Справа № 320/865/19
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2019-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2019 року

Київ

справа №320/865/19

адміністративне провадження №К/9901/25993/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Миронівської районної державної адміністрації Київської області на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року(судді: Парінов А.Б., Кузьменко В.В., Лічевецький І.О.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Миронівської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправним та скасування наказу, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Миронівської районної державної адміністрації Київської області, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Миронівської районної державної адміністрації Київської області від 12 лютого 2019 року №7-ОС «Про відсторонення від виконання посадових обов`язків ОСОБА_1 »;

- стягнути з Миронівської районної державної адміністрації Київської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 13 лютого 2019 року по дату ухвалення судового рішення.

В обґрунтування позовних вимог вказувала на протиправність прийняття спірного наказу, оскільки наказ прийнято без відповідного рішення слідчого судді про відсторонення від посади під час досудового розслідування.

Вказувала, що лист Кагарлицької місцевої прокуратури від 17 січня 2019 року № 36-01-29 вих.-19 не може слугувати підставою для відсторонення позивача від посади.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року апеляційна скарга Миронівської районної державної адміністрації Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року повернута апелянту.

Постановляючи ухвалу про повернення апеляційної скарги суд апеляційної інстанції виходив з приписів пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України відповідно до яких апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

Апеляційний суд вказував, що надана суду копія довіреності видана Головою Миронівської районної державної адміністрації Київської області І.І. Черногород начальнику відділу юридичного забезпечення та питань звернень громадян апарату Миронівської районної державної адміністрації Київської області Савелюк М.А. на представництво інтересів Миронівської районної державної адміністрації Київської області, засвідчена не довірителем, а іншою службовою особою Миронівської районної державної адміністрації Київської області, а саме - керівником апарату Миронівської районної державної адміністрації Київської області І.В. Паришкура.

Натомість право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник або представник, повноваження якого повинні бути визначені у відповідному документі, що посвідчує такі повноваження. При цьому, суду має бути наданий оригінал такого документа або його копія, що засвідчена суддею або у визначеному законом порядку.

На переконання апеляційного суду надана до суду апеляційної інстанції копія довіреності, яка засвідчена представником, не може бути належним доказом дійсної волі особи, що її видала, на уповноваження іншої представляти її інтереси. Такі докази повинні виключати будь-які сумніви стосовно справжності та чинності такого уповноваження на момент вчинення певної процесуальної дії (докази повинні бути в оригіналі або у формі копії, засвідченої у визначеному законом порядку), а також стосовно охоплення такої дії дійсним колом повноважень представника, що делеговані йому довірителем.

Таким чином, оскільки скаржником до апеляційної скарги додано копію довіреності, з якої неможливо встановити дійсне волевиявлення довірителя і довіреність не є копією, яка засвідчена у встановленому законом порядку відповідно до частини третьої статті 55 та частини шостої статті 59 КАС України, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про повернення апеляційної скарги Миронівської районної державної адміністрації Київської області.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Миронівська районна державна адміністрація Київської області, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Зазначає, що довіреність, копію якої додано до апеляційної скарги засвідчена з дотриманням вимог до оформлення копій документів, визначених пунктом 5.27 ДСТУ 4163-2003 та пункту 8 глави 10 розділу II Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5).

Скаржник зазначив, що відмітка про засвідчення копії довіреності містить усі необхідні реквізити, а саме: складається зі слів «згідно з оригіналом», назви посади (керівник апарату Миронівської районної державної адміністрації), особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів та прізвища, дати засвідчення копії. Копію скріплено печаткою загального відділу апарату Миронівської районної державної адміністрації Київської області.

Тому, на переконання скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що представник Миронівської районної державної адміністрації Київської області начальник відділу юридичного забезпечення та з питань звернень громадян апарату Миронівської районної державної адміністрації Київської області Савелюк М.А. звернувшись із апеляційною скаргою на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року не мала права її підписувати.

При цьому вказував на аналогічну позицією, викладену у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №804/8659/17.

Позиція інших учасників справи

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року.

Рух касаційної скарги

19 вересня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О., Соколова В.М., відкрито касаційне провадження за скаргою Миронівської районної державної адміністрації Київської області на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Миронівської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправним та скасування наказу, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

26 листопада 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження з 28 листопада 2019 року.

Від учасників справи не надходило клопотань про розгляд справи за їх участю.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року апеляційну скаргу Миронівської районної державної адміністрації Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року - повернуто апелянту на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України

Вказана ухвала від 12 серпня 2019 року є предметом оскарження у касаційному порядку.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Однією з основних засад судочинства, визначеною пунктом 8 частини третьої статті 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом.

КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду. Даний принцип полягає в тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження прийнятих судом рішень.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституція України, як Закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у цілій низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене (пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року № 9-зп, абзац 7 пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).

Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій є складовою конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 8 частини третьої статті 129), (пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).

Перегляд судових рішень, зокрема, в апеляційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 грудня 2007 року № 11-рп/2007).

Частина друга статті 44 КАС України покладає на учасників справи обов`язок добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, апеляційна скарга не приймається до розгляду та повертається заявнику в разі, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

Згідно з частиною першою статті 55 КАС України, сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Відповідно до частини третьої статті 55 КАС України, юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 59 КАС України, повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами, зокрема, довіреністю фізичної або юридичної особи.

За частинами п`ятою, шостою статті 59 КАС України,відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді. Оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.

Частиною восьмою статті 59 КАС України, у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідності заяви, скарги, клопотання.

Порядок засвідчення копій документів регулюється Національним стандартом України «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003», затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 07 квітня 2003 року № 55 (далі - ДСТУ 4163-2003), та Правилами організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5).

Відповідно до пункту 1 Правил № 1000/5, ці Правила встановлюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи). Ці Правила є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма установами.

Згідно пунктів 1, 2, 8 глави 10 розділу ІІ Правил № 1000/5, порядок виготовлення, засвідчення та видавання копій документів визначається інструкцією з діловодства установи. Установа має право засвідчувати копії документів, що створюються в ній, за винятком копій документів, які відповідно до законодавства потребують засвідчення в нотаріальному порядку.

Копія набуває юридичної сили лише в разі її засвідчення в установленому порядку.

Напис про засвідчення копії складається зі слів «згідно з оригіналом», назви посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів (ініціалу імені) та прізвища, дати засвідчення копії.

Напис про засвідчення копії скріплюється відбитком печатки відповідного структурного підрозділу установи або печатки «для копій».

У випадках, визначених законодавством, копії документів засвідчуються відбитком печатки установи.

На лицьовому боці у верхньому правому куті першого аркуша документа проставляється відмітка «копія».

Зазначеній нормі кореспондують вимоги пункту 5.27 ДСТУ 4163-2003.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Аналіз наведених положень КАС України дає підстави для висновку, що право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник, або представник на підставі довіреності. Копія довіреності може засвідчуватись суддею, або у визначеному законом порядку. Крім того, при наявності в матеріалах справи копії довіреності або іншого документу, що посвідчує повноваження представника, останній при зверненні до суду з апеляційною скаргою може не подавати підтвердження своїх повноважень.

Право на апеляційне оскарження ухвал суду учасники справи можуть реалізувати у порядку, визначеному процесуальним законом, не зловживаючи їхніми процесуальними правами у спосіб подання апеляційної скарги

Дотримання наведеного державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності під час засвідчення копій документів, що підтверджують повноваження представників, є достатнім для додержання вимог частини шостої статті 59 КАС України.

Як вбачається з матеріалів справи, довіреністю № 59/06/25-1225 від 09 квітня 2019 року, копію якої додано до апеляційної скарги, Миронівська районна державна адміністрація Київської області уповноважила представника - Савелюк М.А. серед іншого, представляти інтереси довірителя в усіх судах різних інстанцій з усіма правами, наданими законом позивачу, відповідачу, третій особі, у тому числі з правом повної або часткової відмови від позовних вимог, визнання позову, зміни предмету позову, укладення мирової угоди, оскарження рішення суду.

Також, із зазначеної довіреності вбачається, що відмітка про засвідчення копії довіреності містить усі необхідні реквізити, а саме: складається зі слів «згідно з оригіналом», назви посади (керівника апарату Миронівської районної державної адміністрації, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів та прізвища, дату засвідчення копії). Копію довіреності скріплено печаткою Миронівської районної державної адміністрації Київської області.

Верховний Суд зазначає, що під час вирішення питання відповідності копії документу, що підтверджує повноваження представника, вимогам статті 59 КАС України слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) доказів щодо повноважень особи, яка засвідчила копію довіреності.

Європейським судом з прав людини зазначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах «Белеш та інші проти Чеської Республіки», «ЗУБАЦ ПРОТИ ХОРВАТІЇ» (ZUBAC v. CROATIA), (Beles and Others v. the Czech Republic), №47273/99, пп. 50-51 та 69, ЄСПЛ 2002 IX, та «Волчлі проти Франції» (Walchli v. France), №35787/03, п. 29, від 26 липня 2007 року).

При цьому, Європейський суд з прав людини провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.

У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Кутіч проти Хорватії», заява №48778/99).

Повернення заяв (скарг) за наявності у суду процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.

Як зазначено вище, копія довіреності засвідчена відбитком печатки, має відмітку, що складається зі слів «згідно з оригіналом», підпису особи, яка засвідчила копію, її ініціалів та прізвища, посади, дати засвідчення копії.

Отже, представником відповідача надано належні докази на підтвердження повноважень Савелюк М.А. права подання апеляційної скарги.

Таким чином, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення апеляційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, що потягнуло порушення норм процесуального права та постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного від Суду 07 листопада 2019 року № 826/3879/17, від 17 жовтня 2019 року № 810/3555/18, від 22 жовтня 2019 року № 826/9584/18, від 31 липня 2019 року № 140/123/19, № 760/3444/19, від 18 січня 2019 року справа №826/2795/18, від 21 листопада 2018 року справа № 803/641/18.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, ухвала апеляційного суду про повернення апеляційної скарги підлягає скасуванню у зв`язку з порушенням норм процесуального права.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ

Касаційну скаргу Миронівської районної державної адміністрації Київської області задовольнити.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов