Справа № 671/464/17
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2019-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2019 року

м. Київ

справа №671/464/17

адміністративне провадження №К/9901/42945/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Волочиського районного суду Хмельницької області від 13 червня 2017 року (суддя Павлова А.С.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року (колегія суддів у складі суддів: Залімський І. Г., Смілянець Е. С., Сушко О.О.)

у справі №671/464/17

за позовом ОСОБА_1

до Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Хмельницької області

третя особа Клининська ЗОШ І-ІІІ ступенів

про визнання нечинним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. 30.03.2017 до Волочиського районного суду Хмельницької області надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Хмельницької області, третя особа на стороні відповідача Клининська ЗОШ І-ІІІ ступенів.

2. Позивач просила суд визнати нечинним та скасувати рішення ХІІ сесії Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Хмельницької області від 15.09.2016 № 74-12/2016 "Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для дослідницьких та навчальних цілей в межах населеного пункту с. Клинини Волочиського району Клиниській ЗОШ І-ІІІ ступенів".

3. Постановою Волочиського районного суду Хмельницької області від 13.06.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01.08.2017, в позові відмовлено.

4. 30.08.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на судові рішення першої та апеляційної інстанції. Просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. Ухвалою від 21.09.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.

6. 09.10.2017 від Волочиської міської об`єднаної територіальної громади надійшли заперечення на касаційну скаргу.

7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

8. Інших клопотань, заяв від учасників справи до суду не надходило.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. 02.06.2016 до Волочиської міської ради надійшли заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , подані відповідно до ст.ст.118, 121 ЗК України про надання дозволів на виготовлення проекту із землеустрою, щодо відведення кожному земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства в межах населеного пункту Клининської сільської ради Волочиського району.

10. На заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , листом від 16.06.2016 №№ 199-203 за підписом голови Волочиської міської об`єднаної територіальної громади ОСОБА_5 надано відповідь, якою відмовлено у їх задоволенні з тих підстав, що земельні ділянки, на яких подано графічні матеріали бажаного місця розташування, виділено Клининській ЗОШ згідно з рішенням 21.03.1997 № 11.

11. Директор Клининської ЗОШ звертався з листом від 21.03.1997 № 8 до відділу земельних ресурсів про виділення земельної ділянки в розмірі 5 га для створення виробничої бази.

12. Рішенням Клининської сільської ради 21.03.1997 № 11 "Про виділення земельної ділянки площею 5 га для створення виробничої бази Клининській ЗОШ" вирішено: затвердити матеріали відведення земельної ділянки (п.1), школі замовити виготовлення державного акта на право постійного користування землею (п.2).

13. 26.03.1997 складено акт відведення земельної ділянки.

14. 21.07.2017 директор школи подав повторне клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв`язку із збільшенням площі земельної ділянки з 5 до 10 га.

15. Згідно з рекомендаціями постійної комісії з питань земельних відносин, архітектури, будівництва, перспективного планування та екології від 12.09.2016 рекомендовано прийняти рішення щодо надання земельної ділянки площею 10 га Клининській ЗОШ.

16. У листі Департаменту освіти і науки Хмельницької обласної державної адміністрації від 08.09.2016 № 0/180-67/2016 зазначено, що державний акт на право постійного користування земельною ділянкою відсутній. Земельна ділянка площею 5 га в оренду не надавалась, школою не використовувалась.

17. 15.09.2016 рішенням ХІІ сесії Волочиської міської об`єднаної територіальної громади VІІ скликання №74-12/2016 Клининській ЗОШ І-ІІІ ступенів було надано дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовно площею 10,0000 га із земель сільськогосподарського призначення для дослідницьких та навчальних цілей в межах населеного пункту с. Клинини Волочиського району (п.1). Заявнику земельна ділянка проектується для надання у постійне користування без зміни категорії земель сільськогосподарського призначення для дослідницьких та навчальних цілей.

18. Крім того, ОСОБА_1 оскаржувала в судовому порядку дії Волочиської міської об`єднаної територіальної громади та її голови, які стосувались не розгляду її клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 02.06.2016.

19. Так, постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017 у справі №671/855/16-а (набрала законної сили, не оскаржувалась в касаційному порядку): (1) визнано протиправними дії голови Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Волочиської міської ради Хмельницької області Черниченка К.В. щодо не подання заяв ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 на розгляд сесії або іншого уповноваженого органу Волочиської міської ради; (2) зобов`язано голову Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Хмельницької області Черниченка К.В. передати заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою, щодо відведення земельних ділянок кожному, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства в межах Клининської сільської Ради Волочиського району Хмельницької області на повторний розгляд до уповноваженого органу Волочиської міської об`єднаної територіальної громади.

20. На виконання постанови суду від 16.02.2017 Волочиська міська ОТГ 18.04.2017 повторно розглянула питання про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу та членам її сім`ї, однак рішення рада з цих питань не прийняла.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

21. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що звернулась із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку звернулась раніше від Клининської ЗОШ, тому її заява мала б розглядатись першою. Проте внаслідок неправомірних дій міського голови її заява не була розглянута, рішення не прийнято. У той же час прийнято рішення в інтересах школи про надання дозволу на розробку проекту землеустрою на ділянку, на яку претендувала позивач та члени її сім`ї. Звертала увагу і на те, що земельна ділянка в оренду третій особі не надавалась, школою не використовувалась, що підтверджується листом Департаменту освіти і науки Хмельницької обласної державної адміністрації від 08.09.2016 № 0/180-67/2016.

22. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що позивач оскаржує акт індивідуальної дії, який її прав не порушує. Орган місцевого самоврядування згідно з регламентом вправі самостійно формувати порядок денний питань, що підлягають вирішенню. Спірна земельна ділянка ще з 1997 року виділена Клининській ЗОШ. Клопотання директора від 21.07.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є повторним до поданого ще в 1997 році у зв`язку із збільшенням площі земельної ділянки з 5 до 10 га.

23. Раніше позивач оскаржувала в судовому порядку дії міської ради щодо неприйняття за її заявою від 02.06.2016 рішення. Після повторного винесення цього питання на розгляд сесії 17.04.2017, рішення не було прийнято. На засіданні 12.09.2016, на якому була присутня і позивач, рекомендовано прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою Клининській ЗОШ.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Відмовляючи в позові, суди виходили з того, що відповідач надав дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для дослідницьких та навчальних цілей Клининській ЗОШ І-ІІІ ступенів, а позивач не надав жодного доказу наявності підстав щодо можливості відмови у наданні такого дозволу.

25. Спірне рішення є актом індивідуальної дії, який стосується прав та обов`язків відповідача та Клининської ЗОШ і не порушує прав позивача. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

26. Черговість розгляду заяв згідно ст.29 Регламенту Волочиської міської об`єднаної територіальної громади встановлюється порядком денним сесії, який формується міським головою і приймається сесією відповідно до ч.4 ст.33 Регламенту, як рішення з процедурних питань.

27. Відповідно до протоколу пленарного засідання затверджений сесією порядок денний передбачає розгляд питань про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки Клининській ЗОШ, а також розгляд заяв ОСОБА_3 , ОСОБА_1. , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 . При цьому проект рішення щодо спірної земельної ділянки площею 10,0 га про надання її Клининській ЗОШ на розгляд сесії внесений один. Він був розглянутий по суті і прийнято рішення №74-12/2016 від 15.09.2016, а за результатами розгляду заяв ОСОБА_3 , ОСОБА_1. , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 вирішено надати відповіді вказаним громадянам.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

28. Скаржник вважає, що суди неправильно застосували ст. 118 ЗК України, у зв`язку з чим відмовили в задоволенні позову. Посилається на те, що міська рада незаконно відмовила у можливості відведення земельної ділянки, обмежившись лише наданням відповіді листом. Клопотання позивача навіть не було винесено на розгляд сесії. Заява школи і заява позивача подані на одну і ту ж земельну ділянку. Відповідач протиправно надав перевагу у вирішенні питання про надання дозволу саме школі, а не їй та членам її сім`ї. Вважає, що рішенням, яким фактичного школі надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зачіпає її законні інтереси.

29. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач посилався на ті самі доводи, якими заперечував проти позову.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

31. Правовим питанням у справі є правомірність надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки одній особі, в той час як на відведення цієї ж земельної ділянки також претендувала інша особа. Тому перед судами постало питання щодо надання правової оцінки діям міської ради, яка віддала перевагу у наданні дозволу одній особі і відмовила іншій.

32. Земельна ділянка площею 10 га є спільним об`єктом інтересу для ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 з одного боку та Клининської ЗОШ - з іншого. Обидва заявника дотримались вимог ст. 118 ЗК України, оскільки підстав відмови, перелік яких є вичерпним та визначений у ст. 118 ЗК України, міська рада не навела.

33. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій відмовили в задоволенні позову, зокрема з тих причин, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, який стосується прав та обов`язків відповідача та Клининської ЗОШ і не порушує прав позивача.

34. Верховний Суд з таким висновком не погоджується з огляду на наступне.

35. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність чи користування. Однак надання дозволу дає особі правомірні, небезпідставні сподівання та очікування, що після розробки проекту землеустрою земельну ділянку їй може бути надано, якщо для цього не буде законних перешкод.

36. Проте інші особи теж можуть мати законний інтерес щодо цієї земельної ділянки.

37. Конституційний Суд України у Рішенні від 01.12.2004 N 18-рп/2004 розтлумачив поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

38. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

39. Використаний у ч. 1 ст. 2 КАС України термін "інтерес" відповідає терміну "охоронюваний законом інтерес", яке було розтлумачено Конституційним Судом України у вище наведеному рішенні. Отже, прагнення до користування конкретним матеріальним благом - земельною ділянкою, може бути змістом охоронюваного законом інтересу.

40. Одночасно з виникненням правомірних сподівань та очікувань у особи, якій надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, в інших осіб, які мають законний інтерес щодо отримання у власність чи користування цією земельною ділянкою, виникає право на захист цього інтересу.

41. Законний інтерес, якщо його порушує суб`єкт владних повноважень, може бути предметом судового захисту в порядку адміністративного судочинства. Під час розгляду справи суд з`ясовує, які саме фактичні обставини зумовлюють існування інтересу, відносини, що існують з приводу об`єкту інтересу, а також інші індивідуальні особливості, що відображають законність інтересу та необхідність судового захисту прагнень позивача.

42. Застосовуючи такий підхід до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що і ОСОБА_3 , ОСОБА_1. , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 , і Клининська ЗОШ, подали заяви про надання їм дозволів на виготовлення проектної документації на відведення однієї і тієї ж земельної ділянки, площею 10 га. Ці дії були спрямовані на задоволення правомірного інтересу - одержання земельних ділянок у власність чи користування. У кожного з претендентів був законний інтерес щодо спірної земельної ділянки. Проте, дозвіл на розробку проекту її відведення надано лише школі. При цьому ОСОБА_3 , ОСОБА_1. , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 у наданні дозволу відмовлено.

43. Тому висновки судів попередніх інстанцій про відсутність порушення прав, свобод та законних інтересів позивача є неправильними.

44. Перевіряючи інші доводи касаційної скарги щодо незаконної переваги у вирішенні питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі, Суд зазначає наступне.

45. Земельний кодекс України, зокрема статті 116-118, не визначають порядку дій компетентного органу у разі подання кількома особами клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність однієї і тієї ж земельної ділянки.

46. Питання правомірності відмови чи не прийняття міською радою рішення за результатами клопотання ОСОБА_3 , ОСОБА_1. , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 від 02.09.2016 вже було предметом спору у іншій судовій справі.

47. Зокрема, постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2017 у справі №671/855/16-а визнано протиправними дії голови Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Волочиської міської ради Хмельницької області щодо не подання заяв ОСОБА_1. , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 на розгляд сесії або іншого уповноваженого органу Волочиської міської ради та зобов`язано голову Волочиської міської об`єднаної територіальної громади Хмельницької області передати заяви ОСОБА_1. , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою, щодо відведення земельних ділянок кожному, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства в межах Клининської сільської Ради Волочиського району Хмельницької області на повторний розгляд до уповноваженого органу Волочиської міської об`єднаної територіальної громади.

48. Відповідач не заперечував того, що рішення про задоволення чи відмову в задоволенні заяв ОСОБА_1. , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 міська рада не прийняла.

49. З іншої сторони, матеріали справи свідчать про те, що ще з 21.03.1997 за участю третьої особи Клининської ЗОШ виникли правовідносини з приводу отримання спірної земельної ділянки у власність, оскільки рішенням від 21.03.1997 їй було виділено земельну ділянки площею 5 га для створення виробничої бази школи (а в 2016 рекомендовано збільшити площу до 10 га), вирішено затвердити матеріали відведення земельної ділянки.

50. Доводи про те, що цей користувач не має державного акту на право постійного користування землею не мають правового значення під час вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки це свідчить лише про те, що користувач не оформив право користування.

51. За відсутності прямої правової норми під час вирішення питання щодо надання дозволу одній особі та відмови у наданні такого дозволу іншій щодо тієї самої земельної ділянки, важливо, щоб орган місцевого самоврядування діяв з урахуванням принципів належного врядування та переслідував легітимну мету.

52. Зважаючи на те, що виділення спірної земельної ділянки для школи відбулось значно раніше, школа бажає користуватися нею, орган місцевого самоврядування, діючи з урахуванням інтересів громади, вирішив, що доцільно надати дозвіл школі. При цьому відповідач не діяв протиправно чи свавільно, а його рішення має раціональну та легітимну основу.

53. Відтак, колегія суддів вважає, що суди дійшли обґрунтованого висновку про відмову в позові з зазначених підстав, а тому в цій цій частині судові рішення слід залишити без змін.

54. Разом з тим, неправильне застування судами попередніх інстанцій норм права, які призвели до висновку про відсутність у позивача права на оскарження рішення 15.09.2016 №74-12/2016 "Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для дослідницьких та навчальних цілей в межах населеного пункту с. Клинини Волочиського району Клиниській ЗОШ І-ІІІ ступенів" як акту індивідуальної дії, не привело до не правильного вирішення спору. Проте в цій частині судові рішення підлягають зміні шляхом виключення відповідних мотивів.

55. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповнені або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

56. Враховуючи вище наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково: в частині мотивів, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, який стосується прав та обов`язків відповідача та третьої особи, а тому не порушує прав позивача, тому визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням, - судові рішення змінити, а в решті - судові рішення залишити без змін.

57. Судові витрати за подання касаційної скарги відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 КАС України, Суд,-

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

2. Постанову Волочиського районного суду Хмельницької області від 13 червня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року змінити в частині мотивів, виключиши висновок про те, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, який стосується прав та обов`язків відповідача та третьої особи, а тому не порушує прав позивача, визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

3. В іншій частині постанову Волочиського районного суду Хмельницької області від 13 червня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуб