значні обсяги можливої (ймовірної) мінімізації податків та той факт, що схеми функціонують протягом короткого часу, з метою припинення подальшої легалізації грошових коштів, одержаних злочинним шляхом, рекомендовано ініціювати порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 та провести службове розслідування з відстороненням її від посади на час здійснення дисциплінарного провадження.

14. 08.11.2016 головою Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС внесено голові ДФС подання №2039/99-99-06/ДК про проведення відносно ОСОБА_1 службового розслідування з відстороненням її від виконання обов?язків на час здійснення дисциплінарного провадження.

15. На підставі вказаної доповідної записки і подання, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку заступником начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області ОСОБА_1 за період виконання обов?язків начальника цього управління, керуючись статтями 71-72 Закону України "Про державну службу", наказом ДФС від 08.11.2016 № 915 зобов`язано Дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ ДФС провести з 08.11.2016 по 07.12.2016 службове розслідування стосовно ОСОБА_1 (пункт 1 наказу) та на підставі частини першої статті 72 Закону України "Про державну службу" відсторонено ОСОБА_1 від виконання посадових обов?язків заступника начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області на час здійснення дисциплінарного провадження (пункт 2 наказу).

16. Наказом ДФС від 05.12.2016 № 986 на виконання протоколу Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС від 05.12.2016 № 28, з метою забезпечення об?єктивного і всебічного проведення службового розслідування, внесено зміни до пункту 1 наказу ДФС від 08.11.2016 № 915, згідно з якими строк проведення службового розслідування встановлено з 08.11.2016 по 06.01.2017.

17. Наказом ДФС від 09.12.2016 № 3892-о ОСОБА_1 направлено на навчання до Департаменту спеціалізованої підготовки та кінологічного забезпечення ДФС (м. Хмельницький) з 12.12.2016 по 30.12.2016.

18. Наказом ДФС від 23.03.2017 № 36-д заступнику начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області ОСОБА_1 за період виконання обов`язків начальника цього управління оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, незадовільну організацію роботи та контроль за роботою підпорядкованих підрозділів ГУ та ДПІ, що призвело до невжиття дієвих заходів для забезпечення ефективної організації роботи з повного та якісного відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання, у тому числі задіяних у схемах руху сумнівного ПДВ, які здійснюють реалізацію товарів, відмінних від придбаних.

V. Позиція Верховного Суду

19. Відповідно до частини першої статті 64 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

20. Частиною першою статті 65 Закону № 889 передбачено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

21. Одним із видів дисциплінарних проступків, перелік яких наведений у частині другій статті 65 Закону № 889, є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень (пункт 5).

22. Згідно з частиною першою статті 66 Закону № 889 до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

23. У разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого, зокрема, пунктом 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану (частина третя статті 66 Закону № 889).

24. Відповідно до положень статті 71 Закону № 889 з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб`єктом призначення, але не більш як до двох місяців. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

25. За змістом статті 73 Закону № 889 з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа, яка серед іншого, повинна містити висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення). Результатом розгляду дисциплінарної справи є подання дисциплінарної комісії у державному органі, яке має рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

26. Частиною другою статті 74 Закону № 889 передбачено, що дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

27. Питання відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків регламентовано статтею 72 Закону № 889, згідно з якою: на час здійснення дисциплінарного провадження державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків (частина перша); невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, що могло призвести або призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду фізичним або юридичним особам, державі, територіальній громаді, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків (частина друга); тривалість відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків не може перевищувати часу дисциплінарного провадження (частина третя); у разі закриття дисциплінарного провадження без притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності йому оплачується у розмірі середньої заробітної плати час відсторонення від виконання посадових обов`язків в установленому порядку (частина четверта).

28. Отже, в частині першій наведеної норми Закону йдеться про право керівника державної служби або суб`єкта призначення відстороняти державного службовця від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження, тоді як частина друга цієї статті містить перелік випадків, які є обов?язковою підставою для відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків.

29. З огляду на викладене помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків з підстав невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків виключно у випадку, якщо це могло призвести або призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду фізичним або юридичним особам, державі, територіальній громаді.

30. Водночас колегія суддів наголошує, що в будь-якому випадку рішення суб`єкта владних повноважень має бути мотивованим та містити конкретні підстави і обґрунтування прийняття того чи іншого рішення.

31. Оскільки в наказі ДФС від 08.11.2016 № 915 не наведено жодного обґрунтування прийнятого рішення про відсторонення позивача від виконання посадових обов?язків заступника начальника Головного управління ДФС у Кіровоградській області (враховуючи також те, що дисциплінарне провадження здійснювалось за період виконання ОСОБА_1 обов`язків начальника управління), колегія суддів погоджується із судом апеляційної інстанції щодо безпідставності оскаржуваного наказу і необхідності його скасування, не погоджуючись при цьому з мотивами, з яких виходив апеляційний суд під час вирішення цього питання.

32. Що стосується наказу ДФС від 23.03.2017 № 36-д, то підставою для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності в ньому зазначено неналежне виконання нею вимог Положення про Головне управління ДФС у Кіровоградській області в частині забезпечення ефективної роботи управління та його територіальних органів і контролю за дотриманням працівниками виконавської дисципліни, що призвело до неналежного виконання посадовими особами ГУ ДФС та його територіальних органів всіх необхідних заходів для ефективного відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання, передбачених пунктом 2 наказу ДФС від 28.07.2015 № 543 "Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ". Зокрема, у провину позивачу поставлено невиконання обов`язків у частині своєчасного інформування оперативного управління щодо встановлення таких суб`єктів господарювання; належного контролю за подальшим відпрацюванням таких ризикових суб`єктів господарювання підпорядкованими територіальними органами до настання граничного терміну подання звітності або упродовж 10 робочих днів за одночасного подання звітності та реєстрації податкових накладних в ЄРПН платниками, які формують податковий кредит з ознаками ризику іншим платникам; належного контролю за виконанням наданих доручень щодо відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання (у тому числі виявлених на етапі "ранньої податкової діагностики", передбачених вимогами наказу №543), що призвело до декларування незаконно сформованих податкових зобов`язань (по ТОВ "Актив Айті Сервіс", ТОВ "Аміго Інвест", ТОВ "Експерт Менеджмент", ТОВ "ОЛЛ-Інвест", ТОВ "Гламурр").

33. Проте, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, вказані висновки відповідача спростовуються доказами вжиття ОСОБА_1 як начальником Головного управління ДФС у Кіровоградській області комплексу заходів, визначених наказом ДФС від 28.07.2015 №543, зокрема, створення нею робочої групи з організації комплексного відпрацювання податкових ризиків з ПДВ, якою з початку 2016 року було проведено 28 засідань (в тому числі за участю позивача), формування підрозділом податків і зборів з юридичних осіб в порядку "ранньої податкової діагностики" за результатами щоденного аналізу зареєстрованих податкових накладних переліків "ймовірних ризикових" суб`єктів господарювання та направлення їх у подальшому до підпорядкованих ОДПІ для здійснення детального аналізу діяльності підприємств (протягом січня-жовтня 2016 року до підпорядкованих ОДПІ направлено 29 таких листів); організація проведення апаратних та виробничих нарад з керівним складом ГУ ДФС в області та підпорядкованих ОДПІ, надання завдань щодо відпрацювання суб`єктів господарювання ризикових категорій, підготовка наказів ГУ ДФС в Кіровоградській області за звітний період, в яких підведені підсумки роботи з відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання шляхом притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності та вжиття інших заходів впливу.

34. Крім того, апеляційний суд слушно звернув увагу на те, що Рекомендований порядок взаємодії підрозділів ДФС при комплексному відпрацюванні податкових ризиків з ПДВ, затверджений наказом ДФС від 28.07.2015 №543, не визначає конкретних форм та методів контролю з боку керівника ГУ ДФС за виконанням наданих доручень, а так само не визначає їх певних строків. Згідно з вказаним Рекомендованим порядком переліки ризикових суб`єктів господарювання формуються на рівні ДФС України та направляються до територіальних органів ДФС.

35. Оскаржуване рішення відповідача не містить вказівок на жодне із доручень чи завдань ДФС, з приводу якого позивачем не вжито належних заходів.

36. Водночас у наказі ДФС від 29.08.2016 №732 "Про підсумки роботи органів ДФС за січень-червень 2016 року" зазначено, що за результатами роботи з відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання у першому півріччі 2016 року Кіровоградська область має один з найкращих рівнів відпрацювання схем мінімізації податкових зобов`язань.

37. За наведених обставин суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що ОСОБА_1 постійно здійснювала контроль за організацією роботи по відпрацюванню ризикових суб`єктів господарювання, робота Головного управління ДФС у Кіровоградській області була скерована на забезпечення своєчасного, достовірного, повного нарахування та сплату до бюджету податків і зборів та інших платежів. Стан відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання перебував на систематичному контролі, про що свідчать протоколи проведених засідань робочих груп, на яких надавались відповідні доручення відповідальним особам, розглядався поточний стан та завершення відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання.

38. У зв?язку із зазначеним колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо належного виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків та протиправністю застосованого до неї дисциплінарного стягнення у вигляді догани.

39. Наведене, в силу частини четвертої статті 72 Закону № 889, є підставою для виплати позивачу середньої заробітної плати час відсторонення від виконання посадових обов`язків, розрахунок якої відповідачами не оскаржується.

40. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

41. Згідно з частиною четвертою статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

42. За наведених обставин правильне по суті рішення суду апеляційної інстанції, який повно і всебічно встановив обставини справи і виправив порушення, допущені судом першої інстанції, підлягає зміні в його мотивувальній частині щодо оцінки правомірності наказу ДФС від 08.11.2016 № 915 (зі змінами, внесеними наказом ДФС від 05.12.2016 № 986) про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків.

Керуючись статтями 343, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційні скарги Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Кіровоградській області залишити без задоволення.

2. Змінити мотивувальну частину постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року з урахуванням доводів суду касаційної інстанції, викладених у мотивувальній частині цієї постанови.

3. В решті постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року залишити без змін.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська