Справа № 440/1242/19
Суддя: Бартош Н.С.
Дата ухвалення: 2019-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2019 р.Справа № 440/1242/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бартош Н.С.,

Суддів: Подобайло З.Г. , Катунова В.В. ,

за участю секретаря судового засідання Мороза М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації на рішення Полтавського окружного адміністративного суду (головуючий І інстанції Головко А.Б., м. Полтава) від 29.07.2019 року (повний текст складено 02.08.2019 року) по справі № 440/1242/19

за позовом Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації

до Східного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Департамент фінансів Полтавської обласної державної адміністрації, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати вимогу від 04.01.2019 р. № 04-08-15/124 "Щодо усунення порушень законодавства".

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29.07.2019 року по справі № 440/1242/19 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому наполягає на законності рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

В судовому засіданні представник відповідача проти задоволення апеляційної скарги заперечував, просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзив на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що у період з 30.10.2018 р. по 10.12.2018 р. посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби відповідно до п. 3.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби У країни на IV квартал 2018 року контрольно-ревізійної роботи проведено ревізію Полтавського обласного бюджету за період з 01.01.2016 р. по 30.09.2018 р. За результатами проведеної ревізії складено акт ревізії Полтавського обласного бюджету за період з 01.01.2016 р. по 30.09.2018 р.

Ревізією виконання дохідної частини обласного бюджету встановлено, що внаслідок неперерахування частини чистого прибутку з комунальними підприємствами, без відповідного погодження з комісією з питань бюджету та управління майном Полтавської обласної ради, чим не дотримано вимоги п. 18 рішень обласної ради від 24.12.2015 № 24 Про обласний бюджет на 2016 рік та від 23.12.2016 р. № 321 Про обласний бюджет на 2017 рік обласним бюджетом недоотримано протягом 2016-2017 років 1,18 тис. грн. (2016 рік - 1,05 тис. грн., 2017 рік - 0,13 тис.грн.), а саме від: Видавництва Кобеляки за результатами діяльності у 2016 році - 0,85 тис.грн.; Видавництва Гадяч за результатами діяльності у 2016 році - 0,20 тис.грн.; Видавництва Полтавський літератор за результатами діяльності у 2017 році - 0,13 тис.грн.

Також, при відсутності підстав для звільнення Полтаватеплоенерго від перерахування до обласного бюджету частини чистого прибутку, внаслідок спрямування цих коштів не на капітальні видатки, чим недотримано вимоги п. 18 рішення Полтавської обласної ради від 24.12.2015 № 24 Про обласний бюджет на 2016 рік, обласним бюджетом недоотримано доходів на суму 1 654,61 тис. грн.

Перевіркою повноти нарахування орендної плати за водні об`єкти встановлено, що в результаті не врахування при розрахунку вартості орендної плати водних об`єктів, щорічного коефіцієнту індексації, чим порушено п.6 Методики № 236, ст.629 Цивільного Кодексу від 16.01.2003 № 435-IV в частині обов`язковості виконання сторонами договору, обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.01.2016 по 30.09.2018 на загальну суму 757,67 тис.грн. (2016 рік - 319,19 тис. грн., 2017 рік - 290,08 тис.грн., 9 місяців 2018 року - 148,48 тис.грн.).

У зв`язку з виявленими порушеннями, 04.01.2019 р. № 04-08-15/124 Східним офісом Держаудитслужби, відповідачем, на адресу позивача надіслано вимогу щодо усунення порушень законодавства.

Вважаючи дії Східного офісу Держаудитслужби щодо винесення вимоги від 04.01.2019 р. № 04-08-15/124 є неправомірними, позивач звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку, що позовні вимоги стосуються виключно визнання неправомірною вимоги щодо усунення порушень, складеної за наслідками перевірки, які не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків для позивача, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України. У справі, що розглядається Східний офіс Держаудитслужби Державної аудиторської служби України пред`явило вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір. Так як, збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

В доводах апеляційної скарги позивач по справі послався на те, що законодавство вимагає від Державної аудиторської служби, її міжрегіональних територіальних органів за результатами ревізії, в разі виявлення порушень чинного законодавства, вчинення конкретних дій - направлення вимоги із порушенням перед підконтрольною установою вирішення певних питань у визначений спосіб. Вказав, що у вимозі викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушень Департаментом фінансів Полтавської обласної державної адміністрації вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків бюджету. При цьому, пославшись на наявність збитків, відповідач обмежився неконкретизованим посиланням на необхідність усунути виявлені порушення. По суті, оскаржувана вимога відтворює висновки відповідача, викладені в акті ревізії від 10.12.2018 р. щодо виявлених, на думку перевіряючих порушень в організації фінансово-господарської діяльності Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації. Водночас, вимога, зміст якої обмежено переліком встановлених порушень, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та відхиляє доводи апелянта, з огляду на наступне.

Зі змісту спірної вимоги вбачається, що під час проведення ревізії контролюючим органом виявлено порушення вимог законодавства (посилання на виявлені порушення містяться в тексті вимоги), а також зобов`язано позивача усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.

Виходячи зі змісту наведених порушень, контролюючий орган фактично ставить Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації вимогу забезпечити відшкодування на користь обласного бюджету шкоди (збитків).

За змістом пунктів 1, 7, 10 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

За таких обставин, у останнього наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

В оскаржуваній вимозі вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяна шкода, визначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Звертаючись до суду з позовом, позивач фактично не погодився із висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди.

Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок контролюючим органом, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 р. у справі № 820/3534/16, постанові Верховного Суду від 20.08.2019 року у справі № 826/14258/18.

Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. За невиконання такої вимоги не може наступати і відповідальність, зокрема і та, про яку зазначено в оскаржуваній вимозі.

У зв`язку з цим, звернення з позовом про визнання незаконними та скасування вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

Доводи апелянта на правомірність висновку суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог не впливають.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Згідно ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Положеннями ч. 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Положеннями ч. 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують з наведених вище підстав.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи те, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29.07.2019 року по справі № 440/1242/19 прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права, колегія суддів не виявила підстав для його скасування.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29.07.2019 року по справі № 440/1242/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Н.С. Бартош
Судді(підпис) (підпис) З.Г. Подобайло В.В. Катунов

Повний текст постанови складено 03.12.2019 року