Справа № 1340/5160/18
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2019-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 грудня 2019 року

Київ

справа №1340/5160/18

адміністративне провадження №К/9901/28482/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 1340/5160/18

за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу

за касаційною скаргою Державної служби України з питань праці

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року, ухвалене в складі головуючого судді Сподарик Н.І.,

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Улицького В. З., суддів Кузьмича С. М., Шавеля Р. М.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з питань праці (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » від 23 жовтня 2018 року №73 - кт.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у 2018 році на її розгляд було передано матеріали депутатського звернення народного депутата України ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_2 , а також скаргу ОСОБА_2 щодо порушення прав останнього колишнім роботодавцем - ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля». За доводами позивача, звернення щодо порушення прав ОСОБА_2 не містили однозначних відомостей, які би дозволили прийти до безсумнівного висновку про те, що його питання вже було вирішено в судовому порядку, саме тому було призначено інспекційне відвідування. Водночас відповідач дійшов помилкових висновків про протиправність таких її дій. Щодо розгляду скарги ДП «Львіввугілля», яка була подана поза межами строків на адміністративне оскарження, позивач зазначає, що чинним законодавством України не встановлено якої-небудь вимоги щодо порядку дій за таких обставин, отже, позивач мала право її розглянути та надати відповідь, що вона і зробила.

3. Представник відповідача позов не визнав, указав, що існує низка судових рішень, зокрема, рішення Сокальського районного суду Львівської області від 31 грудня 2004 року в справі № 2-4677, постанова Львівського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2010 року в справі № 2а-1669/09/1370, якими вирішено питання, поставлене у зверненні ОСОБА_2 . Крім того, ОСОБА_1 було протиправно здійснено розгляд скарги ДП «Львіввугілля» по суті, оскільки така скарга була подана поза межами 10-денного строку на оскарження, а тому вона підлягала поверненню без розгляду, що позивачем зроблено не було.

4. За доводами відповідача, ОСОБА_1 було вчинено дисциплінарний проступок за який законом передбачено безальтернативне застосування стягнення у виді догани.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

5. Позивач ОСОБА_1 займає посаду першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області.

6. Листом Держпраці від 15 січня 2018 року № 217/4/4.7-ЗВ-18 за підписом директора Департаменту з питань праці Дегнери І. було скеровано на адресу Головного управління Держпраці у Львівській області для розгляду матеріали депутатського звернення народного депутата України Мусія Олега Степановича в інтересах ОСОБА_2 з доданими матеріалами - копіями листа Генеральної прокуратури України від 02 січня 2018 року №05/1-7952-18, депутатського звернення народного депутата України від 14 грудня 2017 року №115.17, звернення ОСОБА_2 до народного депутата, рішення Сокальського районного суду Львівської області від 31 грудня 2004 року в справі № 2-4677, ухвали Апеляційного суду Львівської області від 24 жовтня 2005 року в справі № 2-4677, ухвали Апеляційного суду Хмельницької області від 19 листопада 2007 року в справі № 2-4677, позовної заяви ОСОБА_2 від 14 лютого 2002 року.

7. Наказом від 26 лютого 2018 року № 0283 - П за підписом позивача, на підставі підпункту 1 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (далі - Порядок №295), за зверненням народного депутата України ОСОБА_3 від 15 січня 2018 року вх. №М-44 в інтересах ОСОБА_2 , що надійшло листом Держпраці від 15 січня 2018 року №217/4/4.7-ЗВ-18, наказано інспектору праці ОСОБА_4 провести в період з 27 лютого 2018 року по 28 лютого 2018 року інспекційне відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині загальнообов`язкового соціального страхування у ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля».

8. За результатами інспекційного відвідування у ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля» інспектором праці ОСОБА_4 було складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю №13-25-115/0034.

9. Інспектором праці ОСОБА_4 було винесено припис ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля» про усунення виявлених порушень від 28 лютого 2018 року №13-25-115/0034-0013.

10. 09 липня 2018 року відповідачем видано наказ №295-к «Про дисциплінарне провадження щодо ОСОБА_1 ». Наказ був прийнятий відповідно до вимог статей 68, 69 Закону України «Про державну службу», в зв`язку з надходженням службової записки директора департаменту з питань праці Дегнери І.А. від 23 червня 2018 року та листа начальника Головного управління Держпраці у Львівській області Вільхової О.О. від 31 травня 2018 року №5056/1/12-04.

11. 28 вересня 2018 року відповідачем складено висновок, в якому зазначено, що ОСОБА_1 вчинено дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» - неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, а саме: неналежне виконання посадових обов`язків в частині здійснення координації та контролю діяльності Управління з питань праці Головного управління Держпраці у Львівській області в напрямку організації проведення інспекційного відвідування та належного виконання Порядку здійснення державного контролю.

11.1. Вказаний дисциплінарний проступок полягає у тому, що позивач, достеменно володіючи інформацією, що питання перерахунку відшкодування шкоди у зв`язку з професійним захворюванням та втратою здоров`я ОСОБА_2 було розглянуто судом, видала наказ та направлення на проведення інспекційного відвідування, чим порушила вимоги підпункту 4 пункту 13 Порядку №295.

11.2. Крім того, комісія з розгляду дисциплінарних справ відповідача дійшла висновку про порушення, допущене позивачем при розгляді скарги ДП «Львіввугілля», яка була подана після закінчення 10-денного строку на оскарження припису, і повинна була залишена без розгляду, а не розглянута по суті.

12. Досліджуючи обставини, якими відповідач обґрунтовує наявність дисциплінарного проступку, суди попередніх інстанцій установили, що в матеріалах звернення народного депутата України ОСОБА_3 йде мова про порушення прав та інтересів ОСОБА_2 та законодавства про працю під час трудових правовідносин останнього з ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля».

13. Суди першої та апеляційної інстанцій дослідили зміст судових рішень в цивільній справі №2-4677 (рішення Сокальського районного суду Львівської області від 31 грудня 2004 року, ухвала Апеляційного суду Львівської області від 24 жовтня 2005 року, ухвала Апеляційного суду Хмельницької області від 19 листопада 2007 року), і встановили, що вони стосувалися правовідносин між ОСОБА_2 та ВП «Шахта «Степова» ДП «Львіввугілля», а не ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля», які є окремими самостійними структурними підрозділами ДП «Львіввугілля».

14. Постанова Львівського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2010 року в адміністративній справі №2а-1669/09/1370, на яку також посилається відповідач, не була надана ОСОБА_1 разом з матеріалами звернення та скарги. В матеріалах справи відсутні будь-які належні й допустимі докази того, що про ці судові рішення позивачу було відомо під час вирішення питання про призначення інспекційного відвідування.

15. Щодо розгляду скарги поза межа строків, то судами попередніх інстанцій підтверджено, що скарга ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля» №1-9/89 датована 16 березня 2018 року і подана поза межами строку на адміністративне оскарження припису, який установлений пунктом 30 Порядку № 295.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

16. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року, позовні вимоги задоволено, визнано протиправним і скасовано наказ Державної служби України з питань праці «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » від 23 жовтня 2018 року № 73-кт.

17. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з протиправності спірного наказу, оскільки відповідачем не доведено як складу дисциплінарного проступку позивача, так і необхідності застосування такого виду дисциплінарної відповідальності як догана. Порушення, допущене позивачем під час розгляду скарги ДП «Львіввугілля», поданої з пропущенням строків, за позицією судів першої та апеляційної інстанцій є малозначним та не може бути підставою для застосування дисциплінарного стягнення у вигляді догани.

ІV. Касаційне оскарження

18. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 16 жовтня 2019 року.

19. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

20. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач указує, що позивач, як посадова особа видала наказ від 26 лютого 2018 року № 0283-П щодо здійснення інспекційного відвідування ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля», який суперечив вимогам пункту 13 Порядку № 295.

21. Відповідач зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій, що ОСОБА_2 мав трудові відносини з ВП «Шахта «Степова» ДП Львіввугілля є безпідставним та штучним.

22. За доводами відповідача помилковим є посилання судів попередніх інстанцій на пункт 60 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1242, оскільки цей нормативний правовий акт не був наведений позивач як підстава її позовних вимог.

23. Відповідач зазначає, що законом не передбачена можливість застосування іншого виду дисциплінарного стягнення за неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, а також не передбачена можливість звільнення від дисциплінарної відповідальності за наявності в діях державного службовця складу дисциплінарного проступку. Склад дисциплінарного проступку «неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади» передбачає можливість застосування лише оголошення догани, оскільки це прямо передбачено у частині третій статті 66 Закону України «Про державну службу».

24. Касаційна скарга відповідача містить прохання про розгляд справи за участю позивача або її представника.

25. У відзиві на касаційну скаргу позивач спростовує її доводи, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

26. 25 жовтня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Львівського окружного адміністративного суду справу № 1340/5160/18.

27. 01 листопада 2019 року справа № 1340/5160/18 надійшла до Верховного Суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

28. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

29. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

30. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Пунктом 1 частини першої статті 61 Законом України від 10 грудня 2015 року №889-VIII «Про державну службу» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі- Закон №889-VIII) встановлено, що службова дисципліна забезпечується шляхом: дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку.

33. Відповідно до частини першої статті 64 Закону №889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

34. Згідно з частиною першою статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

35. За приписами пункту 5 частини другої статті 65 Закону №889-VIII дисциплінарними проступками є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

36. Згідно з частиною першою статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

37. Частиною третьою статті 66 Закону №889-VIII установлено, що у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

38. За статтею 67 Закону №889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

39. Відповідно до частини першої та другої статті 68 Закону №889-VIII дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення.

40. Частинами першою та другою статті 74 Закону №889-VIII визначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

41. Підпунктом 4 пункту 13 Порядку № 295 встановлено заборону інспекторам праці розглядати та перевіряти питання, яке є предметом розгляду в суді або щодо якого набрало законної сили рішення суду, перевіряти своєчасність, правильність і повноту виконання рішень суду.

42. На підставі пункту 30 Порядку № 295 припис або вимога інспектора праці можуть бути оскаржені у 10-денний строк з дати їх отримання до керівника або заступника керівника відповідного територіального органу Держпраці. За результатами розгляду скарг вимоги, приписи можуть бути скасовані повністю або в окремій частині.

VІ. Позиція Верховного Суду

43. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

44. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

45. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

46. Суд звертає увагу, що застосування вимог статті 66 Закону України «Про державну службу» має бути здійснене із обов`язковим врахуванням принципу індивідуалізації покарання, що випливає із норм статей 67, 74 цього Закону.

47. Словосполучення «може бути оголошено догану» вказує на те, що при виборі виду стягнення, яке може бути застосоване у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби має виходити із того, що догана в даному випадку є видом найсуворішого стягнення, що застосовується до державного службовця.

48. Відповідна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 01 березня 2018 року в справі № 804/8684/16.

49. У цій справі, як встановлено судами попередніх інстанцій, дисциплінарне стягнення у виді догани застосовано до позивача за порушення вимог підпункту 4 пункту 13, пункту 30 Порядку № 295. Підстав застосування дисциплінарного стягнення у виді догани як найсуворішого стягнення відповідачем не наведено.

50. Склад дисциплінарного проступку, визначеного підпунктом 4 пункту 13 Порядку № 295, доводиться відповідачем на підставі того, що позивач наказом від 26 лютого 2018 року № 0283 - П призначила інспекційне відвідування ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля» на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині загальнообов`язкового соціального страхування у ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля», хоча володіла інформацією, що ці питання вже вирішено судовими рішеннями, які набрали законної сили.

51. Спростовуючи твердження відповідача щодо наявності дисциплінарних проступків, судами попередніх інстанцій досліджено зміст судових рішень, на які він посилався, та установлено, що судові рішення в цивільній справі №2-4677 стосувалися правовідносин між ОСОБА_2 та ВП «Шахта «Степова» ДП «Львіввугілля», а не ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля», які є самостійними структурними підрозділами ДП «Львіввугілля».

52. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, постанова Львівського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2010 року в адміністративній справі №2а-1669/09/1370, на яку також посилається відповідач, не була надана ОСОБА_1 разом з матеріалами звернення та скарги. В матеріалах справи відсутні будь-які належні й допустимі докази того, що про ці судові рішення позивачу було відомо під час вирішення питання про призначення інспекційного відвідування.

53. За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що на момент прийняття наказу від 26 лютого 2018 року № 0283 - П про призначення інспекційного відвідування, вона не володіла достатньою інформацією щодо тотожності питань, які були зазначені у зверненні, та тими, що вирішені судами в інших цивільних справах, отже, не могла допустити порушення підпункту 4 пункту 13 Порядку № 295 при його виданні.

54. Щодо висновків відповідача про наявність порушення позивачем вимог пункту 30 Порядку № 295, то судами попередніх інстанцій встановлено, що скарга ВП «Шахта «Зарічна» ДП «Львіввугілля» №1-9/89 від 16 березня 2018 року подана поза межами строку на адміністративне оскарження припису, який установлений пунктом 30 Порядку № 295.

55. Приписи пункту 30 Порядку № 295 не визначають конкретних дій виконавця у випадку надходження скарги поза строками, установленими цим пунктом, та не містять жодних вимог щодо залишення таких скарг без розгляду, отже, за таких умов розгляд скарги по суті її вимог не може ставитися у вину посадовій особі та бути достатньою підставою для притягнення її до дисциплінарної відповідальності.

56. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевірили обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

VІІ. Судові витрати

57. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної служби України з питань праці залишити без задоволення.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року в справі № 1340/5160/18 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич