Справа № 9901/593/19
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2019-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

09 грудня 2019 року

Київ

справа №9901/593/19

адміністративне провадження №П/9901/593/19

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними і стягнення шкоди,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України про:

- визнання протиправними дій Верховної Ради України щодо оподаткування довічного грошового утримання судді у відставці за період з серпня 2015 року до лютого 2018 року, що призвело до порушення його прав та законних інтересів із заподіянням матеріальної шкоди;

- стягнення з Державного бюджету України на його користь шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби України - 82118, 01 грн шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним.

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що позивач працював на посаді судді Могилів-Подільського міськрайонного суду з липня 1986 року. В березні 2004 року був призначений на посаду судді Апеляційного суду Вінницької області. Згідно Постанови Верховної Ради України від 16 липня 2015 року № 636-VІІІ звільнений з посади судді у відставку.

Відповідно до наказу від 3 серпня 2015 року №76/2-07к Апеляційного суду Вінницької області позивача було виведено із штату суддів Апеляційного суду Вінницької області з 3 серпня 2015 року.

На підставі постанови Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2016 року позивачеві було призначено щомісячне довічне грошове утримання судді у відставці з 4 серпня 2015 року в розмірі 90% заробітку працюючого судді без обмеження граничного розміру.

Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України" від 27 березня 2014 року в Податковий кодекс України були внесені зміни, пункт 164.2 статті 164 доповнено новим підпунктом 164.2.19, яким передбачено включення до загального місячного (річного) оподатковуваного доходу платника податку суми пенсій (включаючи суму їх індексації, нараховану відповідно до закону) або щомісячного довічного грошового утримання, отримуваних платником податку з Пенсійного фонду України чи бюджету згідно із законом, якщо їх розмір перевищує 10 тисяч гривень на місяць, у частині такого перевищення, а також пенсій з іноземних джерел, якщо згідно з міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, такі пенсії підлягають оподаткуванню чи не оподатковуються в країні їх виплати.

Позивач вказує, що після запровадження у законодавстві України з 1 липня 2014 року оподаткування пенсій, Верховна Рада України упродовж 2 років тричі вносила зміни в Податковий кодекс України. У зв`язку зі внесенням вказаних змін до Податкового кодексу України зі щомісячного довічного грошового утримання позивача було утримано 82 118,01 грн податку з доходів фізичних осіб за період з серпня 2015 року до лютого 2018 року (згідно копії довідки управління Пенсійного фонду України в місті Вінниці від 13 серпня 2018 року).

Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року №1-р/2018 положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) і втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення відповідно до вимог статті 152 Конституції України.

На думку позивача, дії Верховної Ради України щодо прийнятого Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України" від 27 березня 2014 року, на підставі якого були внесені зміни в Податковий кодекс України і на підставі якого зі щомісячного довічного грошового утримання позивача утримувався податок з доходів фізичних осіб за період з серпня 2015 року до лютого 2018 року, є протиправними.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема, з`ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає таке.

Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

В той же час, гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим, реальним та стосувалося індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як встановлено частиною першою статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Разом з тим, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Отже, системний аналіз наведених правових норм свідчить, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.

Як закріплено в частині четвертій статті 22 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні зокрема справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС України.

Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України та законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

Частиною четвертою статті 266 КАС України передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України може:

1) визнати акт Верховної Ради України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині;

2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України вчинити певні дії;

3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки постанови Верховної Ради України (на предмет їх законності), її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, в яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 8 липня 2019 року справа №9901/359/19.

Також Верховний Суд враховує наступне.

За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Основного Закону України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

За статтею 75 Конституції України Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, обрані нею Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

Стадіями законодавчої процедури є вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV зазначеного Регламенту).

Такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.

Враховуючи те, що Верховна Рада України - це той орган законодавчої влади в Україні, який, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, тому Верховний Суд приходить до висновку, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема і Верховного Суду, не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедур нормотворчого процесу.

Водночас, згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України "Про Конституційний Суд України" до повноважень цього Суду належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Вказане свідчить, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі №9901/503/18.

Як зазначено вище, звертаючись з цим позовом, ОСОБА_1 просить визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо прийнятого Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України" від 27 березня 2014 року, на підставі якого були внесені зміни в Податковий кодекс України щодо оподаткування його довічного грошового утримання за період з серпня 2015 року до лютого 2018 року. У зв`язку з цим позивач просить стягнути з Державного бюджету України на його користь шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби України 82118, 01 грн шкоди, завданої прийняттям цього Закону.

Тобто, суть цих позовних вимог полягає у стягненні коштів на користь позивача, що не були ним отримані у зв`язку з прийняттям Верховною Радою України законодавчого акту про внесення змін до Податкового кодексу України (до абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164), який в подальшому був визнаний неконституційним.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, за вказаного правового регулювання дії Верховної Ради України, які є предметом позову у цій справі, не можна вважати управлінськими, і вони не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції, а тому у відкритті провадження в адміністративній справі необхідно відмовити.

Оскільки позовна вимога про стягнення з Державного бюджету України на користь позивача шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби України 82118, 01 грн шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, є похідною від вимоги про визнання протиправними дій Верховної Ради України щодо оподаткування довічного грошового утримання судді у відставці за період з серпня 2015 року до лютого 2018 року, а суд дійшов висновку про відмову у відкритті провадження за первинною вимогою, то слід відмовити у відкритті провадження і щодо похідної вимоги про стягнення відповідних сум на користь позивача.

Частиною п`ятою статті 21 КАС України передбачено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства, що корелюється з викладеною вище позицією Верховного Суду.

Одночасно, Верховний Суд роз`яснює позивачу, що його вимоги про стягнення з Державного бюджету України сплачених сум оподаткування довічного грошового утримання як судді у відставці за період з серпня 2015 року до лютого 2018 року відповідно до закону, визнаного неконституційним, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства за загальними правилами підсудності за участі належного відповідача та/або відповідачів (відповідних органів державного казначейства, пенсійного фонду тощо) - суб`єктів владних повноважень, які здійснювали функції щодо виплати суддям щомісячного довічного грошового утримання, а також оподаткування цих сум.

Верховний Суд звертає увагу позивача, що у даному випадку він обрав невірний спосіб захисту свого права. Верховний Суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про стягнення шкоди з Верховної Ради України за вказаних позивачем підстав.

Керуючись статтями 22, 170, 248, 266 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

У відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними і стягнення шкоди відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

……………………………

Н.М. Мартинюк,

Суддя Верховного Суду