Справа № 640/12605/19
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Карпушової О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства оборони України на проголошену о 11 годині 13 хвилин ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2019 року, дата складання повного тексту якої не зазначена, у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправним та нечинним наказу, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - Позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства оборони України (далі - Відповідач, Міноборони України) про визнання протиправним та нечинним наказу Міноборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році» від 04.03.2019 року № 90.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2019 року задоволено заяву ФОП ОСОБА_1 про забезпечення позову та вжито заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міноборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році» від 04.03.2019 року № 90 - до набрання рішенням законної сили.

У липні 2019 року Міноборони України звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва із клопотанням про скасування заходів забезпечення позову, встановлених ухвалою суду від 16.07.2019 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.08.2019 року відмовлено у задоволенні клопотання Міноборони про скасування заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2019 року. Відповідні висновки суду першої інстанції обґрунтовані тим, що на момент розгляду даного клопотання відсутні підстави для скасування вжитих заходів забезпечення позову, а викладені у ньому доводи підлягають оцінці під час розгляду справи по суті. Окремо судом зазначено, що скасування заходів забезпечення позову за своїм змістом не може бути запереченням ухвали про вжиття заходів забезпечення позову, яка може бути самостійним предметом апеляційного оскарження.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та скасувати заходи забезпечення позову, встановлені ухвалою суду першої інстанції від 16.07.2019 року. Свою позицію обґрунтовує тим, що оскаржуваний Позивачем наказ не є нормативно-правовим актом, не регулює адміністративні відносини між Міноборони України та суб`єктами господарювання, не містить ознак регуляторного акту, не підлягає державній реєстрації, а відтак не порушує права ФОП ОСОБА_1 . Крім того, наголошує, що оскаржувана ухвала є невмотивованою, а вжиті заходи забезпечення позову призводять до неможливості виконання суб`єктами господарювання - переможцями процедур закупівель, договірних зобов`язань.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019 року апеляційну скаргу Міноборони України повернуто.

Постановою Верховного Суду від 17.10.2019 року задоволено касаційну скаргу Міноборони України - ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.08.2019 року скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 року прийнято справу до свого провадження, відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 04.12.2019 року, яке було відкладено на 11.12.2019 року.

У межах встановленого судом строку відзиву на апеляційну скаргу від учасників справи не надійшло.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з такого.

Відповідно до ч. 1 ст. 157 КАС України суд може скасувати заходи забезпечення позову з власної ініціативи або за вмотивованим клопотанням учасника справи.

Разом з тим, відмовляючи у скасуванні заходів позову з підстав, що були зазначені вище, суд першої інстанції не врахував такого.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно ч. 2 ст. 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

При цьому, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, процесуальний закон наділяє суд повноваженнями на вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Однак, передумовою для вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 151 КАС України є існування та встановлення судом обставин, визначених ч. 2 ст. 150 КАС України.

Тобто, забезпечення адміністративного позову це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

Як було встановлено в ухвалі про забезпечення позову від 16.07.2019 року, яка в апеляційному порядку не оскаржувалася, спірний наказ Міноборони України має ознаки регуляторного акту, а тому непогодження його з Державною регуляторною службою України, а також невключення до плату підготовки проектів регуляторних актів свідчить про порушення Відповідачем принципу передбачуваності та очевидну протиправність наказу.

Обґрунтовуючи клопотання про необхідність скасування заходів забезпечення позову, Міноборони України, з урахуванням додаткових пояснень, зазначило, що, по-перше, спірний наказ не поширює свою дію на Позивача та є за своєю правовою природою стосується виключно локальних питань діяльності Міністерства оборони України з метою врегулювання внутрішньогосподарських відносин і не містить правил поведінки для суб`єктів господарювання, по-друге, за наслідками перевірки Міністерством юстиції України порушень вимог законодавства щодо державної реєстрації нормативно-правових актів не виявлено, по-третє, вжиті заходи забезпечення позову є непропорційним втручанням у порядок продовольчого забезпечення військових частин.

Водночас, відхиляючи зазначені аргументи Відповідача з підстав, що вони є предметом дослідження та оцінки під час розгляду даної справи по суті, суд першої інстанції не врахував такого.

Як було зазначено вище, відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, передумовою вжиття заходів забезпечення позову є необхідність встановлення судом їх співмірності із заявленими позовними вимогами, а також врахування наслідків вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Тобто, при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову перш за все необхідно перевірити наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 року у справі № 826/8556/17.

Разом з тим, на переконання судової колегії, застосування таких заходів забезпечення позову, як зупинення дії оскаржуваного наказу фактично унеможливлює виконання суб`єктами господарювання - переможцями процедур закупівлі, договірних зобов`язань для потреб Збройних Сил України, що, у свою чергу, в умовах існуючого збройного конфлікту може мати негативні непередбачувані наслідки у вигляді неможливості своєчасного забезпечення харчуванням особового складу Збройних Сил України.

Крім іншого, судовою колегією враховується, що при вжитті заходів забезпечення позову в якості доказу очевидної протиправності оскаржуваного наказу від 04.03.2019 року №90 судом першої інстанції було враховано висновок Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака Національної академії правових наук України від 05.07.2019 року, за яким такий наказ належить до регуляторних актів. Водночас, зі змісту оскаржуваної ухвали від 02.08.2019 року не вбачається підстав відхилення судом першої інстанції посилання Відповідача на матеріали перевірки Міністерством юстиції України щодо додержання Міноборони України законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, викладені у довідці №135 (а.с. 37-39).

Натомість, подання вказаної довідки, в якій, зокрема, зафіксовано висновок про те, що накази Міноборони України №№85-141 за період з 01.03.2019 року по 31.03.2019 року, не містять у собі норм права, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер і підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України, вказує на відсутність можливості стверджувати про те, що наказ від 04.03.2019 року №90 має ознаки очевидної протиправності.

З метою унеможливлення тривалої дії заходів забезпечення позову у зв`язку з виникненням нових обставин або встановлення фактів помилковості або передчасності їх вжиття законодавцем і запроваджено інститут скасування заходів забезпечення позову як судом з власної ініціативи, так і за вмотивованим клопотанням сторони. Відтак твердження суду першої інстанції про те, що доводи Відповідача підлягають оцінці виключно у ході розгляду справи по суті, є, з огляду на вищевикладені обставини, помилковим.

З огляду на викладене наявні підстави для висновку, що викладені у клопотанні Міноборони України про скасування заходів забезпечення позову з урахуванням додаткових пояснень до нього вказують на обґрунтованість його вимог, оскільки, правова природа оскаржуваного наказу та його відповідність положенням чинного законодавства може бути встановлена лише за наслідками розгляду справи по суті, а обрані заходи забезпечення позову повинні бути співмірними із заявленими позовними вимогами, на чому було наголошено вище.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 3 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про скасування заходів забезпечення позову було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, та зроблено висновки, що не відповідають обставинам справи, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати та прийняти нову, якою у задоволенні заяви про скасування заходів забезпечення позову відмовити.

Керуючись ст. ст. 150, 157, 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства оборони України - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2019 року - скасувати.

Прийняти нову ухвалу, якою скасувати заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 липня 2019 року у справі №640/12605/19.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

О.В. Карпушова

Повний текст постанови складено « 11» грудня 2019 року.