Справа № 816/955/16
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2019-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №816/955/16

адміністративне провадження №К/9901/42550/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Держпраці у Полтавській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Шевцової Н.В., суддів Макаренко Я.М., Мінаєвої О.М.,

у с т а н о в и в :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2016 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Територіального управління Держпраці у Полтавській області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо непроведення перевірки його заяви (скарги) від 18 квітня 2016 року щодо зміни формулювання причин звільнення;

- зобов`язати відповідача провести перевірку його заяви (скарги) від 18 квітня 2016 року щодо зміни формулювання причин звільнення.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Територіального управління Держпраці у Полтавській області щодо непроведення перевірки за заявою (скаргою) ОСОБА_1 від 18 квітня 2016 року щодо зміни формулювання причин його звільнення. Зобов`язано відповідача провести перевірку за заявою (скаргою) ОСОБА_1 від 18 квітня 2016 року щодо зміни формулювання причин його звільнення. Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Територіального управління Держпраці у Полтавській області витрати на правову допомогу в розмірі 2900 грн.

3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з наявності підстав для визнання протиправною бездіяльності відповідача стосовно непроведення перевірки за заявою (скаргою) ОСОБА_1 щодо зміни формулювання причин його звільнення.

4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року апеляційну скаргу Територіального управління Держпраці у Полтавській області задоволено. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою в задоволенні позову відмовлено.

5. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції, встановивши, що при розгляді заяви (скарги) позивача Територіальне управління Держпраці у Полтавській області діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року, посилаючись на порушення цим судом норм права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначену постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції від 13 жовтня 2016 року.

7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржуване судове рішення є незаконним та необґрунтованим, винесеним з порушенням норм матеріального та процесуального права. Скаржник указує на те, що суд апеляційної інстанції переглянув постанову суду першої інстанції поза межами апеляційної скарги відповідача, висновки суду апеляційної інстанції є такими, що не відповідають фактичним обставинам справи і не ґрунтуються на законі. ОСОБА_1 уважає, що оскаржуваною постановою суду апеляційної інстанції помилково скасовано постанову суду першої інстанції, яку ухвалено відповідно до закону.

IV. Позиція інших учасників справи

8. Відповідачем подано письмове заперечення на касаційну скаргу з проханням залишити таку без задоволення, а оскаржувану постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року - без змін, оскільки вона прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження в цій справі.

10. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено у новій редакції.

11. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

12. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

13. На підставі протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2018 року справу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: Коваленко Н.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Берназюку Я.О., Гриціву М.І.

14. Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2019 року заяви про самовідвід суддів Коваленко Н.В., Берназюка Я.О., Гриціва М.І. задоволено та відведено їх від участі у розгляді цієї справи.

15. На підставі протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 квітня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: Стрелець Т.Г. (судді-доповідачу, головуючому судді), Білоусу О.В., Желтобрюх І.Л.

16. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 07 червня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 02 липня 2019 року прийнято до провадження.

17. Ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 29 листопада 2019 року.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

18. ОСОБА_1 04 березня 2014 року на підставі рішення 29 сесії районної ради шостого скликання від 04 березня 2014 року №35 був обраний на посаду заступника голови Миргородської районної ради Полтавської області шостого скликання.

19. Розпорядженням голови Миргородської районної ради Полтавської області від 06 листопада 2015 року №27-р доручено виконавчому апарату Миргородської районної ради забезпечити 09 листопада 2015 року оформлення та видачу трудової книжки ОСОБА_1 , заступнику голови Миргородської районної ради шостого скликання, повноваження якого припинені на підставі частини другої статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

20. Цього ж дня, 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 було звільнено з посади заступника голови Миргородської районної ради Полтавської області на підставі частини другої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та частини другої статті 56 Закону №280/97-ВР (у зв`язку із закінченням строку повноважень).

21. 21 квітня 2016 року позивачем подано до Територіального управління Держпраці у Полтавській області скарги про порушення Миргородською районною радою Полтавської області трудового законодавства, а саме:

- від 18 квітня 2016 року (вх. №16-Ч455/05), в якій позивач просив провести перевірку з питань неправильного формулювання причин звільнення;

- від 18 квітня 2016 року (вх. №16-Ч456/05), в якій позивач просив провести перевірку з питань ненадання після закінчення повноважень попередньої роботи (посади) чи іншої рівноцінної роботи (посади);

- від 19 квітня 2016 року (вх. №16-Ч457/05), в якій позивач просив провести перевірку з питань ненарахування і невиплати вихідної допомоги при звільненні;

- від 19 квітня 2016 року (вх. №16-Ч458/05), в якій позивач просив провести перевірку щодо ненарахування і невиплати середнього заробітку за час затримки виплати вихідної допомоги при звільненні.

22. За результатами розгляду зазначених скарг Управління Держпраці у Полтавській області листом від 12 травня 2016 року №16-Ч455/05 повідомило ОСОБА_1 про те, що статтею 20 Закону №280/97-ВР визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Пунктом 3 частини першої та пунктом 4 частини другої статті 232 КЗпП України визначено, що трудові спори керівних працівників, які обираються, затверджуються або призначаються на посади державними органами, органами місцевого самоврядування, а також громадськими організаціями та іншими об`єднаннями громадян, з питань звільнення, зміни дати і формулювання причини звільнення, переведення на іншу роботу, оплати за час вимушеного прогулу, за винятком спорів працівників, вказаних у частині третій статті 221 і статті 222 цього Кодексу, підлягають безпосередньому розгляду в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах. Безпосередньо в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах розглядаються також спори про відмову у прийнятті на роботу виборних працівників після закінчення строку повноважень.

23. Позивач, уважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо непроведення перевірки його заяви (скарги) від 18 квітня 2016 року щодо зміни формулювання причин звільнення, оскаржив її до суду.

VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

24. Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб (пункт 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 (далі - Положення №96; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)).

25. Держпраці у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №96).

26. Основними завданнями Держпраці, згідно з підпунктом 1 пункту 3 та підпунктами 6, 9 пункту 4 Положення №96, є: реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; здійснення державного нагляду (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю; здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи.

27. Підпунктами 51 і 54 пункту 4 Положення №96 визначені повноваження Держпраці складати у випадках, передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення, розглядати справи про такі правопорушення і накладати адміністративні стягнення, а також накладати у випадках, передбачених законом, штрафи за порушення законодавства, невиконання розпоряджень посадових осіб Держпраці.

28. Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.

29. Відповідно до статті 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та пункту 7 Положення №96 наказом Міністерства соціальної політики України від 27 березня 2015 року №340, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20 квітня 2015 року №438/26883, затверджено Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області (далі - Положення №340).

30. Згідно з пунктом 1 Положення №340 Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується. Повноваження Головних управлінь (Управлінь) Державної служби України з питань праці в області поширюються на територію відповідної області.

31. Процедуру проведення Держпраці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці на час виникнення спірних правовідносин було встановлено Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженим наказом Міністерства соціальної політики України від 02 липня 2012 року №390, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 року №1291/21603.

32. Згідно з пунктами 2, 3 вказаного Порядку право проведення перевірок мають посадові особи Держпраці та її територіальних органів, які відповідно до своїх посадових обов`язків мають повноваження державного інспектора з питань праці (далі - Інспектор). Інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Планові перевірки проводяться з періодичністю, яка визначається відповідно до Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), наведених у додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року №1059. Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

33. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР, який забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

34. Частиною першою статті 1 вказаного Закону врегульовано, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

35. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

VІІІ. Позиція Верховного Суду

36. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що Управління Держпраці у Полтавській області є спеціально уповноваженим органом, який реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю і здійснює державний контроль, в тому числі й з питань дотримання прав працівників під час звільнення з роботи, повноваження якого поширюються на Полтавську область.

37. У цій справі встановлено, що за результатами звернення позивача зі скаргою (заявою) про проведення відповідачем перевірки щодо зміни роботодавцем формулювання причин звільнення надано відповідь, якою роз`яснено порядок розгляду трудових спорів.

38. Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 не погоджується із формулюванням Миргородською районною радою Полтавської області причин його звільнення та вважає, що Територіальне управління Держпраці у Полтавській області має провести перевірку і вжити заходи на відновлення порушених його прав.

39. При цьому статтею 20 Закону №280/97-ВР урегульовано, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

40. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 у справі №1-29/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

41. Звертаючись до суду з цим позовом, позивач фактично намагається спонукати Територіальне управління Держпраці у Полтавській області до вчинення таких дій, які виходять за межі його повноважень, тобто має на меті не захист своїх прав від порушень з боку відповідача у публічно-правовому спорі, а намагається за допомогою судового рішення визначити поведінку іншого суб`єкта владних повноважень (Миргородської районної ради Полтавської області) та спонукати його до певних дій, які законодавством віднесені до компетенції цього органу, що виходить за межі превентивної функції судового контролю та не відповідає завданням і принципам адміністративного судочинства.

42. Такий підхід суперечить принципу поділу влади у державі на гілки влади, оскільки суд здійснюватиме не контрольну функцію, а функцію керування поведінкою суб`єкта виконавчої влади.

43. Отже, виходячи зі змісту та обґрунтування позову, Верховний Суд констатує відсутність юридичного спору, на який би розповсюджувалася юрисдикція судів, оскільки визнання порушених у зверненні позивача питань, як підстави для проведення перевірки іншого органу, не відноситься до компетенції суду, на що не звернули уваги суди попередніх інстанцій.

44. При цьому слід зазначити, що реальний захист прав позивача, про порушення яких він зазначає у своєму зверненні до відповідача, можливий шляхом вирішення трудового спору у встановленому порядку, зокрема шляхом звернення позивача до суду із відповідним позовом до роботодавця.

45. Правовим наслідком висновку про відсутність компетенції у суду визначення наявності чи відсутності підстав для проведення перевірки за зверненням позивача у цій справі щодо його роботодавця, є закриття провадження у справі, оскільки відсутність юридичного спору свідчить про те, що його розгляд перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

46. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 16 травня 2019 року в справі №816/953/16.

47. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

48. Згідно з частиною першою статті 354 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

49. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) суд закриває провадження у справі якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

50. Згідно з частиною першою статті 239 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

51. При цьому поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

52. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю. Оскільки поданий ОСОБА_1 спір не підлягає судовому розгляду, то підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року в справі №816/955/16 скасувати.

3. Провадження в справі №816/955/16 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Держпраці у Полтавській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко