Справа № 484/1066/16-а
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2019-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2019 року

Київ

справа №484/1066/16-а

касаційне провадження №К/9901/11068/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Первомайської міської ради Миколаївської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2016 (головуючий суддя: Ступакова І.Г., судді: Бітов А.І., Лук`янчук О.В.) у справі №484/1066/16-а за позовом Приватного підприємства «Богополь» до Виконавчого комітету Первомайської міської ради Миколаївської області про визнання незаконним і скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

В березні 2016 року Приватне підприємство «Богополь» (далі - ПП «Богополь» або позивач) звернулося до суду з позовом до Виконавчого комітету Первомайської міської ради Миколаївської області (далі - відповідач), в якому просило: визнати протиправним і скасувати рішення №111 від 11.03.2016 «Про демонтаж самовільно встановленої споруди (малої архітектурної форми) до топкової №1 по вул. Радянській, 9-б м. Первомайськ Миколаївської області».

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем без фактичного з`ясування обставин у справі. Позивач стверджує, що у 1995 році ним через представництво Фонду державного майна м.Первомайськ було придбано вбудоване нежитлове приміщення (магазин), що знаходиться в житловому будинку за адресою: вул. Радянська, 96, м. Первомайськ . Разом із цим приміщенням у власність позивача, згідно акту передачі від 04.01.1996, передано і кіоск, який оскаржуваним рішенням вирішено демонтувати. Земельна ділянка, на якій розміщений магазин, знаходиться у позивача на праві користування на підставі укладених між ним та органами місцевого самоврядування договорів. Таким чином позивач вважає, що має усі правовстановлюючі документи на спірний об`єкт, а його демонтаж є незаконним.

Постановою Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 17.06.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції виходив з того, що підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки, який позивачем не оформлявся. Суд констатував, що у разі самовільного встановлення тимчасової споруди така підлягає демонтажу.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2016 скасовано постанову Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 17.06.2016 та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

Приймаючи таке рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірний об`єкт (кіоск) встановлений попереднім власником до прийняття Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21.10.2011 №244 (далі - Порядок №244), яким для розміщення тимчасової споруди вимагається обов`язкове оформлення паспорту прив`язки, а тому застосування до цих правовідносин норм законодавства, що не існували на момент його розміщення, є необґрунтованим.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судом норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати вказане судове рішення, а справу направити на новий розгляд. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Скаржник наполягає, що ним не заперечується правомірність встановлення кіоску, проте спірним у цій справі є не кіоск, а інша споруда (мала архітектурна форма), що прибудована до топкової №1 з правої стіни магазину. Згідно матеріалів КП «Первомайське бюро технічної інвентаризації» цей об`єкт обліковується як тамбур та внесений в технічну документацію по факту забудови. Зазначені обставини залишені судом апеляційної інстанції поза увагою, що призвело до неправильного встановлення обставин у справі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.09.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 03.07.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 18.11.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

На адресу суду касаційної інстанції від позивача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, в яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанцій просив суд залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу без задоволення.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до акта обстеження місця порушення законодавства у сфері благоустрою від 19.02.2016 ПП «Богополь» на земельній ділянці загального користування, не відведеній для зазначених цілей, самовільно встановило тимчасову споруду до топкової №1 по вул. Радянській, 9-б без оформлення відповідних дозвільних документів. Листом №6366/03-1-21 від 03.11.2015 Управління містобудування, архітектури, комунальної власності та земельних питань міської ради запропоновано ПП «Богополь» виконати демонтаж тимчасової споруди з території загального користування до 25.11.2015, втім вимоги позивачем у добровільному порядку на момент обстеження місця порушення не виконані.

У зв`язку з цим, Комісією рекомендовано Управлінню містобудування, архітектури, комунальної власності та земельних питань міської ради відповідно до технічної документації визначити ідеальну частку прибудинкової території ПП «Богополь»; Управлінню житлово-комунального господарства міської ради підготувати рішення виконавчого комітету Первомайської міської ради «Про демонтаж самовільно встановленої тимчасової споруди до топкової №1 по вул. Радянській, 9-б», яка порушує правила благоустрою.

Рішенням Виконавчого комітету Первомайської міської ради Миколаївської області №111 від 11.03.2016 вирішено організувати демонтаж самовільно встановленої малої архітектурної форми та вивезення будівельного сміття з вул. Радянської, 9-б у термін до 15.04.2016.

Зазначене рішення є предметом спору у цій справі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд зазначає таке.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обовязків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.

Предметом спору є законність рішення Виконавчого комітету Первомайської міської ради Миколаївської області №111 від 11.03.2016 «Про демонтаж самовільно встановленої тимчасової споруди (малої архітектурної форми) до топкової №1 по вул. Радянській , 9-б», а його підставами - відсутність факту самочинного розміщення об`єкту.

Спірні правовідносини виникли у 2016 році.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2807-IV) прибудинкові території належать до об`єктів благоустрою населених пунктів.

За змістом статті 21 Закону №2807-IV елементами (частинами) об`єктів благоустрою є малі архітектурні форми.

Мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою.

Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.

Статтею 28 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) передбачено, що тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону №2807-IV.

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності визначений у Порядку №244.

Відповідно до положень пунктів 2.1, 2.10 - 2.12, 2.20 Порядку № 244 підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки. Замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення тимчасової споруди.

Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку.

Паспорт прив`язки включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування, П. І. Б., адреса, контактна інформація).

Паспорт прив`язки підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

Встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки.

Пунктом 2.31 цього Порядку визначено, що розміщення тимчасових споруд самовільно забороняється, а пунктом 2.30 передбачено, що у разі самовільного встановлення тимчасової споруди, вона підлягає демонтажу.

Зміст наведених норм свідчить, що починаючи з грудня 2011 року підставою для розміщення ТС є оформлений у встановленому законом порядку паспорт прив`язки, у іншому випадку, за відсутності цього документу, тимчасова споруда вважається самовільно встановленою та підлягає демонтажу.

Обставини справи свідчать, що вирішуючи цей спір суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірним об`єктом є кіоск, який на законних підставах придбаний позивачем ще у 1995 році. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач має належні дозвільні документи на розміщення кіоску, а тому застосування до спірних правовідносин положень Порядку №244, який набрав чинності з 12.12.2011, є недопустимим.

Разом з цим, скаржник наголошує на тому, що демонтажу підлягає не кіоск, як помилково встановив суд апеляційної інстанції, а інша тимчасова споруда (мала архітектурна форма), яка прибудована позивачем до топкової №1 по вул . Радянській, 9-б . Скаржник наголошує, що спірна споруда, згідно матеріалів інвентаризаційної справи, має призначення тамбуру.

Суд першої інстанції вирішуючи справу виходив з того, що тимчасова споруда (мала архітектурна форма) до топкової №1 по вказаній адресі розміщена позивачем без оформлення паспорту прив`язки ТС.

Статтею 11 КАС України (у редакції, чинній на момент вирішення справи), яка кореспондується зі статтею 9 КАС України (у чинній редакції) встановлено, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Відповідно до вимог статті 161 КАС України (у наведеній вище редакції) під час прийняття постанови суд, зокрема, вирішує:

чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Зміст наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов`язок встановлення фактичних обставин у конкретній справі законодавцем покладається саме на адміністративний суд, який насамперед має з`ясувати предмет спору та відповідно визначити обставини, які необхідно встановити для правильного його вирішення.

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим визнається рішення, яке ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених доказами, які були досліджені в судовому засіданні і які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню, а також якщо рішення містить вичерпні висновки суду, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставин, які мають значення для вирішення справи

Тобто, обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли: 1) суд повністю вияснив обставини, що мають значення для справи; 2) коли ці обставини доказані; 3) коли висновок суду відповідає викладеним у рішенні обставинам справи.

Обґрунтованість судового рішення - це його внутрішня якість. Обґрунтованим є таке рішення, в якому відбите повне, всебічне і об`єктивне з`ясування дійсних обставин справи, їх доведеність та досягнення істинності висновків суду - відповідність їх фактичній стороні справи і вимогам закону.

Виходячи з цього, в поняття обґрунтованості зазвичай включають два моменти: повнота дослідження судом всіх матеріалів справи і достовірність висновків суду про обставини, що покладені в основу рішення.

Верховний Суд зазначає, що як акт правосуддя рішення суду має чітко підтверджувати існування і суть спірних правовідносин.

У Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідає, оскільки судом не з`ясовано обставини справи, що мають значення для вирішення конкретно цього адміністративного спору.

Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Суду апеляційної інстанції необхідно з`ясувати, щодо якого конкретно об`єкту йдеться в оскаржуваному рішенні, а також встановити момент розміщення цього об`єкту, застосувавши до правовідносин відповідні норми матеріального права, чинні на цей момент.

Для з`ясування цих обставин суду необхідно, в т.ч., витребувати у КП «Первомайське бюро технічної інвентаризації» матеріали інвентаризаційної справи, згідно яких, як зазначає скаржник, спірний об`єкт обліковується як тамбур та внесений в технічну документацію по факту забудови.

Без встановлення зазначених обставин висновки суду апеляційної інстанції про наявність правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції є передчасними.

Згідно частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

Таким чином, постановлене у справі рішення Одеського апеляційного адміністративного суду підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Первомайської міської ради Миколаївської області задовольнити.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2016 у справі №484/1066/16-а - скасувати.

Справу №484/1066/16-а направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа