Справа № 420/519/19
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2019-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 листопада 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/519/19
Головуючий в 1 інстанції: Балан Я. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою виконавчого комітету Кілійської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Кілійської міської ради про визнання протиправними дії, зобов`язання вчинити певні дії, -

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до виконавчого комітету Кілійської міської ради Головного, в якому просила суд:

- визнати протиправними дії виконавчого комітету Кілійської міської ради щодо не надання запитуваної публічної інформації;

- зобов`язати виконавчий комітет Кілійської міської ради надати копії запитуваних документів, а саме: копії усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками, виданими ОСОБА_2 у період з моменту набуття ним своїх повноважень по 13 грудня 2018 року;

- зобов`язати виконавчий комітет Кілійської міської ради протягом місяця з моменту набрання рішенням суду законної сили надати до Одеського окружного адміністративного суду звіт про виконання судового рішення.

Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, позивач зазначила, що ОСОБА_1 , збираючи матеріал для написання журналістської статті, неодноразово зверталася до виконавчого комітету Кілійської міської ради з запитами на отримання публічної інформації, в яких просила надати копії усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2, з усіма додатками. Проте, на думку позивача, виконавчий комітет Кілійської міської ради умисно затягував строк надання відповіді на запити порушуючи Закон України «Про доступ до публічної інформації». ОСОБА_1 , наголошувала, що відповідач грубо порушив її право на доступ до публічної інформації, оскільки фактично відмовив у наданні запитуваних копій документів. Крім того, відмова виконавчого комітету Кілійської міської ради не пов`язана з жодною з підстав визначених частиною 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Представник відповідача надав відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» передбачає режим найбільшого сприяння запитувачам в отриманні інформації. Тому, за чіткістю формулювання запиту неодноразово у письмовому вигляді та усному, виконавчий комітет Кілійської міської ради намагався уточнити, яку саме інформацію бажає отримати ОСОБА_1 . Проте, позивач, ігноруючи відповіді виконавчого комітету у своїх запитах жодним чином не уточнила, якого характеру розпорядження вона бажає отримати. Виконавчий комітет Кілійської міської ради наголошував, що не відмовляв у наданні запитуваної інформації, а лише намагався її конкретизувати, щоб надати повну інформацію згідно законодавства. Крім того, відповідачем зазначалося про відсутність можливості у даній ситуації визначити обґрунтованість обмеження доступу.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено. Дії виконавчого комітету Кілійської міської ради щодо не надання запитуваної публічної інформації ОСОБА_1 визнано протиправними. Зобов`язано виконавчий комітет Кілійської міської ради надати ОСОБА_1 копії усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками, виданими ОСОБА_2 у період з моменту набуття ним своїх повноважень по 13 грудня 2018 року. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Кілійської міської ради () на користь ОСОБА_1 (РНКПП НОМЕР_1 ), понесені судові витрати у розмірі 768,40 (сімсот шістдесят вісім гривень, сорок копійок) гривень.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням виконавчий комітет Кілійської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій ставиться питання про скасування судового рішення.

Згідно до вимог ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА :

18 вересня 2018 року, ОСОБА_1 , на підставі статті 34 Конституції України та статті 5 Закону України «Про інформацію», через офіційну електронну адресу виконавчого комітету Кілійської міської ради звернулась з запитом на отримання публічної інформації. ОСОБА_1 бажала отримати копії усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками (а.с.74).

Вищевказаний запит було обґрунтовано статтею 29 Закону України «Про інформацію», а саме тим, що на думку позивача розпорядження міського голови ОСОБА_2, є предметом суспільного інтересу та можуть свідчити про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, тощо.

Листом №31/02-06 від 24.09.2018 року, виконавчий комітет Кілійської міської ради повідомив ОСОБА_1 , що згідно статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», запит має містити загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо. Відповідач зазначив, що не відмовляє у наданні інформації, проте просить надати загальний опис, які саме копії розпоряджень Кілійського міського голови необхідно надати (а.с.75).

Крім того, листом №32/02-06 від 24.09.2018 року, відповідач продовжив строк розгляду запиту до 20 робочих днів, оскільки запитувана ОСОБА_1 , у запиті від 18.09.2019 року, інформація, потребує пошуку серед значної кількості даних (а.с.76).

24 вересня 2019 року, позивач повторно звернулась до виконавчого комітету Кілійської міської ради з запитом на отриманні публічної інформації та попросила надати копії усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками, виданих ОСОБА_2 , у період з набуття повноважень та на дату подання запиту (розпорядження №1, розпорядження №2, розпорядження №3, розпорядження №4, розпорядження №5 і так далі до 24.09.2018 року включно) (а.с.77).

У листі №02-06/33 від 18 жовтня 2018 року, відповідачем знов наголошувалося на відсутності загального опису інформації, визначеності якого саме характеру розпорядження позивач бажає отримати. Вказувалося на те, що відповідачу не зрозуміло, який саме суспільний інтерес можуть нести розпорядження міського голови відносно кадрових чи організаційних питань, тощо. Проте зазначалося, по ОСОБА_1 , не відмовлено у наданні інформації, проте для її отримання позивачу необхідно надати загальний опис розпоряджень. У зв`язку з тим, що запитувана інформація потребує пошуку серед значної кількості даних, строк розгляду запиту було продовжено до 20 днів (а.с.78-79).

22 жовтня 2018 року, ОСОБА_1 , ще раз було надіслано до відповідача аналогічний попередньому запит на отримання публічної інформації (а.с.80-81).

Листом №02-06-35 від 25 жовтня 2018 року, виконавчий комітет Кілійської міської ради, проінформував ОСОБА_1 , що станом на 25 жовтня 2018 року, не має в наявності розпорядження №1, розпорядження №2 розпорядження №3 розпорядження №4, розпорядження №5 і так далі до 24.09.2018 року включно (а.с.82).

30 жовтня 2018 року (а.с.83-84), 14 грудня 2018 року (а.с.87-88), позивач зверталася з запитами до виконавчого комітету Кілійської міської ради з метою отримання копій усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками, виданих ОСОБА_2 , у період набуття повноважень та на дату подання запиту, проте, кожного разу відповідач листами №02-06/37 від 02.11.2018 року (а.с.85) та 02-06/45 від 20.12.2018 року (а.с.89) продовжував строк надання відповіді до 20 днів, у зв`язку з значним об`ємом запитуваної інформації та листами №02-06/39 від 07.12.2018 року (а.с.86) та №02-06/45 від 15.01.2019 року (а.с.90) повідомляв про необхідність конкретизувати, які саме розпорядження Кілійського міського голови, виданих відповідно по повноважень визначених статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», позивач бажає отримати.

Не погоджуючись з діями виконавчого комітету Кілійської міської ради, вважаючи їх фактичною відмовою у наданні відповіді на запити про отримання публічної інформації, позивач звернулась до суду з даною позовною заявою.

Вирішуючи дану справу в апеляційному провадженні, колегія суддів приходить до наступних висновків.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений нормами Закону № 2939-VІ.

За визначенням, наведеним у частині першій статті 1 Закону № 2939-VІ публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (частина друга статті 1 Закону № 2939-VІ).

Статтею 3 Закону № 2939-VІ закріплено право запитувача на доступ до публічної інформації, реалізація якого, згідно із пунктом 1 частини першої цієї статті, гарантується шляхом зобов`язання розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію (стаття 5 Закону № 2939-VI).

У частині першій статті 6 Закону № 2939-VI визначено види інформації з обмеженим доступом, зокрема, це: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (частина другою статті 6 Закону №2939-VI).

Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (частина п`ята статті 6 Закону №2939-VI).

Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ). Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом (частина четвертастатті 13 Закону № 2939-VІ).

За визначенням, наведеним у частині першій статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту (частина перша статті 20 Закону № 2939-VI).

Умови, за яких може бути відмовлено у наданні інформації наведені у статті 22 Закону № 2939-VI. Так, відповідно до частини першої зазначеної норми розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (частина друга статті 22 Закону № 2939-VI). Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником (частина третя статті 22 Закону № 2939-VI.

Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VI у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

Аналізуючи наведені норми колегія суддів приходить до висновку, що у разі надходження запиту до розпорядника інформації, останній зобов`язаний надати відповідь протягом строку, встановленого статтею 20 Закону № 2939-VI, з урахуванням обмежень, встановлених статтею статті 22 Закону № 2939-VI. Водночас, за наявності таких обмежень, то за правилами частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VI відмова у задоволенні запиту має бути мотивована.

Письмовий запит подається в довільній формі і має містити: ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Водночас, ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;

види та порядок обмеження доступу до інформації передбачено статтею 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», в частині п`ятій якої встановлено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Відповідно до статті 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

За правилами статті 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; 6) надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.

В силу статті 16 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань запитів на інформацію розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію та надання консультацій під час оформлення запиту. Запит, що пройшов реєстрацію у встановленому розпорядником інформації порядку, обробляється відповідальними особами з питань запитів на інформацію.

Відповідно до приписів пункту 1 частини першої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», у задоволенні запиту може бути відмовлено лише у разі наявності одночасно двох умов: відсутності інформації у володінні розпорядника інформації та відсутності у нього обов`язку володіти нею. Якщо інформація відсутня, але розпорядник зобов`язаний нею володіти, то згідно із принципом законності він повинен усунути порушення закону та вжити заходів щодо набуття (створення) запитаної інформації, продовживши у разі необхідності строк розгляду запиту на інформацію.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджуються з висновками суду першої інстанції, що розпорядником публічної інформації, не надано відповідей по суті запитів позивача, чим неправомірно відмовлено у наданні запитуваної інформації, а тому, позовні вимоги в частині визнання дій виконавчого комітету Кілійської сільської ради протиправними, підлягають задоволенню.

В той же час, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до запитів позивача, ним зазначено загальний опис запитуваної інформації, виходячи з якого, зміст запитуваної інформації є зрозумілим проте позивачем не доведено та з запитів не вбачається, що запитувана інформація містить суспільний інтерес.

Так, відповідно до Закону України «Про інформацію» предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов`язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

Відтак, з урахуванням вищевикладеного колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ОСОБА_1 в даному випадку, є зобов`язання відповідача надати копії усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками, виданими ОСОБА_2 у період з моменту набуття ним своїх повноважень по 13 грудня 2018 року.

В той же час, суд має право зобов`язати відповідача повторно розглянути запит в частині надіслання на електронну адресу ОСОБА_1 копій всіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками.

Колегія суддів зазначає, що обраний апеляційною інстанцією спосіб захисту прав позивача повністю відповідає правовим висновкам викладеним в постанові Верховного суду від 20.02.2019 року по справі №818/1041/17.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне у відповідності до п.3, п.4 ч.1 ст.317 КАС України змінити резолютивну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року, шляхом викладення абзацу 3 резолютивної частини в новій редакції, в іншій частині рішення суду залишити без змін.

Керуючись ст.ст.286, 308, 311, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Кілійської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року змінити, виклавши абзац третій резолютивної частини рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року у наступній редакції:

«Зобов`язати виконавчий комітет Кілійської міської ради розглянути запит ОСОБА_1 в частині надіслання на електронну адресу копії усіх розпоряджень Кілійського міського голови ОСОБА_2 з усіма додатками, виданими ОСОБА_2 у період з моменту набуття ним своїх повноважень по 13 грудня 2018 року.

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Вербицька Н. В. Кравченко К.В.