Справа № 120/1196/19-а
Суддя: Кузьменко Л.В.
Дата ухвалення: 2019-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/1196/19-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Сало Павло Ігорович

Суддя-доповідач - Кузьменко Л.В.

03 грудня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьменко Л.В.

суддів: Совгири Д. І. Франовської К.С. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Сербин І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Фермерського господарства "Пляхівське" на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 липня 2019 року (рішення ухвалене суддею Сало П.І. в м.Вінниця, повний текст судового рішення складено 12 липня 2019 року) у справі за адміністративним позовом Фермерського господарства "Пляхівське" до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель на території Калинівського, Літинського, Козятинського та Хмільницького районів та м.Козятин і м.Хмільник Пасічника Юрія Миколайовича про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2019 року Фермерське господарство «Пляхівське» звернулось до суду з позовом до начальника Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області Козака Юрія Володимировича (відповідач 1) та державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель на території Калинівського, Літинського, Козятинського та Хмільницького районів та м. Козятин і м. Хмільник Пасічника Юрія Миколайовича (відповідач 2), у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача 1 за № 926-ДК від 28.08.2018 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності»;

- визнати протиправними дії відповідача 2 щодо здійснення заходу державного контролю за дотриманням земельного законодавства, за результатами якого складено акт обстеження земельної ділянки № 926-ДК/269/АО/10/01/-18 від 28.09.2018 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки № 296-ДК/765/АП/09/01/-18 від 28.09.2018;

- визнати протиправним та скасувати припис відповідача 2 № 926/ДК/0559Пр/03/01/-18 від 28.11.2018 про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Ухвалою суду першої інстанції від 23.05.2019 за згодою позивача замінено первісного відповідача начальника Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області Козака Юрія Володимировича на належного відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області. Відтак, відповідачами у справі є Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - ГУ Держагеокадастру у Вінницькій області, відповідач 1) та державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель на території Калинівського, Літинського, Козятинського та Хмільницького районів та м. Козятин і м. Хмільник Пасічник Юрій Миколайович (далі - державний інспектор, відповідач 2).

Позовні вимоги ФГ «Пляхівське» обґрунтовано тим, що в кінці березня 2019 року на адресу позивача поштою надійшла позовна заява заступника керівника Калинівської місцевої прокуратури Півнюка С.М., подана в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області до ФГ «Пляхівське» про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок державної форми власності загальною площею 66,8221 га, а також стягнення в дохід державного бюджету шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття цих земельних ділянок, в сумі 114803,43 грн. В цьому позові прокурор покликається на те, що відповідно до наказу ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області №926-ДК від 28.08.2018 державний інспектор провів перевірку з питань використання земельних ділянок на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області з відповідними кадастровими номерами та встановив, що окремі земельні ділянки із земель сільськогосподарського призначення загальною площею 66,8221 га використовуються ФГ «Пляхівське» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про їх передачу у власність або у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо таких земельних ділянок, що є порушенням вимог ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України. Зазначено також, що з метою встановлення факту самовільного зайняття земельних ділянок на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області державний інспектор провів обстеження земельної ділянки та склав акт №926-ДК/269/АО від 28.09.2018, яким зафіксував, що ФГ «Пляхівське» самовільно зайняло земельні ділянки загальною площею 66,8221 га. Крім того, голові господарства ОСОБА_1 було внесено припис № 926-ДК/0559 Пр/03/01-18 від 28.11.2018 про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок у 30-денний термін. Ухвалою Господарського суду у Вінницькій області від 25.03.2019 відкрито провадження у справі № 902/226/19 за позовом прокурора.

Позивач стверджує, що про порушення своїх законних прав та інтересів у зв`язку з прийняттям (вчиненням) відповідачами оскаржуваних рішень (дій) та актів дізнався у березні 2019 року, що спонукало його звернутися до адміністративного суду за захистом порушених прав та інтересів.

Так, позивач зазначає, що відповідачі неправомірно здійснили заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, охороною та використанням земель, оскільки такий контроль здійснюється шляхом проведення перевірок, підстави і порядок проведення яких, а також види та порядок складання документів за наслідками їх проведення, визначаються Законом України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V.

Крім того, позивач вказує, що акт обстеження земельної ділянки № 926-ДК/269/АО/10/01/-18 від 28.09.2018, складено за формою, визначеною у Додатку 4 до Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132. Водночас, такий Порядок втратив чинність згідно з наказом Мінагрополітики та продовольства України від 20.01.2017 за № 24. До того ж на підставі цього наказу втратив чинність наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України №424 від 12.07.2012 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства». Зазначені накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб`єктами господарювання та були скасовані у зв`язку з невідповідністю Закону України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Таким чином, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель, на думку позивача, має здійснюватись саме відповідно до Закону №877-V.

Також позивач посилається на положення ч. 11 ст. 4 Закону № 877-V, відповідно до якої заходи державного нагляду (плановий чи позаплановий), який здійснюється у формі перевірок щодо суб`єкта господарювання-юридичної особи, має проводитись у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Однак в порушення вимог чинного законодавства проведення державним інспектором вказаного заходу було здійснено за відсутності керівника ФГ «Пляхівське».

Крім того, позивач зазначає, що підставою для здійснення перевірки був лист Козятинського ВП Калинівського ВП ГУ НП у Вінницькій області від 10.07.2018 за № 8113/219. Водночас частиною першою статті 5 Закону №877-V передбачено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних планів не пізніше 1 грудня року, що передує плановому, а звернення органів поліції до контролюючих органів не входить до переліку тих підстав, що визначені у статтях 2, 6 Закону №877-V. До того ж в порушення вимог ст.7 цього Закону оскаржуваний наказ не містить найменування суб`єкта господарювання, щодо якого мав бути здійснений захід державного нагляду (контролю), в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства відсутня інформація про оформлення посвідчення (направлення) на проведення такого заходу відповідачем 2, будь-якого посвідчення (направлення) керівнику ФГ «Пляхівське» не пред`являлось, акт перевірки не містить даних про тип заходу (плановий або позаплановий) та найменування юридичної особи, щодо діяльності якої здійснюється захід, акт перевірки не підписаний уповноваженою особою суб`єкта господарювання, щодо діяльності якого здійснювався захід, а також у ньому відсутній запис про відмову особи від його підписання, в акті відсутні відомості про вручення керівнику ФГ «Пляхівське» примірника акта.

Також позивач зазначає, що винесений відповідачем 2 припис не містить відомостей про тип заходу, посилання на акт, у якому були зазначені виявлені під час заходу державного нагляду (контролю) порушення, найменування та місцезнаходження суб`єкта господарювання, а також прізвище, ім`я та по батькові його керівника чи уповноваженої ним особи, щодо діяльності якого здійснювався захід.

Відтак, позивач вважає, що оскаржуваний захід державного нагляду (контролю) був здійснений відповідачами за відсутності законних підстав та умов для проведення перевірки, всупереч встановленому законом порядку, без дотримання балансу публічних та приватних інтересів, що призвело до порушення прав та законних інтересів позивача, тому допущені відповідачами порушення призводять до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Правомірність своєї позиції позивач обґрунтовує з посиланням на практику Верховного Суду, зокрема правові висновки, викладені у постановах від 10.07.2018 (справа № 818/1511/17) та від 28.02.2019 (справа № 813/320/17).

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 12 липня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

У відзиві на позовну заяву Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги. Зазначає, що в силу положень Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» обов`язок здійснення контролю за використанням та охороною земель покладено саме на органи Держгеокадастру. Законодавчо встановленою формою здійснення такого контролю є, зокрема, перевірка земельної ділянки як об`єкта державного контролю. Водночас повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель під час проведення перевірки визначаються Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а також Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства від 19.01.2017 №6. Відтак, державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель вправі вчиняти відповідні дії щодо здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

Окрім того, відповідач зазначає, що на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області від 28.08.2018 № 926-ДК було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, як об`єкта перевірки, за межами населеного пункту на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області. При цьому в наказі чітко визначено, що об`єктом перевірки є саме конкретні земельні ділянки державної форми власності, а не суб`єкт господарювання - ФГ «Пляхівське». На думку відповідача, позивач неправильно трактує норми матеріального права та помилково ототожнює і поняття, а саме «контроль за використанням та охороною земель» та «контроль у сфері господарської діяльності», сферу їх застосування та регулювання.

Також відповідач зазначає, що Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктом господарювання вимог земельного законодавства, затверджений наказом Мінагрополітики та продовольства України від 25.02.2013 №132, на якому наголошує позивач, дійсно втратив чинність після прийняття наказу від 20.01.2017 №24, однак його дія не поширювалася на перевірки, повноваження щодо проведення яких покладено на Держгеокадастр.

Крім того, відповідач зауважує, що позивач не заперечує факту самовільного зайняття земельних ділянок, щодо яких проводилась перевірка, і які використовує ФГ «Пляхівське». Після проведення перевірки державний інспектор двічі надсилав повідомлення голові цього господарства ОСОБА_1 про виклик для надання пояснень у зв`язку з виявленим порушенням земельного законодавства, а 28.11.2018 останній надав письмові пояснення, в яких фактично визнав використання ФГ «Пляхівське» земельних ділянок площею 66,8221 га без правовстановлюючих документів. 28.11.2018 державним інспектором було внесено припис про звільнення в 30-денний термін самовільно зайнятих земельних ділянок державної власності, а також складено протокол № 926-ДЕ/0445П/07/01/-18 про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 53-1 КУпАП, та винесено постанову № 926-ДК/0440По/08 про закриття відповідної справи та передачу матеріалів до ГУ НП у Вінницькій області для вирішення питання про відкриття кримінального провадження за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 197-1 КК України. Вказані документи були направленні на адресу голови ФГ «Пляхівське» ОСОБА_1.

З огляду на вказане, вважає, що посадові особи відповідача діяли на підставі положень чинного законодавства та в межах своїх повноважень, а тому просить відмовити у задоволенні позову. Правильність своєї позиції обґрунтовує висновками Верховного Суду, викладеними у справах № 823/1154/18 (постанова від 25.01.2019) та № 826/11708/17 (постанова від 13.03.2019).

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з огляду на таке.

З матеріалів справи слідує, що 30.07.2018 на адресу ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надійшов лист слідчого Калинівського ВП Козятинського ВП ГУНП у Вінницькій області Яненка В.В. № 8113/21820.07.2018 від 20.07.2018 щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області за кадастровими номерами: :02:001:0113, :02:001:0112, :02:001:0189, :02:001:0032, :02:001:0031, :02:001:0030, :02:001:0111, :02:001:0191. У листі слідчий зазначив, що слідчим управлінням Козятинського ВП Калинівського ВП ГУНП у Вінницькій області проводиться досудове розслідування у кримінальному провадженні №0000605 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст.197-1 КК України, яке розпочате на підставі звернення Пляхівського сільського голови Романюка О .П. щодо самовільного зайняття вказаних земельних ділянок, що знаходяться на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області.

На підставі вказаного листа та відповідно до вимог Земельного кодексу України, Закону України «Про державний контроль з використанням та охороною земель», Закону України «Про охорону земель» та Положення про Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 № 308, 28.08.2018 начальником ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області Козаком Ю.В. прийнято наказ №926-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки стосовно земельних ділянок, як об`єктів перевірки, площею 11,9657 га з кадастровим номером :02:001:0113; площею 16,6332 га з кадастровим номером :02:001:0112; площею 6,2108 га з кадастровим номером :02:001:0189; площею 6,0863 га з кадастровим номером :02:001:0032; площею 18,5761 га з кадастровим номером :02:001:0030; орієнтовною площею 7,35 га, яка є суміжною із земельними ділянками з кадастровими номерами :02:002:0038, :02:002:0024, :02:002:0043; орієнтовною площею 14,35 га, яка є суміжною із земельними ділянками з кадастровими номерами :02:005:0035, :02:005:0068, :02:005:0074 на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області. Перевірку доручено провести Державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель на території Калинівського, Літинського, Козятинського та Хмільницького районів та м.Козятин і м.Хмільник Пасічнику Ю.М. у період з 28.08.2018 по 28.09.2018.

28.09.2018 відповідач 2 провів обстеження зазначених в наказі земельних ділянок не предмет їх самовільного зайняття, за результатами якого склав акт обстеження земельної ділянки № 926-ДК/269/АО/10/01/-18.

Обстеженням встановлено, що земельні ділянки із земель сільськогосподарського призначення державної форми власності на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області загальною площею 66,8221 га фактично використовуються для ведення товарного сільського виробництва фермерським господарством «Пляхівське», а саме:

- на земельній ділянці площею 11,9657 га з кадастровим номером :02:001:0113 здійснено передпосівний обробіток ґрунту у вигляді оранки;

- на земельній ділянці площею 16,6332 га з кадастровим номером :02:001:0112 знаходяться поживні решти сільськогосподарської культури-соя та частково здійснено передпосівний обробіток ґрунту у вигляді оранки;

- на земельній ділянці площею 6,2108 га з кадастровим номером :02:001:0189 здійснено посіви сільськогосподарської культури-озимий ячмінь;

- на земельній ділянці площею 6,0863 га з кадастровим номером :02:001:0032 здійснено передпосівний обробіток ґрунту у вигляді дискування;

- на земельній ділянці площею 18,5761 га з кадастровим номером :02:001:0030 знаходяться поживні рештки сільськогосподарської культури-соя;

- на земельній ділянці орієнтовною площею 7,35 га, яка є суміжною із земельними ділянками з кадастровими номерами :02:002:0038, :02:002:0024, :02:002:0043 здійснено посіви сільськогосподарської культури-озима пшениця.

Також в акті зазначено, що вищевказані земельні ділянки загальною площею 66,8221 га на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області використовуються ФГ «Пляхівське» в особі голови ОСОБА_1. за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки. Вказаний факт та дії голови ФГ «Пляхівське» ОСОБА_1. згідно із ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» кваліфікується як самовільне зайняття земельної ділянки

Також відповідач 2 склав акт №926-ДК/765/АП/09/01/-18 від 28.09.2018 за результатами перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою, в якому, серед іншого, відобразив ті ж самі відомості, що й в акті обстеження земельної ділянки, а саме факт самовільного зайняття ФГ «Пляхівське» та фактичне використання цим господарством для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 66,8221 га.

28.11.2018 відповідач 2 склав протокол про адміністративне правопорушення №926-ДК/0445П/07/01/-18, згідно з яким проведеною перевіркою встановлено порушення вимог ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України, яке полягає в самовільному зайнятті земельних ділянок сільськогосподарського призначення головою ФГ «Пляхівське» ОСОБА_1 . Відповідальність за вчинене правопорушення передбачена статтею 53-1 КУпАП та пунктом «б» частини першої статті 211 Земельного кодексу України. В своїх поясненнях ОСОБА_1. зазначає, що вказані земельні ділянки використовуються господарством на підставі Державного акта на право колективної власності на землю (серія ВН № б/н, зареєстрований в Книзі записів державних актів на право колективної власності на землю за № 1), виданого 31.01.2001 колективному сільськогосподарському підприємству «Пляхівське» села Пляхова, оскільки зі слів ОСОБА_1 . ФГ «Пляхівське» є правонаступником КСП «Пляхівське». Однак при цьому не надано копію статуту ФГ «Пляхівське», рішення загальних зборів та копію передавального акта.

28.11.2018 відповідно до Методики визначення розміру шкоди, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963, відповідач 2 розрахував шкоду, завдану державі самовільним зайняттям земель сільськогосподарського призначення загальною площею 66,8221 га на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області, що становить 114803,43 грн, та надіслав повідомлення №0-2-0.444-661/90-18 голові ФГ «Пляхівське» про відшкодування вказаної шкоди.

Постановою №926-ДК/0440По/08/01/-18 від 28.11.2018 відповідачем 2 справу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 КУпАП, закрито за відсутністю складу адміністративного правопорушення (п. 1 ст. 247 КУпАП), матеріали справи вирішено передати до ГУ НП у Вінницькій області у зв`язку з наявністю ознак кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 197-1 КК України.

Крім того, відповідачем 2 внесено припис №926-ДК/0559Пр/03/01-18 від 28.11.2018 про усунення порушення вимог земельного законодавства, яким голову ФГ «Пляхівське» ОСОБА_1 зобов`язано у 30-денний термін звільнити самовільно зайняті земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею 66,8221 га на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області.

За позовом заступника керівника Калинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області до ФГ «Пляхівське» про звільнення земельних ділянок та стягнення шкоди, заподіяної державі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок в розмірі 114803,44 грн. ухвалою Господарського суду Вінницької області від 25.03.2019 відкрито провадження у справі № 902/226/19.

Позивач вважає, що відповідачі неправомірно та всупереч встановленому законом порядку здійснили захід державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, охороною та використанням земель, що і стало підставою для звернення до суду з цим позов за захистом своїх прав та інтересів.

Суд апеляційної, перевіривши доводи апеляційної скарги та надаючи оцінку спірним правовідносинам виходить з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно з статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Положенням про Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, затвердженим наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, визначено, що завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території Вінницької області; Головне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності (п. 3, пп. 30 п. 4 Положення).

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі статтею 5 Закону №963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до змісту статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно зі статтею 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Отже, системний аналіз наведених норм чинного законодавства вказує на те, що державний нагляд (контроль) за охороною та використанням земель усіх категорій і форм власності, а також дотриманням вимог земельного законодавства здійснюють органи Держгеокадастру та його посадові особи (державні інспектори), зокрема у спосіб проведення перевірок, в тому числі за об`єктом контролю - усіма землями в межах території України, незалежно від категорії та форми власності, складення актів у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель за результатами таких перевірок, внесення обов`язкових до виконання вказівок (приписів), притягнення винних осіб до відповідальності за порушення вимог земельного законодавства.

Позивач обґрунтовує протиправність дій відповідача з проведення перевірки та прийняття оскаржуваних актів, винесених за наслідками такої перевірки, положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме, позивачем зазначено, що в даному випадку мала місце перевірка, яку належало провести в порядку, визначеному саме цим Законом, натомість відповідач керувався Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Слід зазначити, що статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі, не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

Враховуючи те, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо того, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV, а відтак, посилання позивача на вказаний вище Закон є безпідставним.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, 30.07.2018 на адресу ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надійшов лист Козятинського ВП Калинівського ВП ГУ НП у Вінницькій області, в якому повідомлялось про можливий факт самовільного зайняття земельних ділянок державної власності на території Пляхівської сільської ради Козятинського району Вінницької області.

Згідно із ст. 1 Закону №963-IV самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Відповідальність за це встановлена, зокрема, статтею 53-1 КУпАП.

Таким чином, наведена у вказаному листі інформація свідчила про порушення вимог земельного законодавства, що охоплюється завданнями державного контролю за використанням та охороною земель, а отже і обов`язками відповідача 1 щодо здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охорони земель усіх категорій та форм власності на території області.

Отже, наказ ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області №926-ДК від 28.08.2018 про здійснення державного контролю щодо земельних ділянок, наведених у зверненні, як об`єктів перевірки, є правомірним та таким, що не суперечить вищезазначеним положенням чинного законодавства .

Оскільки факт самовільного зайняття земельної ділянки може бути встановлений лише за результатами проведення перевірки, її призначення та проведення щодо конкретної фізичної чи юридичної особи є передчасним.

Вимоги позивача в частині визнання протиправними дій державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області Пасічника Ю.М. щодо здійснення заходу державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, за наслідком якого складено акт обстеження земельної ділянки №926-ДК/269/АО/10/01/-18 від 28.09.2018 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №926-ДК/269/АО/10/01/-18 від 28.09.2018, не підлягає задоволенню, зважаючи на те, що така перевірка не стосується позивача, а отже не може спричинити порушення його прав або інтересів.

До того ж предметом перевірки у цьому випадку є не господарська або інша діяльність позивача, а саме з`ясування питання про те, чи дійсно має місце факт самовільного зайняття земельних ділянок, і якщо так, то ким саме. Негативні наслідки для особи настають лише в тому разі, якщо за результатами перевірки буде зафіксовано факт зайняття нею земельної ділянки без законних підстав. І лише тоді може йти мова про порушення прав та інтересів цієї особи. При цьому сам собою акт державного інспектора за результатами перевірки не може свідчити про порушення прав та інтересів такої особи, оскільки є службовим документом, що не обов`язковий до виконання, не містить владних (розпорядчих) приписів і не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов`язків. Акт є підставою для розгляду справи про адміністративне правопорушення та внесення державним інспектором припису. Однак у зв`язку з цим особа має право спростувати факт самовільного зайняття земельної ділянки та оскаржити відповідні рішення у визначеному законом порядку.

Крім того, не спростовано доводи відповідача щодо того, що спірні земельні ділянки належать до державної форми власності, не мають законних користувачів (орендарів), що також виключало можливість призначення перевірки щодо конкретної фізичної або юридичної особи.

Апелянт наполягає на тому, що на спірні правовідносини поширюються норми Закону України від 5 квітня 2007 року №877-V «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877), приписами якого, на думку позивача, повинен був керуватися при призначенні та проведенні перевірки відповідач 1.

Колегія суддів з цим погоджується зважаючи на таке.

Статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

Враховуючи те, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, то як вже було зазначено вище, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17.09.2019 у справі №806/1723/18, в якій підставою проведення перевірки, винесення припису був факт самовільного захоплення земельної ділянки юридичною особою, також у постанові Верховного Суду від 09.10.2019 у справі №724/1843/18 .

Отже, суд першої інстанції обґрунтовано відхилив доводи позивача про порушення відповідачами вимог статтей 4, 5, 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки вони не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Щодо доводів позивача про неналежність форми акту обстеження земельної ділянки №926-ДК/269/АО/10/01/-18 від 28.09.2018, який, на переконання позивача, складено за формою, визначеною у Додатку 4 до Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132, то суд першої інстанції обґрунтовано виходив з відсутності посилань у цьому акті на складання його відповідно до Додатку 4 Порядку №132 та відсутності чітких законодавчих вимог щодо певної форми такого акту. Крім того, процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень з приводу фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи правопорушника та публічними інтересами. Зазначене особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо. Такі формальні неточності не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист публічних інтересів.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 25 січня 2019 року у справі № 826/382/18.

Перевіряючи правомірність винесення відповідачем 2 припису №926-ДК/0559Пр/03/01/-18 від 28.11.2018, яким ФГ «Пляхівське» зобов`язано у 30-денний термін звільнити самовільно зайняті земельні ділянки державної форми власності, суд першої інстанції з посиланням на приписи ст.10 Закону №963-IV, якою передбачено права державних інспекторів давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків, виходив з недоведеності позивачем наявності у останнього права постійного користування та права оренди земельних ділянок - об`єктів перевірки, що підлягає кваліфікації як самовільне зайняття земельної ділянки, та розцінив такий припис як чіткий, зрозумілий та адресний, з чим колегія суддів погоджується.

Суд першої інстанції цілком правильно звернув увагу на те, що позивачем не оскаржено постанову №926-ДК/0440По/08 про закриття справи про адміністративне правопорушення, не спростовано виявлені перевіркою порушення та підтверджено наявність права на користування відповідними земельними ділянками, що вказує на те, що позивач не заперечує по суті виявленого перевіркою порушення, а саме використання земельних ділянок державної форми власності загальною площею 66,8221 га на території Пляхівської сільської ради (за межами населеного пункту с. Пляхова) Козятинського району Вінницької області без правовстановлюючих документів, визначених законом, та оскаржує рішення та дії відповідачів виключно з посиланням на допущення процедурних порушень, що за обставин справи та з огляду на норми Закону, якими врегульовано спірні правовідносини, не дає самостійних підстав для скасування правомірних по суті рішень суб`єктів владних повноважень.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для скасування судового рішення у справі.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Фермерського господарства "Пляхівське" залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 липня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст.329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Постанова суду складена в повному обсязі 04 грудня 2019 року.

Головуючий Кузьменко Л.В.

Судді Совгира Д. І. Франовська К.С.