Справа № 440/1924/19
Суддя: Подобайло З.Г.
Дата ухвалення: 2019-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2019 р.Справа № 440/1924/19

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Подобайло З.Г.,

Суддів: Бартош Н.С. , Григорова А.М. ,

за участю секретаря судового засідання Мороза М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою В.о. керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Є.Б. Супрун, м. Полтава, повний текст складено 19.08.19 року по справі № 440/1924/19

за позовом Заступник керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області

до Машівська районна рада Полтавської області Відділ освіти, сім`ї, молоді, та спорту Машівської районної державної адміністрації , Кошманівський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області

про визнання бездіяльності протиправною,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Машівської районної ради Полтавської області, визначивши в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Відділ освіти, сім`ї молоді та спорту Машівської РДА, Кошманівський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітній навчальний заклад I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області, в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями і спорудами Кошманівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітній навчальний заклад I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради.

В якості підстави для звернення до суду заявник вказує на протиправну, як на його думку, бездіяльність відповідача в частині невиконання органом місцевого самоврядування покладених законом обов`язків з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад, чим порушено інтереси держави.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019р.позов заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області залишено без розгляду.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції В.о. керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області, подано апеляційну скаргу, вважає, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду є незаконним та необґрунтованим, винесене без дотримання судом норм матеріального права. В обґрунтування посилається на те , що Машівська районна рада Полтавської області не виконала покладені на них повноваження та не вжила необхідних дій для оформлення права постійного користування земельною ділянкою, на якій

знаходиться навчальний заклад, що свідчить про допущену бездіяльність з їх боку, але зобов`язалася вчинити такі дії без зазначення терміну. Бездіяльність зі сторони Машівської районної ради є тривалою, так як з 2012-2013 років заходи, пов`язані з оформленням правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розміщений загальноосвітній навчальний заклад, не проводились, що підтверджується листом від 17.05.2019. Отже, в порушення вимог земельного законодавства протиправною залишається неоформленим право постійного користування земельною ділянкою, на якій розміщені будівлі та споруди навчального закладу. В даному випадку інтереси держави полягають у забезпеченні державою, в особі органу місцевого самоврядування, конституційного права на соціальний захист, гарантованого Конституцією України та визначеного у законах України «Про охорону дитинства», «Про освіту», Земельному кодексі України, що вимагає від уповноваженого органу загальнодержавних дій тобто дій відповідно до вимог вказаних законів, якими встановлені загальнодержавні вимоги для усіх органів місцевого самоврядування в Україні щодо своєчасного оформлення права постійного користування земельною ділянкою, на якій розташований заклад освіти. Однак , порушення вимог законодавства допущено безпосередньо суб`єктом владних повноважень, орган, який має повноваження щодо перевірки на предмет законності рішень органів місцевого самоврядування, відсутній, у зв`язку з чим прокурор звернувся до суду як самостійний позивач, що передбачено ч.5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому зазначені зобов`язання суду першої інстанції щодо підстав представництва прокурора є неправомірними. Вважає , що суд першої інстанції не дослідив докази по справі, що є порушенням процесуального права, як наслідок прийняв незаконне рішення, що у відповідності до вимог ст. 312 КАС України є підставою для його скасування. Просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019року та направити справу на розгляд до суду І інстанції.

Кошманівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад» Машівської районної ради надіслав до суду лист , в якому вказує , що Машівською районною радою не вжито жодних заходів щодо оформлення

земельної ділянки, хоча зазначена ділянка перебуває у колективній власності територіальної громади Машівського району, її використання може здійснюватися у суворій відповідності з вимогами чинного земельного законодавства. А тому, районна рада як засновник закладу освіти повинна вчинити дії по узаконенню земельної ділянки під закладом освіти згідно Земельного Кодексу України та реалізації ч.І ст.З Закону України «Про освіту». Засновник зобов`язаний

забезпечити утримання та розвиток матеріально - технічної бази заснованого ним закладу на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов, а тому просить

апеляційну скаргу задовольнити в повному обсязі. Як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, просить розглянути дану справу без нашої участі.

Машівська районна рада подала до суду відзив на апеляційну скаргу . Посилається на те , що не вбачає зі свого боку бездіяльності щодо неоформления правовстановлюючих документів на

земельну ділянку під зазначеною школою та вважає, що прокурором не доведено підстави для захисту інтересів держави в суді. Просить суд апеляційної інстанції розглянути дану справу без

участі представника ради за наявними в матеріалах справи документами через неможливість прибуття до суду.

Сторони про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені заздалегідь та належним чином.

Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні згідно приписів ст. 229 КАС України.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор не довів, що Машівська районна рада Полтавської області не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже, і не довів підстав для представництва інтересів держави, тобто , позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності

Колегія суддів з даним висновком суду першої інстанції не погоджується, виходячи з наступного.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування та комунального закладу освіти, що знаходиться у віданні Дніпровської міської ради.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави» у зв`язку з наступним.

Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 442/8337/17.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відповідно до частини першої статті 12 Земельного кодексу України, належить, зокрема: організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

З позовної заяви встановлено , що рішенням сімнадцятої сесії четвертого скликання Машівської районної ради від 20.12.2004 з метою забезпечення ефективного управління об`єктами комунальної власності територіальних громад району прийнято в комунальну власність територіальних громад району земельні ділянки під об`єктами комунальної власності, в тому числі земельна ділянка площею 3.1 га, яка знаходиться на території Кошманівської сільської ради та на той час використовувалася Кошманівською загальноосвітньої школою I-III ступенів, утвореною в 1956 році.

20.06.1995 у Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців внесено запис №1 000220 (із змінами від 29.03.2007, 17.01.2018) про державну реєстрацію Кошманівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад» Машівської районної ради Полтавської області (надалі Кошманівський НВК), місцезнаходження якого: Полтавська область, Машівський район, с. Кошманівка, вулиця Молодіжна, 1 Рішенням Машівської районної ради від 09.12.2016 затверджено Статут Кошманівського НВК Машівської районної ради Полтавської області.

Відповідно до п.1.1. Статуту Кошманівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад» Машівської районної ради має скорочену назву Кошманівський НВК «ЗНЗ-ДНЗ», є правонаступником Кошманівської загальноосвітньої школи I- III ступенів. Заклад та його майно знаходиться у комунальній власності Машівського району.

Машівська районна рада відповідно до п. 1.4 зазначеного Статуту є засновником (власником) навчального закладу.

Відповідно до п.5.1 Статуту матеріально-технічна база навчального закладу включає будівлі, споруди, землю, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло. Інші матеріальні цінності, вартість яких відображено у балансі навчального закладу.

Пункт 5.3 Статуту передбачає, що навчальний заклад відповідно до чинного законодавства користується землею, іншими природними ресурсами і несе відповідальність за дотримання вимог та норм їх охорони.

Відповідно до п. 5.6 Статуту, навчальний заклад має земельну ділянку, де розміщуються географічний майданчики, навчально-дослідна ділянка, зона відпочинку, господарські будівлі тощо.

За інформацією відділу освіти, сім`ї, молоді та спорту Машівської РДА правовстановлюючі документи на земельну ділянку, на якій розташований Кошманівський НВК відсутні, земля перебуває у комунальній власності територіальних громад району.

Згідно інформації Кошманівської сільської ради від 16.05.2019 розмір навчально-дослідної ділянки Кошманівського НВК становить 2.16 га.

Дана земельна ділянка в Державному земельному кадастрі відсутня, будь-які інші права на земельну ділянку відсутні, що також підтверджується інформацією міжрайонного управління у Карлівському та Машівському районах.

Відповідно до п. 4.1 Статуту управління Кошманівським НВК «ЗНЗ-ДНЗ» здійснюється його засновником (власником), тобто Машівською районною радою. Безпосереднє керівництво навчальним закладом здійснює його директор.

При цьому, за інформацією Машівської районної ради, яка обізнана про відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та приміщеннями Кошманівського НВК, засновником не вживались заходи для вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відділ освіти Машівської РДА по питанню сприяння виготовлення Машівською районною радою правовстановлюючих документів на земельні ділянки, що перебувають в користуванні закладів освіти, звертались до Машівської райдержадміністрації.

Відповідно до рішення Машівської районної ради № 381 від 17.02.2015 «Про внесення змін до районного бюджету на 2015 рік» Машівській районній раді виділялося 40000 грн. для оформлення земельних ділянок під навчальними закладами, але вказані кошти використані не були, що підтверджується інформацією Машівської районної ради від 17.05.2019.

Впродовж 2016-2019 років на сесіях Машівської районної ради питання щодо виділення коштів на оформлення земельних ділянок під навчальними закладами, не розглядалось.

Відсутність правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких знаходиться Кошманівський НВК «ЗНЗ-ДНЗ», може призвести до надання їх іншим особам, зокрема, для цілей, не пов`язаних із навчально- виховним процесом, що є порушенням ст. 80 Закону України «Про освіту».

Отже, Машівська районна рада Полтавської області, яка здійснює управління вказаним закладом освіти в межах повноважень, забезпечує утримання та розвиток матеріально-технічної бази школи, з часу прийняття її у комунальну власність не вжила заходів, спрямованих на належне оформлення права постійного користування земельними ділянками, на якій знаходяться будівлі та споруди школи, чим допустила протиправну бездіяльність, не виконала покладені вищезазначеними нормами повноваження.

В адміністративному позові прокурор стверджує, що Машівська районна рада Полтавської області не виконала покладені на неї повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом Кошманівський НВК «ЗНЗ-ДНЗ`та передачі земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, як зазначив заступник прокурора, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міськрадою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

За приписами статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано залишив позов без розгляду.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 05.11.2019 р. у справі № 804/4585/18, яке прийняте по справі за аналогічними правовідносинами стосовно підстав звернення прокурора з аналогічним позовом для захисту інтересів держави у суді , яка в силу приписів частини п`ятої статті 242 КАС України та частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховується апеляційним судом під час вирішення наведеного спору.

Згідно із ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Колегія суддів відхиляє доводи суду першої інстанції з посиланням на правову позицію висловлену Верховним Судом у постанові від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18, оскільки згідно з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 30.01.2019 року по справі № 755/10947/17, під час вирішення тотожних спорів суди мають враховувати саме останню правову позицію.

Колегія суддів враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

З урахуванням вищенаведеного, доводи суду першої інстанції та відповідача по справі, в відзиві на апеляційну скаргу, про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, є помилковими.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає передчасним та необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором.

Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи викладене, ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019 року підлягає скасуванню з направленням до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Колегія суддів зазначає, що при подачі апеляційної скарги позивачем сплачено судовий збір. Відповідно ст. 139 КАС України питання розподілу судових витрат має вирішуватись при винесенні остаточного рішення по справі.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 19.08.2019 року по справі № 440/1924/19 скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя (підпис)З.Г. Подобайло
Судді(підпис) (підпис) Н.С. Бартош А.М. Григоров
Повний текст постанови складено 02.12.2019 року