Справа № 9901/262/19
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2019-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/262/19

Провадження № 11-542заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 20 травня 2019 року (суддя Шипуліна Т. М.) у справі № 9901/262/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправними дій і пункту рішення в частині та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП, у якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо наділення повноваженнями шляхом зарахування на посаду члена ВРП на другий строк поспіль ОСОБА_2 після звільнення з зазначеної посади 25 квітня 2019 року;

- визнати протиправними дії відповідача щодо наділення повноваженнями шляхом зарахування на посаду члена ВРП на другий строк поспіль ОСОБА_3 після звільнення з зазначеної посади 30 квітня 2019 року;

- визнати протиправним пункт 2 рішення ВРП від 02 травня 2019 року № 1291/0/15-19 у частині введення членів ВРП ОСОБА_3 до складу Першої Дисциплінарної палати ВРП, ОСОБА_2 до складу Третьої Дисциплінарної палати ВРП.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що він як народний депутат України присягнув дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави, а тому є відповідальним за правозастосування положень нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою України, зокрема у питаннях формування професійного суддівського корпусу в межах судової реформи.

3. На думку позивача, оскаржувані дії та рішення ВРП порушують обмеження, встановлені частиною п`ятою статті 131 Конституції України та частиною другою статті 5 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) щодо неможливості обіймати посаду члена ВРП два строки поспіль, оскільки ОСОБА_2 та ОСОБА_3 були призначені членами Вищої ради юстиції 25 квітня та 19 травня 2015 року відповідно, а 12 січня 2017 року - членами ВРП на підставі пункту 5 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII.

4. Також позивач зазначив, що такі дії ВРП матимуть наслідком обґрунтовані сумніви у легітимності кожного рішення цього конституційного органу.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

5. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 травня 2019 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6. Судове рішення мотивовано тим, що народний депутат України Шухевич Ю.-Б. Р. не є особою, щодо якої прийняте оскаржуване рішення та яка є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо формування персонального складу Дисциплінарних палат ВРП, а отже пункт 2 рішення відповідача від 02 травня 2019 року № 1291/0/15-19 не породжує для позивача жодних прав та обов`язків. Крім того, участь народного депутата України у прийнятті законів у складі колегіального законодавчого органу не є підставою вважати обставини щодо порядку застосування положень закону такими, що стосуються прав та інтересів депутата.

Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги

7. Не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій посилається на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати судове рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

8. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначив, що суд першої інстанції не дотримався вимог статей 3, 24, 55 Конституції України та положень статей 2, 6 КАС України. Крім цього, відмовляючи у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, суд першої інстанції на порушення вимог частини шостої цієї статті не зазначив з яких підстав ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. На думку позивача, посилання суду на те, що ця справа взагалі не підлягає судовому розгляду порушує статтю 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та статтю 55 Конституції України.

Позиція інших учасників справи

9. У відзиві на апеляційну скаргу ВРП підтримала правову позицію суду першої інстанції та зазначила, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

10. На час розгляду справи треті особи відзивів на апеляційну скаргу не надіслали.

Рух апеляційної скарги

11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 липня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також з урахуванням характеру спірних правовідносин та предмета доказування у справі, які не вимагають участі сторін.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

12. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

13. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

14. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

15. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

17. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

18. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

19. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року

№ 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

20. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

21. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

22. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої); законності актів ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 3 частини першої).

23. Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

24. Відповідно до змісту рішення ВРП від 02 травня 2019 року № 1291/0/15-19 «Про внесення змін до складу Дисциплінарних палат Вищої ради правосуддя» наказами голови ВРП від 22 квітня 2019 року у зв`язку із закінченням строку, на який їх обрано, припинено повноваження та відраховано зі штату ВРП: 25 квітня 2019 року - члена ВРП ОСОБА_2 , 30 квітня 2019 року - члена ВРП ОСОБА_3 ; 15 лютого 2019 року з`їздом адвокатів України членами ВРП обрано ОСОБА_2 та ОСОБА_3

25. ОСОБА_1 оскаржує пункт 2 рішення ВРП від 02 травня 2019 року № 1291/0/15-19у частині введення членів ВРП ОСОБА_3 до складу Першої Дисциплінарної палати ВРП та ОСОБА_2 до складу Третьої Дисциплінарної палати ВРП. На думку позивача, прийняття відповідачем указаного пункту рішення в оскаржуваній частині зумовлене порушенням положень частини п`ятої статті 131 Конституції України та частини другої статті 5 Закону № 1798-VIII щодо неможливості обіймати посаду члена ВРП однією й тією ж самою особою два строки поспіль.

26. На переконання ОСОБА_1 , пункт 2 рішення ВРП від 02 травня 2019 року № 1291/0/15-19у частині введення членів ВРП ОСОБА_3 та ОСОБА_2 до складу Дисциплінарних палат ВРП може бути оскаржений ним як народним депутатом України до суду на підставі статті 266 КАС України.

27. Згідно із частиною першою статті 131 Конституції України в Україні діє ВРП.

28. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1798-VIII ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

29. Частинами другою та п`ятою статті 131 Конституції України визначено, що ВРП складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з`їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з`їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Строк повноважень обраних (призначених) членів ВРП становить чотири роки. Одна й та ж особа не може обіймати посаду члена ВРП два строки поспіль.

30. Наведені приписи Конституції України кореспондуються з положеннями частин першої та другої статті 5 Закону № 1798-VIII.

31. Відповідно до частин другої - четвертої статті 26 Закону № 1798-VIII для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів ВРП утворює Дисциплінарні палати з числа членів ВРП.

Кількість Дисциплінарних палат та кількісний склад кожної палати визначаються рішенням ВРПз урахуванням вимог цього Закону.

До складу кожної Дисциплінарної палати входить щонайменше чотири члени ВРП. При формуванні Дисциплінарних палат ВРП має забезпечити, щоб щонайменше половина, а якщо це неможливо - принаймні значна частина членів кожної Дисциплінарної палати були суддями або суддями у відставці.

32. Ураховуючи викладене, ВРП з метою здійснення своїх повноважень з розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів уповноважена формувати кількісний склад Дисциплінарних палат з числа членів ВРП шляхом прийняття відповідного рішення.

33. Як убачається зі змісту оспорюваного пункту рішення ВРП, він стосується прав та інтересів визначених у ньому осіб, зокрема ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , тобто є актом індивідуальної дії.

34. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

35. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

36. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

37. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або щодо прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується.

38. Пункт 2 рішення ВРП в оскаржуваній частині не породжує для ОСОБА_1 Р . ані як для громадянина України, який не є учасником (суб`єктом) правовідносин, врегульованих цим рішенням (як актом індивідуальної дії), ані як для народного депутата України, який бере участь в обранні Верховною Радою України двох членів ВРП та може звертатися до цього конституційного органу, жодних прав, обов`язків і законних інтересів, що відповідно й не надає позивачу права на захист, а саме права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.

39. Крім того, статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень визначено Законом України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата» (далі - Закон № 2790-XII).

40. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2790-XII народним депутатом України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

41. Статтею 6 цього Закону визначена діяльність народного депутата України у Верховній Раді України, а саме: брати участь у засіданнях Верховної Ради України та участь у роботі депутатських фракцій (груп); участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України; виконувати доручення Верховної Ради України та її органів; брати участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України, а також участь у парламентських слуханнях; звертатися з депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про Регламент Верховної Ради України.

42. Також у розділі ІІ Закону № 2790-XII визначені права народного депутата у Верховній Раді України; у взаємовідносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об`єднаннями громадян України та іноземних держав; із засобами масової інформації, на забезпечення інформацією та на її використання.

43. Аналіз зазначених правових норм дає підстави стверджувати, що статус народного депутата України не наділяє його носіїв повноваженнями щодо контролю за правильністю застосування прийнятих Верховною Радою України нормативно-правових актів особами, на яких він поширює свою дію, та правом на звернення до суду з позовом щодо оскарження дій та рішень таких осіб з підстав неправильного, на думку депутата, правозастосування.

44. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги щодо визнання протиправними дій ВРП та пункту рішення цього органу в частині введення членів ВРП ОСОБА_3 та ОСОБА_2 до складу її Дисциплінарних палат не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки це рішення (індивідуальний акт) не має безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси позивача й не порушує їх.

45. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду також обґрунтовано зауважив про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом встановлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

46. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

47. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

48. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 Р. задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 20 травня 2019 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

Т. О. Анцупова Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

М. І. Гриців О. М. Ситнік

Д. А. Гудима О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

В. С. Князєв