Справа № 524/6344/16-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2019-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 грудня 2019 року

Київ

справа №524/6344/16-а

адміністративне провадження №К/9901/10554/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Полтавської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2016 року (головуючий суддя - Жигилій С.П., судді - Перцова Т.С., Дюкарєва С.В.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Кременчуцької міської ради Полтавської області

про зобов`язання вчинити певні дії, -

у с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області з позовом до Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі - відповідач, Кременчуцька міська рада), в якому просила: - визнати рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 1 квітня 2016 «Про внесення змін до рішення міської ради від 23 грудня 2015 року «Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання» зі змінами (з Додатком) незаконним або таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, та визнати його повністю нечинним з моменту прийняття; - визнати рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 27 квітня 2016 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 23 грудня 2015 року «Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання» (управління контролю за станом благоустрою) з Додатком 1 незаконним або таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, та визнати його повністю нечинним з моменту прийняття; - визнати рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 27 квітня 2016 року п.1 у частині внесення рішення доповнення п. 1.2. «Виділити 420 000,00 грн. для забезпечення роботи спеціалістів по роботі з населенням та спеціалістів по контролю за станом благоустрою у контакт-центрах та на закріплених територіях, в т.ч.: Автозаводській районній адміністрації ( ОСОБА_2 ) - 260 000,00 грн., Крюківській районній адміністрації ( ОСОБА_3 ) - 160 000,00 грн.» незаконним або таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, та визнати його повністю нечинним з моменту прийняття.

Обґрунтовуючи позов ОСОБА_1 зазначила, що до неї, як до депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області, звернулися виборці з приводу захисту їх прав та законних інтересів з проханням оскаржити до Автозаводського районного суду Полтавської області відповідні рішення Кременчуцької міської ради. Посилається на порушення процедури прийняття оскаржуваних рішень. Зокрема, вказує на те, що проекти рішень та прийняті рішення не були оприлюднені у встановленому законом порядку, чим порушено приписи Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зазначає, що вказані рішення не розглядалися на засіданнях постійної депутатської комісії відповідного профілю, що передбачено Регламентом Кременчуцької міської ради VII скликання.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Постановою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 12 вересня 2016 року в задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що оскільки ОСОБА_1 не надано належних переконливих доказів, що при прийнятті оскаржуваних рішень були порушенні її права як депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області, а також не надано належного підтвердження того, що оскаржувані рішення порушують права, свободи чи інтереси позивача, оскаржувані рішення видано на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 12.09.2016 у справі № 524/6344/16-а. Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 01.04.2016 "Про внесення змін до рішення міської ради від 23 грудня 2015 року "Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання" зі змінами (з Додатком). Скасовано рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 27 квітня 2016 року "Про внесення змін до рішення міської ради від 23 грудня 2015 року "Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання" (управління контролю за станом благоустрою) з Додатком 1. Скасовано рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 27 квітня 2016 року - п.2 щодо виділення 420 000,00 грн. для забезпечення роботи спеціалістів по роботі з населенням та спеціалістів по контролю за станом благоустрою у контакт-центрах та на закріплених територіях, у тому числі: Автозаводській районній адміністрації ( ОСОБА_2 ) - 260 000,00 грн, Крюківській районній адміністрації ( ОСОБА_3 ) - 160 000,00 грн. У решті позовних вимог відмлено.

Апеляційний суд, задовольняючи апеляційну скаргу частково, зазначив, що рішеннями Кременчуцької міської ради Полтавської області були порушені права та інтереси позивача як депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області та як члена територіальної громади (мешканки) міста. Кременчуцька міська рада Полтавської області, як розпорядник публічної інформації, порушила вимоги діючого законодавства, оскільки не оприлюднила проекти рішень у встановлений законом строк. Відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення від 01.04.2016 «Про внесення змін до рішення міської ради від 23 грудня 2015 року «Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання» зі змінами» було порушено встановлену Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Регламентом Кременчуцької міської ради, процедуру прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

Кременчуцька міська рада (далі - скаржник) у листопаді 2016 року звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2016 року.

У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2016 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом звертатися до суду за захистом прав, свобод або інтересів осіб і здійснювати їх представництво в суді. Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що у позивача виникло право на оскарження нормативно-правових актів, прийнятих Кременчуцької міської ради, що унеможливлює задоволення позову. Не оприлюднення інформації відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є підставою для притягнення винної особи до відповідальності, а не скасування рішення. Позивач, як депутат Кременчуцькою міською радою, приймала участь у голосуванні за оскаржувані рішення і не використала своє право на виступ для надання пропозицій чи зауважень. Також скаржник зазначив, що оскаржуване рішення від 27.04.2016 про виділення коштів вичерпало свою дію фактом виконання.

ОСОБА_1 подала заперечення на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2016 року без змін. Зазначає, що судом апеляційної інстанції не допущено істотних порушень норм процесуального права. Вважає, що скаржник, як розпорядник публічної інформації, порушив вимоги діючого законодавства, оскільки не оприлюднив проекти рішень у встановлений законом строк. Посилається на те, що вона, як депутат Кременчуцької міської ради, представляє інтереси виборців у суді.

Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2019 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

1 квітня 2016 року Кременчуцькою міською радою прийнято рішення «Про внесення змін до рішення міської ради від 23 грудня 2015 року «Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання» зі змінами.

27 квітня 2016 року Кременчуцькою міською радою Полтавської області прийнято рішення «Про внесення змін до рішення міської ради від 23.12.2015 «Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання» (управління контролю за станом благоустрою).

27 квітня 2016 року Кременчуцькою міською радою Полтавської області прийнято рішення «Про виділення коштів за рахунок вільного залишку бюджетних коштів станом на 01.01.2016», п. 1.2 якого встановлено «Виділити 420 000,00 грн. для забезпечення роботи спеціалістів по роботі з населенням та спеціалістів по контролю за станом благоустрою у контакт-центрах та на закріплених територіях, в т.ч.: Автозаводській районній адміністрації ( ОСОБА_2 ) - 260 000,00 грн., Крюківській районній адміністрації ( ОСОБА_3 ) - 160 000,00 грн.».

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина 2 статті 55 Конституції України: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частина 1 статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»: сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частина 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування»: акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Частина 2 статі 2 Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад»: депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Стаття 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»: у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.

Стаття 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»: депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Правовий статус депутата місцевої ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законами України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», та від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до положень яких депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Отже, зважаючи на вищенаведене, Суд дійшов висновку, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу, як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Конституційний Суд України в рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Також вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

На підставі викладеного, з урахуванням приписів ст.ст. 2, 6, 11 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Повідомлені ОСОБА_1 у позовній заяві та запереченнях на касаційну скаргу обставини не вказують на порушення її конкретних індивідуальних прав при прийнятті Кременчуцькою міською радою оскаржуваних рішень, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволені позову.

Отже, суд апеляційної інстанції скасував судове рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Статтею 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Беручи до уваги вищенаведене, Суд вважає за необхідне скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2016 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Полтавської області - задовольнити.

Скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2016 року і залишити в силі постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 12 вересня 2016 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

Н.В. Шевцова