Справа № 640/10898/19
Суддя: Карпушова Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2019-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г., секретар судового засідання Гордієнко Л.В., за участі позивача ОСОБА_1 та його представника Карповича А.П., представника відповідача Султановської А.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2019 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області Голосіївського районного відділу про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії

В С Т А Н О В И В :

18.06.19 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області Голосіївського районного відділу з позовними вимогами, які уточнив, про визнання протиправними дії відповідача у відмові видачі йому як громадянину Держави Україна паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ та зобов`язати відповідача вчинити певні дії - оформити та видати йому паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII, відповідно, без передачі будь-яких даних про нього та без внесення відомостей про нього до Єдиного державного демографічного реєстру, без формування (присвоєння) унікального номера запису в Реєстрі та без використання будь-яких засобів Єдиного державного демографічного реєстру.

Позов обґрунтовано тим, що відповідач за результатами розгляду його заяви протиправно відмовився оформити паспорт у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт, що на думку позивач не відповідають чинному законодавству України.

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 23.09.2019 у задоволені позовних вимог відмовлено у повному обсязі.

Приймаючі рішення у справі суд першої інстанції проаналізував правовий висновок Великої Палати Верховного Суду висловлений у постанові від 19.09.2018 при розгляді справи №806/3265/17, зокрема, те що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

Проте, суд першої інстанції відмовив у задоволені позовних вимог, зазначивши, що матеріали справи свідчать, що позивач не звертався до органів ДМС із заявою, сформованою відповідно до п. 13 Положення про паспорт громадянина України, та не подав перелік необхідних документів, що є передумовою для розгляду питання про видачу паспорту у формі паспортної книжечки, внаслідок чого у суду відсутні підстави для висновку про порушення прав позивача з боку відповідача.

Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції, як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви. Крім того, апелянт зазначив, що всі необхідні документи для видачі йому паспорта у формі книжки він надав відповідачу, внаслідок чого дії відповідача є протиправними.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу в якій зазначено, що оскаржене судове рішення є законним та обґрунтованим, підстави для його скасування відсутні, що відповідач при прийнятті спірного рішення діяв у порядку і спосіб, визначені законодавством, підстав для видачі позивачу паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки не було.

Апелянт та його представник в судовому засіданні підтримали доводи апеляційної скарги, представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду скасуванню з огляду на таке.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що 24.05.2019 ОСОБА_1 звернувся до Голосіївського РВ Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області із заявою про видачу йому паспорта громадянина України, зразка, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ, в якому він послався на висновок Великої Палати Верховного Суду у справі № 806/3265/17 і зазначає, що не бажає отримувати паспорт у формі пластикової картки типу ІD-1 (а.с.16, 50).

Зазначена заява не містить посилань на положення Закону України «Про звернення громадян».

13.06.2019 відповідачем надано відповідь за № 2/3392-19, в якому вказано, що заяву ОСОБА_1 від 24.05.2019 розглянуто як звернення та повідомлено, що у Голосіївського РВ Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області відсутні законні підстави для оформлення та видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України, зразка, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ (а.с.14).

Вищенаведені обставини підтверджені належними та допустимими доказами, і не є спірними.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (надалі - Закону № 5492-УІ) визначає правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI Єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.

Частиною першої статті 10 Закону № 5492-VI передбачено, що внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних». У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.

Відповідно до частини першою статті 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус. Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 5492-VI).

Частиною третьою статті 13 Закону № 5492-VI визначено, що паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій.

Згідно частини 1-5 статті 14 Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.

Частиною другою статті 15 Закону № 5492-VI встановлено, що бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Частиною сьомою статті 16 Закону № 5492-VI передбачені підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, зокремау у разі, якщо:

1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа;

2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті);

3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа;

4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.

У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.

Кабінетом Міністрів України на виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону № 5492-VI прийняв Постанову № 302 від 25.03.2015 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України» якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України (надалі - Постанова № 302).

Згідно пункту 2 Постанови № 302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:

з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-XII;

з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

Крім того, Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року №2503-XII було затверджено і є чинним «Положення про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (надалі - Положення № 2503-XII).

Пунктом 2 Положення № 2503-XII передбачено, що паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.

Пунктом 3 Положення № 2503-XII встановлено, що бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.

Втім, Великою Палатою Верховного Суду була розглянута № 806/3265/17 та висловлена правовий висновок, а саме, то що норми Закону №5492-VI на відміну від норм Положення № 2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.

Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Суд першої інстанції проаналізував правовий висновок Великої Палати Верховного Суду висловлений у постанові від 19.09.2018 при розгляді справи №806/3265/17, проте відмовив у задоволені позовних вимог, зазначивши, що позивач не звертався до органів ДМС із заявою, сформованою відповідно до п. 13 Положення № 2503-XII, отже відсутні підстави для задоволення позову.

Проте колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції помилковим з огляду на наступне.

Частиною сьомою статті 16 Закону № 5492-VI передбачені підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, в тому числі якщо заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа.

Згідно абзацу 2 вказаної частини Закону у рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови.

Проте, дослідивши лист-відповідь відповідача про відмову у видачі паспорта у вигляді книжечки вбачається, що відповідач взагалі не посилався у своєї відповіді на подання ОСОБА_1 заяви не встановленого зразка чи на неподання необхідних документів визначених у п.13 Положення № 2503-XII.

Суд першої інстанції на вказану обставину не звернув уваги.

Навпаки, відповідач у своєї відповіді вказав підстави відмови видачі паспорта саме відсутність законодавчих підстав для оформлення та видачі паспорта громадянина України, зразка, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.

З урахуванням того, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно відповідати нормам Закону, тобто повинно бути мотивовано, зрозумілим і мати посилання лише на підстави встановлені Законом, колегія суддів вважає, що відповідач у листі-відмові у видачі паспорта у вигляді книжечки не зазначив законодавчо встановлені підстави для відмови у видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України, зразка, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.

Крім того, колегія суддів додатково зазначає, що вважає, що лист-відповідь відповідача про відмову у видачі паспорта є рішенням суб`єкта владних повноважень по суті вирішення питання про видачу паспорта громадянина України, зразка, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ і таке рішення в широкому значенні може бути предметом оскарження в судовому порядку.

Також колегія суддів зазначає, що не приймає до уваги правову позицію Верховного Суду висловлену у справі№589/4905/17, оскільки обставини у даній справі відрізняються від обставин у зазначені справі, а саме, те що ОСОБА_1 звертався до відповідача не в порядку Закону України «Про звернення громадян» щодо отримання інформації, а саме із заявою про видачу паспорта громадянина України, зразка, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ, що підтверджено відповіддю відповідача від 13.06.2019.

Таким чином, колегія суддів при прийнятті рішення враховує висновки Великої Палати Верховного Суду висловлений у постанові від 19.09.2018 при розгляді справи №806/3265/17 та Верховного Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09.10.2019 при розгляді №802/2281/17-а.

Отже, позовні вимоги про визнання протиправною відмову Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області Голосіївського районного відділу у видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Крім того, колегія суддів зазначає, що з урахуванням того, що позивач надав відповідачу необхідний перелік документів для видачі йому паспорта громадянина України у вигляді книжечки (п.13 Положення № 2503-ХІІ), що не заперечувалось представником відповідача в судовому засіданні, то і решта позовних вимог про зобов`язання Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області Голосіївського районного відділу оформити та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ підлягають задоволенню, з огляду на повне відновлення порушеного права позивача, що і є згідно ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства.

У рішенні по справі «Рисовський проти України» від 20.10.2011 Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Таким чином, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог є помилковими.

Згідно ч.1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Отже, доводи апелянта заслуговують уваги, оскільки спростовують помилкові висновки суду першої інстанції.

Надаючи оцінку всім іншим доводам сторін, судова колегія наголошує що приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Крім того, враховуючі положення статті 249 КАС України колегія суддів не вбачає підстав для прийняття у даній справі окремої ухвали.

Статтею 317 КАС України визначені підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміні рішення.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що внаслідок порушення норм матеріального права, суд першої інстанції неправильно вирішив справу за суттю вимог, тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Повний текст постанови виготовлено 02.12.2019.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2019 р. - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2019 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області Голосіївського районного відділу про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії - скасувати.

Визнати протиправною відмову Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області Голосіївського районного відділу у видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.

Зобов`язати Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м.Києві та Київській області Голосіївського районного відділу оформити та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

О.В. Епель

А.Г. Степанюк