Справа № 160/5643/19
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2019-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 грудня 2019 року м. Дніпросправа № 160/5643/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,

за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,

за участю: представника позивача Франскевич Ю.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 року, (суддя суду першої інстанції Захарчук-Борисенко Н.В.), прийняте у м. Дніпро у відкритому судовому засіданні, повне судове рішення складено 25.07.2019 року, у справі №160/5643/19 за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, -

в с т а н о в и в :

19 червня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. голови Державної фіскальної служби О.Власова № 466 від 14.06.2019 року Про проведення службового розслідування;

- визнати протиправними дії в.о. голови Державної фіскальної служби О. Власова, які полягають у виданні ним протиправного наказу від 14.06.2019 № 466 Про проведення службового розслідування та зобов`язати утриматися від вчинення протиправних дій.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що всупереч вимогам частини 9 статті 71 Закону України Про державну службу оскаржуваний наказ від 14.06.2019 № 466 не містить посилань на жодні виявлені факти дій або бездіяльності вчинені ОСОБА_1 , що містять ознаки дисциплінарного проступку, відтак, даний наказ позивач вважає безпідставним та безпредметним. Позивач вказує, що всупереч вимогам частини 5 статті 72 Закону України Про державну службу на момент винесення рішення відповідачем про відсторонення ОСОБА_1 від виконання службових обов`язків не було забезпечено перебування позивача на робочому місці у зв`язку з його перебуванням у щорічній відпустці, що у підсумку обмежило позивача у реалізації його прав, передбачених частиною 8 статті 71 та частиною 7 статті 74 Закону України Про державну службу. Оскаржуваним наказом від 14.06.2019 № 466 не було зазначено жодної передбаченої частиною 2 статті 72 Закону України Про державну службу підстави для відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків. При винесенні оскаржуваного наказу від 14.06.2019 № 466 відповідач діяв всупереч вимогам Закону України Про державну службу, прийняв безпідставне рішення про проведення службового розслідування відносно позивача, неправомірно відсторонив його від виконання посадових обов`язків, а отже, дії відповідача в цій частині мають бути визнані протиправними.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково:

Визнано протиправним та скасовано наказ в.о. голови Державної фіскальної служби О.Власова № 466 від 14.06.2019 року Про проведення службового розслідування в частині заступника начальника Головного управління ДФС у Дніпропетровській області Кирпи С.В. Визнано протиправними дії в.о. голови Державної фіскальної служби О. Власова, які полягають у виданні ним протиправного наказу від 14.06.2019 № 466 Про проведення службового розслідування в частині заступника начальника Головного управління ДФС у Дніпропетровській області Кирпи С.В. В іншій частині в задоволенні позовних вимог - відмовлено.

Відповідач не погодившись з рішенням суду першої інстанції звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржуване рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що службове розслідування у відношенні позивача було призначено у відповідності до вимог чинного законодавства. На час проведення дисциплінарного розслідування позивача усунуто від виконання службових обов`язків, що відповідає приписам ст. 72 ЗУ «Про державну службу». Відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків на час здійснення службового розслідування є мірою запобіжною, яка передбачена метою недопущення впливу останнього на проведення службового розслідування. Відповідач зазначає, що приймаючи спірний наказ він діяв в межах дискреційних повноважень, відтак суд не вправі під час розгляду справи втручатись у вирішення питання, яке становить предмет наказу, перебираючи тим самим на себе повноваження іншого органу.

Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він посилаючись на обґрунтування адміністративного позову, просить оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу відповідача без задоволення.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню за наступних підстав.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом ДФС України від 22.05.2017 року № 1183-о на ОСОБА_1 було покладено виконання обов`язків заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області. Наказом ДФС України від 19.10.2017 року № 2506-о позивача було переведено на посаду заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області/, яка відповідно до статті 6 Закону України Про державну службу, віднесена до категорії Б посад державної служби.

14.06.2019 Виконуючим обов`язки голови Державної фіскальної служби О.Власовим було видано наказ № 466 Про проведення службового розслідування, відповідно до якого: 1.Дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС наказано провести у місячний термін службове розслідування стосовно заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Томчук О., у тому числі за час виконання обов`язків начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області, заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Каліногорської В., заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Кирпи С., та заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Мельника Д. 2.На підставі частини першої статті 72 Закону України Про державну службу відсторонити заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Томчук О., заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Каліногорську В., заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Кирпу С., та заступника начальника ГУ ДФС у Дніпропетровській області Мельника Д. від виконання службових обов`язків за посадами на час проведення стосовно них дисциплінарних проваджень.

Позивач, не погодившись з вказаним наказом від 14.06.2019 № 466, оскаржив його до суду, разом з цим позивачем також оскаржуються дії в.о. голови Державної фіскальної служби України О. Власова, які полягають у виданні ним протиправного наказу та протиправному відстороненні позивача від виконання службових обов`язків.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ від 14.06.2019 року №466 не містить жодної інформації стосовно того, які саме дії, бездіяльність чи прийняте рішення позивача стало підставою для ініціювання дисциплінарного провадження та визначається предметом для дослідження в рамках призначеного майбутнього службового розслідування. Всупереч вимогам ст. 71 ЗУ «Про державну службу», наказ від 14.06.2019 року №466 не містить посилань на виявлені факти дій або бездіяльності позивача, що містять ознаки дисциплінарного проступку. Отже, на думку суду першої інстанції, призначення проведення службового розслідування відносно позивача, оформлене наказом від 14.06.2019 року №466, вчинене відповідачем з порушенням вимог ст. 71 ЗУ «Про державну службу» , що є підставою для визнання протиправним та скасування наказу в частині, що стосується позивача. Також, суд дійшов висновку, що відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків є протиправним, таким що порушує права позивача, підриває авторитет державної служби, перешкоджає повноцінному та якісному виконанню функцій та задач, покладених законом безпосередньо на державний орган.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначені Законом України Про державну службу.

Відповідно до ст. 68 Закону України Про державну службу, дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення.

Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): 1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А": зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії; 2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В": зауваження - суб`єктом призначення;інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 69 Закону України Про державну службу, для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", є Комісія.

Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі.

Приписами частин 9-11 статті 69 Закону України Про державну службу визначено, що дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 71 Закону України Про державну службу, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.

У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково.

Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі.

Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб`єктом призначення, але не більш як до двох місяців.

Згідно до ч.ч. 1-3 ст. 73 Закону України Про державну службу, з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

Дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

Відповідно до ч. 1 ст. 74 Закону України Про державну службу, дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Приписами ст. 78 Закону України Про державну службу визначено, що рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями категорії "А" до суду, а категорій "Б" і "В" - до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, або до суду.

Скарга подається протягом 10 календарних днів після одержання державним службовцем копії наказу (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення.

Зі змісту зазначених правових приписів суд вбачає, що недотримання державним службовцем службової дисципліни має наслідком вчинення ним дисциплінарного проступку та можливості подальшого притягнення його до дисциплінарної відповідальності. При цьому, обставини дисциплінарного проступку мають встановлюватись під час службового розслідування та оформлюватись відповідним рішенням.

Поряд з вказаним, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес. Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб`єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

Як видно зі змісту спірних відносин, предметом судового розгляду є питання правомірності наказу відповідача про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 ..

З цього приводу, колегія суддів акцентує увагу на тому, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Таким чином, підставами для визнання протиправними актів суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Разом з тим, винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження - це відповідні процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, якими розпочинається дисциплінарне провадження, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого дисциплінарного провадження.

За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Разом з тим, розгляд питання правомірності винесення наказів про порушення дисциплінарного провадження в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого дисциплінарного провадження та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Вказані правові висновки також відповідають правовим висновкам Верховного Суду, викладеним в постанові від 15.03.2019 року по справі № 815/622/17.

Таким чином, проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку про відсутноість підстав для визнання протиправними та скасування наказу від 14.06.2019 року № 466.

Що стосується обґрунтованості п. 2 наказу В.о. Голови Державної фіскальної служби України № 466 від 14.06.2019 року в частині відсторонення ОСОБА_1 від виконання службових обов`язків на час проведення службового розслідування, то суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч.ч. 1-4 ст. 72 Закону України Про державну службу, на час здійснення дисциплінарного провадження державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків.

Невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, що могло призвести або призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду фізичним або юридичним особам, державі, територіальній громаді, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків приймається відповідно керівником державної служби або суб`єктом призначення.

Тривалість відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків не може перевищувати часу дисциплінарного провадження.

У разі закриття дисциплінарного провадження без притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності йому оплачується у розмірі середньої заробітної плати час відсторонення від виконання посадових обов`язків в установленому порядку.

Відтак, оскільки у відношенні позивача порушено дисциплінарне провадження на підставі наказу від 14.06.2019 року № 466, то відсторонення позивача від виконання службових обов`язків на час такого розслідування відповідає приписам ст. 72 Закону України Про державну службу.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в цій частині.

Вищенаведене залишилось поза увагою суду першої інстанції, внаслідок чого судом прийнято рішення із неправильним вирішенням спору по суті позовних вимог ОСОБА_1 .

З урахуванням зазначеного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 ..

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 315, ст. 317, ст. 321, 325 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 року в адміністративній справі №160/5643/19 скасувати та прийняти нову постанову.

Відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Постанова в повному обсязі складена 10.12.2019 року.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя Т.С. Прокопчук

суддя А.В. Шлай