Справа № 385/1684/18 (2-іс/1140/132/18)
Суддя: Шальєва В.А.
Дата ухвалення: 2019-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

09 грудня 2019 року м. Дніпросправа № 385/1684/18 (2-іс/1140/132/18)

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В., Малиш Н.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу Гайворонської міської ради Гайворонського району Кіровоградської області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.08.2019 р. (суддя Брегей Р.І., повне судове рішення складено 02.09.2019 р.) в справі № 385/1684/18 за позовом ОСОБА_1 до Гайворонської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Гайворонського районного суду Кіровоградської області з адміністративним позовом до Гайворонської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання внести на 2019 рік в програму соціально-економічного та культурного розвитку міста Гайворон фінансування для підключення до водопровідної мережі його, пільговика та учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС 2 категорії, в м. Гайворон від вулиці Феактістова до його домоволодіння по АДРЕСА_2.

Ухвалою Гайворонського районного суду Кіровоградської області від 08.11.2018 р. справа передана до Кіровоградського окружного адміністративного суду за встановленою підсудністю.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.08.2019 р. позов задоволено, визнано протиправною бездіяльність Гайворонської міської ради Кіровоградської області щодо внесення до програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Гайворон на 2019 рік фінансування підключення до водопровідної мережі домоволодіння по АДРЕСА_2, в якому проживає сім`я ОСОБА_1 ; зобов`язано Гайворонську міську раду Кіровоградської області включити до програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Гайворон на 2019 рік фінансування підключення до водопровідної мережі домоволодіння по АДРЕСА_2 , в якому проживає сім`я ОСОБА_1 .

В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення з підстав неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, неправильного застосування норм матеріального права, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. На думку апелянта, позивачем на надано доказів та не обґрунтовано, яким чином порушено його права. Судом першої інстанції не враховано, що міська рада не надає послуг з підключення до мережі водопостачання, водовідведення чи будівництва криниць, таке питання належить до компетенції КП «Гайворонський комунальник». При цьому вказує, що по АДРЕСА_2 проведена водопровідна мережа, яка є частиною міського водопроводу, водопостачання до якого здійснюється з місцевого водозабору, а у будь-яких приватних осіб відсутнє право власності на такий водопровід, тому вважає необґрунтованою вимогу позивача в проведенні йому індивідуального водопроводу. Позивач користується коштами за програмою «Надання одноразової матеріальної допомоги людям, які опинилися в складних матеріальних обставинах, малозабезпеченим, важко хворим, інвалідам, особам, які постраждали внаслідок виникнення пожеж, стихійного лиха та інше», що затверджена міською радою. За рахунок бюджетної програми соціально-економічного розвитку не можуть фінансуватися проблеми позивача, оскільки така програма не передбачає нарахування коштів фізичним особам. Крім того, вказує, що позивач як особа, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, має право на пільги та компенсації саме за рахунок держави, або за рахунок коштів Програми соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженою рішенням Гайворонської районної ради від 22.12.2017 р. № 167, відповідно, вимоги позивача мають бути звернуті саме до Гайворонської районної ради.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги.

Справа судом розглянута без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами на підставі п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України у зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить до висновку, що апеляційна скарга має бути задоволена з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач набув статусу учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (далі - ЧАЕС) (категорія ІІ), з 1987 р. проживає по АДРЕСА_2 разом з дружиною та сином. Домоволодіння не підключене до водопровідної мережі міста.

Позивач постійно лікує захворювання, яке заважає вільно пересуватись (двобічний тазобедрений коксоартроз (ІІ-ІІІ ступінь тяжкості)). Згідно з медичною довідкою стан здоров`я позивача потребує проведення дороговартісної операції з заміни суглобу.

Дохід позивача складає пенсія, щомісячний розмір якої 1587,98 грн. Дружина позивача отримує дохід у виді пенсії, щомісячний розмір якої складає 1564 грн. Син позивача отримує компенсацію за надання соціальної допомоги матері у сумі 134,47 грн. щомісячно.

Починаючи з 2016 року, позивач неодноразово звертався до міської ради з заявою про підключення домоволодіння до міської мережі водопостачання у зв`язку зі станом здоров`я, який унеможливлює щоденно долати декілька кілометрів, щоб забезпечити сім`ю водою.

Рада до цього часу не вирішила звернення (не вносилось на її засідання).

23.04.2019 р. секретарем ради рекомендовано позивачу не звертатися більше до органу місцевого самоврядування, оскільки поставлене у заявах питання відноситься до компетенції органів, які фінансуються з Державного бюджету України.

Згідно з листом КП «Гайворонський комунальник», котре обслуговує м. Гайворон, вартість робіт щодо підключення помешкання позивача до міського водопроводу складає 60529,46 грн.

Рішенням Гайворонського районного суду Кіровоградської області від 21 серпня 2018 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову до фізичних осіб про зобов`язання надати згоду на підключення до водопровідної мережі м. Гайворон.

Рішенням Гайворонського районного суду Кіровоградської області від 15 січня 2019 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову до КП «Гайворонський комунальник» стосовно підключення до водопровідної мережі м. Гайворон.

Згідно зі звітом державного фінансового аудиту виконання бюджету м. Гайворон Кіровоградської області від 16 жовтня 2018 року за період з 01 січня 2015 року по 01 червня 2018 року станом на 01 січня 2015-2017 років у міському бюджеті по загальному фонду рахувались значні вільні залишки невикористаних коштів (від 882580 до 6851900 грн.).

Рада підтвердила наявність вільних залишків коштів у значному розмірі за 2016-2018 роки та сповістила, що вони направлялись на вирішення соціальних питань місцевого самоврядування.

Суд першої інстанції вважав, що посадові особи міської ради достеменно знали про важкі обставини життя сім`ї позивача, проте не допустили до розгляду колегіальним органом численні його звернення про підключення домоволодіння до мережі водопостачання, тому дійшов висновку про наявність бездіяльності відповідача як доказу неповаги до життя і здоров`я людини, яка доводить, що він відмовляється від виконання основного обов`язку держави.

Зважаючи на те, що упродовж 2016-2018 років міська рада мала фінансову можливість оплатити виконання робіт з підключення житла позивача до мережі водопостачання за рахунок залишків невикористаних коштів, суд першої інстанції визнав таку бездіяльність протиправною, та вказав, що належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача включити до програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Гайворон на 2019 рік фінансування підключення до водопровідної мережі домоволодіння позивача.

Суд визнає необґрунтованим висновок суду про задоволення позову, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 та його сім`я, яка складається з дружини та повнолітнього сина, проживають по АДРЕСА_2 .

Позивач має статус особи, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, 2 категорії. Позивач та його дружина є пенсіонерами.

Домоволодіння не підключено до системи водопостачання.

Позивач, починаючи з 2016 р., неодноразово звертався до міської ради з питання підключення домоволодіння до міської мережі водопостачання, посилаючись на стан здоров`я.

Відповідачем не приймалось рішень за зверненнями позивача, питання підключення домоволодіння не вносилось на пленарні засідання ради.

Рішенням Гайворонського районного суду Кіровоградської області від 21.08.2018 р. в справі № 385/1005/18 ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову до фізичних осіб про зобов`язання надати згоду на підключення до водопровідної мережі м. Гайворон.

Рішенням Гайворонського районного суду Кіровоградської області від 15.01.2019 р. в справі № 385/1700/18 ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову до КП «Гайворонський комунальник» стосовно підключення до водопровідної мережі м. Гайворон.

Таким чином, цей спір виник внаслідок не вирішення міською радою питання підключення домоволодіння позивача до мережі водопостачання.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, не перевірив, чи належить до компетенції відповідача вирішення спірного питання, а також чи відповідає обраний спосіб захисту прав позивача способу, що передбачений Конституції та законами України.

Стаття 140 Конституції України проголошено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до статті 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

За приписами статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад визначена статтею 25 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якої сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За приписами пункту 22 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування. При цьому таке питання вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави. Законом встановлюється загальний порядок розроблення, затвердження та виконання зазначених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, а також права та відповідальність учасників державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку визначає Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23.03.2000 р. № 1602-ІІІ (далі - Закон № 1602-ІІІ).

Статтею 9 Закону № 1602-ІІІ, яка регулює розробку прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст, передбачено, що в Автономній Республіці Крим, областях, районах та містах України розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період.

Відповідно до статті 11 Закону № 1602-ІІІ програма економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, області, району, міста Києва, Севастополя на короткостроковий період розробляється щороку взаємоузгоджено з щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України.

У програмі економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, області, району, міста на наступний рік повинні бути відображені:

аналіз соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери;

стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація у відповідній адміністративно-територіальній одиниці;

можливі шляхи розв`язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці в наступному році;

система заходів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців;

основні показники соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

дані про отримання та використання доходів від розпорядження об`єктами права комунальної власності, ефективності використання об`єктів права комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об`єктами права комунальної власності.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку передбачені статтею 18 Закону № 1602-ІІІ.

Так, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування розробляють прогнози економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів і міст на середньостроковий період, програми економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів і міст на короткостроковий період та забезпечують контроль за виконанням відповідних показників програм економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів і міст на короткостроковий період.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації беруть участь у розробленні проектів прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди і

загальнодержавних програм економічного, соціального розвитку, інших державних цільових програм, забезпечують виконання завдань, визначених цими програмами, на відповідній території.

Таким чином, програма соціально-економічного розвитку є документом, що визначає стратегічні цілі та пріоритети розвитку територіальної громади на коротко- та середньостроковий період (3 - 5 років), конкретизує завдання та заходи у рамках таких цілей та пріоритетів, відповідальних виконавців та строки виконання заходів, обсяги фінансування, джерела фінансування та індикатори (показники) оцінки результативності виконання заходів програми.

Програма соціально-економічного розвитку не може передбачати здійснення заходів щодо конкретно визначеної особи, не зважаючи на те, що така особа перебуває у вкрай скрутному фінансовому стані.

Приведені вище обставини дають підстави для висновку, що питання фінансування підключення до водопровідної мережі домоволодіння по АДРЕСА_2, в якому проживає сім`я ОСОБА_1 , не може передбачатися у програмі соціально-економічного розвитку міста, що обумовлює помилковість рішення суду першої інстанції про задоволення позову.

Також суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Статтею 61 Закону № 280/97-ВР встановлено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

За приписами статті 64 Закону № 280/97-ВР видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов`язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети (частина 1).

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання (частина 2).

Видатки місцевого бюджету формуються відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом України, для виконання повноважень органів місцевого самоврядування (частина 4).

Видатки місцевого бюджету здійснюються із загального та спеціального фондів місцевого бюджету відповідно до вимог Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України (частина 5).

У складі витрат спеціального фонду місцевого бюджету виділяються витрати бюджету розвитку (частина 6).

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов`язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов`язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу (частина 7).

Таким чином, реалізація програм соціально-економічного розвитку відповідної території здійснюється відповідно до вимог бюджетного законодавства, що обумовлює висновок про неврахування судом першої інстанції неможливості відповідачем на власний розсуд здійснювати використання коштів, передбачених для відповідних програм.

Стосовно доводів позивача, підтриманих судом першої інстанції, про наявність вільних коштів місцевого бюджету, які могли бути направлені на нужди позивача, суд зазначає наступне.

Використання вільного залишку коштів місцевих бюджетів врегульовано статтею 65 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якої перевищення залишку коштів загального фонду місцевого бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок коштів місцевих бюджетів, який використовується на проведення витрат місцевого бюджету згідно із змінами до рішення про місцевий бюджет.

Тобто, у будь-якому разі за наявності вільного залишку коштів місцевого бюджету використання такого залишку можливе тільки через процедуру внесення змін до рішення про місцевий бюджет.

На останок суд зазначає, що позивачем як особою, яка потребує надання допомоги щодо забезпечення доступу до водопроводу, а також судом першої інстанції, обрано неправильний спосіб захисту порушеного права.

Обраний судом першої інстанції спосіб захисту позивача не є ефективним, оскільки не призведе до вирішення проблемного питання позивача також з урахуванням того, що показники програми соціально-економічного та культурного розвитку міста формуються у попередніх бюджетних роках до планового, відповідно, рішення про зобов`язання відповідача включити до такої програми на 2019 рік фінансування питання підключення домоволодіння позивача до водопровідної мережі, прийняте у серпні того року, фактично неможливо виконати.

Суд зазначає, що надання такої допомоги є можливим за рахунок коштів Програми соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на 2018-2020 роки, затвердженою рішенням Гайворонської районної ради від 22.12.2017 р. № 167.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, не відповідають обставинам справи, судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Гайворонської міської ради Гайворонського району Кіровоградської області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.08.2019 р. в справі № 385/1684/18 задовольнити.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.08.2019 р. в справі № 385/1684/18 за позовом ОСОБА_1 до Гайворонської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії скасувати.

Ухвалити в справі № 385/1684/18 нове рішення.

В задоволенні позову позовом ОСОБА_1 до Гайворонської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття 09.12.2019 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 09.12.2019 р.

Суддя-доповідач В.А. Шальєва

суддя С.В. Білак

суддя Н.І. Малиш