Справа № 240/7870/19
Суддя: Залімський І. Г.
Дата ухвалення: 2019-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/7870/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Чернова Г.В.

Суддя-доповідач - Залімський І. Г.

06 грудня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Драчук Т. О. Сушка О.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року (ухвалене у м. Житомирі 17 вересня 2019 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Житомирської міської ради, третя особа - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування в частині рішення,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Житомирського окружного адміністративного суду, у якій просить визнати протиправним та скасувати підпункт 1 додатку 6 пункту 8 рішення Житомирської міської ради від 23 квітня 2019 року № 1440 "Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин".

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, третя особа ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року скасувати, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з`ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що у 2013 році ОСОБА_1 придбав у власність торгівельний комплекс «Ялинка» облспоживспілки та асфальтне покриття в межах земельної ділянки площею 0,4974 га по АДРЕСА_1 . На підставі клопотання від 03.04.2018 та наданих документів, рішенням Житомирської міської ради №1134 від 27.09.2018 ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки площею 0,4874 га по проспекту Миру АДРЕСА_1 . При цьому на час розроблення вказаного проекту землеустрою ОСОБА_2 власником приміщення прохідної автостоянки за адресою АДРЕСА_1 не був і погодження з ним меж землекористування земельною ділянкою було неможливим. Земельна ділянка виділялась в межах розробленого проекту і приміщення прохідної автостоянки із земельною ділянкою, на якій вона розміщена, в межі розробленого проекту землеустрою не включалась, що підтверджується викопіюваннями з кадастрової карти та документами землеустрою. Крім того, доводи позивача щодо порушення положень Регламенту в частині підготовки проекту рішення з даного питання, оприлюднення, доведення до відома громадян, обговорення його із зацікавленими особами, громадськістю, без проведення юридичної експертизи проекту рішення його змісту є безпідставними, так як рішення було прийнято на сесії Житомирської міської ради більшістю голосів і будь-хто із депутатів міської ради не оскаржив його з мотивів порушення процедури прийняття. Не відповідають дійсності також посилання позивача щодо оприлюднення рішення Житомирської міської ради від 23 квітня 2019 року №1440, так як проект вказаного рішення був опублікований на офіційному веб сайті Житомирської міської ради.

Позивач та відповідач не подали відзивів або письмових пояснень на апеляційну скаргу.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019, з урахуванням п.7 ч.1 ст.306, ст.307, 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Встановлено, що згідно свідоцтва про право власності №31535982 від 24.12.2014, витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 24.12.2014 №31536820, ОСОБА_1 є власником будинку готелю загальною площею 1556,4 кв.м, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням Житомирської міської ради №1134 від 27.09.2018 «Про надання фізичним особам-підприємцям та громадянам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» надано ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок земельної ділянки з метою надання в оренду площею 0,4874 га по проспекту АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури.

Згідно договору купівлі-продажу від 04.10.2018, зареєстрованого в реєстрі за №1600 та витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 04.10.2018 № 140302522, ОСОБА_2 належить на праві власності об`єкт нерухомого майна: прохідна автостоянки, площею 12,4 кв.м., що знаходиться в АДРЕСА_1 .

01.11.2018 ОСОБА_1 уклав договір із землевпорядною організацією на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок земельної ділянки з метою надання в оренду площею 0,4874 га по АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури.

23.04.2019 на 47-й сесії 7-го скликання Житомирської міської ради прийнято рішення №1440 «Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин», пунктом 8 якого затверджено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передано в користування земельні ділянки згідно з додатком 6.

У відповідності до підпункту 1 додатку 6 до рішення №1440, ОСОБА_1 на підставі: клопотання від 13.03.2019, свідоцтва про право власності на нерухоме майно (будинок готелю) від 24.12.2014, витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 25.10.2013, рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою від 27.09.2018 № 1134, - надано в оренду строком на 5 років для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури земельну ділянку кадастровий номер :03:025:0004, площею 0.4874 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Одночасно ОСОБА_1 припинено право постійного користування земельною ділянкою площею 0.4874 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до державного акту на право постійного користування землею від 28.03.1998 №511.

Позивач вважає, що під час прийняття рішення Житомирської міської ради від 23.04.2019 №1440 "Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин" (підпункт 1 додатку 6 пункту 8), відповідач не дотримався процедури прийняття такого рішення. При цьому, вказаний пункт рішення від 23.04.2019 №1440 порушує права позивача як власника прохідної автостоянки площею 12,4 кв.м, що знаходиться в м. Житомир, проспект Миру, 50, а тому позивач звернувся до суду за захистом та відновлення порушеного права.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що встановлені в ході судового розгляду справи факти порушення відповідачем процедури прийняття спірного рішення свідчать про незаконність такого рішення та порушення даним рішенням прав позивача як власника нерухомого майна, що розташоване на земельній ділянці, яка згідно підпункту 1 додатку 6 до рішення №1440 передана в оренду ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури.

Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує викладене нижче.

Згідно ч.1 та ч.2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки (ч.11 ст.59).

За приписами частин 1, 2, 7 статті 3 Регламенту Житомирської міської ради, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 21.07.2016 №260 (Регламент), засідання міської ради, постійних комісій, тимчасових контрольних та інших комісій, а також робочих груп є відкритими і гласними, крім випадків, передбачених законами України.

Відкритість засідань реалізується шляхом забезпечення вільного доступу для громадян України та представників засобів масової інформації, які бажають відвідати засідання ради.

Гласність діяльності ради також забезпечується через офіційне оприлюднення проектів рішень, пояснювальних записок та довідкових матеріалів до проектів рішень, поправок та пропозицій до них, а також висновків і рекомендацій постійних комісій, звітів тимчасових контрольних комісій шляхом обов`язкового розміщення на офіційному веб-сайті ради.

Відповідно до ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню тощо.

Частиною 3 зазначеної норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлений обов`язок щодо оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Зважаючи на встановлене ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» виключення щодо оприлюднення прийнятих розпорядниками інформації внутрішньоорганізаційних актів індивідуальної дії, така вимога не може бути застосована і до необхідності завчасного за 20 робочих днів оприлюднення їх проектів.

Суд зазначає, що до внутрішньоорганізаційних актів належать акти індивідуальної дії, які пов`язані з організацією роботи у структурі розпорядника інформації та стосуються виключно самого розпорядника, а також фізичних осіб, що перебувають з ним у трудових правовідносинах.

Водночас, рішення №1440 «Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин», пунктом 8 якого затверджено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передано в користування земельні ділянки згідно з додатком 6, не є внутрішньоорганізаційним актом індивідуальної дії. Отже, проект такого рішення разом із додатком підлягав оприлюдненню відповідачем у відповідності із ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.

Однак, проект рішення №1440 «Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин» в порушення зазначених норм та принципу гласності не оприлюднено на офіційному веб сайті відповідача.

При цьому, опублікований 20.11.2018 проект спірного рішення не містив інформації щодо передачі в користування земельної ділянки ОСОБА_1 , зміст проекту суттєво відрізняється від кінцевого рішення відповідача.

У відповідності до ч.1-ч.5 ст.23 Регламенту, питання на розгляд ради вносяться з дотриманням процедури їх підготовки, визначеної цією статтею.

Проект рішення, що вноситься на розгляд ради, має бути погоджений протягом 10 робочих днів та завізований в такому порядку: ініціатором; виконавцем; відділом організаційного забезпечення депутатської діяльності; юридичним департаментом; керівниками інших структурних підрозділів (при потребі); заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради; секретарем міської ради.

При цьому, не виконання вимог щодо погодження у строк, встановлений цим пунктом, не може бути підставою для не включення проекту рішення до порядку денного чергової сесії Житомирської міської ради.

Візи проставляються на зворотній стороні першого примірника останнього аркуша проекту рішення. Якщо проект рішення має додатки, вони візуються авторами проекту. Віза включає особистий підпис, посаду та прізвище особи, яка візує документ.

Візування проекту рішення є обов`язковим. При наявності у того, хто візує, зауважень і пропозицій, вони викладаються на окремому аркуші, який зберігається разом з проектом рішення та у разі прийняття з оригіналом рішення.

Частиною 5 цієї ж статті передбачено, що проекти рішень ради мають бути кваліфіковано підготовленими. До проекту рішення додається коротке об`єктивне обґрунтування, порівняльна таблиця змін, виклад окремих пунктів, додатків та тексту в цілому. Проект рішення повинен бути органічно пов`язаним і не допускати можливості подвійного тлумачення змісту. Обов`язковою складовою частиною рішення є заголовок, який стисло розкриває його зміст. Преамбула проекту рішення, крім мотивів та цілей його прийняття, повинна містити посилання на відповідний закон або нормативний акт, що регулюють предмет правовідносин, зазначених у рішенні.

Згідно ч.9 ст.23 Регламенту внесенню питання на розгляд пленарного засідання ради для прийняття рішення передує попередній розгляд цього проекту у постійних комісіях міської ради. Секретар міської ради забезпечує надання на розгляд постійних комісій необхідних матеріалів та явку відповідних спеціалістів для надання роз`яснень з порушених питань. Голова постійної комісії забезпечує вивчення та обговорення проектів рішень на найближчому засіданні постійної комісії.

Частиною 11 статті 23 Регламенту передбачено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Протоколи засідань комісії, висновки та рекомендації підписуються впродовж трьох робочих днів, але не пізніше моменту розгляду питань, що розглядались постійною комісією, на сесії.

Апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем не доведено дотримання вказаних вимог положень статті 23 Регламенту під час підготовки проекту рішення №1440 та не спростовано доводи позивача в цій частині.

Посилання на те, що проект рішення «Про розгляд клопотань юридичних осіб» розглядався в постійній комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування і нею надано рекомендації від 23.04.2019 № 1133/22 к-3 не може свідчити про дотримання вимог ч.9 та ч.11 ст.23 Регламенту в процедурі прийняття рішення № 1440.

Так, згідно тексту рекомендації від 23.04.2019 № 1133/22 к-3, підписаного головою комісії, проект рішення «Про розгляд клопотань юридичних осіб» рекомендовано:

1) доповнити п.5 текстової частини "5. Затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та змінити цільове призначення земельних ділянок відповідно до додатку 5" та додатком 5: п.1 дод.5, АТ "Житомиробленерго", вул. І.Сльоти, 52-а; п.2 дод.5, ПрАТ "Житомирський комбінат силікатних виробів", вул. Домбровського, 18;

2) привести у відповідність нумерацію пунктів проекту рішення;

3) назву проекту рішення викласти в редакції "Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин".

Однак, вказані рекомендації не містять інформації щодо інших пунктів та додатків, які наявні у оскаржуваному рішенні №1440, в тому числі щодо надання в користування земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 .

Також суд зважає, що опублікований на офіційному веб сайті відповідачем 20.11.2018 проект рішення, не відповідає критеріям, встановленим ст.23 Регламенту, зокрема, щодо його погодження, візування, змістовного наповнення, яке б відповідало фактично прийнятому рішенню №1440 з додатками до нього.

До того ж, відповідачем не спростовано порушення п.17 ст.23 та п.11 ст.25 Регламенту в частині дотримання строків забезпечення депутатів проектом рішення не пізніше, як за 8 календарних днів до початку пленарного засідання та обов`язку оголошення головуючим про прийняте рішення відповідно.

Підсумовуючи викладене апеляційний суд зазначає, що Регламент є документом, обов`язковим для виконання відповідачем під час здійснення процедур, врегульованих ним, недотримання передбаченої даним Регламентом процедури підготовки проектів рішень на розгляд сесії, як складової прийняття такого рішення, свідчить про протиправність рішення, оскільки Житомирська міська рада діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Згідно із ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Враховуючи наведене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Таким чином, підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі. При цьому визначальним для вирішення питання про обґрунтованість вимог особи у розв`язанні публічно-правового спору є встановлення факту порушення відповідних прав, свобод чи інтересів такої особи.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Судом встановлено, що на момент, коли було розпочато роботи з розроблення проекту землеустрою щодо відведення третій особі земельної ділянки в оренду площею 0,4874 га по проспекту Миру, 50 в м. Житомир за договором від 01.11.2018, а також на момент прийняття Житомирською міською радою оскаржуваного п.1 додатку 6 до п.8 рішення № 1440, позивач вже був власником прохідної автостоянки площею 12,4 кв.м, що знаходиться в м. Житомир, проспект Миру, 50 (договір купівлі-продажу від 04.10.2018).

Отже, рішення Житомирської міської ради від 23 квітня 2019 року №1440 "Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин" безпосередньо стосується прав та законних інтересів позивача, пов`язаних із користуванням земельною ділянкою в м. Житомир, проспект Миру, 50. Відтак, є необґрунтованими доводи апеляційної скарги про те, що на час розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою надання в оренду позивач не був власником приміщення прохідної автостоянки за адресою м. Житомир, проспект Миру, 50, і погодження з ним меж землекористування земельною ділянкою було неможливим, приміщення прохідної автостоянки із земельною ділянкою, на якій вона розміщена, в межі розробленого проекту землеустрою не включалась.

З урахуванням наведених обставин у сукупності, апеляційний суд вважає протиправним та таким що підлягає скасуванню підпункт 1 додатку 6 пункту 8 рішення Житомирської міської ради від 23 квітня 2019 року № 1440 "Про розгляд клопотань юридичних осіб та суб`єктів земельних відносин".

При апеляційному розгляді даної справи суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану, зокрема у справах «Салов проти України», «Проніна проти України» та «Серявін та інші проти України»: принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії».

З огляду на наведене апеляційний суд надав правову оцінку визначальним доводам апеляційної скарги. В даній постанові суд апеляційної інстанції описав правової оцінки усіх доводів апелянта, при цьому, суд зауважує, що це жодним чином не відобразилось на повноті та об`єктивності дослідження судом обставин справи та не вплинуло на результат апеляційного розгляду.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 та статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Залімський І. Г.

Судді Драчук Т. О. Сушко О.О.