Справа № 448/1653/16-а
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2019-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2019 рокуЛьвів№ 857/10571/19

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.

суддів Большакової О.О., Гінди О.М.

за участі секретаря судового засідання Болюк Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 , Судововишнянської міської ради Мостиського району Львівської області на рішення Мостиського районного суду Львівської області від 08 серпня 2019 року (суддя Білоус Ю.Б., м. Мостиська, повний текст судового рішення складено 09 серпня 2019 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Судововишнянської міської ради Мостиського району Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій,-

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_2 07.12.2016 звернулася до суду з позовом до Довгомостиської сільської ради Мостиського району Львівської області, правонаступником якої є Судововишнянська міська рада Мостиського району Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , у якому просила: визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо невнесення змін у містобудівну документацію с.Бортятин Мостиського району Львівської області за її заявою від 11.07.2016; зобов`язати відповідача внести зміни у містобудівну документацію с.Бортятин Мостиського району Львівської області, виключивши із неї проїзд із південної сторони будинку № АДРЕСА_1 . АДРЕСА_2 у с.Бортятин Мостиського району Львівської області. В обґрунтування позовних вимог вказує, що 11.07.2016 звернулася до відповідача із заявою, у якій просила внести зміни у містобудівну документацію, виключивши із неї проїзд із південної сторони будинку АДРЕСА_2 у с.Бортятин АДРЕСА_3 . Відповідачем заява отримана 14.07.2016, що підтверджується рекомендованими повідомленням про вручення. Однак, жодної відповіді на вказану заяву позивач не отримала, зміни у містобудівну документацію відповідачем внесені не були, що й стало підставою для звернення до суду з даним позовом.

Рішенням Мостиського районного суду Львівської області від 08 серпня 2019 року у справі №448/1653/16-а позов задоволено. Визнано незаконною бездіяльність Довгомостиської сільської ради Мостиського району Львівської області щодо невнесення змін у містобудівну документацію с.Бортятин Мостиського району Львівської області за заявою ОСОБА_2 від 11.07.2016. Зобов`язано Судововишнянську міську раду Мостиського району Львівської області (правонаступника Довгомостиської сільської ради Мостиського району Львівської області) внести зміни у містобудівну документацію с.Бортятин Мостиського району Львівської області, виключивши із неї проїзд із південної сторони будинку АДРЕСА_1 . АДРЕСА_2 у с.Бортятин Мостиського району Львівської області.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржила третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , яка із покликанням на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. В доводах апеляційної скарги вказує, що спірний проїзд зазначений у генеральному плані села Бортятин та такий є подібним до багатьох інших проїздів села. Обмежуючи певних мешканців села Бортятин у користуванні проїздом, створюється нова судова практика, яка дозволяє іншим мешканцям села звертатись до суду із аналогічними вимогами щодо заборони користування громадськими проїздами. Крім того, за оскаржуваним рішенням суду для ОСОБА_1 проїзд фактично стає тупиковим. В такому разі потрібно щоб він відповідав вимогам п. 3.22 ДБН 360-92**«Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» згідно яких довжина тупикових проїздів повинна бути не більше 150 м. Проїжджа частина тупикових проїздів повинна закінчуватися кільцевими об`їздами радіусом по осі проїзду не менше 10 м або майданчиками для розвороту розмірами 12 м х 12 м кожна. Вказані вимоги ДБН виконати неможливо, так як по обидві сторони проїзду по вул. Зеленій шириною 3-4 метри знаходяться земельні ділянки, на яких розташовані житлові будинки мешканців села і облаштувати майданчик для розвороту або кільцевими об`їздами в такому випадку не видається можливим. Крім цього, наголошує, що суд першої інстанції, приймаючи рішення про зобов`язання відповідача внести зміни у містобудівну документацію с.Бортятин Мостиського району Львівської області, неправомірно втрутився у його дискреційні повноваження.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що позивачу на підставі Свідоцтва про право на спадщину за заповітом від 18.04.2013 належить на праві власності житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами АДРЕСА_3 . По дві сторони вищевказаного житлового будинку АДРЕСА_3 розташовані спільні проїзди загального користування, які сполучаються з центральною вулицею села з одного боку, та вулицею вздовж річки з іншого боку. Вказані спільні проїзди проходять до житлових будинків ОСОБА_1 та ОСОБА_3 та відносяться до земель комунальної власності територіальної громади села.

ОСОБА_2 11.07.2016 звернулася до Довгомостиської сільської ради Мостиського району Львівської області із заявою, у якій просила внести зміни у містобудівну документацію, виключивши із неї проїзд із південної сторони будинку АДРЕСА_2 у АДРЕСА_4 .Бортятин Мостиського АДРЕСА_5 . Вказана заява надіслана 12.07.2016 із повідомленням про вручення та отримана адресатом 14.07.2016, що підтверджується копією рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення №200, яке знаходиться в матеріалах справи. Однак, жодної відповіді за результатами розгляду вказаної заяви позивач не отримала (матеріали справи такої не містять), зміни у містобудівну документацію не внесені.

Не погоджуючись із такою бездіяльністю відповідача, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки реєстрація права власності ОСОБА_2 на будинок не скасована, проїзд біля її будинку не відповідає пункту 3.22 ДБН 360-92** «Містобудування і забудова міських і сільських поселень», що встановлено висновком експерта Львівського НДІСЕ від 25.12.2014 №3217, то порушене право позивача підлягає захисту шляхом внесення відповідних змін у містобудівну документацію с.Бортятин.

З такими висновками суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції не погоджується та вважає за необхідне зазначити наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів держаної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Вказаний Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Вказані конституційні положення, а також положення Закону України «Про звернення громадян» містять правову процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Зважаючи на це, а також контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, апеляційний суд вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі №826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fairprocedure» справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура, як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.

Відповідно до частини третьої статті 3 Закону України «Про звернення громадян» заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

За змістом статті 15 зазначеного Закону органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

З наведених норм статті 15 Закону України «Про звернення громадян» вбачається, що суб`єкт, якому адресовано звернення, зобов`язаний, зокрема, перевіряти викладені в зверненнях факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомити громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Проте, з матеріалів справи встановлено, що заява ОСОБА_2 від 11.07.2016 у встановленому чинним законодавством розглянута не була, що свідчить про допущену відповідачем протиправну бездіяльність у спірних відносинах.

При цьому, апеляційний суд наголошує, що право на захист - це суб`єктивне право певної особи, тобто вид і міра її можливої (дозволеної) поведінки із захисту своїх прав. Воно випливає з конституційного положення: «Права і свободи людини і громадянина захищаються судом» (стаття 55 Конституції України). Отже, кожна особа має право на захист свого права у разі його порушення, невизнання чи оспорювання у сфері цивільних, господарських, публічно-правових відносин та за наявності неврегульованих питань.

Порушення права означає необґрунтовану заборону на його реалізацію або встановлення перешкод у його реалізації, або значне обмеження можливостей його реалізації тощо.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Із системного аналізу вказаних норм випливає, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Без встановлення такого порушення, а лише допускаючи можливість неправомірної поведінки суб`єкта оскарження, суд дійде помилкового висновку про можливість захисту непорушених прав.

Отже, враховуючи, що заява позивача у встановленому порядку не розглянута, апеляційний суд вважає передчасними вимоги про зобов`язання відповідача внести зміни у містобудівну документацію с.Бортятин Мостиського району Львівської області, виключивши із неї проїзд із південної сторони будинку АДРЕСА_2 Бортятин Мостиського району Львівської області, оскільки право ОСОБА_2 ще не порушене.

Крім цього, апеляційний суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно частини першої та другої статті 17 цього ж Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради (частина п`ята статті 17 України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Частиною дев`ятою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією. У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України

Згідно з вимогами частини десятої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Частиною дванадцятою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст. Порядок проведення експертизи визначається Кабінетом Міністрів України.

Частинами першою-четвертою статті 21 цього Закону передбачено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Підсумовуючи вищенаведені приписи чинного законодавства можна зробити висновок, що генеральний план населеного пункту - це основний вид містобудівної документації, який розробляється за встановленою законом процедурою, проходить експертизу та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних інтересів.

Апеляційний суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Разом з тим, суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

Відтак, зобов`язання відповідача внести зміни у містобудівну документацію с.Бортятин Мостиського району Львівської області, виключивши із неї проїзд із південної сторони будинку № АДРЕСА_1 вул. АДРЕСА_2 у с.Бортятин Мостиського району Львівської області за відсутності волевиявлення Судововишнянської міської ради, на думку апеляційного суду, є порушенням її виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності від імені українського народу та управління землями, яке підлягає захисту.

Суд першої інстанції вказаних обставин не врахував, та приймаючи рішення про зобов`язання відповідача внести зміни у містобудівну документацію с. Бортятин Мостиського району Львівської області, неправомірно втрутився у дискреційні повноваження Судововишнянської міської ради.

Крім того, апеляційний суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

З урахуванням наведеного, з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача від 11.07.2016 щодо внесення змін у містобудівну документацію та надати відповідь на неї у встановленому чинним законодавством порядку.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Згідно із частиною першою статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Суд першої інстанції за результатами розгляду справи прийняв рішення, врахувавши лише позицію позивача, без проведення належного глибинного дослідження всіх необхідних доказів, застосувавши спрощений поверхневий підхід до встановлення фактів.

Враховуючи викладене, оцінивши зібрані докази у сукупності, судова колегія приходить до переконання, що доводи апеляційної скарги відповідача є частково підставними і обґрунтованими та спростовують висновки суду першої інстанції.

Таким чином, судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, відтак оскаржуване рішення суду відповідно до вимог статті 317 КАС України підлягає скасуванню з одночасним прийняттям постанови про часткове задоволення позову з наведених вище підстав.

Керуючись ч.3 ст.243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , Судововишнянської міської ради Мостиського району Львівської області задовольнити частково.

Рішення Мостиського районного суду Львівської області від 08 серпня 2019 року скасувати та прийняти постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Довгомостиської сільської ради Мостиського району Львівської області, правонаступником якої є Судововишнянська міська рада Мостиського району Львівської області щодо не розгляду заяви ОСОБА_2 від 11.07.2016 у встановленому чинним законодавством порядку.

Зобов`язати Судововишнянську міську раду Мостиського району Львівської області розглянути заяву ОСОБА_2 від 11.07.2016 та надати відповідь у встановленому чинним законодавством порядку.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді О. О. Большакова
О. М. Гінда
Повне судове рішення складено 04 грудня 2019 року.