Справа № 1.380.2019.004998
Суддя: Карп'як Оксана Орестівна
Дата ухвалення: 2019-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
справа№1.380.2019.004998
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2019 року м. Львів

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Карп`як О.О.,

секретар судового засідання Лубоцька Н.І.,

за участю:

представника позивача Лісник І.В.,

представника відповідача Наконечної С.Б.,

представника відповідача Захарків М.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові адміністративну справу за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення дій,-

в с т а н о в и в:

До суду надійшла позовна заява Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області (79041, м. Львів, вул. Героїв УПА, 73, корпус 8) до Західного офісу Державної аудиторської служби України (79000, м. Львів, вул. Костюшка, 8) про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення дій, в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Західного офісу Державної аудиторської служби України щодо пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства від 31.07.2019 № 04-15м/7435-2019;

- зобов`язати Західний офіс Державної аудиторської служби України утримати від вчинення дій спрямованих на реалізацію результатів ревізії;

- судові витрати покласти на відповідача.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що Західним офісом Державної аудиторської служби України була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області за період з 01.01.2017 року по 31.03.2019 року, за результатами якої 16.07.2019 року складено Акт № 04-23/5. Позивачем було подано заперечення на Акт ревізії. Відповідачем листом від 31.07.2019 № 04-15м/4735-2019 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства», зобов`язано позивача до 30.08.2019 року вжити заходи по відшкодуванню завданих Фонду збитків на суму 303,3 тис. грн. Разом з Вимогою позивачу надано висновки на його заперечення до Акту ревізії. Позивач вважає дії відповідача щодо пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги позивачу протиправними. Згідно Вимоги внаслідок визнання судами незаконними наказів на звільнення з роботи працівників, позивачем не забезпечено подання регресного позову щодо відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу на загальну суму 157,7 тис. грн. Така вимога є протиправною з огляду на те, що у відповідності до частини 4 статті 136 КЗпП України стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку проводиться за позовом вищестоящого органу в порядку підлеглості. Окрім того, минув однорічний строк для звернення до суду для стягнення з винних осіб матеріальної шкоди, завданої внаслідок поновлення на роботі незаконно звільнених осіб. Таким чином, порушувати питання вимоги (регресу) не є обов`язком позивача. Просив позов задоволити.

Ухвалою суду від 01 жовтня 2019 року позовну заяву залишено без руху та надано позивачу час для усунення недоліків.

Ухвалою суду від 22 жовтня 2019 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін.

Заперечуючи проти позову в письмовому відзиві представник відповідача зазначив наступне. Відповідно до ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ та п. 6.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби України на II квартал 2019 року Західним офісом Держаудитслужби України проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області за період з 01.01.2017 по 31.03.2019, якою встановлено порушення та недоліки, що відображені в акті ревізії від 16.07.2019 №04-23/5. Акт ревізії підписаний 19.07.2019 із запереченнями, на які 31.07.2019 надано висновок, згідно з яким наведені в запереченнях факти не підтвердились. Вказаною ревізією виявлено фінансові правопорушення, які призвели до матеріальної шкоди (збитків) в загальній сумі 303,3 тис. гривень. Внаслідок вжитих заходів під час ревізії забезпечено відшкодування незаконних ви коштів Фонду на загальну суму 7,4 тис. гривень. Зокрема, в порушення пункту 1 статті 1191 Цивільного кодексу України та ст.130 КЗпП України Управлінням Фонду не забезпечено подання регресного позову щодо відшкодування витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, сплати єдиного соціального внеску, судових зборів, витрат на відшкодування матеріальної шкоди внаслідок незаконного звільнення трьох працівників Управлінню Фонду завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну 157,7 тис. гривень. Всупереч ст.1 Закону України від 24.03.1995 №108/95-ВР «Про оплату праці» зайво використано фонду заробітної плати на утримання трьох незаконно звільнених працівників внаслідок їх поновлення на роботу за судовими рішеннями без внесення керівником Управління Фонду відповідних змін до штатного розпису на суму 33,2 тис. грн (в т.ч. нарахування 4,7 грн.). Відповідно до пункту 1 статті 1191 Цивільного кодексу України, особа, яка відшкодувала шкоду, завдану іншою особою, має право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлений законом. Аналогічна правова позиція викладена в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 28.10.2015 у справі № К/9991/84792/11 та від 02.03.2016 № К/800/52428/13. Згідно з ст.130 КЗпП України відшкодування шкоди провадиться незалежно від притягнення працівника до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності за дії (бездіяльність), якими заподіяна шкода підприємству, установі, організації. В зв`язку з тим, що відповідно до рішень суду накази на звільнення працівників Управління визнано незаконними позивачем понесено додаткові витрати на загальну суму 157,7 тис. грн, тобто нанесено на цю суму Управлінню матеріальну шкоду (збитки) і не забезпечено звернення до суду для встановлення винної особи, яка б мала відшкодувати вказані витрати коштів. Щодо відновлення на посадах незаконно звільнених працівників при відсутності посад, керівник повинен був внести відповідні зміни до штатного розпису а не утримувати їх понад штат і те що виплати проведені в межах фонду заробітної плати не спростовує наявність порушення. Пунктом 5 ст. 23 Закону України від 28.12.2014 №77-УІІІ «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» передбачено, що підставою для відмови в наданні допомоги по тимчасовій непрацездатності є захворюванням або травма, що сталися внаслідок алкогольного, наркотичного, токсичного сп`яніння або дій, пов`язаних з таким сп`янінням. По причині відсутності на листках непрацездатності позначок про сп`яніння травмованих осіб та не проведенням суб`єктами господарювання у встановленому порядку з`ясування обставин та причин отримання травм невиробничого характеру, що передбачено додатком 3 Порядку розслідування та обліку нещасних випадків невиробничого характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.03.2001 №270, на виплату допомога тимчасовій непрацездатності 10-ти осіб, які на момент отримання травм перебували в стані алкогольного сп`яніння зайво використано кошти Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності в сумі 110,0 тис. гривень.

Вказує, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 року, винесеній по справі № 826/9672/17 (провадження № 11-80апп18). Зокрема, зазначено що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботі підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і в цій частині вона є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду відповідним позовом. Відтак, підставність визначення органом Держаудитслужби у встановленому законодавством порядку збитків, їх наявності чи відсутність, підтвердження чи спростування відповідними і належними первинними бухгалтерськими (фінансовими) документами, правильність трактування порушення, яким завдано збитків, визначається судом, який розглядає позов про відшкодування таких збитків. При цьому у наведених та прийнятих рішеннях Верховного Суду, в яких надається правова оцінка вимозі про усунення виявлених порушень, що спричинили збитки (предметом позову фактично у всіх випадках є визнання протиправної та скасування вимоги органу державного фінансового контролю) не досліджується правомірність вимоги (в частині усунення порушень, яким завдано збитки) як акту індивідуальної дії (рішення).Водночас, як вбачається із рішень Верховного Суду, про наявність збитків може бути зазначено у вимозі або на такі збитки вказує вимога органу державного фінансового контролю. Отже, зазначення чи вказівка на заподіяння збитків може бути підставою для добровільного відшкодування збитків об`єктом контролю, але це не засвідчує про примусовість такої вказівки. Виходячи з наведеного, виносячи дану вимогу, Західний офіс у передбачений Законом спосіб реалізував свої владні управлінські функції і жодним чином не порушив прав та свобод позивача. Враховуючи наведене вище, просив у задоволенні позову відмовити.

Позивач скористався своїм правом та подав відповідь на відзив, де зазначив наступне. Відповідачем ігнорується положення частини 4 статті 136 КЗпП України, відповідно до якої стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку провадиться за позовом вищестоящого в порядку підлеглості органу. Використання фонду заробітної плати на утримання поновлених на роботі працівників та нарахування на заробітну плату здійснювалось на виконання рішень судів. Відповідачем не доведено вини позивача в порушеннях, викладених в Акті ревізії та Вимозі. Просив позов задоволити.

В судове засідання призначене на 05 грудня 2019 року прибув представник позивача та представники відповідача. Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав з підстав наведених у позовній заяві, просить позов задоволити. Представники відповідача в судовому засіданні просили відмовити у задоволенні позову з підстав, наведених у відзиві.

Суд, заслухавши вступне слово учасників справи, з`ясувавши обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог та заперечень, дослідивши докази, якими вони обґрунтовуються, встановив наступне.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ та п. 6.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби України на II квартал 2019 року Західним офісом Держаудитслужби України проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області період з 01.01.2017 по 31.03.2019, якою встановлено порушення та недоліки, що відображені в акті ревізії від 16.07.2019 № 04-23/5. Акт ревізії підписаний 19.07.2019 із запереченнями.

31 липня 2019 року відповідачем винесено Вимогу «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» № 04-15м/4735-2019.

Не погодившись з винесеною вимогою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, із змінами (далі - Закон № 2939-ХІІ).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (надалі - Положення), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).

Підпунктом 9 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 22, 23 пункту 6 Положення).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Інспектування проводиться у формі ревізії, результати якої фіксуються в акті (пункт 2, 35 Порядку № 550).

Згідно з пунктом 3 Порядку № 550 акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Таким чином, акт ревізії, заперечення, зауваження до акта ревізії, висновки на них є службовими документами, які містять інформацію про певні обставини, встановлені під час проведення ревізії.

Сам по собі акт ревізії не породжує жодних правових наслідків чи обов`язків, а тому не має ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такий документ стверджує факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства.

Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 констатуюча частина акта містить інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства. Виявлені допущенні порушення законодавства фіксуються в констатуючій частині акта з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Тобто, дії по включенню до акта ревізії висновків (опис органом державного фінансового контролю в акті ревізії порушень), є обов`язковими, та передбачені пунктом 35 Порядку № 550.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та постанові Верховного Суду від 27.11.2019 року у справі №1440/1820/18.

З обставин даної справи, підтверджених наявними у ній матеріалами, вбачається, ревізією було встановлено порушень фінансової дисципліни на загальну суму 303,3 тис. грн. Внаслідок вжитих заходів під час ревізії забезпечено відшкодування незаконних витрат коштів Фонду на загальну суму 7,4 тис. грн.

Як вбачається зі змісту спірної вимоги, відповідачем фактично пред`явлено вимогу позивачу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення, а також порушення які було на думку відповідача допущено і які необхідно усунути та привести у відповідність до діючого законодавства.

Строк виконання вимоги був встановлений до 30.08.2019 року, однак настання зазначеної дати, жодних порушень прав та інтересів позивача з боку відповідача за фактичне не виконання вимоги від 31.07.2019 № 04-15м/7435-2019 не вчинено. Відповідач не вчинив жодних активних дій щодо відшкодування збитків що перераховуються та обґрунтовуються у спірній вимозі, та не додав жодних доказів таких фактичних дій, не зважаючи на значні втрати бюджету, що, на думку відповідача, допущено з боку позивача.

27.09.2019 року позивачем було подано позов, жодних доказів на підтвердження фактичного порушення його прав та інтересів позивачем не надано, зміст позову та відповіді на відзив фактично свідчить про незгоду позивача з вимогою.

Таким чином, судом встановлено, що за змістом спірної вимоги, її правова природа та правове навантаження, свідчать про відсутність порушень прав та інтересів позивача діями та вимогою відповідача від 31.07.2019 № 04-15м/7435-2019.

Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Згідно з ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Враховуючи вищенаведене, суд дійшов до висновку про безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, відтак у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Згідно з вимогами ст.139 КАС України судові витрати стягуванню не підлягають.

Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 139, 242-246, 255, 293, 295, підп.15.5 п.15 Перехідних положень КАС України, суд,

в и р і ш и в:

У задоволенні позову Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Львівській області до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення дій відмовити повністю.

Судові витрати стягненню не підлягають

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 10.12.2019 року.

Суддя Карп`як Оксана Орестівна