Справа № 297/2434/16-а
Суддя: Саприкіна І.В.
Дата ухвалення: 2019-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 грудня 2019 року

м. Київ

справа № 297/2434/16-а

адміністративне провадження № К/9901/17020/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

Судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Берегівської міської ради Закарпатської області на постанову Берегівського районного суду Закарпатської області (у складі головуючого судді Гал Л. Л.) від 07 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Сапіги В. П., суддів Носа С. П., Обрізка І. М.) від 29 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до виконавчого комітету Берегівської міської ради Закарпатської області, відділу містобудування та архітектури Берегівської міської ради Закарпатської області про визнання рішення та бездіяльності незаконними, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

У вересні 2016 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Берегівського районного суду Закарпатської області з позовом до виконавчого комітету Берегівської міської ради Закарпатської області (далі - виконком Берегівської міськради, виконком), відділу містобудування та архітектури Берегівської міської ради Закарпатської області (далі - відділ містобудування та архітектури, відділ), у якому просили:

- визнати незаконним та скасувати рішення виконкому Берегівської міськради від 21 липня 2016 року № 190 про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку на АДРЕСА_1 ;

- визнати незаконною бездіяльність виконкому Берегівської міськради та відділу містобудування та архітектури щодо несвоєчасного розгляду їх звернень про видачу містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку;

- зобов`язати відповідачів розглянути по суті заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про надання їм дозволу на видачу містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку та прийняти рішення у відповідності до чинного містобудівного законодавства і законодавства про місцеве самоврядування.

На обґрунтування позову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зазначили, що вони, як власники спірного будинку, 18 листопада 2015 року та 20 травня 2016 року звернулися до Берегівського міського голови Закарпатської області із заявами про надання дозволу на видачу їх містобудівних умов та обмежень на реконструкцію житлового будинку на АДРЕСА_1 . На думку позивачок, прийняте рішення відповідача є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень може бути виключно невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Берегівський районний суд Закарпатської області постановою від 07 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року, позов задовольнив. Визнав незаконним та скасував рішення виконкому Берегівської міськради від 21 липня 2016 року № 190 «Про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку з добудовою та надбудовою по АДРЕСА_1 ». Визнав незаконною бездіяльність виконкому та відділу містобудування та архітектури щодо порушення строку розгляду звернень ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про видачу містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку. Зобов`язав виконком Берегівської міськради та відділ містобудування та архітектури розглянути по суті заяву позивачок про надання їм дозволу на видачу містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку та прийняти рішення у відповідності до чинного містобудівного законодавства і законодавства про місцеве самоврядування.

Ухвалюючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що підстава відмови, наведена відповідачем у спірному рішенні, а саме: невідповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам генерального плану міста, не відповідає фактичним обставинам та є неправомірною. За позицією судів, лише видавши містобудівні умови і обмеження, і встановивши такі для спірного будівництва, відповідач зможе надати можливість перевіряти на відповідність таких інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю, вирішувати питання даному органу на відповідність будівництва державним будівельним правилам та нормам.

Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у липні 2017 року виконком Берегівської міськради подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Берегівського районного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

На обґрунтування своєї касаційної скарги виконком зазначив, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального права та не дослідили всіх обставин справи. За позицією скаржника, виконком правомірно відмовив у задоволені заяв позивачок про отримання містобудівних умов і обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку, оскільки ними з серпня 2015 року ведеться нове будівництво, а не реконструкція спірної будівлі. При цьому, відповідач зазначив, що позивачки здійснюють будівництво комерційної споруди (готелю), однак на земельних ділянках категорії для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) забороняється будівництво комерційної нерухомості.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 04 вересня 2017 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд.«Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 грудня 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.

19 березня 2015 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу придбали житловий будинок з господарськими будівлями і спорудами , а також земельну ділянку площею 0,0399 га за адресою: АДРЕСА_1 .

У подальшому позивачки отримали дозвіл управління Державного архітектурно-будівельного контролю на виконання робіт з реконструкції придбаного ними житлового будинку.

18 листопада 2015 року та 20 травня 2016 року позивачки звернулися до Берегівського міського голови з заявами про надання дозволу на видачу містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку на АДРЕСА_1 .

Виконком Берегівської міськради рішенням від 21 липня 2016 року № 190 відмовив ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у видачі містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на реконструкцію житлового будинку на АДРЕСА_1 у зв`язку з порушенням ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», що зазначені в приписі управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області від 27 жовтня 2015 року №288-п/1007.

Крім того, з матеріалів справи вбачається, що розпорядженням Берегівського міського голови від 11 серпня 2015 року № 214 було створено комісію, яка 24 серпня 2015 року здійснила обстеження зазначеного вище домоволодіння та встановила, що будинок за адресою: АДРЕСА_1 знесений і замість нього позивачки здійснюють будівництво нового будинку, на момент обстеження така будівля перевищувала висоту 10 м.

Комісією зазначено, що спірна новозбудована будівля знаходиться безпосередньо на межі суміжної земельної ділянки на відстані менше 1 м.

З матеріалів справи також убачається, що 27 жовтня 2015 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю в Закарпатській області винесло припис № 288-п/1007, у якому також зазначено про допущення аналогічних позивачками порушень. Однак, копія такого припису, що слугував підставою для прийняття оскаржуваного рішення, у матеріалах справи відсутня.

Вважаючи протиправним і незаконним рішення виконкому Берегівської міськради від 21 липня 2016 року № 190, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з цим позовом за захистом порушених, на їх думку, прав та інтересів.

Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що виконком Берегівської міськради, до відання якого належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок, порушив вимоги Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109).

Зокрема, за позицією судів, така підстава для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, як порушення ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» не передбачена Порядком № 109. Крім того, таке рішення відповідача суди вважають протиправним у зв`язку з недотриманням виконкомом строку розгляду заяв позивачок.

З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до підп. 9 п. «а» ч. 1 ст. 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) містобудівним умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки є документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

За приписами п. 2.1 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109), Містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими п. 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом № 3038-VI.

Згідно з п. 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом № 3038-VI.

За змістом. 5 ст. 29 Закону № 3038-VI рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Аналогічне правило закріплено й у абз. 2 п. 2.4 Порядку № 109, відповідно до якого підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

При цьому, як зазначалось вище, підставою для відмови ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у видачі містобудівних умов та обмежень відповідач зазначив про невідповідність проведеного позивачками будівництва (порушення) положень ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», що зазначені в приписі управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області від 27 жовтня 2015 року № 288-п/1007.

Однак, ані суд першої інстанції, ані апеляційний суд не витребували необхідних доказів та не дослідили питання чи відповідають наміри забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Колегія суддів звертає увагу, що суди не витребували і не дослідили детальний план забудови території на земельній ділянці, яка перебуває у власності позивачок. Не надали оцінки тій обставині, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 здійснюють нове будівництво, а не реконструкцію (як вони зазначали у своїх заявах).

Також суди не дослідили доводи відповідача стосовно зведення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 нерухомості комерційного типу (готелю) на земельній ділянці за цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що відповідно до положень Земельного кодексу України забороняється і може слугувати підтвердженням невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Також судами попередніх інстанцій не витребувано та не надано жодної оцінки припису управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області від 27 жовтня 2015 року № 288-п/1007, про який зазначено в спірному рішенні.

За змістом ст. 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується зі ст. 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

При цьому, згідно з ч. 1 ст. 138 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Суд звертає увагу, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У свою чергу, відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає, що для правильного вирішення цього спору суду першої інстанції необхідно витребувати відповідні докази та дослідити чи відповідають наміри забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, яке саме будівництво здійснюється позивачками, і чи мають вони відповідні дозвільні документи саме на будівництво будівлі комерційного типу.

Відповідно до ч. 1- 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Підсумовуючи зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга виконкому Берегівської міської ради підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 355-356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Берегівської міської ради Закарпатської області задовольнити частково.

Постанову Берегівського районного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до виконавчого комітету Берегівської міської ради Закарпатської області, відділу містобудування та архітектури Берегівської міської ради Закарпатської області про визнання рішення та бездіяльності незаконними, зобов`язання вчинити дії направити на новий розгляд до Берегівського районного суду Закарпатської області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Саприкіна

Судді

А. А. Єзеров

С. М. Чиркін