Справа № 826/16108/18
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2019-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Пономаренко О.В.,

За участю: представника відповідача - Дяченка С.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом Міністерства оборони України до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій та скасування пункту вимоги, -

В С Т А Н О В И В :

Міністерство оборони України звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просило: визнати протиправними дії Державної аудиторської служби України при складанні пункту 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562 та скасувати пункту 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562.

Позов обґрунтовано тим, що зазначені у вимозі порушення є безпідставними та суперечать положенням законодавства України, крім того у вказаній вимозі не зазначено, які саме заходи має вжити позивач для усунення виявлених порушень.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2019 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано пункт 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення в частині задоволених вимог та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що вимога від 15 червня 2018 року №08-14/562 складена на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано, обґрунтовано, з дотриманням принципів безсторонності, добросовісності та розсудливості.

На думку апелянта, позивачем та судом першої інстанції не доведено яким чином спірний пункт оскаржуваної вимоги викликає незрозумілість щодо її виконання.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем звернуто увагу, що вказані у вимозі порушення є безпідставними, необґрунтованими, та такими, що підлягають скасуванню, оскільки вказана вимога не містить зазначень щодо заходів, які повинні вжити позивач для усунення виявлених порушень.

Також зазначає, що оскаржуваний пункт 3 вимоги створює для позивача правові наслідки у вигляді обов`язку усунути порішення, а тому може бути оскаржений у судовому порядку.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, пояснення представника відповідача, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, у відповідності до пункту 2.12 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2018 року, у період з 29 січня 2018 року по 24 квітня 2018 року Державною аудиторською службою України проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Міністерства оборони України, за результатами якої складено відповідний акт від 03 травня 2018 року №08-21/3 (далі по тексту - акт ревізії) (а.с. 111-122 Том 1).

За результатами проведення ревізії підконтрольної установи, направлено до Міноборони вимогу щодо усунення порушень від 15 червня 2018 року №08-14/562, в пункті 3 якої зазначено наступне: «на порушення статті 629 Цивільного кодексу України, статті 180 та частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пунктів 1.1 та 2.1 договору від 03 квітня 2017 року №343/4/2017/10 ТОВ «Фірма «Альфа ЛТД» поставило до військових частин А0312 та А0563 димову суміш ДС-56, яка згідно з висновком експертів Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України за своїми фізико-хімічними та експлуатаційними показниками не відповідає технічним умовам на загальну вартість 5 519,30 тис. грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму».

Не погоджуючись з пунктом 3 такої вимоги відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки пункт 3 вимоги від 15.06.2018 не містить у собі конкретного алгоритму дій щодо усунення порушень, а збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, тому даний пункт вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562 є протиправним та підлягає скасуванню.

Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII.

У силу вимог пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно із пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі по тексту - Положення №43), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, пунктом 10 вказаної статті передбачено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення №43 встановлено, що відповідно до покладених на неї завдань Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Підпунктами 16, 23 пункту 6 Положення №43 визначено, що для виконання покладених на неї завдань, Держаудитслужба має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

З огляду на вказані норми, орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства може пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року № 160/9750/18.

За таких обставин, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Так, процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання закріплена у Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі по тексту - Порядок №550).

Пунктом 3 Порядку №550 визначено, що акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати.

У відповідності до пункту 35 Порядку №550 результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. Акт ревізії містить: вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об`єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб контролюючого органу та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об`єкта контролю у період, що підлягав ревізії; констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень.

Згідно з пунктом 46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути викладена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), та містити відповідні приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Перевіряючи оскаржуваний пункт 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Як свідчать матеріали справи, між Міністерством оборони України та ТОВ «Фірма «Альфа ЛТД» (постачальник) укладено договір від 03 квітня 2017 року №343/4/2017/10, умовами якого передбачено постачання військово-технічного майна спеціального призначення за цінами, зазначеними в специфікації, місце поставки - місцезнаходження вантажоодержувачів.

У відповідності до пункту 1.1 договору постачальник зобов`язується поставити замовникові до 31.05.2017 мастильні засоби (0921) (димова суміш ДС-56 літня або еквівалент (військове-хімічне майно спеціального призначення) - 203 966 кг за цінами зазначеними у специфікації постачання товарів, що додається до договору (додаток №1), а Замовник зобов`язується прийняти та оплатити твоар.

Пунктом 2.1 вказаного договору визначено, що постачальник повинен поставити замовнику товар, якість якого відповідає технічним умовам ТУ У 06.1-4:2014 «Суміші димові. Технічні умови».

На виконання умов вказаного договору, ТОВ «Фірма «Альфа ЛТД» поставлено до військових частин А0312 та А0563 димову суміш ДС-56.

Розрахунки підтверджено проведеною зустрічною звіркою постачальника та первинними і бухгалтерськими документами. Крім того, до зустрічної звірки надано паспорти та сертифікати якості від виробника димової суміші - ТОВ «Фірма «Альфа ЛТД».

Втім, 15 червня 2018 року Державною аудиторською службою України за наслідками проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Міноборони, винесено вимогу від №08-14/562 у пункті 3 якої вказано, що на порушення статті 629 Цивільного кодексу України, статті 180 та частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пунктів 1.1 та 2.1 договору від 03 квітня 2017 року №343/4/2017/10 ТОВ «Фірма «Альфа ЛТД» поставило до військових частин А0312 та А0563 димову суміш ДС-56, яка згідно з висновком експертів Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України за своїми фізико-хімічними та експлуатаційними показниками не відповідає технічним умовам на загальну вартість 5 519,30 тис. грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.

Отже, за наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю відповідачем було установлено певні порушення, у зв`язку з чим п. 3 такої вимоги був спрямований на коригування роботи підконтрольної організації.

У той же час, жодних вимог зобов`язального характеру оскаржуваний пункт вимоги не містить та відповідач лише констатує порушення, здійснені позивачем під час виконання договору від 03 квітня 2017 року №343/4/2017/10.

При цьому, дії відповідача щодо включення до оскаржуваного пункту вимоги певних відомостей та фактів самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язки підконтрольної установи, а лише фіксують певні обставини.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 826/9924/18.

Щодо зазначення відповідачем у п. 3 вимоги факту нанесення позивачем матеріальної шкоди (збитків) на суму 5 519,30 тис. грн., то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення такої вимоги.

Вказані збитки, як вже зазначалось, відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому, наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не під час вирішення позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Даний висновок узгоджується з позиціями Верховного Суду України, викладеними у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, а також Верховного Суду у постановах від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17 та від 28 березня 2019 року у справі № 813/1745/17 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16.

Таким чином, колегія суддів приходить до переконання, що оскаржуваний пункт 3 вимоги не породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача, а спрямований на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, відтак є зрозумілим для позивача.

Крім того, лише у заключній частині рішення №08-14/562 від 15.06.2018 зазначено про вимогу відповідача усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку, та вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом з завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів слід надати терміном до 20 липня 2018 року.

Однак, у даному випадку Міністерством оборони України оскаржується лише пункт 3 вимоги та дії відповідача при його складанні.

Отже, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування пункту 3 вимоги №08-14/562 від 15.06.2018.

Відповідно до частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, суд першої інстанції, зробивши висновок, що пункт 3 вимоги не містить у собі конкретного алгоритму дій щодо усунення порушень, відтак такий пункт є протиправним та підлягає скасуванню, допустив порушення з огляду на недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими.

Оскільки при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було допущено порушення вимог законодавства, тому воно підлягає скасуванню з прийняттям нового про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2019 року - скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук