Справа № 340/1402/19
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2019-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

03 грудня 2019 року м. Дніпросправа № 340/1402/19
Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року (головуючий суддя Петренко О.С.)

у справі № 340/1402/19

за позовом Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області

до Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1

про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИВ:

Головне територіальне управління юстиції у Кіровоградській області звернулось до суду з позовом до Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях, третя особа - ОСОБА_1 , в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях від 27.05.2019 року №26 о/д «Про проведення позапланової виїзної перевірки у Головному територіальному управління юстиції у Кіровоградській області».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний наказ винесено з порушенням Порядку проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами Закону України «Про державну службу» та інших нормативно - правових актів у сфері державної служби, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 26.09.2016 №193 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.10.2016 за №1369/29499.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Судом встановлено, що відповідно норм чинного законодавства України саме на відповідача, як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, покладено обов`язок по проведенню перевірок стану дотримання в державних органах вимог Закону України «Про державну службу» та розгляду в установленому порядку скарг державних службовців.

Щодо дотримання відповідачем порядку призначення проведення позапланової виїзної перевірки позивача, суд з посиланням на затверджений наказом Національного агентства України з питань державної служби від 26.09.2016 №193 Порядок проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів у сфері держаної служби, зазначив про дотримання відповідачем порядку проведення позапланової виїзної перевірки позивача, оскільки фактично предметом перевірки є розпорядчі та інші документи, що стали підставою для звернення ОСОБА_1 до НАДС з метою відновлення порушеного права, тому суд дійшов висновку про обґрунтованість прийнятого наказу.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Апеляційна скарга фактично мотивована незгодою з висновками суду першої інстанції, зокрема, позивач зазначає, що підставою для звернення до суду за захистом своїх прав та скасування оскаржуваного наказу є його прийняття відповідачем не у спосіб визначений законом, а саме: порушення вимог Порядку проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №193 від 26.09.2016. В оскарженому наказі є підстави для проведення перевірки, але відсутній предмет даної перевірки. Згідно вказаного порядку предметом перевірки є розпорядчі та інші документи щодо додержання державними органами визначених Законом умов реалізації громадянами України права на державну службу. Скаржник зауважує, що скарга державного службовця не відноситься до розпорядчого та іншого документа, який може встановити наявність чи відсутність факту порушення об`єктом перевірки Закону України «Про державну службу», а тому не може бути предметом перевірки.

Відповідачем поданий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити без задоволення апеляційну скаргу, а рішення залишити без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 24.05.2019 до Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях надійшла скарга ОСОБА_1 від 22.05.2019 з питань, що виникли внаслідок проходження державної служби в органах Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (а.с.76-79).

У зв`язку з надходженням скарги від державного службовця, відповідачем прийнято наказ про проведення позапланової виїзної перевірки у Головному територіальному управлінні юстиції в Кіровоградській області 27.05.2019 №26о/д, з метою перевірки інформації, викладеної у зверненні ОСОБА_1 від 22.05.2019. Також прийнято рішення створити робочу групу, яка в межах повноважень мала підготувати та затвердити всі необхідні для проведення перевірки документи та у період з 30 травня 2019 року по 27 червня 2019 року провести перевірку стану дотримання вимог законодавства про державну службу у ГТУЮ у Кіровоградській області.

На підставі означеного наказу створено робочу групу з проведення позапланової перевірки у Головному територіальному управлінні юстиції у Кіровоградській області. Листами від 30.05.2019 року №196/01-18/ТО-19 та від 07.06.2019 №204/01-18/ТО-19 позивачу вручено письмові запити з переліком розпорядчих чи інших документів, копії яких належить надати позивачу.

Листом від 04.06.2019 №07/01-26/278 за результатами розгляду запиту від 30.05.2019 позивач надав відповідь про неможливість надання зазначених у запиті документів, оскільки в наказі «Про проведення планової виїзної перевірки у Головному територіальному управлінню юстиції у Кіровоградській області» №26 о/д від 27.05.2019, в порушення п.5 розділу ІІ Порядку №193, не зазначено предмет перевірки, у зв`язку з чим неможливо встановити, чи стосуються витребувані документи предмета перевірки.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд не погоджується з судом першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Спірні правовідносини врегульовані, зокрема, Законом України «Про державну службу» № 889-VIII від 10.12.2015, Положенням про Національне агентство України з питань державної служби, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 № 500, Порядком проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України №193 від 26.09.2016, який діяв на час виникнення спірних правовідносин.

Стаття 11 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII в редакції на час виникнення спірних прпвовідносин передбачає, що у разі порушення наданих цим Законом прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав державний службовець у місячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про це, може подати керівнику державної служби скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації.

У скарзі державний службовець може вимагати від керівника державної служби утворення комісії для перевірки викладених у скарзі фактів.

Якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

За визначенням пункту 1 Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 № 500, Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті).

Відповідно до п. 4 Положення № 500 НАДС відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, проводить перевірку поданих державними органами наказів (розпоряджень) про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади та його умови на відповідність вимогам законодавства з питань державної служби та в разі відсутності зауважень узагальнює і розміщує подану інформацію на своєму офіційному веб-сайті; здійснює контроль за додержанням визначених Законом України «Про державну службу» умов реалізації громадянами права на державну службу; проводить в межах повноважень, визначених законом, в установленому порядку перевірки стану дотримання в державних органах вимог Закону України «Про державну службу»; розглядає в установленому порядку скарги державних службовців категорій «Б» і «В» щодо прийняття, проходження та припинення державної служби відповідно до Закону України «Про державну службу»; направляє в установленому порядку державним органам та їх посадовим особам вимоги щодо скасування рішень таких органів з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу; щодо усунення порушень прав державного службовця або перешкод у реалізації таких прав; щодо скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби; розглядає в установленому порядку скарги учасників конкурсів на зайняття вакантних посад державної служби категорій «Б» і «В» щодо рішень конкурсної комісії; здійснює інші повноваження, визначені законом.

Порядком проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами вимог Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби, затвердженим наказом Національного агентства України з питань державної служби від 26.09.2016 № 193 (який діяв на час виникнення спірних правовідносин), визначено завдання і порядок проведення Нацдержслужбою та її територіальними органами планових та позапланових перевірок стану дотримання державними органами вимог Закону та інших нормативно-правових актів з питань державної служби.

Згідно п.п.2-4 розділу І Порядку № 193 предметом перевірок є розпорядчі та інші документи щодо додержання державними органами визначених Законом умов реалізації громадянами України права на державну службу.

Об`єктами перевірки є державні органи, структурні підрозділи, утворені як юридичні особи публічного права, та територіальні органи цих державних органів.

Суб`єктами перевірки є посадові особи НАДС (територіального органу), особи, залучені за їх згодою НАДС (територіальним органом) відповідно до покладених на них завдань до проведення перевірки.

За приписами п.5 розділу І цього Порядку № 193 НАДС (територіальний орган) здійснює планові та позапланові перевірки.

Відповідно до п.7 розділу І Порядку № 193 основними завданнями перевірки є:

установлення на об`єкті перевірки фактичного стану щодо реалізації державної політики у сфері державної служби, організації управління державною службою;

перевірка стану дотримання державними органами вимог Закону та інших нормативно-правових актів з питань державної служби;

попередження, виявлення та вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень чинного законодавства та причин неналежного рівня організації управління державною службою;

надання об`єкту перевірки на підставі аналізу матеріалів перевірки пропозицій щодо підвищення ефективності діяльності з питань, що були предметом перевірки, усунення виявлених недоліків та запобігання їм у майбутньому.

За правилами п.1 розділ ІІ Порядку № 193 перевірка проводиться: НАДС - у будь-якому державному органі; територіальним органом НАДС - в державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, одного або кількох районів, міст обласного значення на відповідній території або у будь-яких інших за дорученням НАДС.

Перевірка проводиться за наказом НАДС (територіального органу).

Згідно п.3 розділу ІІ Порядку № 193 позапланова перевірка проводиться з окремих питань, які є предметом перевірки, зокрема за скаргою державного службовця категорій «Б» і «В» щодо прийняття, проходження та припинення державної служби; кандидата як учасника конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби відповідно до статті 28 Закону; з метою перевірки усунення виявлених під час планової перевірки недоліків та порушень законодавства у сфері державної служби; у разі виявлення НАДС (територіальним органом) обставин, що можуть свідчити про порушення у державному органі законодавства у сфері державної служби; за дорученням органу вищого рівня тощо.

Вимоги до наказу про проведення перевірки встановлені в п.5 розділу ІІ Порядку № 195, а саме: у наказі про проведення перевірки зазначаються: предмет перевірки; вид перевірки (планова, позапланова, виїзна, безвиїзна); найменування об`єкта перевірки; дати початку та закінчення перевірки; склад робочої групи та її керівник.

Для проведення виїзної перевірки керівник робочої групи затверджує програму проведення перевірки. Програма проведення перевірки має містити орієнтовний перелік питань, які потрібно перевірити, з урахуванням виду та строків перевірки (може уточнюватись та доповнюватись під час перевірки) - п.9 розділу ІІ Порядку № 193.

В перший день виїзду за місцезнаходженням об`єкта перевірки члени робочої групи вручають під підпис керівникові об`єкта перевірки, а у разі його відсутності особі, яка виконує його обов`язки, доручення та копію наказу про проведення перевірки, а також пред`являють документи, що засвідчують особи керівника та членів робочої групи - п.10 розділу ІІ Порядку № 193.

Відповідно до п.2 Розділу III під час проведення позапланової перевірки робочою групою досліджуються окремі питання, які стосуються предмета перевірки.

З аналізу наведених норм в їх сукупності вбачається, що для проведення позапланової виїзної перевірки НАДС (територіальним органом) обов`язковим є визначення предмету перевірки у відповідному наказі, виходячи саме з якого керівником робочої групи затверджується програма проведення перевірки із встановленням орієнтовного переліку питань, які потрібно перевірити, з урахуванням виду та строків перевірки.

Як вбачається з матеріалів справи, спірний наказ виданий відповідачем, як в цьому зазначено, у зв`язку із надходженням скарги гр. ОСОБА_1 від 22.05.2019 з приводу питань, що виникли внаслідок проходження державної служби в органах Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області. Втім в цьому наказі не зазначено, що саме підлягає перевірці з огляду на суть скарги ОСОБА_1 та викладеній в ній інформації.

Апеляційний суд вважає вірними доводи позивача, що предметом перевірок є розпорядчі та інші документи щодо додержання державними органами визначених Законом умов реалізації громадянами України права на державну службу, тоді як скарга державного службовця категорій «Б» і «В» щодо прийняття, проходження та припинення державної служби є підставою для проведення позапланової перевірки НАДС (територіальним органом).

Отже, в оскаржуваному наказі не зазначено предмет перевірки, що суперечить наведеним вище вимогам Порядку № 193.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

З огляду на вищенаведене, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ відповідача від 27.05.2019 № 26о/д не відповідає критеріям, визначеним в наведеній нормі ч.2 ст.2 КАС України, є протиправним і підлягає скасуванню.

Висновки суду першої інстанції з цього приводу є такими, що не відповідають нормам матеріального прав та фактичним обставинам справи, що відповідно до ст.317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування постанови суду першої інстанції в цій частині та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області задовольнити.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі № 340/1402/19 скасувати, прийняти нове рішення.

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях від 27.05.2019 року №26 о/д «Про проведення позапланової виїзної перевірки у Головному територіальному управління юстиції у Кіровоградській області»

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Н.А. Бишевська

суддя Я.В. Семененко