Справа № 819/3065/13-а
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2019-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2019 року

Київ

справа №819/3065/13-a

адміністративне провадження №К/9901/6759/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Білак М.В. (суддя-доповідач),

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 3 квітня 2014 року (суддя Білоус І.О.)

та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року (головуючий суддя - Левицька Н.Г., судді: Обрізко І.М., Сапіга В.П.)

у справі №819/3065/13-а

за позовом ОСОБА_1

до Тернопільської обласної державної адміністрації,

третя особа Шумська районна державна адміністрація,

про визнання дій протиправними.

I. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2013 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну підстав адміністративного позову, просив:

- скасувати розпорядження голови Тернопільської обласної державної адміністрації (далі - Тернопільська ОДА) від 27 листопада 2013 року №581-од «Про скасування розпорядження голови Шумської районної державної адміністрації від 1 жовтня 2007 року №416»;

- визнати протиправними дії голови Тернопільської ОДА Хоптяна Валентина Антоновича щодо прийняття розпорядження від 27 листопада 2013 року №581-од;

2. В обґрунтування своїх вимог посилався на те, що при виданні спірного розпорядження порушено вимоги Регламенту Тернопільської ОДА, Інструкції з діловодства в Тернопільській ОДА, зокрема відсутність проекту розпорядження, а також передбачених інструкцією віз і додатків та резолюції на ньому.

3. Також зазначив, що згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 розпорядження Шумської районної державної адміністрації (далі - Шумська РДА) від 1 жовтня 2007 року №416 «Про затвердження актів державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів» є таким, що вичерпало свою дію по строках його безпосередньої дії та як фактично виконане, а отже цей ненормативний акт не може бути скасований чи змінений.

4. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 3 квітня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року, в задоволенні позову відмовлено.

5. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, і прийняти нове рішення про задоволення позову.

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, посилаючись на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в провадженні Господарського суду Тернопільської області перебувала справа №13/152-4885 (К/9991/27433/12) за позовом Шумського районного споживчого товариства до Шумської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Шумськ-інвест» (далі - ТОВ «Шумськ-інвест»), фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , про визнання нечинним та скасування рішення.

8. За результатом розгляду зазначеної справи постановою Господарського суду Тернопільської області від 9 лютого 2008 року, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2013 року, скасовано рішення виконавчого комітету Шумської міської ради від 22 червня 2005 року №142 «Про надання ОСОБА_1 дозволу на будівництво торгового павільйону на ринковій площі жит. АДРЕСА_1» , а також рішення виконавчого комітету Шумської міської ради від 21 грудня 2004 року №385 «Про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проектної документації на встановлення павільйону на ринковій площі жит.

АДРЕСА_1». 9 . У вказаній справі судове рішення мотивоване тим, що будівництву та розміщенню малої архітектурної форми (торгового павільйону) підприємцем ОСОБА_1 на земельній ділянці, яка належить на праві постійного користування Шумському районному споживчому товариству, відповідно до вимог статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) повинно було передувати вилучення земельної ділянки у порядку статті 149 ЗК України або припинення землекористування при наявності добровільної відмови від права користування в порядку статті 141 ЗК України, а оскільки таких дій вчинено не було, прийняті виконавчим комітетом Шумської міської ради рішення від 22 червня 2005 року №142 та від 21 грудня 2004 року №385 порушують вимоги чинного законодавства та права Шумського районного споживчого товариства як законного землекористувача.

10. Крім того, вказаним судовим рішенням встановлено, що рішенням Господарського суду Тернопільської області від 3 грудня 2007 року у справі №10/240-4609 визнано дійсним договір купівлі-продажу від 10 жовтня 2007 року укладений між Шумським районним споживчим товариством (продавець) та ТОВ «Шумськ-інвест» (покупець). Визнано за останнім право власності на цілісний майновий комплекс (Підприємство споживчої кооперації «Ринок»), що розташований на земельній ділянці, яка перебуває у користуванні продавця.

11. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що рішенням Шумського районного суду Тернопільської області від 18 березня 2008 року у справі №2-599/2007 задоволено заяву Шумського районного споживчого товариства про перегляд за нововиявленими обставинами рішення суду та скасовано рішення Шумського районного суду від 8 листопада 2007 року про визнання права власності на торгівельний павільйон за ОСОБА_1 .

12. 20 листопада 2013 року до Тернопільської ОДА звернулося ТОВ «Шумськ-інвест» із заявою, в якій, з посиланням на статтю 376 Цивільного кодексу України, ухвалу Шумського районного суду Тернопільської області від 18 березня 2008 року та встановлені судовими рішеннями обставини у справі №13/152-4885 (К/9991/27433/12), просило скасувати розпорядження голови Шумської РДА від 1 жовтня 2007 року №416 «Про затвердження актів державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів».

13. В обґрунтування поданої заяви ТОВ «Шумськ-інвест» зазначало, що оскільки в судовому порядку скасовані рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проектної документації на встановлення торговельного павільйону та надання дозволу на будівництво торговельного павільйону з підстав порушення чинного законодавства, зокрема розміщення торговельного павільйону без відведення земельної ділянки для цієї мети, є підстави для скасування розпорядження про затвердження актів державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію вказаного торговельного павільйону.

14. За результатами розгляду цієї заяви, відповідно до статей 6, 43 Закону України від 9 квітня 1999 року №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон №586-XIV), відповідачем видано розпорядження від 27 листопада 2013 року №581-од, яким скасовано розпорядження голови Шумської РДА від 1 жовтня 2007 року №416 «Про затвердження актів державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів» в частині затвердження акту державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію торгового павільйону підприємця ОСОБА_1 у

АДРЕСА_2. 15 . Правомірність прийняття вказаного рішення і є предметом спору у цій справі.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач приймаючи спірне розпорядження, діяв в межах та у спосіб передбачений законодавством.

17. При цьому суд вказав на необґрунтованість посилань позивача на рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009, оскільки це рішення стосується повноважень органів місцевого самоврядування, а не органів виконавчої влади, якими є районні та обласні держадміністрації.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. У своїй касаційній скарзі ОСОБА_1 , з посиланням на рішення Конституційного Суду України, наполягає на тому, що розпорядження Шумської РДА, яке скасоване спірним розпорядженням, є ненормативним актом індивідуальної дії, який вичерпав свою дію фактом їхнього виконання, а тому не може бути скасованим.

19. У касаційній скарзі позивач також стверджує на відсутність проекту спірного розпорядження.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

21. Предметом спору у цій справі є законність прийняття головою Тернопільської ОДА розпорядження №581-од від 27 листопада 2013 року «Про скасування розпорядження голови Шумської районної державної адміністрації від 1 жовтня 2007 року №416».

22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом №586-XIV.

24. Згідно з частиною другою статті 1 Закону №586-XIV місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

25. Відповідно до частини першої статті 6 Закону №586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

26. Відповідно до положень частини першої та третьої статті 33 Закону №586-XIV обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

27. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

28. Згідно з частинами першою та другою статті 43 Закону №586-XIV акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

29. Тобто, законодавством чітко обумовлено коло суб`єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації. Такими суб`єктами є Президент України, Кабінет Міністрів України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.

30. Аналогічні положення закріплені також частиною восьмою статті 118 Конституції України відповідно до якої рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

31. При цьому, колегія суддів вказує, що однією з визначальних умов скасування розпорядження адміністрації, є та обставина, що спірне розпорядження суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами.

32. Як встановлено судами, спірне розпорядження Тернопільської ОДА видано на підставі установлених судовим рішенням, що набрало законної сили, фактів порушення законодавства, зокрема недотримання при будівництві та розміщенні малої архітектурної форми (торгового павільйону) вимог передбачених статтями 141, 149 ЗК України, а саме: необхідності проведення процедури вилучення земельної ділянки, або припинення землекористування при наявності добровільної відмови від права користування, які при будівництві торгового павільйону ОСОБА_1 не були дотримані.

33. Крім того, під час прийняття Тернопільською РДА розпорядження враховано долучене ТОВ «Шумськ-інвест» рішення Шумського районного суду Тернопільської області від 18 березня 2008 року, яким скасовано набуте ОСОБА_1 право власності на торговельний павільйон.

34. Таким чином, з метою дотримання вимог чинного законодавства, спірним розпорядженням голови Тернопільської ОДА скасовано розпорядження Шумської РДА в частині затвердження акта державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію торговельного павільйону ОСОБА_1 ., оскільки таке видано внаслідок прийняття рішень виконавчого органу місцевого самоврядування, які в свою чергу були скасовані в судовому порядку, як такі що прийняті з порушенням норм земельного законодавства, а саме без відведення земельної ділянки під будівництво.

35. Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що скасувавши розпорядження Шумської РДА в частині затвердження акта державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію торговельного павільйону ОСОБА_1 ., Тернопільська ОДА не вийшла за межі наданих їй повноважень.

36. Стосовно твердження позивача про порушення Тернопільською ОДА процедури при прийнятті спірного рішення, Верховний Суд зазначає наступне.

37. Статтею 45 Закону №586-XIV організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних місцевих державних адміністрацій, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.

38. На виконання наведеної норми та Типового регламенту місцевої державної адміністрації затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 року №2263, затверджено регламент Тернопільської ОДА від 29 листопада 2007 року №780 (далі - Регламент) із змінами до нього від 1 липня 2009 року.

39. Цей Регламент регулює організаційні та процедурні питання діяльності обласної державної адміністрації, зокрема порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови обласної державної адміністрації.

40. Так, голова обласної державної адміністрації на виконання актів законодавства, доручень Прем`єр міністра України, за власною ініціативою видає одноособово в межах повноважень обласної державної адміністрації розпорядження (пункт 55 Регламенту).

41. Пунктом 56 Регламенту встановлено, що проекти розпоряджень голови обласної державної адміністрації (далі - проекти розпоряджень) готують структурні підрозділи обласної державної адміністрації, її апарату, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади та районні державні адміністрації.

42. У разі, коли розроблення проекту розпорядження доручено кільком структурним підрозділам обласної державної адміністрації чи її апарату або іншому органу, головним розробником є виконавець, зазначений першим (пункт 57 Регламенту).

43. Як встановлено судами, головним розробником є ОСОБА_2, оскільки відповідно до інформації яка міститься у резолюції виконувача обов`язків голови Тернопільської ОДА від 20 листопада 2013 року на заяві ТОВ «Шумськ-інвест», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 доручено вивчити ситуацію що склалася, вжити заходів щодо її врегулювання в межах діючого законодавства, підготувати пропозиції.

44. За змістом пункту 58 Регламенту заінтересовані структурні підрозділи обласної державної адміністрації, її апарату та інші органи за зверненням головного розробника у визначений ним строк беруть участь в опрацюванні та погодженні проекту розпорядження.

45. Проекти погоджуються шляхом їх візування керівниками структурних підрозділів обласної державної адміністрації, інших органів, заступниками голови обласної державної адміністрації, інших органів заступниками голови обласної державної адміністрації. При цьому зазначається посада, ініціали і прізвище особи, яка візує проект розпорядження, а також дата візування.

46. За результатами погодження проекту розпорядження головним розробником готується довідка про погодження (додаток 1), у якій зазначаються заінтересовані структурні підрозділи обласної державної адміністрації, її апарату, інші органи, що: погодили проект розпорядження без зауважень; висловили зауваження та пропозиції, враховані головним розробником; висловили зауваження та пропозиції не враховані головним розробником; не висловили своєї позиції щодо проекту розпорядження.

47. Пунктом 60 Регламенту передбачено, що головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження (додаток 3), що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження.

48. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання вказаних пунктів Регламенту на копії розпорядження голови Тернопільської ОДА від 27 листопада 2013 року №581-од в нижньому лівому куті наявні підписи виконавців, зокрема: ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 ; головним розробником проекту - ОСОБА_2 складено довідку про погодження проекту розпорядження «Про скасування розпорядження голови Шумської районної державної адміністрації від 1 жовтня 2007 року №416», а 26 листопада 2013 року складено пояснювальну записку до проекту розпорядження «Про скасування розпорядження голови Шумської районної державної адміністрації від 1 жовтня 2007 року №416». Після здійснення всіх передбачених Регламентом дій проект розпорядження із переліченими вище додатками передано на підпис голові Тернопільської ОДА та підписано ним 27 листопада 2013 року з присвоєнням реєстраційного номера 581-од.

49. Крім того, судами проаналізовано зміст «Інструкції з діловодства в Тернопільській обласній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням голови Тернопільської ОДА від 13 лютого 2012 року №85-од, щодо порядку оформлення документів при підготовці спірного розпорядження, а також тверджень позивача щодо її порушення, зокрема: стосовно оформлення резолюції до зазначеного розпорядження, віз і грифів погодження, наявності необхідних додатків, в результаті чого суди дійшли висновку про відсутність істотних порушень цієї Інструкції які б слугували підставою для скасування розпорядження.

50. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що оскаржуване розпорядження прийнято відповідачем у межах повноважень та у спосіб визначений законом, без порушень процедури його прийняття.

51. Також судами обґрунтовано відхилені посилання позивача на рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 з підстав, що це рішення стосується повноважень органів місцевого самоврядування, а не органів виконавчої влади, якими є районні та обласні держадміністрації.

52. Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені у касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.

53. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

54. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

55. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 3 квітня 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року у справі №819/3065/13-а - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду