Справа № 328/2519/16-а(2-а/328/40/16)
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2019-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №328/2519/16-а(2-а/328/40/16)

адміністративне провадження №К/9901/24639/18

№ К/9901/24638/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Калашнікової О.В.,

суддів - Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 328/2519/16-а(2-а/328/40/16)

за позовом ОСОБА_1 до Токмацького міського голови ОСОБА_39, Токмацької міської ради, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , управління комунальної власності Токмацької міської ради, комунальна установа «Токмацька центральна районна лікарня» про визнання незаконними дій щодо проведення сесійного засідання та скасування рішень,

за касаційними скаргами ОСОБА_1 та ОСОБА_7 постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 17 листопада 2016 року (головуючий суддя - Курдюков В.М) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року (колегія судів у складі головуючого судді - Чередниченка В.Є., суддів: Іванова С.М. Панченко О.М.)

І РУХ СПРАВИ

1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Токмацького міського голови ОСОБА_39, Токмацької міської ради, згідно з яким, з урахуванням уточнень просить:

- визнати незаконними дії Токмацького міського голови ОСОБА_39 по проведенню сесійного засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року;

- визнати незаконними та скасувати рішення Токмацької міської ради від 30.06.2016 року, як такі, що прийняті під час проведення сесійного засідання неповноважною дванадцятою сесією Токмацької міської ради 7 скликання.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що Токмацький міський голова не мав права на продовження проведення сесійного засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року у зв`язку з відсутністю половини депутатів від складу ради, в тому числі, і відсутності позивача як депутата цієї ради. Також позивач зазначає про те, що рішення прийняті на сесійному засіданні дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року підлягають скасування.

3. Ухвалою Токмацького районного суду Запорізької області від 08 вересня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Токмацького міського голови ОСОБА_39, Токмацької міської ради, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , Управління комунальної власності Токмацької міської ради, комунальна установа «Токмацька центральна районна лікарня» про визнання незаконними дій, визнання протиправними та скасування рішень в частині вимог щодо визнання незаконними та скасування рішень Токмацької міської ради від 30.06.2016 року №№ 2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,14,15, 16,18,19,20,22,23,24,25 залишено без розгляду (т.2 а.с.82).

4. Постановою Токмацького районного суду Запорізької області від 17 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 та ОСОБА_7 звернулися із касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких просили їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

6. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 19 квітня 2017 року відкриті провадження за касаційними скаргами ОСОБА_7 та ОСОБА_1 на постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 17 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року.

7. З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв`язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.

8. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи, касаційні скарги передані на розгляд колегії суддів у складі: Желтобрюх І.Л. (суддя-доповідач), судді: Білоус О.В., Шарапа В. М. про що складено протокол від 16 лютого 2018 року.

9. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л. відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 7 червня 2019 року призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційних скарг у справі № 328/2519/16-а(2-а/328/40/16) (провадження К/9901/24639/16, К/9901/24638/16).

10. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи, касаційні скарги передані на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О. В. (суддя-доповідач), судді: Білак М. В., Губська О.А. про що складено протокол від 7 червня 2019 року.

11. Верховний Суд ухвалами від 27 червня 2019 року на підставі пункту 5 частини першої статті 340 КАС України прийняв до провадження вищевказані касаційні скарги.

12. Відповідач заперечень на касаційні скарги не подавав.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Розпорядженням міського голови від 02.06.2016 року № 170-р, скликано дванадцяту сесію Токмацької міської ради сьомого скликання 16 червня 2016 року о 10.00 годині.

14. Вказана сесія складалася із двох пленарних засідань ради, які відбувалися 16 та 30 червня 2016 року.

15. 16.06.2016 року пленарне засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради було розпочато за присутності 33 депутатів цієї ради, та відкрито головуючим. Після прибуття, під час засідання, ще одного депутата, лічильником оголошено про те, що в пленарному засіданні бере участь 34 депутати.

16. На цьому пленарному засіданні (безпосередньо на сесії за пропозицією депутата ОСОБА_6 ) до порядку денного більшістю депутатів від загального складу (18 голосів "за") було включено першим питанням рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради», а саме рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Включення до порядку денного першим питанням рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради» підтверджується аудіо записом.

17. Після включення до порядку денного цього питання в пленарному засіданні сесії було оголошено перерву.

18. 30.06.2016 року приблизно о 10 годині пленарне засідання було продовжено.

19. Близько 10 години 45 хвилин 30.06.2016 р. в пленарному засіданні за клопотанням депутата ОСОБА_8 міський голова ОСОБА_39 оголосив перерву на 10 хвилин.

20. Під час перерви значна кількість депутатів, в тому числі і позивач, покинули сесійну залу і після закінчення перерви, яка тривала більш ніж 10 хвилин, приблизно до однієї години, пленарне засідання було продовжено. Кількість депутатів присутніх в залі складала 17 осіб, а саме були присутні депутати: ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_6 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_5 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_2 та міський голова, який головував на сесійному засіданні.

21. Депутати міської ради ОСОБА_7 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 та ОСОБА_26 не приймали участь в роботі сесії 30.06.2016 (були відсутні) і не реєструвалися на початку сесійного засідання.

22. Депутати міської ради ОСОБА_38 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_1 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 , ОСОБА_8 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 не повернулися до сесійної зали після перерви і не брали участі в подальшій роботі сесії.

23. На зазначеному пленарному засіданні (18 голосів "за") були прийняті рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради», «Про утворення виконавчого комітету Токмацької міської ради, затвердження заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради», «Про дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки юридичній особі».

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, розглядаючи справу по суті, прийшов до висновку, що тим, що позивач та інші депутати Токмацької міської ради брали участь в пленарному засіданні, були повідомлені про час продовження засідання після перерви, мали можливість та були зобов`язані прибути до сесійної зали після закінчення перерви, але з власної волі не побажали бути присутніми в сесійній залі, про неможливість бути присутнім на засіданні сесії не повідомили.

25. Крім того, суди зазначили, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання незаконними дій Токмацького міського голови по проведенню сесійного засідання є необґрунтованими, оскільки ні регламентом Токмацької міської ради, ні іншими нормативними документами обов`язок щодо перевірки наявності кворуму, шляхом проведення повторної реєстрації депутатів, не передбачений.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

26. У касаційній скарзі касатори вказали, що процедура прийняття оскаржуваних рішень сесії не відповідає вимогам ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині неналежного обговорення. Вказали, що міський голова не є депутатом ради і його присутність не впливає на вирішення питання щодо наявності кворуму.

27. На переконання касаторів, відповідачем порушено ст. 54 Регламенту Токмацької міської ради, оскільки після перерви у пленарному засіданні 30.06.2016 року головуючий не інформував про кількість присутніх на засіданні депутатів.

28. Касатори також зазначили, що проект рішення про обрання секретаря міської ради не був включений до порядку денного сесії ради після його зупинення міським головою, що свідчить про порушення частини 4 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

30. Аналізуючи доводи, викладені у касаційних скаргах, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для їх задоволення з огляду на наступне.

31. Як правильно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, предметом розгляду у даній справі є правомірність дій Токмацького міського голови ОСОБА_39 по проведенню сесійного засідання дванадцятої сесії Токмацької міської ради 7 скликання 30 червня 2016 року, а також рішень Токмацької міської ради від 30.06.2016.

32. З цього приводу колегія суддів зазначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

33. Відповідно до статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР міська рада проводить свою роботу сесійно.

34. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів, тобто, у випадку проведення пленарних засідань третьої сесії Токмацької міської ради від 16.06.2016 року та 30.06.2016 року, згідно з протоколами, на їх засіданні були присутні саме більшість депутатів - 34 депутати та 30 депутатів від загального складу ради у 34 депутати (частина 12 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

35. Зазначені вище обставини підтверджуються списками депутатів до протоколів пленарних засідань від 16.06.2016 року та 30.06.2016 року із їх особистими підписами (т. 3 а.с. 82,83).

36. Таким чином, суди попередніх інстанцій обґрунтовано встановили, що пленарне засідання Токмацької міської ради від 30.06.2016 року було повноважним.

37. При цьому, у касаційній скарзі касатори зазначають, що після оголошення 10 хвилинної перерви у пленарному засіданні 30.06.2016 року велика кількість депутатів покинула свої робочі місця, а міським головою в подальшому після закінчення цієї перерви не проінформовано про кількість присутніх на засіданні депутатів, чим порушено ст. 54 Регламенту Токмацької міської ради (далі - Регламент).

38. З цього приводу суди правильно вказали, що вказаний пункт Регламенту передбачає обов`язок голови міської ради «при постановці питання про припинення дебатів інформувати про кількість депутатів, які присутні на момент голосування», а не після перерви у пленарному засіданні.

39. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ст. 20 Закону України «Про статус місцевих рад» депутат місцевої ради зобов`язаний бути присутнім на пленарних засіданнях ради, засіданнях постійної комісії та інших органів ради, до складу яких він входить. У разі неможливості бути присутнім на засіданні депутат місцевої ради повідомляє про це особу, яка очолює відповідний орган.

40. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що порушення ст. 54 Регламенту Токмацької міської ради не відбулось.

41. За приписами ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу міської ради включається міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

42. Судами встановлено, що за прийняття рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради», «Про утворення виконавчого комітету Токмацької міської ради, затвердження заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради», «Про дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки юридичній особі» голосували 17 депутатів та міський голова (т. 3 а.с. 73-81).

43. Отже, враховуючи викладені обставини, а також те, що до загального складу міської ради включається міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос, колегія суддів погоджується з висновками судів про повноважність складу Токмацької міської ради при прийнятті оскаржуваних рішень та правомірності їх прийняття.

44. Щодо інших доводів касаторів про те, що процедура прийняття оскаржуваних рішень сесії не відповідає вимогам ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині неналежного обговорення та відсутності доказів, які б підтверджували надання відповідачами проектів оскаржуваних рішень депутатам для ознайомлення, Верховний Суд звертає увагу на таке.

45. Частиною 2 статті 59 цього Закону передбачено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

46. Відповідно до ст. 44 Регламенту Токмацької міської ради передбачена можливість включення до порядку денного проекти рішень безпосередньо на сесії міської ради. В цьому випадку цей Регламент дозволяє не застосовувати до цих проектів рішень порядок підготовки рішень, який передбачений р. V Регламенту щодо надання цих проектів рішень депутатам за 20 робочих днів.

47. З цього приводу судами встановлено, що за оскаржувані рішення «Про обрання секретаря Токмацької міської ради», «Про утворення виконавчого комітету Токмацької міської ради, затвердження заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради», «Про дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки юридичній особі» голосували 17 депутатів та міський голова, що в підсумку свідчить про те, що дані рішення прийняті більшістю від складу ради.

48. Стосовно доводів касатора про те, що він як представник територіальної громади мав право звертатись до суду з цим позовом, колегія суддів звертає увагу на таке.

49. Пунктом 7 ч. 1 ст. 3 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

50. Слід зазначити, що обсяг повноважень та правовий статус депутата місцевої ради визначається Конституцією України та Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад», які визначають форму діяльності у місцевій раді та функції депутата до яких належить установча, організаційна та контрольна.

51. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат місцевої ради, як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

52. За змістом частини 1 - 3 статті 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат має право вимагати усунення порушення законності, тобто у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

53. Депутат має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів, а місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

54. Аналіз наведених вище норм законодавства вказує на те, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

55. Слід зазначити, що цією нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.

56. Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян".

57. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є депутатом міської ради рішення якої оскаржує. Він був присутній на засіданні ради 30.06.2016 року, проте покинув його, не дочекавшись закінчення, що свідчить про порушення ним ст. 20 Закону України «Про статус місцевих рад», відповідно до якої депутат місцевої ради зобов`язаний бути присутнім на пленарних засіданнях ради.

58. Тобто, позивач мав можливість реалізувати свої права як представника відповідної територіальної громади у раді шляхом безпосередньої присутності на сесії ради 30.06.2016 року та участі у голосуванні за оскаржувані рішення ради, проте, таким правом навмисно не скористався.

59. Разом з тим, будучи депутатом місцевої ради, позивач оскаржує законність прийняття рішень в окремих стадіях процесу їх прийняття, здійснення яких віднесено до виключної компетенції місцевої ради, що при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача, який спільною діяльністю з іншими депутатами місцевої ради реалізує повноваження останньої на її засіданнях, в тому числі шляхом участі в голосуванні під час сесій.

60. Таким чином, суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що доводи позивача з приводу неможливості реалізації його компетенції у сфері управління в наслідок неналежної на його думку організації роботи міської ради депутатом якої він є - безпідставні та спростовуються встановленими у справі обставинами.

61. Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

62. Решта доводів, викладених у касаційних скаргах, які стосуються безпосередньо оскаржуваних рішень Токмацької міської ради від 30.06.2016 року, зводяться до переоцінки доказів та встановлених у справі обставин, що, в силу вимог статті 341 КАС України, виходить за межі касаційного перегляду.

63. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

64. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

65. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

66. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

п о с т а н о в и в:

1. Касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_7 - залишити без задоволення.

2. Постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 17 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року по справі № 328/2519/16-а(2-а/328/40/16) - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О. В. Калашнікова

М. В. Білак

О.А. Губська

Судді Верховного Суду