Справа № 420/3455/19
Суддя: Бойко А.В.
Дата ухвалення: 2019-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 грудня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/3455/19
Головуючий в 1 інстанції: Радчук А.А.

Дата і місце ухвалення 10.09.2019р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бойка А.В.,

суддів: Федусика А.Г.,

Шевчук О.А.,

за участю секретаря Шепель О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправним та скасування висновку,-

В С Т А Н О В И В:

10.06.2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок №5100-4-1-1829/51.2-19 від 06.02.2019 року Першого заступника начальника Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області І.В. Безкищенко щодо визнання паспорта громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 серії НОМЕР_1 , оформленого 06.12.2002 року Саратським РВ УМВС України в Одеській області, недійсним та таким, що підлягає знищенню.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10.09.2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області подало апеляційну скаргу, в якій посилалось на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим просило скасувати судове рішення та прийняти нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

Апелянт зазначив, що за результатами перевірки належності позивача до громадянства України було встановлено, що ОСОБА_1 процедуру набуття громадянства України у встановленому порядку не проходив, а тому в даному випадку відсутні підстави вважати позивач громадянином України. У зв`язку з вказаним відповідач вважає, що паспорт громадянина України ОСОБА_1 оформлений з порушенням вимог чинного законодавства та підлягає вилученню, анулюванню та знищенню.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав:

Судом першої інстанції встановлено, що 06.12.2002 року Саратським РВ УМВС України в Одеській області Рамін Хашмат Халілу було видано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .

14.11.2017 року ОСОБА_1 звернувся до Біляївського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області з приводу оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

У зв`язку з не підтвердженням громадянства України ОСОБА_1 , Біляївським районним відділом Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області було направлено 10.01.2018 року на адресу начальника Головного управління ДМС України в Одеській області доповідну.

Відповідно до п. 109 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302, т.в.о. начальника управління - начальником відділу з питань паспортизації, реєстрації та еміграції управління з питань громадянства, паспортизації та реєстрації Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області Кашперською Л.П. було проведено перевірку підстав оформлення паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 06.12.2002 року ОСОБА_2 УМВС України в Одеській області на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1

За результатами вказаної перевірки складено висновок № 15/2019 від 31.10.2018 року, затверджений 18.01.2019 року, відповідно до якого паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , оформлений 06.12.2002 року Саратським РВ УМВСУ в Одеській області Раміну Хашмату Халілу, ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженцю Республіки Афганістан в порушення, на той час, діючого законодавства, визнано недійсним та таким, що підлягає вилученню, анулюванню та знищенню відповідно пункту 108 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015р. № 302 (в редакції постанови КМУ від 03.10.2018 № 795).

Судом першої інстанції встановлено, що зі змісту вищезазначеного висновку вбачається, що відповідно до заяви про видачу паспорта громадянина України (форма № 1) серії НОМЕР_1 ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженцю Республіки Афганістан Саратським РВ УМВСУ в Одеській області 06.12.2012 р. було оформлено паспорт громадянина України у зв`язку із «прийняттям до громадянства України» та у графі заяви «паспорт виданий на підставі» зазначено: т/п ОД №784/02, вид. УМВСУ в Одеській області, 18.03.2002 р., тобто посвідка на проживання в Україні, а також рішення Саратського районного суду від 25.10.2002р.

У висновку відповідач вказував на те, що наявність рішення суду про встановлення факту постійного проживання ОСОБА_1 на території України з 1990 року не є підставою для оформлення паспорта громадянина України. З даним рішенням суду ОСОБА_1 мав оформити набуття громадянства України відповідно до вимог ч. 1 ст. 8 Закону України "Про громадянство України" та вимог пунктів 23, 38, 101 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом президента України від 27.03.2001 року № 215. Однак, відповідно до обліків ГУДМС України в Одеській області, особа процедуру набуття громадянства України у встановленому законом порядку не проходила. У зв`язку з вказаним посадова особа Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області дійшла висновку про те, що паспорт серії НОМЕР_1 оформлено з порушенням п. 6 розділу ІІ Інструкції щодо правил та порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженої наказом МВС України від 17.08.1994 року № 316, ч. 1 ст. 8 Закону України "Про громадянство України" та вимог пунктів 23, 38, 101 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом президента України від 27.03.2001 року № 215.

Листом від 06.02.2019 року № 5100.4.1-1829/51.2-19 Головне управління ДМС України в Одеській області повідомило ОСОБА_1 про проведення службової перевірки підстав оформлення паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого Саратським РВ УМВС України в Одеській області 06.12.2002 року на його ім`я.

Вважаючи протиправним вказаний лист/висновок Головного управління ДМС України в Одеській області від 06.02.2019 року № 5100.4.1-1829/51.2-19, позивач оскаржив його до суду першої інстанції.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що набуття відповідного правового зв`язку особи та Української держави відбувається, зокрема, в силу закону за дотримання критеріїв набуття громадянства. З урахуванням положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та правових позицій ЄСПЛ, суд дійшов висновку, що прийняття відповідачем оскаржуваного висновку після отримання позивачем паспорта громадянина України, є втручанням в приватне життя позивача, яке, на думку суду не є необхідним у демократичному суспільстві. Суд першої інстанції дійшов висновку, що суб`єктом владних повноважень не зазначено, які саме порушення допущено позивачем під час оформлення паспорта громадянина України, натомість, усі доводи відповідача ґрунтуються лише на можливих помилках суб`єкта владних повноважень під час здійснення ним своїх функцій. З огляду на зазначене суд першої інстанції дійшов висновку щодо наявності законодавчо передбачених підстав для задоволення адміністративного позову.

За наслідками апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне:

Згідно п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частин першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Правова позиція щодо тлумачення поняття «законний інтерес» викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 року у справі №522/3665/17.

У цій постанові Суд звернув увагу на те, що заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Слід зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення, вчинення суб`єктом владних повноважень певних дій чи допущення бездіяльності, є обов`язковим під час судового розгляду та обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

Вказаний висновок відповідає практиці ЕСПЛ, що викладена у його Рішенні від 30 жовтня 2014 року по справі «Швидка проти України» (Заява № 17888/12), у п. 54 якого вказано, що Конвенція покликана гарантувати не якісь теоретичні або ілюзорні права, а права, які є ефективними на практиці.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акт поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; акт індивідуальної дії регулює конкретну життєву ситуацію; дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З аналізу положень КАС України слідує, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Аналогічний підхід до оскарження актів індивідуальної дії викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 14 березня 2018 року справі № 9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18 та від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 05 грудня 2019 року у справі №826/178/17.

Слід наголосити на тому, що акт індивідуальної дії може створювати юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.

В межах цього адміністративного спору позивач фактично звернувся до суду із позовом про скасування листа Головного управління ДМС України в Одеській області від 06.02.2019 року № 5100.4.1-1829/51.2-19, яким позивача було поінформовано про те, що паспорт громадянина України на ім`я ОСОБА_1 , виданий 06.12.2002 року визнано недійсним та таким, що підлягає знищенню, у зв`язку з оформленням його в порушення діючого на той час законодавства, оскільки висновку від 06.02.2019 року № 5100.4.1-1829/51.2-19 Головним управлінням ДМС України в Одеській області не приймалось.

Однак, колегія суддів вважає, що вказаний лист, у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, не є актом індивідуальної дії по відношенню до позивача, не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси.

З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

Колегія суддів зазначає, що у разі незгоди позивача з фактом визнання недійсним паспорту громадянина України, оформленого 06.12.2002 року та таким, що підлягає знищенню, позивач мав право звернутись до суду з позовом про визнання протиправним та скасування висновку, складеного посадовими особами ГУ ДМСУ в Одеській області за результатами службової перевірки підстав оформлення паспорта громадянина України зразка 1994 року ОСОБА_1 від 31.10.2018 року, затвердженого 18.01.2019 року.

Саме в такому випадку при вирішенні позову підлягає перевірці в судовому порядку правомірність визнання паспорта громадянина України, виданого на ім`я ОСОБА_1 , недійсним та таким, що підлягає знищенню.

Для правильного вирішення справи суд першої інстанції мав би, в першу чергу, визначитись з тим, що є предметом оскарження в даній адміністративній справі, встановити правову природу оскаржуваного акту, зміст суб`єктивних прав та законних інтересів позивача, які виникли у зв`язку із його прийняттям та чи є дане рішення актом, який встановлює, змінює чи скасовує права чи обов`язки учасників даних правовідносин.

При цьому, слід враховувати, що згідно ст. 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

В даному випадку позивачем були заявлені конкретні позовні вимоги, які не змінювались ним в ході розгляду справи, в тому числі, і після подання відповідачем відзиву на позовну заяву та всіх документів, які стосуються предмету спору.

В оскаржуваному рішенні суду першої інстанції не міститься будь-яких посилань суду на наявність підстав для виходу за межі позовних вимог відповідно до ст. 9 КАС України, відсутнє відповідне обґрунтування цьому. Крім того, колегія суддів враховує, що судом першої інстанції було задоволено позов ОСОБА_1 у повному обсязі, що є неможливим при виході за межі позовних вимог.

Слід зазначити, що відповідно до ст. 317 КАС України підставою для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

В даному випадку рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, оскільки судом першої інстанції не надано належної правової оцінки обставинам справи, неправильно застосовано норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що постановлене Одеським окружним адміністративним судом рішення від 10.09.2019 року підлягає скасуванню на підставі ст. 317 КАС України, з ухваленням нового рішення, про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Повний текст складено та підписано 13.12.2019 року.

Суддя-доповідач: А.В. Бойко

Суддя: А.Г. Федусик

Суддя: О.А. Шевчук