Справа № 814/1241/16
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2019-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 грудня 2019 року

м. Київ

справа №814/1241/16

адміністративне провадження №К/9901/45153/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року (суддя Гордієнко Т.О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року (колегія у складі суддів Турецька І.О., Стас Л.В., Косцова І.П.)

у справі №814/1241/16

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області

про визнання протиправною відмову та зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 14.06.2016 до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області.

2. Позивач просив суд:

- визнати протиправною відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність;

- зобов`язати розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області (за межами населеного пункту);

- надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмову у його наданні відповідно до вимог чинного законодавства.

3. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 22.09.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017, в задоволенні позову відмовлено.

4. 13.03.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та прийняти нове про задоволення позову.

5. Ухвалою від 15.03.2017 Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження.

6. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. 02.11.2015 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області (за межами населеного пункту). До клопотання додав графічний матеріал про місце розташування ділянки.

8. Листом від 23.05.2016 № 19-14-0.22-6458/2-16 Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повернуло клопотання, оскільки земельна ділянка, зазначена в графічних матеріалах до клопотання від 02.11.2015, входить в межі земельної ділянки, визначеної для відведення учасникам АТО та сім`ям загиблих учасників АТО, визначена наказом Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 21.09.2015 № 806-ск .

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки ст. 118 ЗК України не передбачає такої підстави відмови як входження земельної ділянки в межі земельної ділянки, визначеної для відведення учасникам АТО та сім`ям загиблих учасників АТО.

10. Відповідач заперечував проти позову. Стверджував, що оскільки земельна ділянка, зазначена позивачем в графічних матеріалах входить в межі земельної ділянки, визначеної для відведення учасникам АТО та сім`ям загиблих учасників АТО, то відповідно до ст.ст.118, 122 Земельного кодексу України позивачу було відмовлено у задоволенні його клопотання.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 898-р «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції» з метою забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру і обласним та Київській міській державним адміністраціям за участю органів місцевого самоврядування доручено визначити протягом місяця на території відповідної області та м. Києва земельні ділянки для відведення учасникам антитерористичної операції та сім`ям загиблих учасників антитерористичної операції.

12. На виконання цього Розпорядження відповідач прийняв наказ від 31.08.2015 № 315-сг «Про визначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані учасникам АТО».

13. Підставою відмови у наданні дозволу позивачу є те, що земельна ділянка, зазначена позивачем у клопотанні від 02.11.2015, відповідно до наказу відповідача від 21.09.2016 визначена для відведення учасникам антитерористичної операції та сім`ям загиблих учасників антитерористичної операції, що відповідає ч. 6, 7 ст. 118 Земельного Кодексу України.

14. Крім того, ст.118 Земельного кодексу України не визначає форму в якій викладається відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Дана стаття визначає лише, що у разі відмови у наданні такого дозволу вона повинна бути вмотивована.

15. Вимога про зобов`язання розглянути клопотання та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою задоволенню не підлягають, оскільки це є виключною компетенцією Головного управління Держгеокадастру

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

16. ОСОБА_1 у касаційній скарзі посилається на ті самі доводи, якими обґрунтовував позов.

17. Відповідач заперечень на касаційну скаргу не подав.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд оцінив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.

19. З матеріалів справи вбачається, що Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою через те, що земельна ділянка, яку хотів отримати позивач входить до земельних ділянок запланованих для відведення учасникам антитерористичної операції та сім`ям загиблих учасників антитерористичної операції. Отож, правовим питанням у справі є право розпорядника землями визначати коло осіб, яким можуть бути надані земельні ділянки, зокрема обмежуючи їх учасниками АТО.

20. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій".

21. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Згідно з частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

22. Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

23. При цьому частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

24. Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

25. Відмова мотивована посиланням на розташування бажаної позивачем земельної ділянки в земельному масиві, який зарезервовано для потреб учасників АТО.

26. Також слід зауважити, що відповідно до пунктів 1, 2 розпорядження Кабінету Міністрів України № 898-р від 19.08.2015 "Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками" з метою забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру і обласним та Київській міській державним адміністраціям за участю органів місцевого самоврядування визначити протягом місяця на території відповідної області та м. Києва земельні ділянки для відведення учасникам антитерористичної операції та сім`ям загиблих учасників антитерористичної операції.

27. Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру, обласні та Київська міська державні адміністрації повинні забезпечити, серед іншого, розгляд у першочерговому порядку звернення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції щодо відведення їм земельних ділянок.

28. На виконання вказаного розпорядження Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області 31.08.2015 прийнято наказ № 315-сг «Про визначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані учасникам АТО», наказом від 21.09.2015 року № 806-ск внесено зміни до наказу від 31.08.2015 р. № 315-сг.

29. Тобто, Розпорядженням Кабінету Міністрів України не передбачено заборон для надання дозволу на розроблення проектів землеустрою, зокрема, для ведення особистого селянського господарства не учасниками АТО, з числа земельних ділянок, які включені до переліку зарезервованих земельних ділянок учасникам бойових дій. Йдеться лише про розгляд у першочерговому порядку звернення учасників АТО.

30. Разом з тим, частиною третьою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

31. Розпорядження Кабінету Міністрів України є нормативно-правовим актом, однак Земельний кодекс України має вищу юридичну силу, який в свою чергу не передбачає підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, у зв`язку із не резервуванням земельної ділянки у власність учасникам АТО та членам їх сімей.

32. З наведеного випливає, що порядок і умови набуття, припинення і здійснення права власності та користування землею охоплюються поняттям правового режиму власності, який визначається виключно законами України (частина друга статті 14, пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України). Тому Кабінет Міністрів України, прийнявши зазначене розпорядження, врегулював на підзаконному рівні умови та порядок набуття права власності та користування землею, які мають визначатися виключно законами України.

33. Оскільки Земельний кодекс України не встановлює такої підстави відмови для отримання земельної ділянки у власність, як резервуванням земельної ділянки у власність учасникам АТО та членам їх сімей, Суд дійшов висновку, що, встановивши особливі умови набуття права власності на земельні ділянки, Кабінет Міністрів України, ограни Держгеокадастру, врегулювали на підзаконному рівні умови та порядок набуття права власності та користування землею, які мають визначатися виключно законами України. Таким чином, відповідач вийшов за межі своїх повноважень, встановлених Конституцією України.

34. Відтак, покликання відповідача на розпорядження Кабінету Міністрів України № 898-р від 19.08.2015, прийняті на його підставі власні накази, які суперечить закону, не може вважатися правомірною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатної передачі у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

35. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 18.10.2018 у справі № 805/2296/17-а та від 05.03.2019 у справі №808/2200/18

36. Отже, суди неправильно застосували норми матеріального права, дійшли помилкових висновків та, як наслідок, рішення підлягає скасуванню.

37. Фактичні обставини, що мають значення для справи, встановлені судами повно та правильно, що дозволяє вирішити спір, не повертаючи справи на новий розгляд.

38. У позовній заяві позивач просить зобов`язати відповідача розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмову у його наданні відповідно до вимог чинного законодавства.

39. Оскільки Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області протиправно відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатної передачі у власність земельної ділянки, та з огляду на те, що саме позивач обирає спосіб захисту порушеного права.

40. З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, колегія суддів відзначає наступне.

41. Суд застосовує законодавство, що діє на час розгляду справи. Частиною 4 статті 245 КАС України (у редакції, що діє з 15.12.2017) визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

42. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

43. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.

44. Відповідач в межах даної справи протиправно відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки. Зобов`язання відповідача розглянути клопотання позивача повторно не захистить порушені права ефективно.

45. Суд наголошує, що відповідно до статті 118 Земельного кодексу України відповідач зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу, але на законних підставах.

46. Відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою можуть бути неодноразовими. Враховуючи, що позивач звернувся до відповідача зі всіма необхідними документами, судом перевірено підстави відмови та визнано їх такими, що не відповідають закону, ефективним способом захисту порушеного права є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області прийняти рішення про надання позивачеві дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області (за межами населеного пункту).

47. Зазначена правова позиція щодо обрання ефективного способу захисту неодноразово висловлювалась Верховним Судом під час розгляду справ за позовами фізичних осіб про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (постанова від 23.10.2019 у справі №0840/3112/18).

48. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

49. Оскільки доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального та процесуального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що відповідні судові рішення суду першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з ухваленням нової постанови - про задоволення позову.

50. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

51. За подання позову позивач сплати судовий збір у розмірі 413,40 грн., за подання апеляційної скарги - 1212,64 грн., за подання касаційної скарги - 1322,88 грн. (всього 2948,92 грн.), які слід стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись ст.ст.139, 243, 341, 354 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року скасувати.

3. Ухвалити нове рішення. Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області (за межами населеного пункту) та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя Кравчук В.М.

Суддя Єзеров А.А.

Суддя Стародуб О.П.