Справа № 640/11107/19
Суддя: Горяйнов Андрій Миколайович
Дата ухвалення: 2019-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Горяйнова А.М.,

суддів - Костюк Л.О. та Чаку Є.В.,

за участю секретаря - Денисюк А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року, яке ухвалене в порядку письмового провадження, у справі за адміністративним позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України, за участю третьої особи - Акціонерного товариства Оператор газорозподільної системи «Хмельницькгаз», про визнання протиправними та скасування рішення і розпорядження,

ВСТАНОВИЛА:

У серпні 2019 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг звернулася до суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04 червня 2019 року № 5.5 (протокол № 07-19) в частині, що стосується апеляції ПАТ «Хмельницькгаз» від 02 квітня 2019 року № 290007.2-Сл-1709-0419;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 07 червня 2019 року № 54 про задоволення апеляції ПАТ «Хмельницькгаз».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2019 року провадження у справі було закрите в частині оскарження рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04 червня 2019 року № 5.5.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду від 07 жовтня 2019 року, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права. Скаржник вказує на те, що суд першої інстанції безпідставно закрив провадження у справі в частині вимог про визнання протиправним та скасування рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04 червня 2019 року № 5.5. Також позивач вважає, що за результатами проведення перевірки ПАТ «Хмельницькгаз» склав акт, який відповідає вимогам закону. Національна комісія, що здійснює держане регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг просить врахувати, що перевірка ПАТ «Хмельницькгаз» була проведена з дозволу Державної регуляторної служби України, а строк затвердження уніфікованих форм актів у зв`язку із затвердження нових методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) - не був установлений. Крім того позивач вважає, що при винесенні постанови про накладення штрафу на ПАТ «Хмельницькгаз» діяв у повній відповідності до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг» та «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Державна регуляторна служба України та ПАТ «Хмельницькгаз» подали відзиви на апеляційну скаргу. Відповідач та третя особа зазначають, що розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 відповідає вимогам законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про ринок природного газу».

Додатково ПАТ «Хмельницькгаз» зазначає, що оскаржувало постанову Національної комісії, що здійснює держане регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 26 березня 2019 року № 428 в судовому порядку. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у справі № 560/1394/19, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, позов було задоволено повністю.

Під час судового засідання представник позивача підтримав апеляційну скаргу та просив суд її задовольнити з підстав, викладених у ній.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти апеляційної скарги та просив суд відмовити у її задоволенні посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.

Представник третьої особи пояснив, що підтримує позицію Державної регуляторної служби України.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників учасників справи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року - без змін виходячи із наступного.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами справи не заперечується, що у зв`язку із надходженням звернень від споживачів щодо застосування газорозподільними організаціями коефіцієнта приведення споживання природного газу до стандартних умов, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг звернулася до Державної регуляторної служби України із листами від 04 січня 2019 року № 80/14/7-17, від 09 січня 2019 року № 217/14/7-19 та від 18 січня 2019 року № 610/14/7-19 із проханням погодити проведення позапланового заходу контролю щодо таких підприємств, у тому числі ПАТ «Хмельницькгаз».

Листом Державної регуляторної служби України від 25 лютого 2019 року № 1155/0/20-19 було погоджено проведення позапланової виїзної перевірки ПАТ «Хмельницькгаз».

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг прийняла постанову від 05 березня 2019 року № 314 про проведення позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у тому числі ПАТ «Хмельницькгаз», з питань дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 16 лютого 2017 року № 201.

У період з 12 по 18 березня 2019 року позивач провів позаплановий захід контролю щодо дотримання ПАТ «Хмельницькгаз» ліцензійних умов, за підсумками якого склав акт позапланової перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 18 березня 2019 року № 86.

На підставі зазначеного акту Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг прийняла постанову від 26 березня 2019 № 428 «Про накладення штрафу на ПАТ «Хмельницькгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».

ПАТ «Хмельницькгаз» подало до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування скаргу (апеляцію) від 02 квітня 2019 року № 290007.2-Сл-1709-0419 на зазначену постанову.

На засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування 04 червня 2019 року прийнято рішення № 5.5 про задоволення скарги третьої особи. Також зобов`язано позивача усунути порушення вимог ч.ч. 7 і 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абз.абз. 7 і 15 ст. 3 та ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Також Державна регуляторна служба України винесла розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 «Про задоволення апеляції», яким зобов`язала Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг у зв`язку із задоволенням апеляції (скарги) ПАТ «Хмельницькгаз» від 02 квітня 2019 року № 290007.2-Сл-1709-0419, усунути порушення вимог ч.ч. 7 і 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абз.абз. 7 і 15 ст. 3 та ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження протягом десяти робочих днів з дати його отримання із наданням підтверджуючих документів.

Не погоджуючись із такими рішеннями Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та Державної регуляторної служби України, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг звернулася до суду із адміністративним позовом.

Як раніше зазначалося, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2019 року провадження у справі в частині оскарження рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04 червня 2019 року № 5.5 було закрите.

Позивач в апеляційній скарзі на рішення суду від 07 жовтня 2019 року зазначає, що суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі в зазначеній частині.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 294 КАС України ухвала про закриття провадження у справі належить до переліку тих, що можуть бути оскаржені окремо від рішення суду.

Згідно з ч. 3 ст. 293 КАС України заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг з апеляційною скаргою на ухвалою суду від 17 вересня 2019 року не зверталася. Включення до апеляційної скарги на рішення суду від 07 жовтня 2019 року заперечень проти ухвали суду від 17 вересня 2019 року суперечить ч. 3 ст. 293 КАС України.

За таких обставин колегія суддів під час розгляду апеляційної скарги на рішення суду від 07 жовтня 2019 року не переглядає ухвалу суду від 17 вересня 2019 року.

У свою чергу Державна регуляторна служба України не зверталася до суду із апеляційною скаргою на рішення суду від 07 жовтня 2019 року, однак у відзиві на апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг зазначає, що розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 не може бути предметом судового розгляду. Обґрунтовуючи свої доводи, відповідач посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що викладена у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17.

Суд першої інстанції перевіряв доводи учасників справи щодо можливості оскарження розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 в порядку адміністративного судочинства та дійшов висновку, що воно є актом індивідуальної дії, в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, який породжує для позивача певні обов`язки, у зв`язку з чим може бути предметом адміністративного позову.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Розпорядження Державної регуляторної служби України від 07 червня 2019 року № 54 «Про задоволення апеляції» Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг було зобов`язано усунути порушення вимог ч.ч. 7 і 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абз.абз. 7 і 15 ст. 3 та ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та повідомити про його виконання протягом десяти робочих днів з дати отримання із наданням підтверджуючих документів.

Отже, розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 стосується інтересів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, адже зобов`язує вчинити дії та повідомити про усунення порушень.

Оскаржуване розпорядження було прийняте Державною регуляторною службою України на виконання владних управлінських функцій, передбачених п. 8 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Відповідно до абз. 2 п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, вона є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноважений орган з питань ліцензування видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що розпорядження Державної регуляторної служби України від 07 червня 2019 року № 54 «Про задоволення апеляції» відповідає ознакам індивідуального акту, що зазначені у п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України.

Надаючи оцінку доводам відповідача про те, що його розпорядження не підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства, колегія суддів враховує, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 міститься висновок щодо застосування норм процесуального права в інших правовідносинах ніж виникли між сторонами цієї справи.

Так, у справі № 826/3115/17 предметом оскарження було розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2017 року № 13 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами скарги Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 28 листопада 2016 року. Вказаним розпорядженням було зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ № 422 від 11 листопада 2016 року в частині анулювання ліцензії Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 23 грудня 2011 року серії АГ № 581908 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Під час вирішення справи № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Разом з тим, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг оскаржує розпорядження суб`єкта владних повноважень, яким її зобов`язано усунути порушення у власній діяльності, а не скасовано прийняте нею рішення як підконтрольним органом.

Колегія суддів звертає увагу на те, що положеннями п. 8 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноваженому органу з питань ліцензування надано повноваження видавати розпорядження двох видів:

- про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування;

- про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг оскаржує розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування.

Розпорядження від 07 червня 2019 року № 54, хоч і було прийняте у зв`язку із задоволенням апеляції (скарги) ПАТ «Хмельницькгаз» від 02 квітня 2019 року № 290007.2-Сл-1709-0419, проте за своїм змістом не є рішенням про задоволення такої скарги. У ньому відсутній висновок про те, що апеляція (скарга) ПАТ «Хмельницькгаз» підлягає відхиленню або задоволенню.

Таке розпорядження містить припис про усунення порушень у діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг в цілому та не зобов`язує позивача вчинити дії, спрямовані на захист чи поновлення прав саме ПАТ «Хмельницькгаз».

Відповідні порушення були виявлені в ході розгляду скарги ПАТ «Хмельницькгаз», проте розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 стосується приведення діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг у відповідність до вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а не задоволення скарги.

Натомість у справі № 826/3115/17 Міністерство екології та природних ресурсів України оскаржувало розпорядження Державної регуляторної служби України, яким було задоволено скаргу Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» та зобов`язано позивача скасувати власний наказ № 422 від 11 листопада 2016 року про анулювання ліцензії такого підприємства.

Зазначені відмінності в предметі спору є суттєвими та виключають можливість врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, під час розгляду і вирішення адміністративного позову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг.

Приймаючи рішення про відмову в задоволення адміністративного позову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, суд першої інстанції виходив з того, що порушення, викладені у розпорядженні від 07 червня 2019 року № 54, дійсно мають місце та підлягають усуненню.

Колегія суддів вважає такі висновки суду першої інстанції законними та обґрунтованими.

Як раніше зазначалося, оскаржуваним розпорядженням Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг було зобов`язано усунути порушення вимог ч.ч. 7 і 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абз.абз. 7 і 15 ст. 3 та ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У відповідності до ч. 7 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Згідно з абз. 7 ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» одним із принципів державного нагляду (контроль) є його лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Відповідно до мотивувальної частини розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 порушення зазначених норм права полягає у тому, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг під час проведення заходів державного нагляду (контролю) не дотримується вимог ч. 15 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яка передбачає, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Під час розгляду скарги ПАТ «Хмельницькгаз» Державна регуляторна служба України встановила, що позивач під час проведення перевірки використав форму акту, яка розроблена відповідно до Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 752 (далі - Методика № 752). Однак постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 була затверджена нова Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика № 342). Зазначеною постановою затверджена уніфікована форма акту, що складається за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка за структурою, формою та змістом відрізняється від форми, що була затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 752.

Оскільки уніфіковані форми актів, розроблені на виконання положень Методики № 752, не містять усієї сукупності реквізитів, передбачених уніфікованою формою акта, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, а реквізити, які за формою та змістом залишились незмінними, розміщуються на аркуші не за правилами, встановленими уніфікованою формою акта, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, вони не можуть використовуватись органами державного нагляду (контролю).

У відповідності до п.п. 1, 8, 9 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг не заперечує, що на час виникнення спірних правовідносин не затвердила уніфіковані форми актів, які б відповідали Методиці № 342, з переліком питань та не оприлюднила їх на власному офіційному веб-сайті.

У зв`язку з цим колегія суддів вважає, що розпорядження Державної регуляторної служби України про усунення зазначеного порушення є законною та обґрунтованою.

Звертаючись до суду із апеляційною скаргою, позивач обґрунтував свої вимоги тим, що строк, протягом якого органи державного нагляду (контролю) зобов`язані затвердити нові уніфіковані форми актів у зв`язку з втратою чинності Методикою № 752 та набранням чинності Методикою № 342 не був установлений.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Враховуючи, що ст.ст. 4, 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зобов`язує при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) використовувати виключно уніфіковані форми актів, які розроблені відповідно до Методики, затверджені органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті, колегія суддів приходить до висновку про те, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг зобов`язана була невідкладно вжити заходи для приведення власних уніфікованих форм актів у відповідність до Методики № 342 протягом розумного строку.

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 2 КАС України одним із критеріїв, що враховуються адміністративним судом при наданні оцінки дій суб`єктів владних є те, чи вчинені вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Розумним строком у розмінні п. 11 ч. 1 ст. 4 КАС України є найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Колегія суддів вважає можливим застосувати підхід до визнання розумного строку, наведений у п. 11 ч. 1 ст. 4 КАС України, у спірних правовідносин.

Отже, розумним строком приведення уніфікованих форм актів у відповідність до Методики 342 колегія суддів вважає найкоротший строк, який буде достатнім для розроблення і затвердження таких актів.

Колегія суддів враховує, що Методика № 342 набула чинності з 12 червня 2018 року, однак станом на 18 березня 2019 року (дата складення акту за наслідками позапланового заходу державного нагляду (контролю) у відношенні ПАТ «Хмельницькгаз») уніфіковані форми актів не були приведені у відповідність до такої Методики.

Обґрунтованих доводів, які б свідчили, що зволікання із затвердженням нових уніфікованих форм актів протягом понад дев`яти місяців було виправданим - позивач не навів.

Також Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг посилається на те, що Державна регуляторна служба України листом від 25 лютого 2019 року № 1155/0/20-19 погодила проведення позапланової виїзної перевірки ПАТ «Хмельницькгаз», отже визнала, що форми актів відповідають вимогам закону.

Порядок здійснення нагляду і контролю у сфері ліцензування визначений у ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

У відповідності до ч. 10 ст. 19 вказаного Закону позапланова перевірка додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов з підстав, передбачених пунктами 2, 4 та 5 частини дев`ятої цієї статті, здійснюється лише за наявності погодження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, яке надається на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування за зверненням органу ліцензування.

Звернення органу ліцензування повинно містити документальне підтвердження виявлення інформації, передбаченої пунктом 2 частини дев`ятої цієї статті, або завірену ним копію відповідного звернення чи повідомлення, передбачених пунктами 4 або 5 частини дев`ятої цієї статті.

У свою чергу п.п. 2, 4, 5 ч. 9 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» передбачають, що позапланові перевірки додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов проводяться у разі наявності хоча б однієї з таких підстав:

- виявлення у державних інформаційних ресурсах (паперових або електронних) інформації, що свідчить про порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов або не узгоджується з інформацією, що подається ліцензіатом органу ліцензування відповідно до вимог цього Закону, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині (зокрема, повідомлення про зміну даних, зазначених у підтвердних документах) або перевірки достовірності відповідної інформації;

- обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов такій особі (особам) було завдано матеріальної шкоди або порушено її (їхні) законні права чи інтереси, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині;

- повідомлення посадових осіб контролюючих органів про виявлені в ході виконання контрольних повноважень порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині.

Згідно з ч. 12 ст. 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» доведення доцільності проведення органом ліцензування позапланової перевірки ліцензіата на підставах, передбачених пунктами 4 та 5 частини дев`ятої статті 19 цього Закону, покладається на юридичну або фізичну особу, яка подала відповідне звернення (повідомлення), для чого такі особи або їхні представники запрошуються на засідання Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Зазначені норми права вказують на те, що при вирішенні питання про надання погодження на проведення позапланової перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов Державна регуляторна служба України зобов`язана перевіряти наявність підстав та доцільність проведення заходів державного нагляду (контролю).

Натомість виконання органом державного нагляду (контролю) вимог п.п. 8, 9 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не належить до кола питань, які Державна регуляторна служба України в силу закону зобов`язана перевіряти та враховувати при наданні погодження на проведення перевірки ліцензіата.

Отже, надання Державною регуляторною службою України погодження на проведення перевірки ПАТ «Хмельницькгаз» не є доказом відповідності форм актів, які позивач використовує у своїй діяльності, вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Методики № 342.

Позивач в апеляційній скарзі визнає, що затверджена ним форма акту не відповідає вимогам Методики № 342. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг зазначає, що затверджена ним форма акту містить єдину відмінність від форми, що зазначена в Методиці № 342, а саме: у таблиці акту «Вичерпний перелік питань щодо проведення позапланового заходу державного нагляду контролю» відсутня інформація про «ступінь ризику суб`єкта господарювання» та «позиція суб`єкта господарювання щодо негативного впливу вимоги законодавства від 1 до 4 балів». Позивач вважає, що зазначена відмінність є несуттєвою з огляду на особливості сфери діяльності, контроль за якою здійснює Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг.

Надаючи правову оцінку зазначеним доводам, колегія суддів враховує, що предметом оскарження у справі є розпорядження, яким позивача зобов`язано привести свою діяльність у відповідність до вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відтак, визначальним для вирішення справи є встановлення відповідності чи не відповідності затвердженої позивачем форми акту вимогам Методики № 342. Натомість надання оцінки тому, чи є виявлені відмінності суттєвими - не має правового значення для вирішення адміністративного позову.

Розпорядженням від 07 червня 2019 року № 54 Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг було зобов`язано усунути порушення вимог ч. 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Зазначено норма права передбачає, що розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов.

Порушення вимог ч. 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» полягає у тому, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, виявивши під час перевірки порушення ПАТ «Хмельницькгаз» вимог ліцензійних умов, не видало розпорядження про їх усунення.

Судом встановлено, що позивач за наслідками перевірки ПАТ «Хмельницькгаз» виніс постанову від 26 березня 2019 року № 428, якою:

- наклав на ПАТ «Хмельницькгаз» штраф у розмірі 850000 грн 00 коп.;

- зобов`язав ПАТ «Хмельницькгаз» привести свою діяльність у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу у строк до 12 квітня 2019 року діяльність.

У мотивувальній частині розпорядження від 07 червня 2019 року № 54 зазначено, що ч. 5 ст. 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» встановлено, що рішення Регулятора (Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Разом з цим розпорядження про усунення ПАТ «Хмельницькгаз» порушень вимог п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - не видавалось.

Матеріалами справи підтверджується, що в порушення вимог ч. 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та ч. 5 ст. 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» документ у формі розпорядження про усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю за діяльністю ПАТ «Хмельницькгаз», позивачем не приймався. Натомість вимога про усунення виявлених порушень була включена до постанови від 26 березня 2019 року № 428 про накладення штрафу.

У якості заперечень щодо зазначеного порушення Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг зазначає, що ст. 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» імперативно встановлює, що рішення про накладення штрафу приймається у формі постанови. Натомість ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачає, що вимога про усунення порушень може бути викладена у формі припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у багатьох сферах господарської діяльності. У зв`язку з цим у ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» наведений узагальнений перелік розпорядчих актів про усунення порушень.

Натомість закони України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ліцензування видів господарської діяльності» є спеціальними нормативно-правовими актами, які регулюють спірні правовідносини. Вони чітко визначають форму документа, у якому викладається вимогам про усунення виявлених порушень.

За таких обставин посилання позивача на ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є необґрунтованими.

Також оскаржуваним розпорядженням Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг було зобов`язано усунути порушення вимог абз. 15 ст. 3 та ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У відповідності до ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Згідно з абз. 15 ст. 3 вказаного Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за принципом, зокрема, презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

Зазначене порушення, за змістом розпорядження від 07 червня 2019 року № 54, полягало у тому, що Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг за наслідками перевірки ПАТ «Хмельницькгаз» прийняла постанову від 26 березня 2019 року № 428 про накладення штрафу без попереднього винесення розпорядження про усунення виявлених недоліків.

Позивач вважає, що при винесенні постанови про накладення штрафу за виявлене порушення ліцензійних умов, діяв у повній відповідності до вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу».

У відповідності ч. 1 ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг» суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Положеннями пп. «б» п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у таких розмірах: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг зазначає, що відповідно до ч. 3 ст. 59 вказаного Закону у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Позивач звертає увагу на те, що положеннями Закону України «Про ринок природного газу» не встановлено обмежень чи послідовність застосування таких санкцій.

Надаючи оцінку зазначеним доводам Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, колегія суддів виходить із того, що закони України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг», «Про ринок природного газу», «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» належать до нормативно-правових актів, які регулюють діяльність позивача при здійсненні заходів контролю за дотриманням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг під час реалізації своїх повноважень зобов`язана дотримуватись приписів зазначених законів та застосовувати їх у сукупності.

Колегія суддів враховує, що відповідно до ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» єдиною формою реагування на виявлені порушення ліцензійних умов є видача розпорядження про їх усунення.

Положення законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу» передбачають можливість притягнення ліцензіата до відповідальності шляхом накладення санкцій.

У свою чергу ч. 11 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» пов`язує можливість накладення санкцій за виявлене порушення виключено із невиконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення такого порушення.

Враховуючи передбачений абз. 15 ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» принцип презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання, колегія суддів погоджується із позицією про те, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг у разі виявлення порушень ліцензійних умов, зобов`язана винести розпорядження про усунення такого порушення і лише у разі виконання такого розпорядження не у повному обсязі або не у встановлений строк - застосовувати до ліцензіата фінансові та інші санкції.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову Національної комісії, що здійснює держане регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг та визнання протиправним і скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 07 червня 2019 року № 54.

Доводи апеляційної скарги позивача не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в ухвалі від 07 жовтня 2018 року та не можуть бути підставою для її скасування.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює держане регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя А.М. Горяйнов

Судді Л.О. Костюк

Є.В. Чаку

Постанова складена у повному обсязі 10 грудня 2019 року.