Справа № 480/668/19
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2019-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Гелета С.М.

05 грудня 2019 р.Справа № 480/668/19

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді - Мельнікової Л.В.,

суддів - Калитки О. М. , Рєзнікової С.С. ,

за участю секретаря судового засідання - Білюк Д.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові в режимі відеоконференції справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В с т а н о в и л а:

25.02.2019 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, яким просить:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі - Управління) щодо не вчинення дій із забезпечення оновлення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми».

Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що Управління не забезпечило оновлення містобудівної документації, шляхом приведення у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Рішенням від 21.05.2013 року № 251 виконавчий комітет Сумської міської ради затвердив містобудівну документацію «Детальний план території Центральної частини міста Суми». Рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 15.04.2014 року № 187 рішення від 21.05.2013 року № 251 було скасоване. При цьому, пунктом 3 рішення № 187 Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради зобов`язано забезпечити приведення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами. З моменту створення, а саме з травня 2016 року Управління, як уповноважений орган містобудування та архітектури «Детальний план території Центральної частини міста Суми», повинно було вжити заходів щодо забезпечення оновлення містобудівної документації шляхом приведення її у відповідність вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Така бездіяльність відповідача порушує законний інтерес позивача як громадянина України та члена територіальної громади м. Суми, який полягає у належному виконанні відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, встановлених законодавством функцій та обов`язків.

Заперечуючи проти вимог позивача, у відзиві на адміністративний позов відповідач вказує, що позовна заява не містить жодного належного обґрунтування в чому полягало реальне порушення відповідачем індивідуально виражених прав чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, а лише зазначено його зацікавленість у виконанні управлінням своїх повноважень. Тобто, у позивача відсутні підстави для звернення до суду, оскільки порушене право, яке підлягає судовому захисту відсутнє. Згідно з поданням прокурора м. Суми від 05.03.2014 року № 120-1926, адресованого в.о. міського голови, виконавчий комітет зобов`язано вжити заходів щодо усунення порушень законодавства шляхом скасування рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 21.05.2013 року № 251 та приведення у відповідність до Генерального плану міста Суми, розробленої містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми». Рішенням виконавчого комітету від 15.04.2014 року № 187 вказане подання задоволено, рішення від 21.05.2013 року № 251 скасовано та зобов`язано Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради вжити заходів щодо приведення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами. У 2016 році прийнято рішення про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та створено Управління, яке не є правонаступником Департаменту та який на даний час знаходиться в стадії припинення, але не ліквідовано в установленому порядку. На момент звернення позивача до суду відповідач не наділений компетенцією щодо оновлення містобудівної документації. Відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій. «Детальний план території Центральної частини міста Суми» є незатвердженим, а тому не відноситься до містобудівної документації. Крім того, Сумська міська рада не приймала рішення щодо його оновлення. Рішеннями Сумської міської ради Управлінню доручено розробити детальні плани, територія яких планується під забудову та входить до складу території, охопленої «Детальним планом території Центральної частини міста Суми», який був скасований рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 15.04.2014 року № 187.

У додаткових поясненнях позивач зазначив, що на даний час існує розроблена та затверджена містобудівна документація «Детальний план території Центральної частини міста Суми» та яка з 2014 року підлягає оновленню. Відповідач з травня 2016 не вчиняв дій щодо забезпечення оновлення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми», оскільки рішенням виконавчого комітету від 15.04.2014 року № 187 було надано таке завдання.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 22.05.2019 року (повний текст рішення складений 31.05.2019 року) у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Висновок суду вмотивований тим, що оскільки Управління не є правонаступником Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, при цьому саме на департамент покладено обов`язок вжити відповідних заходів щодо приведення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами, даний департамент станом на момент розгляду справи у розумінні Цивільного кодексу України не є таким, що припинився, саме до комісії з припинення Департаменту були передані повноваження щодо управління справами департаменту, при цьому, Департаментом не вжито заходів щодо передачі відповідачу документації, яка зберігалась в департаменті, в тому числі проект містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми», - посилання позивача на те, що саме відповідач, повинен був вжити відповідних заходів щодо приведення містобудівної документації у відповідність із діючими нормативно-правовими актами, є необґрунтованими.

Суд не погодився із твердженнями позивача про те, що Виконавчий комітет Сумської міської ради не мав права задовольняти протест прокурора та скасовувати власне рішення в частині затвердження містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми», яке вичерпало свою дію, враховуючи те, що дані рішення взагалі не є предметом розгляду справи, на даний час вони є чинними та не скасованими в установленому порядку. Таким чином з 15.04.2017 року рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 21.05.2013 року № 251 є скасованим, містобудівна документація «Детальний план території Центральної частини міста Суми» є не затвердженої та не дійсною. Таким чином у відповідача відсутня бездіяльність щодо оновлення неіснуючої документації.

Крім наведеного, суд зазначив, що вимоги позивача щодо бездіяльності та не оновлення містобудівної документації, не порушує та не може порушувати, визначене у ст. 3 Конституції України право на життя, здоров`я, честь, гідність, недоторканність та безпеку та не створює реальної загрози таким правам, враховуючи відсутність затвердженої містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми», яку позивач помилково вважає такою, що є діючою та підлягає оновленню

Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити вимоги його адміністративного позову.

Обґрунтовує вимоги апеляційної скарги позивач фактично аналогічними доводами, що наведені ним у заявах по суті в суді першої інстанції.

У відзиві на апеляційну скаргу Управління посилається на позицію, що наведена у відзиві на позов, та просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення суду першої інстанції, - без змін

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, а судове рішення відповідно до положень ч. 4 ст. 317 КАС України слід частково змінити з мотивів його прийняття, з наступних підстав.

Судом установлено, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 21.05.2013 року № 251 затверджено містобудівну документацію «Детальний план території Центральної частини міста Суми» /а.с. 13-14/.

Відповідно до подання в.о. прокурора м. Суми від 05.03.2014 року № 120-1926, адресованого в.о. міського голови м. Суми, прокуратурою м. Суми проведена перевірка дотримання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у діяльності виконавчого комітету Сумської міської ради, та за результатами якої зобов`язано вжити заходів щодо усунення виявлених порушень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» шляхом скасування рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 21.05.2013 року № 251 та приведення у відповідність до Генерального плану міста Суми розробленої містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» /а.с. 26-29/.

Рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 15.04.2014 року № 187 «Про розгляд подання в.о. прокурора м. Суми від 05.03.2014 року № 120-1926 вих 14 про усунення порушень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», причин та умов, що їм сприяють», вказане подання було задоволено, скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 21.05.2013 року № 187 та зобов`язано департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради вжити заходів щодо приведення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами /а.с. 15-16/.

Листом від 08.02.2018 року № 09/02 ОСОБА_1 звернувся до начальника Управління «Щодо незабезпечення приведення до норм законодавства проекту детального плану території центральної частини міста Суми», зокрема, з наступними питаннями:

1) чому Управління, як встановлений абз. 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» уповноважений орган містобудування та архітектури, на виконання рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 15.04.2014 року № 187 про задоволення Подання в.о. прокурора м. Суми від 05.03.2014 року № 120-1926 вих14, не забезпечило до сьогодні приведення проекту містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами;

2) чому Управління, як визначений п. 18 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів, не включало до бюджетних запитів обґрунтовані пропозиції щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для оплати робіт із забезпечення приведення проекту містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами, які воно подавало у 2014, 2015, 2016, 2017 роках до Департаменту фінансів, економіки та інвестицій Сумської міської ради, як до місцевого фінансового органу, задля складання проектів міських бюджетів на 2015, 2016, 2017, 2018 роки;

3) які Ви, як встановлена абз. 1 ст. 2, абз. 4 ст. 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадова особа органу місцевого самоврядування, з моменту призначення, вжили заходів щодо забезпечення приведення проекту містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами /а.с. 37-38/.

Листом від 23.02.2018 року № 29/08.01-10 Управління повідомило, що п. 3 рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 15.04.2014 року № 187 «Про розгляд подання в.о. прокурора м. Суми від 05.03.2014 року № 120-1926 вих14 про усунення порушень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», причин та умов, що їм сприяють» доручено департаменту вжити заходів щодо приведення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» у відповідність із діючими нормативно-правовими актами, що на час відповіді перебуває у стані припинення. Також, відповідачем зазначено, що новостворене управління не визначено в якості правонаступника Департаменту та комісією з ліквідації Департаменту не передавались Управлінню документація, яка зберігалась у департаменті, а в архівних матеріалах Управління відсутній проект містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми», тому встановити ступінь його невідповідності чинним нормативно-правовим актам, а також визначити його актуальність через п`ять років після розроблення, не можливо. Тим самим, визначити обсяги робіт та видатки для оплати робіт із забезпечення приведення проекту вищезазначеної містобудівної документації чинним нормативно-правовим актам також не можливо. Крім іншого, зазначено, що вжити заходів щодо приведення проекту містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми» чинним нормативно-правовим актам можливо лише після встановлення ступені його невідповідності цим актам, а також визначення його актуальності через п`ять років після розроблення /а.с. 39-40/.

Колегія суддів зазначає, що в контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

Відтак, у справі, що розглядається, підлягає з`ясуванню обставина того, чи має позивач ОСОБА_1 матеріально-правову зацікавленість (інтерес) в оскарженні бездіяльності відповідача.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Як вірно установлено судом першої інстанції, вимоги щодо бездіяльності та не оновлення містобудівної документації, не порушує та не може порушувати, визначене у ст. 3 Конституції України право позивача на життя, здоров`я, честь, гідність, недоторканність та безпеку та не створює реальної загрози таким правам.

При цьому, суд звертає увагу, що позивач звернувся за захистом не прав, а своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади міста Суми. Цей інтерес позивач вбачає у порушенні його законного інтересу щодо оновлення містобудівної документації «Детальний план території Центральної частини міста Суми», оскільки він зареєстрований та проживає у багатоквартирному будинку, що розташований на території міста Суми.

Колегія суддів зазначає, що за своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким, поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що доводи позивача не містять обґрунтування негативного впливу оскаржуваної бездіяльності відповідача на конкретні реальні індивідуально виражені його права, свободи чи інтереси.

Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме йому. Він не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення. Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваної бездіяльності, оскільки вона не спричинила суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Оскільки встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову, колегія суддів в цій частині погоджується з висновком суду першої інстанції.

Водночас, колегія суддів зазначає, що встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні бездіяльності Управління, судом першої інстанції надано правову оцінку доводам позивача стосовно його бездіяльності.

Приходячи до висновку про залишення апеляційної скарги ОСОБА_1 без задоволення та часткову зміну судового рішення, колегія суддів зазначає, що за правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 20.02.2019 року у справі № 522/3665/17, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення (бездіяльності), котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення (бездіяльності). Відтак, висновки суду щодо правомірності оскарженого рішення (бездіяльності) не мають самостійного правового значення.

З урахуванням наведеного, колегія суддів не вбачає підстав для надання правової оцінки викладеному у рішенні суду першої інстанції висновку щодо обґрунтованості позовних вимог позивача, оскільки він не вплинув на правильність остаточного висновку про відмову у задоволенні позову.

Інші доводи апеляційної скарги та заперечення сторін на висновки колегії суддів не впливають.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (ч. 4 ст. 317 КАС України).

На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 292, 293, 308, 310, 313, 315, 316, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року частково змінити з мотивів його прийняття.

Постанова Другого апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дня її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку на протязі тридцяти днів, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду.

Головуючий суддя (підпис)Л.В. Мельнікова
Судді(підпис) (підпис) О.М. Калитка С.С. Рєзнікова
Постанова у повному обсязі складена і підписана 13 грудня 2019 року.