Справа № 640/9076/19
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/9076/19
УХВАЛА

26 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі судді-доповідача Степанюка А.Г., суддів Епель О.В., Кобаля М.І., перевіривши матеріали апеляційної скарги заступника прокурора міста Києва на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дайтона Груп», Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Індбуд», Товариства з обмеженою відповідальністю «Архітектурне бюро «Алюр» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування приписів і постанов, -

В С Т А Н О В И В:

У травні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Дайтона Груп» (далі - Позивач-1, ТОВ «Дайтона Груп»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Індбуд» (далі - Позивач-2, ТОВ «БК «Індбуд»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Архітектурне бюро «Алюр» (далі - Позивач-3, ТОВ «АБ «Алюр») звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Відповідач, ДАБІ України) про визнання протиправними та скасування:

- припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 08.05.2019 року, складеного головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Воронюком А.В. за результатами позапланової перевірки на об`єкті: «Будівництво житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом по вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі м. Києва», виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Дайтона Груп»;

- припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 08.05.2019 року, складеного головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Воронюком А.В. за результатами позапланової перевірки на об`єкті: «Будівництво житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом по вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі м. Києва», виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Дайтона Груп»;

- припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 08.05.2019 року, складеного головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Воронюком А.В. за результатами позапланової перевірки на об`єкті: «Будівництво житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом по вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі м. Києва», виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Індбуд»;

- припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 08.05.2019 року, складеного головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Воронюком А.В. за результатами позапланової перевірки на об`єкті: «Будівництво житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем та паркінгом по вул. Миколи Амосова у Солом`янському районі м. Києва», виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Архітектурне Бюро «Алюр»;

- постанови головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Воронюка А.В. від 21.05.2019 року №86/19/10/26-10/2105/02/2 від 21.05.2019 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2019 року позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора міста Києва (далі - Апелянт, Заступник прокурора) подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати його та прийняти нове, яким відмовити позивачу у задоволенні позову повністю.

Перевіривши апеляційну скаргу, Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06.11.2019 року залишив її без руху, оскільки вона не відповідала вимогам ст. ст. 53, 296 КАС України. При цьому невідповідність наведеним положенням КАС України виявилася в тому, що Апелянтом всупереч вимог ч. ч. 3, 4 ст. 53 КАС України та ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» не наведено обґрунтувань необхідності подання даної апеляційної скарги

Апелянту було надано строк для усунення недоліків - п`ять днів з моменту отримання копії вказаної ухвали, яку отримано останнім 15.11.2019 року.

На виконання вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху Заступником прокурора 20.11.2019 року до суду подано лист, в якому зазначено, що ДАБІ України було допущено неналежний захист інтересів держави у даній справі, що надало прокурору право виконувати субсидіарну роль заміни відповідного органу. Усунення процесуальних порушень відповідним органом нівелює допущену бездіяльність та свідчить, що подібні випадки можуть бути у подальшому. Викладене, на переконання Апелянта, свідчить про наявність правових підстав для прийняття до провадження його апеляційної скарги.

Разом з тим, на переконання суду, відповідні доводи Заступника прокурора не свідчать про виконання вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху.

Так, як було підкреслено в ухвалі від 06.11.2019 року, зі змісту апеляційної скарги вбачається, що підставою для її подання Заступником прокурора визначено неналежне здійснення ДАБІ України захисту державних інтересів у спірних правовідносинах, які полягають у незабезпеченні виконання вимог ухвали суду про залишення апеляційної скарги без руху, а також ненадання доказів на підтвердження своєї правової позиції та на спростування доводів позивачів.

Водночас, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зауважити, що 10.10.2019 року на адресу суду від ДАБІ України надійшли платіжні доручення про сплату судового збору на виконання вимог ухвали від 26.09.2019 року, у зв`язку з чим ухвалою суду від 15.10.2019 року було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ДАБІ України.

Крім того, зі змісту апеляційної скарги Заступника прокурора випливає, що посилання останнього на невідповідність проектної документації вимогам містобудівних умов та обмежень в частині гранично допустимої висоти об`єкту, відсутності погодження з Державною авіаційною службою України, незабезпечення нормативних місць в загальноосвітніх навчальних закладах, ненадання погоджень проектних рішень від Міністерства культури України, від КП «Спеціалізоване управління протизсувних робіт» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та КП «Київавтодор» є, по суті, описом порушень, встановлених ДАБІ України у ході перевірки, посилання на які містяться в апеляційній скарзі вказаного органу.

Обґрунтовуючи порушення інтересів держави, Заступник прокурора наголошує, що розроблена з порушеннями проектна документація нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а заплановане будівництво потрапляє до зсувонебезпечної території, що у подальшому може призвести до негативних наслідків та становить загрозу для життя і здоров`я мешканців міста. Разом з тим, суд вважає відповідні аргументи такими, що не можуть бути самостійною підставою для подання Заступником прокурора даної апеляційної скарги, оскільки безпосередньо повноваження щодо перевірки відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил згідно затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 року № 294 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України належить саме до компетенції ДАБІ України, яка є відповідачем у даній справі та оскаржила в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції.

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Основного Закону відсилають до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким нормативно-правовим актом є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до ч. 3 ст. 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 року № 3-рп/99 єдиний суд конституційної юрисдикції, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Як звернув увагу Верховний Суд у своїй постанові від 13.03.2019 року у справі № 815/1139/18, хоча згадане рішення Конституційного Суду України й стосується Арбітражного процесуального кодексу України, який втратив чинність, однак висловлене розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону «Про прокуратуру». Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у своєму взаємозв`язку дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

У вже згаданій постанові Верховний Суд зауважив, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 року у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 року у справі №906/240/18, від 01.11.2018 року у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, пункт 27).

За таких обставин, оскільки викладені у листі Заступника прокурора доводи щодо необхідності прийняття до провадження його апеляційної скарги зводяться до того, що останній має право виконувати процесуальну роль заміни відповідного органу, суд приходить до висновку, що вимоги ухвали від 06.11.2019 року щодо обґрунтування необхідності подання апеляційної скарги прокурором на рішення суду першої інстанції Заступником прокурора виконані не були.

Згідно ч. 2 ст. 228 КАС України до апеляційної скарги, яка оформлена з порушенням вимог, встановлених статтею 296 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.

Пунктом 1 частини 4 статті 169 КАС України передбачено, позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Відповідно до ч. 5 ст. 298 КАС України питання про повернення апеляційної скарги суд апеляційної інстанції вирішує протягом п`яти днів з дня надходження апеляційної скарги або з дня закінчення строку на усунення недоліків.

Підсумовуючи наведене та керуючись приписами Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне повернути Апелянту апеляційну скаргу та додані до неї матеріали.

Керуючись ст.ст. 169, 248, 298, 321, 325 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу заступника прокурора міста Києва на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дайтона Груп», Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Індбуд», Товариства з обмеженою відповідальністю «Архітектурне бюро «Алюр» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування приписів і постанов - повернути особі, яка її подала.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст. ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

М.І. Кобаль