Справа № 2а-7778/09/2670
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2019-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 листопада 2019 року

Київ

справа №2а-7778/09/2670

адміністративне провадження №№К/9901/1975/18, К/9901/1975/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,

за участю секретаря - Глущенка Д.В.,

учасники справи:

представники позивача - Метенко Т.І., Пилипенко В.М.

представник третьої особи Міністерства енергетики та захисту довкілля України - Забур`янов В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Міністерства енергетики та захисту довкілля України у справі № 2а-7778/09/2670 за позовом Закритого акціонерного товариства "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" до Державної служби геології та надр України, треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство енергетики та захисту довкілля України про визнання протиправними дії, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

У липні 2009 року Закрите акціонерне товариство "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" (далі - позивач) звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною (дію) бездіяльність Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Державної геологічної служби, що полягає у поверненні заяви та переліку документів Закритому акціонерному товариству «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння» на видобування нафти, газу, конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі та зобов`язати відповідачів надати протягом п`яти днів з моменту набрання рішенням у справі законної сили спеціальний дозвіл на видобування нафти, газу, конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі, а також укласти із позивачем угоду про умови користування надрами, що є невід`ємною частиною спеціального дозволу.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2009 року, яка залишена без змін Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2009 року, позов задоволено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 травня 2014 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2009 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2009 року скасовано та направлено справу до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2014 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2014 року, визнано протиправними дії (бездіяльність) Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Державної геологічної служби, що полягає у поверненні заяви та переліку документів Закритому акціонерному товариству "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" на видобування нафти, газу, конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України надати Закритому акціонерному товариству "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" спеціальний дозвіл на видобування нафти, газу, конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі, а також укласти із Закритим акціонерним товариством "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" угоду про умови користування надрами, що є невід`ємною частиною спеціального дозволу.

В касаційних скаргах Державна служба геології та надр України, Міністерство екології та природних ресурсів України просять скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2014 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ЗАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" в повному обсязі. В обґрунтування касаційних скарг скаржники вказують на те, що випадки продажу спеціальних дозволів на користування надрами без аукціону визначені Кабінетом Міністрів України у пункті 8 Порядку 2009. Перелік таких випадків є вичерпним та не передбачає можливості надрокористувачу, який здійснює геологічне вивчення ділянки надр, після затвердження запасів в ДКЗ України отримати спецдозвіл без аукціону. Заявники касаційних скарг наголосили на тому, що Кабінетом Міністрів України не визначено випадків, за наявності яких, ЗАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" має право після здійснення геологічного вивчення ділянки надр та затвердження запасів корисних копалин родовища у ДКЗ України отримати спеціальний дозвіл на користування надрами без аукціону.

Крім того, Міністерством екології та природних ресурсів України в касаційній скарзі вказано, що по справі №2а-7778/09/2670 предметом спору виступають ті самі вимоги, які позивач просив суд задовольнити під час початкового слухання справи і які судом було задоволено, а Мінприроди у повному обсязі виконано. Наголошує, що у зв`язку з ухваленням Вищим адміністративним судом України рішення про скасування рішень першої та апеляційної інстанції у даній справі, поворот виконання рішення суду не було застосовано.

У поданих відзивах на касаційній скарги Закрите акціонерне товариство "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року № 829 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" перейменовано Міністерство екології та природних ресурсів на Міністерство енергетики та захисту довкілля України та визначено, що Міністерство енергетики та захисту довкілля є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства енергетики та вугільної промисловості.

У зв`язку з прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 02 вересня 2019 року № 829, колегією суддів ухвалою, яка занесена до протоколу судового засідання, змінено третю особу у даній справі Міністерство екології та природних ресурсів на правонаступника її майна, прав і обов`язків - Міністерство енергетики та захисту довкілля України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційних скарг, колегія суддів дійшла висновку, що касаційні скарги підлягають задоволенню з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами встановлено, що 29 грудня 2004 року між позивачем (Підприємство) та Державним комітетом природних ресурсів України (Комітет) було укладено Угоду № 2714 про умови користування надрами Сахалінського родовища, за умовами якого, позивачу надавалося право користуватись надрами з метою геологічного вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням нафти і газу Сахалінського родовища.

Даною Угодою визначено, що Спеціальний дозвіл на користування ділянкою надр - це документ, який видається Комітетом та визначає право Підприємства на користування надрами в межах Сахалінського родовища з метою геологічного вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням нафти і газу, на умовах передбачених Угодою.

Відповідно до п. 5.2 зазначеної Угоди, якщо підприємство належним чином виконувало вимоги та умови, передбачені Спеціальним дозволом та цією угодою, і в установленому порядку надало обґрунтовану заяву на необхідність продовження строку дії Спеціального дозволу, строк дії цього Спеціального дозволу повинен бути продовжений відповідно до чинного законодавства. В цьому випадку Комітет зобов`язаний вчинити необхідні дії щодо продовження строку дії Спеціального дозволу в найкоротший термін.

Також судами встановлено, що 25 березня 2009 року до ДНВП «Геоінформ України» позивачем зданий звіт: «Детальна геолого-економічна оцінка Сахалінського нафтогазоконденсатного родовища Харківської області».

В подальшому, 02 червня 2009 року позивач подав до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України заяву та пакет документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу і конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі, який містив:

- погодження Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду на оформлення позивачу спеціального дозволу на користування надрами Сахалінського родовища (від 01.06.2009 № 01/04-07.12/3461);

- рішення Харківської обласної ради від 29.04.2009 № 1235-У, яким погоджено клопотання позивача щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин (промислової розробки) Сахалінського нафтогазоконденсатного родовища на території Краснокутського району;

- протокол № 1722 від 19.03.2009 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища України, яким Сахалінське нафтогазоконденсатне родовище визнано підготовленим до промислової розробки на базі розвіданих та попередньо розвіданих позивачем запасів вуглеводнів.

Листом від 18 червня 2009 року № 25/08-2626 Державна геологічна служба повернула позивачу заяву та пакет документів, з тих підстав, що у п. 8 Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 № 608, відсутня така підстава для надання спеціального дозволу без проведення аукціону, як захист запасів родовища надрокористувачем в Державній комісії України по запасах корисних копалин.

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо повернення заяви та пакету документів, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на момент звернення позивача із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами Сахалінського родовища, Законом була передбачена можливість Мінприроди видавати спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами поза конкурсом, та відповідно, без проведення аукціону і погодженням з Кабінетом Міністрів України.

Колегія суддів погоджується з наведеним висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з наступного.

Згідно ч. 1 ст. 19 Кодексу України про надра (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Частиною 6 ст.16 зазначеного кодексу встановлено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, як правило, на конкурсних засадах в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Судами попередніх інстанцій вірно зазначено, що відповідно до ст. 3-1 Кодексу України про надра визначено, що якщо законами щодо користування нафтогазоносними надрами встановлені інші норми, ніж ті, що встановлені у цьому Кодексі, то застосовуються норми цих законів. Зокрема, спеціальним законом щодо користування нафтогазоносними надрами є Закон України «Про нафту і газ», яким визначено основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України та визначено регулювання відносин, пов`язаних з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб`єктів відносин, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі.

Згідно ст.11 вказаного Закону, користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Також, ч. 1 ст.28 Закон України «Про нафту і газ» визначено, що угода про умови користування нафтогазоносними надрами є невід`ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, який регулює і конкретизує передбачені законодавством України та спеціальним дозволом технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні аспекти користування нафтогазоносними надрами на відповідній ділянці нафтогазоносних надр.

Відповідно до ч. 1 ст. 14 зазначеного Закону спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються на конкурсних засадах у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 15 цього Закону.

Згідно ч. 5 ст.15 Закон України «Про нафту і газ», умови проведення конкурсів на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами розробляються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр і затверджуються Кабінетом Міністрів України, а конкурсний відбір здійснюється постійно діючою конкурсною комісією при спеціально уповноваженому центральному органі виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр.

Так, відповідно до ст.15 Закон України «Про нафту і газ», постановою Кабінету Міністрів України від 17.09.2003 № 1475 затверджено Порядок та загальні умови проведення конкурсів на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, а відповідно до ст.5 Закону України «Про державний бюджет України на 2009 рік» постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 № 608 було затверджено Порядок надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами.

Відповідно до п.2,8 вказаного Порядку, надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, дозволи надаються Мінприроди переможцям аукціонів з їх продажу, а також у випадках, передбачених у пункті 8 цього Порядку.

Без проведення аукціону дозвіл надається у разі:

1) видобування корисних копалин державними унітарними і казенними підприємствами та господарськими товариствами, у статутному (складеному) капіталі яких більш як 60 відсотків акцій (часток, паїв) належить державі, що провадять таку виробничу діяльність;

2) геологічного вивчення надр державними унітарними і казенними підприємствами та господарськими товариствами, у статутному (складеному) капіталі яких більш як 60 відсотків акцій (часток, паїв) належить державі, за рахунок коштів державного бюджету (якщо дозвіл надається суб`єктам господарювання на підставі укладеного договору про виконання робіт відповідно до законодавства щодо закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти), а також за власні кошти;

3) геологічного вивчення і видобування природних лікувальних ресурсів державними лікувально-профілактичними та санаторно-курортними закладами, господарськими товариствами, у статутному (складеному) капіталі яких більш як 60 відсотків акцій (часток, паїв) належить державі, що спеціалізуються на їх використанні виключно для лікувальних цілей і мають лікувальну інфраструктуру;

4) видобування корисних копалин державними підприємствами та підприємствами, створеними у процесі приватизації державних підприємств, основним видом діяльності яких є видобування і переробка корисних копалин та які провадять таку виробничу діяльність, у разі вичерпання запасів корисних копалин родовища, що ними розробляється, з розширенням меж ділянки, раніше наданої у користування, за умови, що суміжну ділянку не надано іншому користувачу. Якщо до Мінприроди надійшли разом з документами, зазначеними у додатку 1, заяви на отримання дозволу на користування однією і тією самою ділянкою надр від кількох претендентів, проводиться аукціон;

5) геологічного вивчення та видобування підземних питних вод підприємствами державної та комунальної форм власності для централізованого і нецентралізованого водопостачання (крім виробництва фасованої питної води).

Надання дозволів без проведення аукціонів у випадках, передбачених цим пунктом, погоджується Кабінетом Міністрів України з прийняттям розпорядження.

Верховний Суд погоджується з покликанням судів попередніх інстанцій, що погодження Кабінетом Міністрів України надання дозволів без проведення аукціонів є обов`язковим у випадках, передбачених пунктом 8 Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами.

В той же час, ч.11 ст.15 Закон України «Про нафту і газ» (у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що у разі, якщо користувач нафтогазоносними надрами здійснював їх геологічне вивчення з метою подальшої промислової розробки і отримав за наслідками державної експертизи та геолого-економічної оцінки позитивне рішення про затвердження запасів родовища або покладу нафтогазоносних надр, то нафтогазоносні надра передаються йому у користування поза конкурсом. При цьому, законодавчо не закріплено обов`язку погодження з Кабінетом Міністрів України такої передачі надр у користування поза конкурсом.

Отже, на момент звернення позивача із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами Сахалінського родовища, Законом була передбачена можливість Мінприроди видавати спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами поза конкурсом, та відповідно, без проведення аукціону і погодженням з Кабінетом Міністрів України.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що під час розгляду заяви та пакету документів позивача на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу і конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі, а також вирішення питання щодо видачі такого дозволу (чи відмови у його видачі), відповідний уповноважений державний орган, повинен був застосовувати норми спеціального Закону України «Про нафту і газ» (в редакції, що діяла на момент звернення позивача з відповідною завою), а не норми Порядок надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами (зокрема, п.8 Порядку), тому повернення заяви та переліку документів ЗАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" є протиправним

Однак, дійшовши вірного висновку про протиправність дій відповідача в частині повернення заяви та переліку документів ЗАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння", суди прийшли до передчасного висновку про зобов`язання Державну службу геології та надр України надати Закритому акціонерному товариству "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" спеціальний дозвіл та укладення із Закритим акціонерним товариством "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" угоди про умови користування надрами на видобування нафти з огляду на таке.

Статтею 24 Закону України «Про нафту і газ» закріплений вичерпний перелік випадків не надання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, а саме:

- не виконання вимог цього Закону та умов проведення конкурсу;

- подано заявником документів з порушенням вимог проведення конкурсу на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами;

- надання заявником недостовірних або неповних відомостей про себе.

Задовольняючи позовні вимоги в частині зобов`язання Державної служби геології та надр України надати Закритому акціонерному товариству "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" спеціальний дозвіл на видобування нафти, суди попередніх інстанції покликались на те, що під час первинного розгляду даної справи судом першої інстанції та перегляду її судом апеляційної інстанції було встановлено, що подані позивачем заява та пакет документів до неї на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу і конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі є повними, відповідають вимогам законодавства щодо їх оформлення та обґрунтовують правомочність права позивача на отримання спеціального дозволу на промислову розробку відповідного родовища.

Однак, постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2009 року та Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2009 року були скасовані Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 травня 2014 року, а тому вони не мають приюдиційного значення для нового розгляду даної справи.

Кріт того слід зазначити, що листом від 18 червня 2009 року № 25/08-2626 Державна геологічна служба повернула позивачу заяву та пакет документів.

Це означає, що заява позивача про видачу спеціального дозволу остаточно не опрацьована відповідачем, зокрема: на предмет невиконання вимог цього Закону та умов проведення конкурсу; подання заявником документів з порушенням вимог проведення конкурсу на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; надання заявником недостовірних або неповних відомостей про себе.

За таких обставин, судове рішення про зобов`язання відповідача видати ЗАТ "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" спеціальний дозвіл на користування надрами та укладення угоди про умови користування надрами у цьому випадку є передчасним та необґрунтованим.

Отже, враховуючи наведені обставини, наявні підстави для захисту прав позивача шляхом зобов`язання повторно розглянути заяву позивача про видачу спеціального дозволу на видобування корисних копалин та укладення угоди про умови користування надрами у встановленому законодавством порядку.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій у частині зобов`язання Держгеонадра України видати спеціальні дозволи та укласти угоду про умови користування надрами з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Міністерства енергетики та захисту довкілля України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2014 року у справі № 2а-7778/09/2670 скасувати у частині зобов`язання Державної служби геології та надр України надати Закритому акціонерному товариству "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" спеціальний дозвіл на видобування нафти, газу, конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі, а також укласти із Закритим акціонерним товариством "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" угоду про умови користування надрами, що є невід`ємною частиною спеціального дозволу.

Ухвалити нове рішення у зазначеній частині позовних вимог, яким позов задовольнити частково.

Зобов`язати Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву Приватного акціонерного товариства "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" про видачу спеціального дозволу на видобування нафти, газу, конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі, а також розглянути заяву про укладення із Приватним акціонерним товариством "Видобувна компанія "Укрнафтобуріння" угоди про умови користування надрами, що є невід`ємною частиною спеціального дозволу.

У решті позовних вимог відмовити.

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2014 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

Повне рішення складено 28.11.2019.