Справа № 183/6195/17(2-а/183/251/17)
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 листопада 2019 року

Київ

справа №183/6195/17(2-а/183/251/17)

адміністративне провадження №К/9901/4751/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.

представника позивача: Баклан Н.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 183/6195/17(2-а/183/251/17)

за позовом керівника Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області

до Новомосковської міської ради,

третя особа: Комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс»

про визнання незаконним та скасування рішення

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області Р. Соскова

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чумака С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В. від 10 січня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2017 року керівник Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області (далі - керівник прокуратури, позивач) звернувся до суду з позовом до Новомосковської міської ради (далі - Новомосковська міськрада, відповідач), третя особа: Комунальне підприємство «Новомосковський Комсервіс» (далі - КП «Новомосковський Комсервіс», третя особа), в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення VІІ сесії VІІ скликання Новомосковської міської ради № 227 від 21 грудня 2016 року «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що до виключної компетенції міської ради відносяться питання щодо встановлення правил благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках тощо. Організацію благоустрою населених пунктів, згідно зі статтею 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, встановлених законом. Зазначає, що оскаржуваним рішенням Новомосковська міська рада затвердила Порядок, яким визначила організаційно-правові основи відносин, що виникають між власником об`єкта (елемента) благоустрою, яким є територіальна громада м. Новомосковська, та суб`єктами господарювання, фізичними і юридичними особами всіх форм власності, та фактично узаконила використання об`єктів і елементів благоустрою не за цільовим призначенням на невизначений термін.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що використовуючи виключне право на затвердження правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, Новомосковська міська рада спотворює основні принципи благоустрою та фактично виходить за межі наданих їй повноважень, і встановлює порядок використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням.

Також суд першої інстанції, перевіряючи повноваження прокурора на звернення з позовом до суду в інтересах держави, дійшов до висновку, що керівник Новомосковської місцевої прокуратури в достатній мірі виклав та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави, а саме: неналежне виконання органом місцевого самоврядування - Новомосковською міською радою, до виключної компетенції якої відноситься вирішення питань щодо встановлення відповідно до законодавства правил благоустрою території населеного пункту та невжиття зазначеним органом заходів щодо захисту та поновлення правил благоустрою, відтак, прокурором обраний ефективний спосіб захисту інтересів держави, оскільки прийняте рішення порушує права невизначеної кількості членів територіальної громади.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року апеляційну скаргу Новомосковської міської ради задоволено, рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову керівника Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Новомосковської міської ради про визнання незаконним і скасування рішення відмовлено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прийняттям спірного Порядку відповідачем не скасовані і не могли бути скасовані вимоги чинного законодавства щодо отримання обов`язкових дозволів чи погоджень контролюючих органів при розміщенні об`єктів, які вимагають такого погодження, а також не змінені повноваження цих органів щодо здійснення контролю за правомірністю такого розміщення. Тобто надання відповідачем відповідно до порядку дозволу на тимчасове використання певних об`єктів благоустрою не замінює собою вимоги чинного законодавства, а лише є додатковою гарантією від свавільного розташування та використання об`єктів благоустрою шляхом встановлення певних додаткових правил такого використання, а також механізм відшкодування та відновлення попереднього стану об`єктів при їх пошкодженні чи знищенні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, перший заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 04 березня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області.

Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі представника Генеральної прокуратури.

Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 05 листопада 2019 року, яке було перенесено на 26 листопада 2019 року.

22 листопада 2019 року від Новомосковської міської ради надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку без участі представника міськради.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Новомосковська міська рада на сесії VII скликання 21 грудня 2016 року прийняла рішення № 227, яким затвердила Порядок надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста.

Пунктом 1.1 вказаного Порядку встановлено, що останній визначає організаційно-правові відносини, що виникають між власником об`єкту благоустрою, яким є територіальна громада м. Новомосковська в особі Новомосковської міської ради, та суб`єктами господарювання, фізичними і юридичними особами всіх форм власності, в зв`язку з використанням об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням, що має тимчасовий характер (тимчасове погіршення стану) об`єктів (елементів) благоустрою (видалення, переміщення, знищення з подальшим відновленням, внесення змін, створення перешкод у користуванні, обмеження доступу тощо) та порядок виявлення і усунення порушень Правил благоустрою м. Новомосковська при використанні об`єктів благоустрою не за цільовим призначенням, відшкодуванням збитків, завданих об`єктам (елементам) - благоустрою міста внаслідок порушення правил благоустрою.

Пункт 1.6 Порядку передбачає, що в результаті використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням на території міста за договором з органом контролю у суб`єктів господарювання не виникає земельних правовідносин з органами місцевого самоврядування. Сам порядок не передбачає погодження місця розташування малих архітектурних форм ні з відділом архітектури, ні з відділом земельних відносин.

Посилаючись на протиправність прийнятого рішення, яке суперечить іншим нормативно правовим актам, позивач звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі перший заступник прокурора Дніпропетровської області зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що положення затвердженого відповідачем Порядку суперечать нормам Закону України «Про благоустрій населених пунктів» у частині нецільового використання об`єктів та елементів благоустрою та у частині погіршення стану цих об`єктів.

Крім того, перший заступник прокурора Дніпропетровської області посилається на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що положення оскаржуваного Порядку не узгоджуються з іншими положеннями законодавства, зокрема: щодо використання зелених насаджень, необхідності їх обов`язкового захисту; щодо використання об`єктів вулично-дорожньої мережі; щодо порядку розміщення малих архітектурних форм; щодо порядку здійснення державного та самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів, у тому числі порядку притягнення до юридичної відповідальності.

Від Новомосковської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, оскільки апеляційний суд правильно встановив, що під час прийняття оскаржуваного Порядку Новомосковська міськрада діяла у межах повноважень та у порядку, визначеному законом, оскільки зазначений Порядок не змінює положення законодавства у сфері благоустрою, а лише є додатковою гарантією від свавільного розташування та використання об`єктів благоустрою шляхом встановлення певних додаткових правила такого використання, а також механізм відшкодування та відновлення попереднього стану об`єктів при їх пошкодженні або знищенні; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню Новомосковської міської ради № 227 від 21 грудня 2016 року «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста» на предмет його відповідності визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, суди першої та апеляційної інстанцій розглядали справу з дотриманням загального порядку, передбаченого для судового розгляду справ, зокрема, щодо оскарження актів індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень. Колегія суддів вважає такий підхід неправильним у зв`язку з наступним.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В окремих законодавчих актах визначено деякі поняття, які також слід брати до уваги:

- нормативний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану теплових, тепловикористальних установок та мереж, їх експлуатації, проектування та будівництва (стаття 1 Закону України «Про теплопостачання» № 2633-IV від 2 червня 2005 року);

- нормативний документ - документ, що встановлює правила, настанови чи характеристики щодо діяльності або її результатів (стаття 1 Закону України «Про стандартизацію» № 1315-VII від 5 червня 2014 року);

- нормативно-технічний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану і експлуатації електричних установок та мереж (стаття 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» № 2019-VIII від 13 квітня 2017 року).

Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до об`єктів благоустрою населених пунктів належать парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики.

Згідно з положеннями частини першої статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

Частиною першою статті 39 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Благоустроєм населених пунктів є комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Під заходами з благоустрою населених пунктів, відповідно до цієї ж статті, слід розуміти роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання (стаття 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до частин першої, другої статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).

Відповідно до частини першої статті 10 цього ж Закону до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів, створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб), визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що правила благоустрою, інші рішення (програми, порядок), які приймаються органом місцевого самоврядування у сфері благоустрою населених пунктів, є за своєю юридичною природою нормативно-правовим актом.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). Так, постанова Верхової Ради України про перейменування населеного пункту прямо стосується його як адміністративно-територіальної одиниці (насамперед відповідних органів влади), а жителів - лише опосередковано, тому вона є індивідуально-правовим актом.

Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016).

Рішення міської ради «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста» стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарської діяльності. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуваний Порядок має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

У зв`язку із наведеним колегія суддів доходить до висновку, що оскаржуване рішення VІІ сесії VІІ скликання Новомосковської міської ради № 227 від 21 грудня 2016 року «Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста» є нормативно-правовим актом.

У статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили (частина перша статті 265 КАС України).

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.

Також суд враховує, що розгляд справи в іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи рішення Новомосковської міської ради VІІ скликання від 21 грудня 2016 року № 227, на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому колегія суддів погоджується із застосуванням судом першої інстанції положень статей 78-97, 116 Земельного кодексу України, статей 16, 28-1, 38, 39. 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», статей 16, 17, 19 Закону України «Про автомобільні дороги», згідно з якими, зокрема: 1) зелені насадження є елементом (об`єктом) благоустрою та підлягають обов`язковому захисту (охороні, відновленню, захисту); 2) власники або балансоутримувачі об`єктів благоустрою вулично-дорожньої мережі населених пунктів забезпечують її утримання; 3) паспорт прив`язки, виданий відповідним уповноваженим органом, визначає конкретне місце розташування тимчасової споруди з дотриманням всіх норм чинного законодавства; 4) основними обов`язками органів місцевого самоврядування в частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є: забезпечення безперервних, безпечних, економічних та зручних умов руху транспортних засобів і пішоходів вулицями і дорогами міст та інших населених пунктів; організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами та нормами.

Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що невідповідність рішення органу місцевого самоврядування зазначеним положенням законодавства або неузгодженість окремих пунктів такого рішення з наведеними нормами права є підставою вважати відповідне рішення протиправним.

Разом з тим, відповідно до статті 353 КАС України, з огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу щодо оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування без урахування особливостей, встановлених статтями 264-265 КАС України, без дотримання принципу офіційного з`ясування обставин у справ, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Прокурора Дніпропетровської області слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Прокурора Дніпропетровської області задовольнити частково.

Рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року скасувати та справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко