Справа № 320/1043/19
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2019-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/1043/19 Суддя (судді) першої інстанції: Лиска І.Г.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Безименної Н.В.,

Аліменка В.О.

за участю секретаря судового засідання: Лещенко В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Пухівської сільської ради Броварського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (справу розглянуто в порядку спрощеного провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

У березні 2019 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Пухівської сільської ради №1147-ХХХV-VІІ від 31.01.2019 «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року позовні вимоги задоволено повністю.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт вказує, що захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції саме стосовно заявника, в той час як у даній справі предметом оскарження є акт індивідуальної дії, який жодним чином не впливає на права, свободи чи обов`язки позивача.

28 листопада 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив ОСОБА_1 , в якому позивач повністю підтримує рішення суду першої інстанції.

Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням відповідача від 29.01.2019 №06 скликано 35 сесію VІІ скликання Пухівської сільської ради 31 січня 2019 року о 19 год. в приміщенні Пухівської сільської ради. Порядок денний був: розгляд питання про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 .

Відповідно до результатів голосування з 14 депутатів, було присутньо 8 осіб, за питання «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 » 7 осіб проголосували «за» та 1 особа - утрималась.

Рішенням відповідача від 31 січня 2019 року №1147-ХХХV-VІІ вирішено продовжити термін дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 з 01.02.2019 по 31.07.2019, виклавши його в новій редакції.

Дане рішення опубліковане на сайті Пухівської сільської ради (www.pukhivka-rada.gov.ua) 04.02.2019 секретарем сільради о 13:41 год.

Вважаючи, що оскаржуване рішення відповідача є протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив повністю та зазначив, що відповідачем не надано суду жодного доказу щодо правомірності, законності та обґрунтованості прийнятого 31.01.2019 рішення №1147-ХХХV-VІІ «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ».

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

В силу положень ч. 1 та ч. 2 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

З системного аналізу зазначених правових норми вбачається, що підставою адміністративного позову є обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав.

При цьому, предметом позову є певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.

В той же час, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись, зокрема з поміж іншого, про наявність права на позов у матеріальному розумінні, а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення не було належним чином досліджено та встановлено, чи мало місце у даній справі порушення відповідачем законних прав позивача шляхом винесення оскаржуваного рішення.

Так, предметом позову в даній справі є протиправність рішення Пухівської сільської ради №1147-ХХХV-VІІ від 31.01.2019 «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ».

Як вбачається з оскаржуваного рішення, останнє стосується конкретно визначеного суб`єкта ( ОСОБА_2 ), тобто є актом індивідуальної дії.

Згідно підпункту 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Так, юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права.

Вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів. Також, нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію.

Окрім того, нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на вищенаведені положення КАС України та загальновідомі ознаки нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуване рішення є саме актом індивідуальної дії, оскільки:

- видане Пухівською сільською радою у результаті застосування вказаних у заголовку рішення норм права - ст. 26, 30 Закону України «Про місцеве самоврядування», Кодексу законів про працю України;

- не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ;

- не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ;

- не розрахований на багаторазове застосування.

Нормами КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У частині другій статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року у справі громадянки ОСОБА_3 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України офіційно розтлумачив частину другу статті 55 Конституції України.

Так, відповідно до частини першої пункту 1 рішення Конституційного Суду України, кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Обґрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, щоКонституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод (частина дев`ята пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року).

З наведеного офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України слідує, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Конституція України закріплює гарантію для звернення до суду за захистом прав, але не має на меті гарантувати сам лише судовий розгляд (судове слухання). Для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість у зверненні до суду повинна мати об`єктивну основу.

Статтею 5 КАС України передбачено право кожної особи, яка вважає, що її право порушене, звернутися до суду за його захистом.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

При цьому особа на власний розсуд визначає чи порушені її права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки саме цієї особи у сфері публічно-правових відносин.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Колегія суддів наголошує, що звернення до суду є саме способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Так, предметом оскарження є рішення Пухівської сільської ради №1147-ХХХV-VІІ від 31.01.2019 «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ».

Оскільки позивач у зв`язку з продовженням терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, передбачених в оскаржуваному рішенні, як акті індивідуальної дії, таке рішення не породжує для позивача ніяких прав та обов`язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Так, позивачем не доведено, яким чином безпосередньо вищевказане рішення про продовження терміну дії цивільно-правового договору з іншою особою порушує права та свободи ОСОБА_1 .

Право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, про яке йдеться у ч. 2 ст. 55 Конституції України, має спеціальну мету і призначення - правовий захист порушених прав та свобод особи, усунення перешкод у їх реалізації. Тобто, вимоги позивача у даній справі є необґрунтованими, оскільки адміністративне судочинство спрямоване на захист права конкретної особи, яке було порушено внаслідок рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб на момент звернення до адміністративного суду.

Аналогічну правову позицію було неодноразово викладено у рішеннях Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.

Зокрема, у постанові від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18, Велика Палата Верховного Суду вказала, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Підсумовуючи наведене вище, колегія суддів наголошує на тому, що позивачем не наведено жодних обґрунтованих доводів і не надано відповідних доказів стосовно того, яким чином оскаржуваним рішенням відповідача були порушені його права та законні інтереси.

Наведене повністю узгоджується з правовими позиціями сформованими Європейським судом з прав людини, згідно з якими право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ч. 4 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення учасників процесу, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Пухівської сільської ради Броварського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року - скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст виготовлено 04.12.2019.

Головуючий суддя Л.В.Бєлова

Судді Н.В. Безименна,

В.О. Аліменко