Справа № 810/3164/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 грудня 2019 року

Київ

справа №810/3164/18

адміністративне провадження №К/9901/67555/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.

представника позивача: Чубенка В.В.

представників третіх осіб: Лукашенка Є.О., Миргородської О.С., Фуштей М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 810/3164/18

за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави

до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації,

треті особи: Державна авіаційна служба України, Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни), ОСОБА_1

про скасування містобудівних умов, визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Київської області

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді від 30 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2018 року Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі - Департамент ДАБІ у Київській області, відповідач 1), Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської адміністрації (далі - відповідач 2), треті особи: Державна авіаційна служба України, Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни), ОСОБА_1 (далі - треті особи), в якому просив скасувати містобудівні умови та обмеження № 351/2016 від 29 грудня 2016 року; визнати протиправною бездіяльність відповідача 1 щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язати відповідача 1 скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року, позовну заяву Першого заступника прокурора Київської області повернуто позивачеві у зв`язку з недоведеністю необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також необґрунтованістю підстав звернення до суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Перший заступник прокурора звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та повернути справу до суду першої інстанції для вирішення питання про прийняття позовної заяви до розгляду.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 05 грудня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 810/3164/18, витребувано адміністративну справу та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

Разом з касаційною скаргою Першим заступником прокурора подано клопотання про призначення розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні.

Ухвалою Верховного Суду від 16 травня 2019 року призначено до розгляду касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року в адміністративній справі № 810/3164/18 у відкритому судовому засіданні на 04 червня 2019 року.

Від ОСОБА_1 надійшло клопотання про перенесення розгляду справи від 22 липня 2019 року. Під час розгляду справи декілька разів було оголошено перерву до 23 липня 2019 року, до 20 серпня 2019 року та до 10 вересня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 10 вересня 2019 року зупинено провадження в адміністративній справі № 810/3164/18 до набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду в адміністративній справі № 826/3115/17.

Ухвалою від 25 листопада 2019 року поновлено провадження у справі № 826/3115/17 та призначено її розгляд у відкритому судовому засіданні з викликом сторін на 03 грудня 2019 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що прокурор має право на звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, оскільки Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, до компетенції якого законом віднесені повноваження по скасуванню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і декларації про початок будівельних робіт, не виконує відповідних повноважень, тобто допускає протиправну бездіяльність, а відтак, є відповідачем у даній справі. При цьому, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698, не визначено органу державної влади чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено повноваження по здійсненню контролю за діями/бездіяльністю Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Крім того, скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що у Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за законністю видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок та реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт.

Також у письмових поясненнях від 12 липня 2019 року, від 16 серпня 2019 року та від 10 вересня 2019 року Перший заступник прокурора Київської області зазначив, що у спірних правовідносинах порушено інтереси держави у сфері безпеки цивільної авіації, що обумовило необхідність звернення прокурора з цим адміністративним позовом до суду. З посиланням на правову позицію, що міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та постанові Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 804/2244/18, скаржник зазначив, що у подібних правовідносинах суди визнали право прокурора на звернення з позовом до суду для захисту інтересів держави.

23 липня 2019 року, 16 серпня 2019 року та 10 вересня 2019 року від Державної авіаційної служби України надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що перший заступник прокурора звернувся з даним адміністративним позовом до суду за наявності підстав, визначених КАС України та Закону України «Про прокуратуру», оскільки органом, на який законодавством покладено повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері архітектурно-будівельної діяльності, - Департаментом ДАБІ у Київській області неналежним чином виконувались відповідні повноваження, зокрема, всупереч чисельним зверненням прокуратури Департаментом ДАБІ у Київській області не вживались заходи щодо проведення перевірки на відповідному об`єкті.

Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Першого заступника прокурора, в якому зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано повернули адміністративний позов позивачеві, оскільки останнім не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором.

02 серпня 2019 року та 02 вересня 2019 року від ОСОБА_1 також надійшли письмові пояснення, в яких вказується на те, що Першим заступником прокурора не наведено належні та допустимі докази того, що державні органи, на яких законом покладено повноваження щодо захисту інтересів держави у відповідній сфері, а саме: Департамент ДАБІ у Київській області та Державна авіаційна служба України не вжили належних заходів щодо виконання таких повноважень. Відтак, вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до правильного висновку про повернення адміністративного позову прокурору.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 17 липня 2019 року у справі № 810/3159/18, від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, Перший заступник прокурора Київської області в обґрунтування підстав для звернення до суду з цим адміністративним позовом, зазначає, що Департамент ДАБІ у Київській області, до компетенції якого законом віднесені повноваження по скасуванню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і декларації про початок будівельних робіт, не виконує відповідних повноважень всупереч неодноразовим зверненням прокурора до цього органу. Крім того, Перший заступник прокурора зазначає, що захисту підлягають також інтереси держави у сфері авіаційної безпеки, однак, вважає, що у Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю щодо законності містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок.

Разом з тим, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що встановлені обставини свідчать про те, що у даних спірних правовідносинах відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді. Колегія суддів погоджується з таким висновком, у зв`язку з наступним.

Відповідно до частин першої та третьої статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відповідно до частини першої статті 5 Повітряного кодексу Державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за такими напрямами, зокрема, як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.

Згідно з положеннями частини другої статті 10 Повітряного кодексу України з метою забезпечення безпеки цивільної авіації уповноважений орган з питань цивільної авіації здійснює комплекс заходів, спрямованих на запобігання виникненню авіаційних подій, зокрема, шляхом проведення планових та позапланових перевірок, інспектування суб`єктів та об`єктів авіаційної діяльності.

Пунктом 1 Положення про Державну авіаційну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, передбачено, що Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Пунктом 4 вказаного Положення визначені повноваження Державної авіаційної служби України, до яких, зокрема, віднесено здійснення нагляду та контролю за дотриманням суб`єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що законодавством України до органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду віднесено, зокрема, ДАБІ України, а органом, уповноваженим на забезпечення заходів авіаційної безпеки є Державна авіаційна служба України.

Стосовно неналежного виконання вказаними органами своїх повноважень, що за даних обставин є обов`язковою умовою для представництва прокурором інтересів держави у суді, колегія суддів зазначає наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що у позовній заяві Перший заступник прокурора Київської області вказував про виявлені та листом від 17 жовтня 2017 року № 05/1-270вих17 надіслані до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області документи, які підтверджують факт незаконного розміщення об`єкту будівництва на приаеродромній території аеродрому «Жуляни» (Київ) та зоні обмеження забудови. Також перед вказаним органом було ініційоване питання про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29 грудня 2016 року № 352/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20 січня 2017 року № КС 12.

Листом від 02 квітня 2018 року № 10/10-33/0204/08/01 позивача було повідомлено про проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства, під час якої встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані з дотриманням вимог містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в с. Софіївська Борщагівка, розробленого ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», затвердженого рішенням Софіївсько-Борщагівської сільської ради від 03 вересня 2014 року № 79.

Крім того, судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Державна авіаційна служба України проводила перевірку приаеродромної території аеродрому «Київ» (Жуляни), за результатом якої складено акт від 13 липня 2017 року та рішення № 47 від 13 липня 2017 року про припинення будівництва за адресами: АДРЕСА_1.

У зв`язку з тим, що вказане рішення не було виконано у добровільному порядку Державна авіаційна служба України зверталася до суду з позовом, але ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року у справі № 810/4417/17, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, позовну заяву повернуто позивачу, у зв`язку з невиконанням вимог ухвали Київського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року про усунення недоліків позовної заяви.

На цій підставі, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності. Суди зазначили, що за зверненням прокуратури Департаментом ДАБІ у Київській області було проведено документальну перевірку законності надання містобудівних умов та обмежень, за результатами якої порушень не встановлено. Про це прокурора було проінформовано відповідними листами.

При цьому, Державна авіаційна служба України також зверталася з відповідним позовом до суду, однак, у зв`язку з неусуненням недоліків позовної заява, остання була повернута позивачу.

Стосовно даної обставини колегія суддів враховує позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, згідно з якою задоволено касаційну скаргу Державної авіаційної служби України, скасовано ухвали суду першої та апеляційної інстанції про відмову у відкритті провадження, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

У цій справі Державіаслужба звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила зобов`язати ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби «Про припинення будівництва на приаеродромній території», знести самочинне будівництво та привести ділянку в попередній стан.

Суди попередніх інстанції, відмовляючи у відкритті провадження, виходили з того, що звернення до адміністративного суду з позовом про знесення самочинного будівництва є компетенцією органів державного архітектурно-будівельного контролю, а Державіаслужба не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом до юридичної особи з вимогами щодо зобов`язання виконати рішення про припинення будівництва на приаеродромній території або знести самочинне будівництво.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення на предмет правильності застосування судами норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду прийшла до висновку, що у спірних відносинах Державіаслужба, приймаючи рішення діяла як суб`єкт владних повноважень, наділений функціями щодо погодження місця розташування об`єктів на приаеродромній території з метою забезпечення безпеки польотів і роботи радіотехнічних засобів цивільної авіації.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду визнала помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що у відносинах, які склалися, Державіаслужба не здійснювала владні управлінські функції по відношенню до ТОВ «Будгенконтракт», і цей спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Суд погодився з тим, що повноваження Державіаслужби на звернення до суду з позовом про зобов`язання виконати рішення про припинення будівництва не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, але виходив з того, що чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва (накладення штрафу, звернення до суду тощо).

При цьому, сформована позиція Великої Палата Верховного Суду ґрунтується на наявності у цьому спорі «публічного інтересу», під яким слід розуміти певною сукупністю приватних інтересів або, іншими словами, важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

Суд також виходив з того, що в адміністративному праві під поняттям «публічна адміністрація» слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

Формуючи таку позицію Велика Палата Верховного Суду застосувала положення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, які передбачають, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, а також положення частини другої статті 4 та пункту 5 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень), згідно з якими юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення; юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Аналогічна правова позиція також викладена у попередніх постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17.

Таким чином, у справі № 810/2763/17, Велика Палата, надавши доктринальне визначення поняття «публічного інтересу», фактично визнала, що наявність мети у формі захисту інтересів невизначеного кола фізичних та юридичних осіб зобов`язує суди широко тлумачити поняття «право на суд» та, відповідно, досить прискіпливо ставитися до наявних формальних обмежень у реалізації цього права.

Колегія суддів також враховує, що 13 листопада 2019 року набула законної сили постанова Великої Палати Верховного Суду у справі № 826/3115/17, в якій суд дійшов до висновку про відсутність підстав для відступлення від правової позиції, викладеної у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, та погодився з тим, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, зокрема, щодо припинення діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України, утому числі, з позовами до ДАБІ України.

З огляду на вищезазначене колегія суддів доходить до висновку, що законодавством України визначено орган, на який у спірних правовідносинах покладено повноваження щодо захисту інтересів держави.

Відтак, фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було. Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 липня 2019 року у справі № 810/3159/18.

Враховуючи вищевикладені обставини, з огляду на невиконання Першим заступником прокурора Київської області вимог ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 липня 2018 року щодо усунення недоліків позовної заяви, яку було залишено без руху, позовна заява обґрунтовано була повернута позивачу.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно («Korolev v. Russia» (no. 2), заява № 5447/03, пункт 33; «Menchinskaya v. Russia», заява № 42454/02, пункт 35).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France», заява № 61517/00, пункт 27).

Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів доходить до висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі прийняли законні та обґрунтовані рішення на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у зв`язку з чим рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню, а касаційну скаргу слід залишити без задоволення.

Оскільки колегія суддів залишає у силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року залишити без змін.Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко