Справа № 440/1109/19
Суддя: Подобайло З.Г.
Дата ухвалення: 2019-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2019 р.Справа № 440/1109/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Подобайло З.Г.,

Суддів: Бартош Н.С. , Григорова А.М. ,

за участю секретаря судового засідання Мороза М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Є.Б. Супрун, м. Полтава, повний текст складено 13.09.19 року по справі № 440/1109/19

за позовом Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації

до Східного офісу Держаудитслужби

про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування акту та вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської області державної адміністрації звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби в якому просить : визнати незаконними дії відповідача пов`язані з проведенням планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2016 по 30.09.2018; визнати протиправним та скасувати акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 по 30.09.2018 у частині, що кореспондуються з пунктами 1-3 вимоги від 15.01.2019 №04-06-15/589; визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача щодо усунення порушень законодавства від 15.01.2019 №04-06-15/589.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на неправомірну, як на його думку, поведінку відповідача під час проведення планової виїзної ревізії, оскільки така проведена з перевищенням наданих законом повноважень та порушенням законодавчо визначеної процедури, а вимога про усунення порушень не ґрунтується на фактичних обставинах здійснення позивачем господарської діяльності.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року позов Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 1 та 2 вимоги Східного офісу Держаудитслужби "Щодо усунення порушень законодавства" від 15.01.2019 №04-06-15/589. Визнано протиправним та скасовано пункт 3 вимоги Східного офісу Держаудитслужби "Щодо усунення порушень законодавства" від 15.01.2019 №04-06-15/589 в частині визначення суми завищення вартості послуг з технічного нагляду в розмірі 1 709,97 грн. В решті позову відмовлено. Стягнуто на користь Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації частину витрат пов`язаних зі сплатою судового збору у розмірі 960 грн. 50 коп за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби .

Східний офіс Держаудитслужби , не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, подав апеляційну скаргу , вважає, що судом неправильно застосовані норми матеріального права, наявним у справі доказам, наданим відповідачем не надано належної оцінки, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Зазначає, що при проведенні ревізії та

реалізації її матеріалів Офіс діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, по передбачені Конституцією та законами України, а також з використанням повноважень з метою, з якою йому ці повноваження надані, у зв`язку з чим вимога є правомірною та такою що винесена відповідно до вимог діючого законодавства. Суд першої інстанції не взяв до уваги зазначені у відзиві на позов посилання відповідача, що відповідно до судової практики Верховного Суду України (постанови від 15 квітня 2014 року у справі № 21-40а14, від 13 травня 1 і 14 року у справі № 21-89а14 та від 18 вересня 2014 року у справі № 21- 332а14), а також Верховного Суду від 08.09.2019 у справі №804/9577/13-а) вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання; про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов`язки для цієї установи, оскільки обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2019р. в частині задоволених позовних вимог та прийняти рішення, яким відмовити в частині задоволених позовних вимог, в іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Департамент будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації подав до суду відзив на апеляційну скаргу , не погоджується з позицією викладеною у апеляційній скарзі, вважає її такою, що не відповідає обставинам справи та ґрунтується на припущеннях. Вважає рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 р. таким, що прийняте з правильним застосуванням норм матеріального права та з повним дотриманням норм, просить суд апеляційної інстанції у задоволенні апеляційної скарги відмовити , рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 залишити без змін.

Сторони по справі повідомлені належним чином про день, час та місце судового розгляду апеляційної скарги.

Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні згідно приписів ст. 229 КАС України.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню , виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції , що на виконання п. 2.27 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2018 року на підставі направлень від 23.10.2018 № 1106, №1107, №1108, №1109, №1110, №1111. №1112, №1113 виданих головою Держаудитслужби України, у період з 30.10.2018 по 10.12.2018 керівником ревізійної групи - начальником відділу контролю у галузі житлово-комунального господарства, інфраструктури та зв`язку Східного офісу Держаудитслужби Осадчим О.В. (30 робочих днів) проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту будівництва, містобудування і архітектури та житлово-комунального господарства Полтавської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 по 30.09.2018, за наслідками якої складено акт від 10.12.2018 №04.06-19/06 .

Проведеною перевіркою встановлено, зокрема, наступне:

1. В порушення п. 3.18 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, п 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013; ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, п. 4.1 договору від 16.02.2018 № 03-18/32 Департаментом у квітні та травні 2018 року підписані та прийняті у Консорціуму "АЛВІ РОД" та оплачені в повному обсязі за рахунок коштів субвенції з державного бюджету акти приймання виконаних будівельних робіт форми №КБ-2в за квітень та травень 2018 року, до яких включено обсяги робіт з очищення доріг плужним снігоочисником на базі автомобілю від снігу, що злежався, товщиною шару до 0,3 м, очищення доріг снігоочисником від снігу, що щойно випав, розподілення протиожеледних матеріалів по покриттю машиною для розподілення протиожеледних матеріалів, посипання дорожнього покриття протиожеледними матеріалами вручну, навантаження та перевезення протиожеледного матеріалу, які фактично не виконувалися, та без наявності підстав для виконання у квітні-травні 2018 року робіт із зимового утримання автомобільних доріг (відсутність снігового покриву, температура повітря), підтверджених листом Полтавського обласного центру з гідрометеорології, що призвело до завищення вартості наданих послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення за квітень - травень 2018 року на загальну суму 1 220 674,19 грн з ПДВ, чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму.

2. В порушення п. 6.4.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, п. 6.3.1.1 ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013, п. 3 ст. 843 Цивільного кодексу України, п. 2 ст. 321 Господарського кодексу України, п. 4.4 Договору від 10.05.2017 №03-39/17 Департаментом підписано і прийнято від МПБРП "Сула" та оплачено в повному обсязі за рахунок бюджетних коштів акти вартості устаткування, що придбавається виконавцем робіт, до яких включено транспортну складову у розмірі 3% від вартості устаткування при відсутності документального підтвердження фактичних витрат на перевезення устаткування розрахунками та первинними документами, що призвело до завищення вартості робіт включених до актів вартості устаткування, що придбавається виконавцем робіт та форм КБ-З за травень 2017 року на загальну суму 82 078,52 грн з ПДВ, чим завдано збитків обласному бюджету на відповідну суму.

3. Внаслідок завищення підрядниками вартості виконаних будівельних робіт в ході ревізії встановлено завищення вартості послуг з технічного нагляду на суму 2307,07 грн. , що є порушенням п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, чим завдано збитків обласному бюджету на відповідну суму.

В матеріалах справи міститься висновок відповідача на зауваження (заперечення) Департаменту до акта від 10.12.2018 №04.06-19/06, яким заперечення відхилено .

У зв`язку з виявленими порушеннями, першим заступником начальника Східного офісу Держаудитслужби Довгим В. було винесено вимогу "Щодо усунення порушень законодавства" від 15.01.2019 вих. №04-06-15/589, якою від позивача у термін до 19.02.2019 вимагається усунути виявлені порушення в установленому порядку.

Не погоджуючись із порядком проведеної планової ревізії, складеним за її наслідками актом та вимогою про усунення порушень законодавства, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги , суд першої інстанції виходив з того , що оскаржувані пункти 1,2 та 3 ( в частині визначення суми завищення вартості послуг з технічного нагляду в розмірі 1 709,97 грн. ) вимоги є протиправним та підлягають скасуванню.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, отже, перегляду підлягає рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог. Рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову не оскаржується.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, виходячи з наступного.

Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року №2939-12 (далі Закон №2939-12), визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому, власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону № 2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі Порядок № 550) якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держфінінспекцією, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Вищевказаний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом України, зокрема, в постановах від 7 жовтня 2014 року (справа №21-368а14), від 14 жовтня 2014 року (№21-453а14), від 18 листопада 2014 року (№21-461а14), від 20 січня 2015 року (№21-601а14), від 27 січня 2015 року (21-436а14), від 10 лютого 2015 року (№21-632а14).

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.

У справі, що розглядається, відповідач пред`явив вимогу , а саме пункти 1,2 та 3, про усунення порушень, виявлених під час ревізії позивача, у якій було вказано на заподіяння збитків, причини та їх розмір, зобов`язано опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Отже, у пунктах 1,2 та 3 оскаржуваної вимозі Східним офісом Держаудитслужби вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення відповідно до вимог діючого законодавства.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити , що у відповідності до вищенаведених норм законодавства збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла,а тому приходить до висновку, що доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку , що підстави для задоволення позову про визнання протиправними та скасування пунктів 1 , 2 та 3 ( в частині визначення суми завищення вартості послуг з технічного нагляду в розмірі 1 709,97 грн. ) вимоги Східного офісу Держаудитслужби "Щодо усунення порушень законодавства" від 15.01.2019 №04-06-15/589 відсутні.

Аналогічний висновок судів попередніх інстанцій підтримав Верховний Суд у постановах від 23 квітня 2019 року по справі № 820/339/17, від 28 березня 2019 року у справі №813/1745/17, від 28 березня 2019 року у справі №808/8247/15, від 11 вересня 2018 року у справі №826/11524/14.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Наведене не враховано судом першої інстанції , тому постанова суду першої інстанції в частині задоволення позову підлягає скасуванню відповідно положень ст. 317 КАС України з прийняттям в цій частині нової постанови про відмову у задоволення позовних вимог. В іншій частині постанова суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу-без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 року по справі № 440/1109/19 скасувати в частині задоволення позовних вимог.

В цій частині прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.09.2019р. залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)З.Г. Подобайло
Судді(підпис) (підпис) Н.С. Бартош А.М. Григоров
Повний текст постанови складено 09.12.2019 року