Справа № 120/2063/19-а
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2019-12-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2063/19-а

Головуючий у 1-й інстанції: Воробйова І. А.

Суддя-доповідач: Шидловський В.Б.

02 грудня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Матохнюка Д.Б. Боровицького О. А.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправними відмов та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

До Вінницького окружного адміністративного суду звернулись ОСОБА_1 , ОСОБА_2 з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про:

- визнання протиправними відмов у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Антонівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності );

- зобов`язання надати дозвола на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Антонівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності );

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року в задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням позивачі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з`ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи, подали апеляційну скаргу, в якій просили рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.

В обґрунтуванні апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції не взяв до уваги те, що відповідачем було відмовлено в клопотанні у формі листа, а не наказу, як того вимагає Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333.

За правилами п.п.1,2 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та апеляційної скарги в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 04.05.2019 р. ОСОБА_1 звернулась Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання дозволу на проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Антонівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області. До клопотання додано копію паспорту та ідентифікаційного номеру, нотаріальну посвідчену заяву Самара О.І., довідку про членство в ФГ "Янтар", копію державного акту на право постійного користування, копію свідоцтва про державну реєстрацію ФГ "Янтар", довідку про розмір земельної частки (паю), копію Статуту, викопіювання кадастрової карти.

З аналогічним клопотання 06.05.2019 р. звернувся ОСОБА_2 додавши також копію паспорту та ідентифікаційного номеру, нотаріальну заяву ОСОБА_3 , копію виписки з трудової книжки, копію державного акту на право постійного користування, копію свідоцтва про державну реєстрацію ФГ "Янтар", довідку про розмір земельної частки (паю), копію Статуту, викопіювання кадастрової карти.

За наслідком розгляду даних клопотань, управління листами від 04.06.2019 р. за вих. №С-8642/0-1954/0/95-19 і від 11.06.2019 р. № С-8643/0-2023/0/95-19, відмовило в наданні дозволу з підстав, що земельна ділянка надавалась у постійне користування ОСОБА_3 , а не ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .

Не погоджуючись з вказаною відмовою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулись до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, судом не встановлено що при прийнятті оскаржуваних відмов, суб`єкт владних повноважень діяв не на підставі, не у спосіб та не у межах визначених чинним законодавством.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений статтею 118 ЗК України, зокрема частиною 6 цієї статті передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу, може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Із аналізу вищезазначених положень слідує, що законодавцем визначено певний порядок отримання особою дозволу на розробку проекту землеустрою, який передбачає необхідність її звернення із відповідним клопотанням до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність.

При цьому, положеннями ч.7 ст.118 ЗК України чітко передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою або надає мотивовану відмову у його наданні.

Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333, чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, зокрема і форма прийнятих відповідних рішень.

За правилами п.8 цього ж Положення, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Так, як уже зазначалось судом вище, відповідно до норм ст.118 ЗК України, за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення садівництва, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу.

В даному випадку, суд звертає увагу відповідача на тому, що позивачі звернулись до нього з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою саме в порядку ст.118 ЗК України.

Разом із тим, за результатами розгляду такого клопотання відповідачем були направлені лише листи "Щодо розгляду клопотання" від 04.06.2019 р. за вих. № С-8642/0-1954/0/95-19 і від 11.06.2019 р. № С-8643/0-2023/0/95-19, без прийняття будь-якого рішення.

Враховуючи вищезазначене, суд зазначає, що відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за №381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Вказані висновки щодо застосування норм права, узгоджуються з висновками Верховного Суду, викладеними в постановах від 24 квітня 2018 року по справі № 802/1534/17-а від 17 жовтня 2019 року по справі № 811/1845/18, від 21 жовтня 2019 року по справі №806/775/17, від 21 листопада 2019 року по справі № 812/1268/17 та повинні застосовуватись до спірних правовідносин на виконання ст.13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і ч.5 ст.242 КАС України.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, а тому допустив бездіяльність щодо розгляду відповідного клопотання.

Відтак, враховуючи, що за клопотанням позивачів не було прийнято жодного рішення, яке передбачено законодавством, а лише листи, суд приходить до висновку про обґрунтованість заявлених позивачем вимог про визнання бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо не розгляду клопотання в строки, встановленні ч.7 ст.118 ЗК України, та не прийняття жодного із рішень за результатами розгляду клопотання позивача.

Що ж до вимог позивачів про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд зазначає наступне.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог прав осіб, що звертаються до суб`єктів владних повноважень, без порушень принципу розподілу влади.

Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, відповідно до ст.122 Земельного кодексу України, відноситься до виключних повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів.

В силу положень Земельного кодексу України, Закону України "Про землеустрій" саме відповідач, відповідно до покладених на нього завдань, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Відтак, позовні вимоги, які стосуються зобов`язання суб`єкта владних повноваження прийняти певне рішення є втручанням у дискрецію (вільний розсуд) діяльності даного суб`єкта владних повноважень і задоволенню не підлягають.

Згідно з Рекомендацією № R(80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3 ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Таким чином, суд не може втручатись в дискреційні повноваження та виходити за межі завдань адміністративного судочинства.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

В справі "East/West Alliance Limited" проти України" (№ 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією "небезпідставної скарги" та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов`язання за цим положенням. Межі обов`язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа № 30210/96).

Верховний Суд у подібних правовідносинах у справі № 815/3799/17 від 08.05.2018 року дійшов аналогічного висновку.

Верховний Суд зазначив, що відповідач має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

Положеннями чинного законодавства чітко визначені, як підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим громадянам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, так і чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, а так само і форма прийнятих відповідних рішень.

Відповідно до ч.4 ст.245 КАС України, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Таким чином, враховуючи те, що відповідачем допущено бездіяльність щодо розгляду клопотань ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , а також з метою захисту порушеного права позивачів колегія суддів вважає за потрібне зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглянути клопотання позивачів щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Антонівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності ).

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції та дають правові підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи, що судом першої інстанції порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи колегія суддів вважає, що слід скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправними відмов та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо розгляду клопотань ОСОБА_1 , ОСОБА_2 щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Антонівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності).

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Антонівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності ).

В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 02 грудня 2019 року.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Матохнюк Д.Б. Боровицький О. А.