Справа № 461/10922/15-а
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2019-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 грудня 2019 року

Київ

справа №461/10922/15-а

адміністративне провадження №К/9901/13649/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту містобудування Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 12 серпня 2016 року (суддя Юрків О.Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року (колегія суддів: Сапіга В.П., Левицька Н.Г., Обрізко І.М.) у справі за позовом Департаменту містобудування Львівської міської ради до Львівської міської ради, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправною та скасування ухвали, -

УСТАНОВИВ:

У жовтні 2015 року Департамент містобудування Львівської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування ухвалу від 19.06.2015 року № 4862 «Про погодження гр. гр. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята з порушенням норм земельного законодавства, так як згідно земельно-кадастрових даних земельна ділянка, що надана третім особам входить в межі земельної ділянки площею 0,1600 га на АДРЕСА_1 , яка знаходиться в користуванні МПВТ «Ігал» для обслуговування автостоянки без належно оформлених правовстановлюючих документів на землекористування та частково відноситься до земель м. Львова, що не надані у власність або користування землекористувачів та землевласників Галицького району м. Львова.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 12 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, ухвала Львівської міської ради порушує інтереси Департаменту містобудування Львівської міської ради, оскільки саме на Департамент містобудування покладено повноваження щодо створення умов для раціонального та економічного обґрунтованого використання земель міста, здійснення заходів щодо розвитку ринку земель міста. Також скаржник зазначає, що земельна ділянка перебуває в користуванні ПП «Ігал», що не надавав згоду на її вилучення. Звертає увагу на порушення виділення розміру земельної ділянки, що повинен становити не більше 0,10 га.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження.

Справу передано до Верховного Суду.

У зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, ця справа розглядалася в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до пункту 1 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами встановлено, що згідно договору купівлі-продажу від 06.10.2014 ОСОБА_1 купив 3/5 частини об`єкта незавершеного будівництва, готовністю 22%, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .

Також за договором купівлі-продажу від 24.11.2014 ОСОБА_1 купив частину гаража, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .

За договором купівлі-продажу від 14.07.2007 ОСОБА_2 купив 1/5 частину об`єкта незавершеного будівництва - нежитлові приміщення готовністю 22%, що розташовані за адресою АДРЕСА_1 .

Згідно з договором купівлі-продажу від 14.07.2007 ОСОБА_3 купила 1/5 частину об`єкта незавершеного будівництва - нежитлові приміщення готовністю 22%, що розташовані за адресою АДРЕСА_1 .

Згідно з договором купівлі-продажу від 18.11.2014 року ОСОБА_3 купила частину гаража, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .

19.06.2015 сесією Львівської міської ради прийнято ухвалу № 4862, якою погоджено громадянам ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1545 по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку за рахунок частини земель, що не надані у власність або користування, та частини земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Зобов`язано ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 подати у встановленому порядку міській раді на затвердження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

На виконання вимог ухвали від 19.06.2015 № 4862 спеціалізованою ліцензованою організацією виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки 0,1545 га по АДРЕСА_1 . Проектом ухвали Львівської міської ради від 30.09.2015 затверджено ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 вказаний проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки в оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування житлового будинку, перевівши із земель, що ненадані у власність або користування, та земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення до земель житлової та громадської забудови. Також припинено ПП «Ігал» право користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1.

02.10.2015 міським головою м. Львова було внесено ряд зауважень до ухвали від 30.09.2015 року. Перше стосувалось того, що згідно з довідкою відділу Держземагенства у м. Львові Львівської області від 15.12.2014року № 40/01-14/6734, згідно земельно-кадастрових даних земельна ділянка по АДРЕСА_1 входить до меж земельної ділянки площею 0,1600 га по АДРЕСА_1, яка знаходиться в користуванні ПП «Ігал» для обслуговування автостоянки без належно оформлених правовстановлюючих документів на землекористування та частково відноситься до земель м. Львова, що ненадані у власність або користування землекористувачів та землевласників Галицького району м. Львова, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 06.02.1998 року за № 51 «Про інвентаризацію земель м. Львова». Відсутня також нотаріально засвідчена письмова згода ПП «Ігал» на вилучення земельної ділянки, розташованої по АДРЕСА_1.

Окрім цього погоджено місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1545 га, що є більше ніж 0,10 га, дозволених ЗК України, зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

Вважаючи оскаржувану ухвалу Львівської міської ради № 4862 від 19.06.2015, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до ч. 1 ст. 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Передача земельних ділянок в оренду відноситься до компетенції місцевих рад і здійснюється на підставі відповідного рішення, яке, у свою чергу, приймається на підставі проекту землеустрою щодо відведення ділянки. Вказаний проект розроблюється після отримання зацікавленою особою відповідного дозволу від місцевої ради, який також надається на підставі її рішення, що приймається за наслідками розгляду клопотання особи з доданими до нього графічними матеріалами. Також вказали на відсутність повноважень позивача щодо погодження місця земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до п. 3, 5 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Вказаний висновок зазначений в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17.

Частиною 2 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив: зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Статтею 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, зокрема, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Тобто відповідні виконавчі органи місцевих рад створюються такими радами для забезпечення здійснення радами своїх повноважень, визначених законодавством, вони є підзвітними і підконтрольними раді. Також радою визначаються конкретні повноваження та функції виконавчих органів шляхом прийняття відповідних положень.

У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев`ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26). Проте Законом не передбачено зворотнього, тобто права виконавчих органів скасовувати рішення ради.

У системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів - територіальної громади, ради, її виконавчих органів із збереженням відповідного розмежування їх прав і повноважень. Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України та частини першої статті 6 Закону територіальна громада є основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради, як це в свою чергу логічно випливає із змісту частини третьої статті 140 Конституції України, а також частини першої статті 10 Закону, є органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради мають свої виконавчі органи, які їм підзвітні та підконтрольні.

Звертаючись з адміністративним позовом до суду, Департамент містобудування Львівської міської ради зазначав, що оскаржувана ухвала порушує інтереси Департаменту, оскільки саме на Департамент покладено повноваження щодо контролю за ефективністю використання земельних ресурсів міста.

Так, відповідно до Положення про Департамент містобудування Львівської міської ради (надалі - департамент) № 1105 від 30.12.2011 є виконавчим органом Львівської міської ради, утвореним відповідно до ухвали міської ради від 06.07.2006 № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» та згідно з чинним законодавством України.

Згаданим вище Положенням також передбачено, що Департамент є підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядкованим виконавчому комітету, міському голові, першому заступнику міського голови. Департамент є відповідальним за виконання частини повноважень виконавчих органів міської ради, покладених на нього у встановленому порядку.

Крім того, нормами КАС України чи іншими законами не передбачено права звернення одного суб`єкта владних повноважень з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень з підстав порушення останнім його прав чи інтересів. Як зазначено вище, завдання адміністративного судочинства є захист прав фізичних і юридичних осіб від порушення спричиненого рішенням, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, а не захист прав одного з суб`єктів владних повноважень внаслідок їх порушення з боку іншого суб`єкта владних повноважень.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах.

Можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

Проте в даному випадку відсутній і компетенційний спір, оскільки в даному спорі позивач не відповідає визначенню суб`єкта владних повноважень, наділеного управлінськими функціями.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відтак, колегія суддів доходить висновку, що у позивача відсутнє право на звернення до суду з відповідним позовом, що є підставою для скасування судових рішень та залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст. 240, 341, 345, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування Львівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 12 серпня 2018 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року скасувати.

Позовну заяву Департаменту містобудування Львівської міської ради залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук