Справа № 580/1763/19
Суддя: Земляна Галина Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1763/19 Суддя (судді) першої інстанції: А.М. Бабич
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г.В.

суддів Парінова А.Б., Собківа Я.М.

за участю секретаря Такаджі Л.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного підприємства "Міськбуд-Плюс"

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року

у справі №580/1763/19 (розглянуто за правилами загального позовного провадження)

за позовом Приватного підприємства «Міськбуд-Плюс»

до відповідача Виконавчого комітету Черкаської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А :

У травні 2019 року Приватне підприємство "Міськбуд-Плюс" звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, в якій просило:

визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року №199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07 квітня 2016 року №393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м.Черкаси".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що спірним рішенням відповідач позбавив позивача права на отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, якою позивач користується на підставі договору оренди. Позивач стверджує, що спірним рішенням відповідач порушив принцип належного урядування, який передбачає, що органи місцевого самоврядування позбавлені можливості скасовувати свої попередні рішення, якщо відповідно до їх приписів виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією прав та законних інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року в задоволенні позовних вимог Приватному підприємству "Міськбуд-Плюс" - відмовлено повністю.

Не погоджуючись з зазначеним вище судовим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ`єктивність рішення суду, порушення судом норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права.

В апеляційній скарзі позивач (надалі - апелянт) зазначає, що судом першої інстанції не надано правової оцінки рішенню Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року №199 не встановлено чи є це рішення нормативно-правовим актом, чи актом індивідуальної дії.

В судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги, просив скасувати рішення суду першої інстанції й прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог, посилаючись на порушення судом при винесенні рішення норм процесуального та матеріального права.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти апеляційної скарги з підстав викладених у письмовому відзиві на апеляційну скаргу та просив суд залишити без змін рішення першої інстанції.

Відповідно до положень статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 315, статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права або порушено норми процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга апелянта підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог скасуванню, з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що з метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території рішенням Черкаської міської ради № 2-1723 від 01 жовтня 2015 року затверджено розробку детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 у місті Черкаси, загальною площею 42 га.

Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07 квітня 2016 року №393 затверджено проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси» та вказано про врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.

У подальшому спірним рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року №199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 №393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси" доповнено наведене рішення п.4 такого змісту: «Це рішення набирає чинності з моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (актуалізація)» (надалі - спірне рішення).

Позивач вважаючи, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог законодавства, звернувся з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення про відмовлено у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішенням на виконання статті 59 Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР встановлено термін введення в дію рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07 квітня 2016 року №393, при цьому зміни до обсягу регулювання визначених у спірному рішенні правовідносин у сфері благоустрою та містобудування не вносились.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог, з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016 року №2-885 «Про припинення обласному комунальному підприємству «Готельний комплекс «Дніпро» Черкаської обласної ради права користування земельною ділянок по вул. Менделєєва, 4 та про надання ПП "Міськбуд-Плюс" земельної ділянки в оренду по вул. Менделєєва, 4 (у зв`язку з орендою комунального нерухомого майна).

На виконання вищезазначеного рішення між позивачем (Орендар), з однієї сторони, та Черкаською міською радою (Орендодавець), з іншої сторони, укладено 14 вересня 2016 року Договір оренди землі (надалі - Договір від 14 вересня 2016 року).

У відповідності до пунктів 1 - 2 Договору від 14 вересня 2016 року Орендодавець на підставі рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 р. №2-885 надає, а Орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку, що за цільовим призначенням відноситься до категорії земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення), яка знаходиться по вул. Менделєєва, 4. В оренду передається земельна ділянка площею 5,3731 га (кадастровий номер :02:003:0034) під комплекс будівель та споруд. За функціональним використанням земельну ділянку віднесено до категорії земель громадського призначення. На земельній ділянці знаходяться такі об`єкти нерухомого майна та інфраструктури: комплекс будівель та споруд.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59).

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, колегія судів дійшла висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.

До нормативних актів належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» (надалі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 11 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Частиною 5 статті 59 Закону № 280/97 встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Позивачем, у обґрунтування позовних вимог та апеляційної скарги зазначає, що відповідач, як орган місцевого самоврядування не може скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни дане право надано вищестоящому органу місцевого самоврядування.

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, що Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 року №393 затверджено проект містобудівної документації "Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси" та вказано про врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.

У подальшому рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 року №199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 №393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м.Черкаси" доповнено наведене рішення п.4 такого змісту: "Це рішення набирає чинності з моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (актуалізація)".

Конституційним Судом України у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Водночас, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

В постанові від 23 листопада 2018 року по справі справа №811/613/13-а(2-ап/811/69/13) Верховний Суд зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Колегією суддів досліджено зміст спірного рішення та встановлено, що зміни у рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07 квітня 2016 року №393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси" призвели до порушення прав позивача, а саме, змінено цільове використання території та позбавлено права позивача на виконання умов Договору від 14 вересня 2016 року

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, що спірне рішення прийнято в межах та спосіб, що передбачені вимогами чинного законодавства, оскільки спірне рішення порушує права та охоронювані законом інтересів юридичних осіб.

Відповідно до статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим, апеляційний суд вважає необхідним апеляційну скаргу апелянта задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративного позову задовольнити.

Частиною 1 ст. 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином апеляційна скарга апелянта підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі про задоволення позовних вимог.

Керуючись статями 9, 34, 242, 243, 246, 250, 308, 310, 316, 321,322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Приватного підприємства "Міськбуд-Плюс" - задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Приватного підприємства "Міськбуд-Плюс" - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року №199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07 квітня 2016 року №393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси".

Стягнути з Виконавчого комітету Черкаської міської ради (18002, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, буд.36; ) за рахунок державних асигнувань на користь Приватного підприємства "Міськбуд-Плюс" (18005, м. Черкаси, б-р. Шевченка, буд.345; ) судові витрати у розмірі 4841 (чотири тисячі вісімсот сорок одну) гривню 50 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів із дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду у порядку ст. ст. 329-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови буде складено протягом п`яти днів з моменту його проголошення.

Головуючий суддя: Г.В. Земляна

Судді: А.Б. Парінов

Я.М. Собків

Повний текст постанови виготовлено 09 грудня 2019 року.