Справа № 200/6614/19-а
Суддя: Сіваченко Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2019-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2019 року справа №200/6614/19-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів Блохіна А.А., Компанієць І.Д., секретар судового засідання Антонюк А.С., за участі представника відповідача Абдуллаєвої А.Р., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року (повне судове рішення складено 09 серпня 2019 року у м. Слов`янську) у справі № 200/6614/19-а (суддя в І інстанції Абдукадирова К.Е.) за позовом ОСОБА_1 до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

В травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області (далі - Генічеська РДА), в якому позивач просив:

- визнати протиправною бездіяльність Генічеської РДА щодо не розгляду заяв ОСОБА_1 від 04.03.2019 та від 11.04.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у власність;

- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.04.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у власність, за результатами такого розгляду прийняти відповідне рішення у формі, встановленій ст. 6 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV), яким надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва в розмірах, не більше 0,1000 гектара, яка розташована за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве, Генічеського району Херсонської області.

На обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивачем з Публічної кадастрової карти отримані відомості щодо вільної земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Дачний масив Світанок, с. Щасливцеве, Генічеського району, Херсонської області, поруч з земельною ділянкою з кадастровим номером: :04:001:1411 (для індивідуального дачного будівництва). Кадастровий номер у ділянки відсутній, наміри щодо земельної ділянки відсутні, будівлі на ділянці не розташовані. Зазначав, що у 04.03.2019 він звернувся із заявою щодо надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве. Відповідач, листом від 15.03.2019 № М/224-01.01 повідомив, що заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва переправлено до Генічеської РДА. 28.03.2019 позивач направив запит до відділу у Генічеському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонський області щодо розпорядника земельного масиву, стосовно якого позивач подавав заяву щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, а саме земельного масиву в межах якого знаходиться земельна ділянка з кадастровим номером :04:001:1411. Також, ОСОБА_1 направив до відповідача заяву від 11.04.2019 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве. Проте, листом про надання інформації від 26.04.2019 № М-319/1 позивачу відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве. Жодних підстав для відмови у такому листі не вказано, однак зазначено, що дозвіл надається розпорядженням Голови Генічеської РДА.

Позивач вказану відмову вважав протиправною, оскільки є учасником АТО та має першочергове право на відведення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва, тому з посиланням на ст.ст. 3, 118, 121, 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), ст.ст.1, 6, 21 Закону № 586-XIV, практику Європейського суду з прав людини та Верховного Суду та просив задовольнити позов.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року позовні вимоги задоволені частково.

Визнано протиправною бездіяльність Генічеської РДА щодо не розгляду заяви позивача від 04 березня 2019 року та від 11 квітня 2019 року про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення безплатно земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у власність, за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве, Генічеського району Херсонської області поруч з земельною ділянкою з кадастровим номером: :04:001:1411.

Зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве, Генічеського району Херсонської області поруч з земельною ділянкою з кадастровим номером :04:001:1411 з урахуванням висновків суду та за результатами такого розгляду прийняти рішення у формі, встановленій ст. 6 Закону № 586-XIV.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив суд скасувати рішення місцевого суду та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що місцевий суд неповно з`ясував всі обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Так, відмова позивачу у наданні розпорядження головою РДА стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва на ділянку, на яку раніше видано аналогічне розпорядження іншій особі, яка ґрунтується на невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів була вмотивована та здійснена належним чином. Зазначив, що право позивача не є порушеним, оскільки чинне законодавство допускає право особи замовити розроблення проекту землеустрою у випадку не надання у місячний строк повноважним суб`єктом згоди на розробку такого проекту, а доказом бездіяльності відповідача є не розгляд заяви позивача від 04 березня 2019 року, яка в свою чергу була перенаправлена Генічеській РДА виконавчим комітетом Щасливцівської сільської ради, однак Генічеська РДА листи від Щасливцівської сільської ради не отримувала (вказані листи та звернення позивача у Генічеській РДА не обліковуються). Крім того, розпорядженням голови Генічеської РДА від 31 жовтня 2017 року № 535 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для індивідуального дачного будівництва» надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва іншій особі, станом на теперішній час знаходиться у процесі виконання, що підтверджується листом ТОВ «ПБК «ЗЕНІТ» від 20 червня 2019 року.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити. Позивач до апеляційного суду не прибув.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що згідно посвідчення серія НОМЕР_1 , дата видачі 20.11.2015 позивач є учасником бойових дій (а.с.80,81).

08 червня 2018 року та 10 липня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявами (запитами) щодо надання для безоплатної передачі землі інформації про наявність земель державної та/або комунальної власності, які ще не передані у користування та можуть бути використані для індивідуального дачного будівництва, площею 0,1 га, що розташовані на території Щасливцівської сільської ради (а.с.16, 18, 19).

Разом із заявами позивач надав графічні матеріали щодо бажаної земельної ділянки (а.с.20-29).

18 червня 2018 року за № 02/38-400/30 на адресу позивача від Генічеської РДА надійшов лист, відповідно до якого повідомлено про те, що розпорядженням голови Генічеської РДА надано дозволи 303 громадянам України, а тому вільні земельні ділянки в зазначеному дачному масиві відсутні (а.с.30).

Листом відповідача від 24 липня 2018 року № 02/38-400/36 ОСОБА_1 також повідомлено про те, що у дачних масивах, вказаних у запиті від 24.07.2018, відбувається процес оформлення громадянами правовстановлюючих документів (а.с.31).

На підтвердження вказаного, відповідачем надані копії розпоряджень голови про надання відповідних дозволів на розробку проектів землеустрою (а.с.32-70).

Як вбачається з матеріалів справи, 04 березня 2019 року позивач звернувся із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: Дачний масив Світанок, с. Щасливцеве, Генічеського району, Херсонської області (а.с.139).

Слід зазначити, що позивач у позовній заяві посилається на те, що вперше він звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою 05 березня 2019 року, проте судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що звернення ОСОБА_1 із вказаною заявою датовано саме 04 березня 2019 року.

15 березня 2019 року Щасливцевською сільською радою позивачу надано відповідь № М/224-01.01 на його заяву, що зареєстрована 04.03.2019, якою повідомлено про те, що запит ОСОБА_1 перенаправлено до Генічеської РДА (а.с.72).

28 березня 2019 року ОСОБА_1 направив запит до відділу у Генічеському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонський області щодо розпорядника земельного масиву, стосовно якого він подавав заяву щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, а саме земельного масиву, в межах якого знаходиться земельна ділянка з кадастровим номером :04:001:1411 (а.с.73).

Листом від 04 квітня 2019 року за № 31-21-0.25-2/298-19 позивача повідомлено про те, що запитуваний земельний масив - це землі рекреаційного призначення для індивідуального дачного будівництва державної власності, розпорядниками вище зазначених земельних масивів є Генічеська РДА (а.с.74).

11 квітня 2019 року позивач звернувся до Генічеської РДА із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве (а.с.75, 77-79).

26 квітня 2019 року позивач отримав не розпорядження Голови РДА, а лист про надання інформації від 26.04.2019 № М-319/1 (а.с.76), зі змісту якого вбачається, що фактично позивачу відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве.

При цьому, підстави для відмови у зазначеному листі не зазначені, проте, вказано, що дозвіл надається розпорядженням Голови Генічеської РДА.

Відповідачем до матеріалів справи надано розпорядження голови Генічеської РДА від 31.10.2017 № 535 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для індивідуального дачного будівництва», пунктом 1 якого вирішено надати громадянам, згідно із додатком дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельних ділянок орієнтованою площею 5,2 га для індивідуального дачного будівництва із земель запасу рекреаційного призначення Щасливцевської сільської ради. Пунктом 2 розпорядження встановлено, що громадянам, зазначеним у додатку до цього розпорядження, замовити розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність у суб`єкта господарювання, що володіє необхідним технічним та технологічним забезпеченням та у складі якого працюють сертифіковані інженери-землевпорядники (а.с.118, 119).

З інформації наданої ТОВ «ПБК «ЗЕНІТ» від 20.06.2019 № 145/04 встановлено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадян (наведено перелік) були розроблені та погоджені, буде надано клопотання до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області для отримання супровідного листа, які будуть розглянуті у двотижневий строк та направлені на державну експертизу землевпорядної документації (а.с.120).

У переліку земельних ділянок, щодо яких розроблено проект землеустрою, рахується земельна ділянка площею 0,0800 га, розташована за адресою: Дачний масив «Світанок», вул. Вітрильна 8, Щасливцевської сільської ради, Генічевського району Херсонської області.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з такого.

Спершу слід зазначити, що рішення місцевого суду оскаржено лише відповідачем. Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Отже, оскільки судове рішення позивачем не оскаржене, апеляційному перегляду підлягає рішення місцевого суду лише в частині задоволених позовних вимог. В іншій частині судове рішення апеляційному перегляду не підлягає і має бути залишено без змін.

Перевіряючи відповідність закону вчиненої суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах дії, суд зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується.

Статтею 2 ЗК України передбачено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Частиною 1 статті 3 ЗК України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини 2 статті 14 Конституції України, право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Нормативними приписами ст. 17 ЗК України регламентовано повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин (наводиться в частині):

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;

ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Частиною 1 статті 19 ЗК України передбачено категорії земель за основним цільовим призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі (ч. 2 ст. 19 ЗК України).

За матеріалами справи судами встановлено, що спірна земельна ділянка належить до земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва із земель запасу рекреаційного призначення Щасливцевської сільської ради.

Відповідно до ст. 51 ЗК України, до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Частиною першою статті 79 ЗК України передбачено, що земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Стаття 79-1 ЗК України передбачає порядок формування земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

В матеріалах справи відсутні докази, що вказана земельна ділянка сформована та їй призначено відповідний кадастровий номер.

Згідно пункту "б" ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Згідно ч.1-4 ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 7 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частиною 3 ст. 122 ЗК України передбачено, що районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: в) індивідуального дачного будівництва (винятки встановлені частинами четвертою і восьмою цієї статті не стосуються спірної земельної ділянки).

З викладеного вбачається, що позивач просить надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо земельного ділянки рекреаційного призначення (із земель запасу) державної власності в межах передбачених ЗК України норм приватизації 0.1000 га для індивідуального дачного будівництва. Розпорядником вказаних земель є Генічеська РДА.

Отже, заявлене право ОСОБА_1 прямо передбачене наведеними положеннями ЗК України.

Крім того, позивачем подано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та паспортні дані заявника. Позаяк у листі відповідача від 26.04.2019 відсутні посилання на неукомплектованість клопотання позивача відповідно вимогам ст.118 ЗК України.

Натомість, як вбачається із вказаного вище листа Генічеської РДА, відповідачем взагалі не зазначено підстав відмови у наданні дозволу, що порушує вимоги ЗК України, яким визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відмова у наданні дозволу з інших підстав не допускається.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17.

Крім того, аналіз ст.ст. 116, 118 ЗК України вказує на те, що відповідний суб`єкт владних повноважень не має права визначати пріоритетність/першочерговість того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на одну і ту ж саму земельну ділянку. В цьому випадку надання такого дозволу вказує про відсутність обтяжень щодо бажаної земельної ділянки і ще не означає позитивного рішення про передачу у власність цієї такої після виготовлення проекту землеустрою.

Відповідна правова позиція висловлювалась колегією суддів судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 10 грудня 2013 року (справа № 21-358а13) та від 07 червня 2016 року (справа №21-1391а16), Верховним Судом у постанові від 27 березня 2018 року справа № 463/3375/15-а.

Щодо правомірності надання відповіді ОСОБА_1 у формі листа «Про надання інформації», колегія суддів зазначає таке.

Генічеська РДА в апеляційній скарзі зазначає, що ЗК України не визначено в якій саме формі необхідно надавати відповідь, чи у формі розпорядження, чи - листа, тому вважає, що відповідач не порушив вимоги діючого законодавства, а позивачу відмовлено у наданні дозволу щодо відведення безоплатно земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у власність ОСОБА_1 в межах повноважень.

З цього приводу слід зазначити, що відповідно до частини 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Згідно з приписами частин 6 та 7 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою для відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Системний аналіз вказаних положень законодавства дає підстави для висновку, що перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Разом з тим, відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Судова колегія звертає увагу на те, що з оскаржуваної відповіді не вбачається, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, обґрунтовує підстави для відмови у наданні дозволу щодо відведення земельної ділянки у власність у зв`язку із невідповідністю земельної ділянки, на яку претендує ОСОБА_1 , згідно з вимогами частини 7 статті 118 ЗК України.

Крім того, зі змісту оскаржуваної відповіді слідує, що Генічеська РДА фактично ухилилась від розгляду заяви про надання дозволу, а обмежилась лише посиланням на те, що дозвіл надається розпорядженням Голови Генічеської РДА.

Враховуючи вищевказане, місцевий суд дійшов правильного висновку, що порушуючи приписи статті 3 Конституції України та визначені у статті 2 КАС України принципи верховенства права (забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави), законності (обов`язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) відповідач створив перешкоди на шляху реалізації права на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, право позивача порушено і підлягає захисту.

Частиною 7 статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу. При цьому, перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Також слід зазначити, що перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частини 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Водночас, повноваження районної державної адміністрації на вирішення вказаного питання передбачено як ЗК України, так і Законом № 586-ХІV.

Частиною першою статті 6 Закону № 586-ХІV передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Таким чином, судова колегія вважає, що формою реалізації владних управлінських повноважень, якими відповідний суб`єкт наділений законом, може бути тільки форма, що передбачена законом, який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій - Закон № 586-ХІV (про що власне зазначено у його преамбулі).

Цей закон встановлює, що відповідною формою реалізації владних управлінських функцій у спірних правовідносинах є прийняття розпорядження головою місцевої РДА.

На цих підставах відповідь у формі листа за підписом голови РДА не може вважатись правомірною реалізацією владних управлінських функцій відповідача.

Відсутність належним чином оформленого розпорядження про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що даний орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.

Тобто, місцевий суд дійшов правильного висновку, що в цьому випадку має місце протиправна бездіяльність, а лист Генічеської РДА від 26.04.2019 у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, за змістом та формою не можуть вважатися "відмовою" у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Враховуючи, що протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у ч. 7 ст. 118 ЗК України, у визначений законом строк, то належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Генічевської РДА Херсонської області повторно розглянути заяву позивача та прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Між іншим, застосовуючи спосіб захисту порушених прав позивача у формі зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: дачний масив Світанок, с. Щасливцеве, Генічеського району Херсонської області, місцевий суд вирішив питання щодо наявності порушеного права позивача у зв`язку із доводами відповідача про можливість ОСОБА_1 скористатись принципом мовчазної згоди відповідно до абз. 3 ч. 7. ст.118 ЗК України.

З цього приводу слід зазначити таке.

По-перше, правова позиція у відповідному контексті висловлена Верховним Судом у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 17 січня 2018 року справа №509/4156/15-а.

Зокрема у вказаній постанові зазначено, що Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав вважає за необхідне відступити від висновку Верховного Суду у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17): "За такого правового регулювання Верховний Суд вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження."

Пункт 45 постанови: "Отже, колегія суддів Судової палати відступає від правового висновку, висловленого у постанові від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17), що рішення суб`єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи та вважає за необхідне сформулювати наступний правовий висновок. Частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв`язку із положеннями Кодексу адміністративного судочинства і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу. У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України".

Пункт 60-61 постанови: «Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу. Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17)».

Таким чином, вбачається, що і у випадку бездіяльності відповідного суб`єкта владних повноважень, особа має право її оскаржити.

По-друге, слід звернути увагу на те, що відповідач, посилаючись на можливість застосування позивачем «принципу мовчазної згоди», фактично визнає, що ним допущено протиправну бездіяльність, оскільки лист від 26 квітня 2019 року не може вважатись належним рішенням Генічеської РДА за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 .

В свою чергу, відповідач, у такому випадку, суперечить своїм же доводам, стосовно належності та відповідності вимогам ЗК України вказаного листа від 26 квітня 2019 року.

Частинами 1, 2 ст. 2 КАС України встановлено завдання адміністративного судочинства, яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи наведені приписи та встановлені фактичні обставини справи, колегія суддів вважає правильним висновок місцевого суду про необхідність часткового задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправною бездіяльності Генічеської РДА щодо не розгляду заяви ОСОБА_1 від 04.03.2019 та від 11.04.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у власність та зобов`язання відовідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 11.04.2019 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва у власність з урахуванням висновків суду.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що місцевим судом правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись статтями 195, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у справі № 200/6614/19-а - залишити без змін.

Повне судове рішення - 26 листопада 2019 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. В. Сіваченко

Судді А. А. Блохін

І. Д. Компанієць