Справа № 540/2385/18
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2019-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 листопада 2019 р.м.ОдесаСправа № 540/2385/18
Головуючий в 1 інстанції: Дубровна В.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Осіпова Ю.В.,

суддів Косцової І.П., Танасогло Т.М.,

при секретарі Чугунові С.О.,

за участю представника позивача Пояркова В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (м. Херсон, дата складання повного тексту рішення 29.03.2019р.) по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Одеська пересувна механізована колона» до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, 3-ї особи Білокриницької селищної ради Великоолександрівського району Херсонській області про визнання протиправною відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

22.11.2018 року ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» звернулось до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області та 3-ї особи Білокриницької селищної ради Великоолександрівського району Херсонській області, в якому просило суд:

- визнати неправомірною відмову ГУ Держгеокадастру у Херсонській області в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення, з метою переведення до земель промисловості для видобутку корисних копалин №6775/0-2713/0/95-18 від 03.10.2018 року.

- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 41,5 га зі зміною цільового призначення, з метою переведення до земель промисловості для видобутку корисних копалин Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна), відповідно до гірничого відводу, наданого рішенням Херсонської обласної ради №407 від 03.03.2017 року, площею 52,5 га, спеціального дозволу, виданого Держгеонадрами України №6154 від 18.11.2016 року на користування надрами Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна), та подальшого використання ділянки на умовах оренди.

Свої позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що він є користувачем спірних земельних ділянок, які входять до ліцензійної площі та площі гірнічного відводу Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна) та за своїм цільовим призначенням є земельними ділянками «для ведення товарного сількогосподарського виробництва». Так, позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 41,50 га зі зміною цільового призначення, з метою переведення вказаних земельних ділянок до земель промисловості для видобутку корисних копалин Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна), однак відповідачем було протиправно відмовлено йому у наданні такого дозволу, оскільки останнім не доведена та не підтверджена доцільність та обґрунтованість зміни цільового призначення цих земельних ділянок.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 20 березня 2019 року -задоволено частково. Визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Херсонській області у наданні ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» дозволу на розробку проекту землеустрою зі зміною цільового призначення земель сільськогосподарського призначення та переведення до категорії земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, орієнтовною площею 41,5 га для видобутку корисних копалин Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна), розташованої за межами населених пунктів на території Білокриницької селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області із земель, що перебувають у користуванні на умовах оренди для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, викладену у листах №5618/0-2354/0/95-18 від 16.08.2018 року та №6775/0-2713/0/95-18 від 03.10.2018 року. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути заяву ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» від 17.07.2018 року №01/07 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 41,5 га зі зміною цільового призначення, з метою переведення до земель промисловості для видобутку корисних копалин Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна), з урахуванням правової оцінки суду, наданої у рішенні. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, представник ГУ Держгеокадастру у Херсонській області 02.05.2019 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 року та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Представник позивача в судовому засіданні суду 2-ї інстанції апеляційну скаргу категорично не визнав та мотивовано наполягав на залишенні її без задоволення.

Інші учасники справи в судове засідання суду 2-ї інстанції з невідомих причин не прибули, про день, час та місце розгляду справи були своєчасно та належним чином повідомлені.

Заслухавши суддю-доповідача, виступ представника позивача та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

26.08.2015 року рішенням ХХХХYIII сесії 6-го скликання Білокриницької селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області №439 ТОВу «Одеська ПМК» надано попереднє погодження щодо надання земельної ділянки орієнтовною площею 60 га під розміщення кар`єра для промислової розробки Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна).

20.10.2015 року LIII сесієя Великоолександрівської районної ради шостого скликання, розглянувши клопотання ТОВ «Одеська ПМК» від 12.08.2015 року №03/08 щодо погодження надання у користування надр з метою проведення апробації корисних копалин та подальшої промислової розробки Білокриницького родовища вапняків, враховуючи рішення ХХХХYIII сесії Білокриницької селищної ради від 26.08.2015 року №439 «Про надання попереднього погодження щодо надання земельної ділянки орієнтовною площею 60 га під розміщення кар`єру для промислової розробки Білокриницького родовища вапняків (ділянка - Основна)», відповідно до ст.10 Кодексу України «Про надра» та п.8,9 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», враховуючи висновки та рекомендації постійної комісії районної ради з питань агропромислового комплексу, соціального розвитку села, земельних відносин, питань екології та раціонального використання природних ресурсів, керуючись ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнято рішення №1201, п.1 якого вирішено погодити клопотання ТОВ «Одеська ПМК» щодо надання у користування надр з метою проведення апробації корисних копалин та подальшої промислової розробки Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна) загальною площею орієнтовно 60 га.

18.11.2016 року Державною службою геології та надр України, на підставі наказу від 20.10.2016 року №361, ТОВу «Одеська ПМК» видано «спеціальний дозвіл» на користування надрами №6154, а саме - на видобування вапняків, придатних для виробництва вапна гідравлічного на території Білокриницького родовища (ділянка Основна), орієнтовною площею 51,68 га, розташованого на відстані 1,0 км на південний схід від с. Кар`єрне, строк дії якого 20 років.

03.03.2017 року ХІ сесією Херсонської обласної ради VII скликання прийнято рішення №407 «Про надання гірничого відводу ТОВ «Одеська ПМК» для промислової розробки родовищ корисних копалин місцевого значення вапняків (Білокриницьке родовище, ділянка Основна)», п.1 якого вирішено надати ТОВу «Одеська ПМК» «гірничий відвід» загальною площею 52,5 га, що знаходиться 1,0 км на південний схід від с.Кар`єрне Великоолександрівського району Херсонської області, на період державної реєстрації його місцезнаходження на території Великоолександрівського району Херсонської області та на термін дії спеціального дозволу на користування надрами, виданого Державною службою геодезії та надр України від 18.11.2016 року №6154, для промислової розробки родовищ корисних копалин місцевого значення вапняків (Білокриницьке родовище, ділянка Основна), що посвідчено також актом про надання гірничого відводу від 03.03.2017 року.

21.06.2018 року, на підставі наказу від 11.05.2018 року №98 «Про проведення земельних торгів у формі аукціону», між ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, як орендодавцем, та ТОВ «Одеська ПМК», як орендарем, укладено договори оренди на ці земельні ділянки, які мають цільове призначення «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», та право користування якими зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, зокрема, -

- земельна ділянка площею 29,5993 га (кадастровий номер :05:001:0001), що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 03.07.2018 року №129497706;

- земельна ділянка площею 23,3647 (кадастровий номер :05:001:0012), що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 03.07.2018 року №129494726.

- земельна ділянка площею 33,4128 (кадастровий номер :05:001:0011), що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 03.07.2018 року №129498882.

17.07.2018 року ТОВ «Одеська ПМК» звернулася до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою №01/07 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 41,5 га, зі зміною цільового призначення, з метою переведення до земель промисловості для видобутку корисних копалин Білокриницького родовища вапняків (ділянка - Основна), відповідно до гірничого відводу, наданого рішенням Херсонської обласної ради №407 від 03.03.2017 року площею 52,5 га, спеціального дозволу, виданого Держгеонадрами України №6154 від 18.11.2016 року на користування надрами Білокриницького родовища вапняків (ділянка - Основна), та подальшого використання ділянки на умовах оренди.

При цьому, у змісті цієї заяви зазначено, що земельна ділянка належить до державної власності, розташована за межами населених пунктів на території Білокриницької селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області та є частиною земельного масиву загальною площею 86,3768 га, що перебуває в оренді у ТОВ «Одеська ПМК». Цільове призначення запроектованої земельної ділянки на даний момент А.01.01 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а після розробки проекту землеустрою J.11.01 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами. Проектом землеустрою одночасно буде сформовано земельну ділянку (залишок), орієнтовною площею 44,8768 га, яка залишиться в оренді ТОВ «Одеська ПМК» та буде використовуватися для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Додатками до цієї заяви є копія спеціального дозволу на користування надрами №6154 від 18.11.2016 року; копія рішення Херсонської обласної ради №407 від 03.03.2017 року; копія топографічного плану Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна) з нанесеними межами гірничого відводу М 1:2000; копія рішення Білокриницької селищної ради №439 від 26.08.2015 року; копія рішення Білокриницької селищної ради №438 від 26.08.2015 року; копія рішення Великоолександрівської районної ради №1201 від 20.10.2015 року; ситуаційний план земельної ділянки орієнтовною площею 41,5 га в межах гірничого відводу та ліцензійної площі Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна); копії витягів з Державного реєстру речових прав; копії договорів оренди земельних ділянок.

Однак, 16.08.2018 року ГУ Держгеокадастру у Херсонській області своїм листом за вих. №5618/0-2354/95-18 повідомило позивача про те, що нормами ст.23 Земельного Кодексу України щодо пріоритетності земель сільськогосподарського призначення визначено, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. А згідно із ст.36 Закону України «Про охорону земель» зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення допускається лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному законом. Нормою ст.37 Закону зазначено, що на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо розорювання сіножатей, пасовищ. Враховуючи, що склад угідь земельних ділянок, які перебувають користування ТОВ «Одеська ПМК» - пасовища, беручи до уваги виконання умов договорів оренди земельних ділянок щодо обмеження використання земельних ділянок (пункт 21 договорів), з метою раціонального використання природного ресурсу на території Херсонської області, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області не має можливості надання дозволу на розробку вище зазначеного проекту землеустрою.

03.09.2018 року у відповідь на вказаний лист ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, ТОВ «Одеська ПМК» своїм листом за №01/09 повідомило відповідача, що ст.23 Земельного кодексу України вказує на пріоритетність надання земель сільськогосподарського призначення, але не про заборону використання даних земель для інших потреб згідно п. 3 ст. 23 ЗК України.

03.10.2018 року на вказаний лист позивача, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області листом за вих. №6775/0-2713/0/95-18 повідомило ТОВ «Одеська ПМК» про те, що листом від 16.08.2018 року №5618/0-2354/95-18 було надано вичерпну відповідь із зазначеного питання, при цьому, додатково звернуло увагу на те, що умовами договорів оренди землі не передбачено зміну цільового призначення земельних ділянок та переведення їх до категорії земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, а не може задовольнити повторне клопотання позивача.

Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з часткової обґрунтованості та доведеності позовних вимог та, відповідно, з неправомірності спірного висновку відповідача.

Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини врегульовані Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій» та іншими нормативними актами.

Приписами ч.4 ст.122 Земельного кодексу України від 25.10.2001 року №2768-ІІІ передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

В свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року №15 затверджено Положення про Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, відповідно до пункту 1 якого Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до п.7 вказаного Положення Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03.03.2015 року №28 затверджено Положення про ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, відповідно до якого ГУ Держгеокадастру у Херсонській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та йому підпорядковане та відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, на території Херсонської області.

Таким чином, вирішення питань щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності віднесено до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи.

Згідно зі ст.1 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 року №858-IV, цільове призначення земельної ділянки - використання за призначенням, визначеним на підставі документації з землеустрою в порядку, встановленому законодавством; проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

У відповідності до ст.50 цього Закону передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

В свою чергу, зі змісту ч.ч.1,2 ст.20 ЗК України вбачається, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу.

Відповідно до ст.22 Земельного Кодексу України, землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування врегульовано ст.123 ЗК України.

Відповідно до ч.1 цієї ж статті, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою АР Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі, зокрема, надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді АР Крим, Раді міністрів АР Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. (ч.2 ст.123 ЗК України).

Частиною 3 ст.123 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Цією ж статтею визначений і перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, правові, економічні та соціальні основи охорони земель з метою забезпечення їх раціонального використання, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, інших корисних властивостей землі, збереження екологічних функцій ґрунтового покриву та охорони довкілля визначені Законом України «Про охорону земель» від 19.06.2003 року №962-IV.

Охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. (абз.1 ч.1 ст.1 Закону України №962-IV)

Відповідно ж до приписів ст.36 Закону України №962-IV, охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогосподарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб.

Зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення допускається лише за умови обґрунтування доцільності такої зміни в порядку, визначеному законом.

У разі вилучення (викупу) земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб забезпечується пріоритет максимального збереження продуктивних земель.

При цьому, згідно ст.23 ЗК України, землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, провадиться на підставі даних державного земельного кадастру.

Отже, аналізуючи зазначені норми чинного законодавства, судова колегія зазначає, що зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення допускається якщо:

- подальше використання земель сільськогосподарського призначення для сільськогосподарських потреб є нераціональним;

- зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення є обґрунтованою;

- відсутні інші особи, які мають намір отримати земельну ділянку сільськогосподарського призначення у користування (власність) для сільськогосподарських потреб. (принцип пріоритетності відповідно до ст.23 ЗК України).

При цьому, слід зазначити, що ч.ч.1,3 та 4 ст.66 ЗК України передбачено, що до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під`їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.

Розміри земельних ділянок, що надаються для зазначених цілей, визначаються відповідно до затверджених в установленому порядку державних норм і проектної документації, а відведення земельних ділянок здійснюється з урахуванням черговості їх освоєння.

Надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, проводиться після оформлення в установленому порядку прав користування надрами і відновлення земель згідно із затвердженим відповідним робочим проектом землеустрою на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки.

З аналізу наведених вище законодавчих норм слідує, що земельним законодавством чітко визначений порядок передачі в користування земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користування надрами, - лише після оформлення в установленому порядку прав користування надрами.

Таким чином, користування надрами є відмінним від користування земельною ділянкою, в тому числі й тією, під поверхнею якої знаходяться корисні копалини. При цьому надання у користування земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, здійснюється за загальними правилами, установленими земельним законодавством України, а не законодавством у сфері регулювання гірничих відносин; право користувача надр на вирішення в установленому земельним законодавством порядку питання щодо відведення земельної ділянки для розробки родовищ корисних копалин виникає після одержання ним спеціального дозволу на користування надрами чи гірничого відводу.

Так, як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки, орієнтованою площею 41,5 га зі зміною її цільового призначення з земель сільськогосподарського призначення на землі промисловості, надавши при цьому графічні матеріали, що відповідає положенням ст.123 ЗК України.

Однак, як свідчать матеріали справи, відповідач своїми листами від 16.08.2018 року №5618/0-2354/0/95-18 та від 03.10.2018 року №6775/0-2713/0/95-18 фактично відмовив у наданні такого дозволу, посилаючись на те, що склад угідь спірних земельних ділянок - пасовища, що, в свою чергу, відповідно до приписів ст.23 ЗК України та ст.36,37 Закону України «Про охорону земель», унеможливлює зміну їх цільового призначення; умови договорів оренди, на підставі яких ТОВ «Одеська ПМК» є користувачем спірних земельних ділянок, не передбачають можливості зміни цільового призначення земель.

Проте, як беззаперечно встановлено судами обох інстанцій, позивач є користувачем надр та має відповідний спеціальний дозвіл на користування надрами №6154 від 18.11.2016 року та акт гірничого відводу від 03.03.2017 року.

Тобто, з часу отримання спеціального дозволу на користування надрами №6154 від 18.11.2016 року позивач вправі ініціювати вирішення питання щодо надання йому у користування цих спірних земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами.

На підставі зазначеного, позивач і звернувся до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та на підтвердження обґрунтованості зміни цільового використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, серед іншого, було надано:

- копію спеціального дозволу на користування надрами №6154 від 18.11.2016 року, виданого Державною службою геології та надр України;

- копію рішення Херсонської обласної ради №407 від 03.03.2017 року «Про надання гірничого відводу ТОВ «Одеська ПМК» для промислової розробки корисних копалин місцевого значення (Білокриницьке родовище, ділянка Основна)»;

- копію топографічного плану Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна) з нанесеними межами гірничого відводу М 1:2000;

- копію рішення Білокриницької селищної ради №439 від 26.08.2015 року «Про надання попереднього погодження щодо надання земельної ділянки орієнтовної площею 60га під розміщення кар`єра для промислової розробки Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна)»;

- копію рішення Великоолександрівської районної ради №1201 від 20.10.2015 року «Про погодження клопотання щодо надання у користування надр з метою проведення апробації корисних копалин та подальшої промислової розробки Білокриницького родовища вапняків».

Однак, як вбачається зі змісту вказаних листів-відповідей ГУ Держгеокадастру у Херсонській області від 16.08.2018 року №5618/0-2354/0/95-18 та від 03.10.2018 року №6775/0-2713/0/95-18, вказані вище документи відповідачем фактично не було прийнято до уваги, не надано їм належної правової оцінки та не зроблено висновок щодо обґрунтованості чи необґрунтованості зміни цільового призначення земель сільськогосподарського призначення.

При цьому, необхідно зазначити, що характер спірних правовідносин та зміст заяви позивача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки саме у зв`язку зі зміною її цільового призначення зобов`язував відповідача перевірити всі надані заявником документи та зробити висновок щодо обґрунтованості чи необґрунтованості такої зміни.

Таким чином, судова колегія зазначає, що ТОВ «Одеська ПМК» разом з завою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою надано всі необхідні документи, передбачені ст.123 ЗК України, а також документи на підтвердження обґрунтованості зміни цільового призначення земель сільськогосподарського призначення на землі промисловості.

До того ж, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідно до ст.20 ЗК України, є лише початковим етапом визначеної процедури зміни цільового призначення земельної ділянки, а тому висновок відповідача на даній стадії щодо неможливості такої зміни - є передчасним.

Що ж стосується посилань відповідача на умови договорів оренди вказаних земельних ділянок, якими нібито не передбачено зміни їх цільового призначення, то судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, з цього приводу зазначає, що ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, як орендодавець та розпорядник земельними ділянками, встановивши факт використання орендарем земельних ділянок не за призначенням або погіршення стану родючості ґрунтів, відповідно до умов укладеного договору, має право в судовому порядку ініціювати питання щодо розірвання договорів оренди та стягнення з орендаря збитків.

Проте, вказані обставини стосуються виконання договірних правовідносин між сторонами та не є предметом розгляду у межах правовідносин, які стосуються надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв`язку зі зміною її цільового призначення.

Крім того, ще слід звернути увагу й на те, що приписами ст.123 ЗК України прямо не передбачено такої підстави для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як «невідповідність умовам договору оренди землі», а тому спірна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою зі зміною цільового призначення земельних ділянок з вказаних підстав дійсно є протиправною та передчасною, що, в свою чергу, і було вірно встановлено судом першої інстанції.

Далі, щодо доводів відповідача про те, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед лише для сільськогосподарського використання.

Так, як вбачається зі змісту ст.23 ЗК України, дійсно використання земель за наявності кількох альтернативних варіантів переважно для сільськогосподарських потреб.

Однак, разом з тим, слід зазначити, що сільськогосподарські угіддя можуть бути надані для несільськогосподарських потреб, але лише у випадку, коли суспільна вигода від цього перевищуватиме завдану шкоду, а альтернативний варіант задоволення несільськогосподарських потреб, для яких надається земельна ділянка, відсутній.

Як видно зі змісту листа Білокриницької селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області від 10.02.2017 року №02-28/74, адресованому начальнику ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, у зв`язку із попитом на запитуванні земельні ділянки Білокриницька селищна рада пропонує виставити на земельні торги (аукціон) продаж права оренди на земельні ділянки загальною площею 94,4901 га сільськогосподарського призначення, кадастрові номера 650955400:05:001:0001 площею 29,5993 га, :05:001:0012 площею 23,3647 га, :05:001:0011 площею 33,4128 га, :05:001:0010 площею 10,1133 га.

Однак, як встановлено з матеріалів справи, в подальшому Білокриницька селищна рада листом від 29.06.2017 року №02-28/273, адресованим начальнику ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, повідомила, що рішенням сесії Білокриницької селищної ради №438 від 26.08.2015 року було погоджено надання надр у користування з метою видобування вапняків Білокриницького родовища ТОВ «Одеська ПМК», а також рішенням Білокриницької селищної ради від 26.08.2015 року №439 надано попереднє погодження про надання земельної ділянки в оренду площею 60 га (в тому числі, і земельні ділянки з кадастровими номерами :05:001:0012, :05:001:0011, 650955400:05:001:0001). У зв`язку з тим, що раніше надіслані листи № 02-28/26 від 17.01.2017 р. та № 02-28/74 від 10.02.2017 р. суперечать вказаним вище рішенням, Білокриницька селищна рада відкликає вказані листи, надіслані на адресу ГУ Держгеокадастру у Херсонській області.

Таким чином, враховуючи, що листи Білокриницької селищної ради №02-28/26 від 17.01.2017 року та №02-28/74 від 10.02.2017 року фактично є відкликаними, то, відповідно, попит на використання спірних земельних ділянок для сільськогосподарських потреб відсутній.

При цьому, також необхідно звернути увагу і на той факт, що ані до суду 1-ї інтонації, ані до суду апеляційної інстанції не було надано підтверджуючої інформації про отримання заяв від інших громадян та юридичних осіб, крім, використання спірних земельних ділянок безпосередньо позивачем, щодо надання їм спірних земельних ділянок у користування для сільськогосподарських потреб.

Крім того, як слідує з довідки Білокриницької селищної ради від 20.03.2019 року, спірні земельні ділянки за період більше як 10 (десять) років не використовуються за своїм цільовим призначенням, а саме, як пасовища через їх непридатність за своїми характеристиками і наявністю непридатного для випасання худоби різнотрав`я.

Таким чином, посилання відповідача на нібито недоцільність надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою зі зміною цільового призначення через пріоритетність використання земель для сільськогосподарських потреб є необґрунтованим через відсутність альтернативних користувачів або осіб, які виявили бажання на використання спірних земельних ділянок.

Щодо доводів відповідача про невідповідність висновків звітів про детальне ґрунтове обстеження земельних ділянок з відомостями еколого-агрохімічних паспортів на земельні ділянки, то судова колегія з цього приводу зазначає наступне.

Порядок ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.10.2011 року №536.

Так, відповідно до п.1.2 вказаного Порядку №536, агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки - документ, що містить дані щодо агрохімічної характеристики ґрунтів і стану їх забруднення токсичними речовинами та радіонуклідами, форма якого наведена у додатку до цього Порядку.

При цьому, агрохімічний паспорт поля земельної ділянки є результатом агрохімічної паспортизації всіх земель сільськогосподарського призначення, яка проводиться з метою державного контролю за зміною показників родючості, забруднення ґрунтів токсичними речовинами і радіонуклідами, раціонального використання земель сільськогосподарського призначення.

Об`єктами агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення є: рілля, у тому числі зрошувана, осушена; сіножаті і пасовища; багаторічні насадження.

Відповідно до еколого-агрохімічних паспортів спірних земельних ділянок від 17.05.2018 року, наданих відповідачем, визначено, що на спірних земельних ділянках чорноземи південні слабо змиті важко суглинкові та встановлена глибина гумусного горизонту 55 см.

При цьому, представником позивача надавалося до суду 1-ї інстанції і копії еколого-агрохімічних паспортів від 17.05.2018 року, до яких внесено зміни щодо глибини гумусного горизонту та зазначено, що глибина такого горизонту на земельній ділянці з кадастровим номером 650955400:05:001:0001 становить 14 см, на земельній ділянці з кадастровим номером :05:001:0011 - 12 см, на земельній ділянці з кадастровим номером :05:001:0012 - 11 см.

Щодо зазначених відмінностей глибини гумусного горизонту судова колегія зазначає, що надані представником позивача звіти про детальне ґрунтове обстеження земельних ділянок, розташованих в адміністративних межах Білокриницької селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області (кадастрові номери :05:001:0012, 650955400:05:001:0001 та :05:001:0011), виготовлені Державною установою «Інститут охорони ґрунтів України», Херсонська філія, відповідно до яких виявлені на вказаних земельних ділянках ґрунти не відносяться до особливо цінних, глибина гумусового горизонту дорівнює 11, 12, 14 см. відповідно.

Вказані висновки ґрунтових обстежень повністю узгоджуються з відомостями, зазначеними у еколого-агрохімічних паспортах на земельні ділянки з кадастровими номерами :05:001:0012, 650955400:05:001:0001 та :05:001:0011 від 17.05.2018 року, а отже спростовують вказані вище пояснення відповідача.

При цьому, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції ставиться критично до посилань відповідача на результати перевірки дотримання вимог законодавства в частині зняття та перенесення ґрунтового покриву та використання не за цільовим призначенням земельних ділянок з кадастровим номером 650955400:05:001:0001 та :05:001:0012, оформлені актом від 29.08.2018 року №366-ДК/487/АП/09/01-18, оскільки вказаний акт не містить інформації щодо осіб, відносно яких він складений, а також інформації щодо його вручення позивачу, а отже, даний документ не є належним та допустимим доказом у розумінні ст.73,74 КАС України.

Таким чином, судова колегія погоджується з висновками суду 1-ї інстанції, щодо протиправної відмови ГУ Держгеокадастру у Херсонській області у наданні ТОВ «Одеська ПМК» дозволу на розробку проекту землеустрою зі зміною цільового призначення земель сільськогосподарського призначення та переведення до категорії земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, орієнтовною площею 41,5га.

При цьому, одночасно слід зазначити, що суд 1-ї інстанції цілком вірно зобов`язав ГУ Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути заяву ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» від 17.07.2018 року №01/07 посилаючись на дискреційність повноважень.

Так, згідно приписів ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3 ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд зобов`язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням встановлених судом обставин.

Втручання суду в повноваження суб`єкта публічної влади можливе лише тоді, якщо судом буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб`єкт владних повноважень у відповідь необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.

Тобто, враховуючи вищевказане, колегія суддів приходить до висновку, що з метою належного та ефективного захисту прав позивача, та з урахуванням дискреційності повноважень, відповідача вірно зобов`язано повторно розглянути заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 41,5 га зі зміною цільового призначення, з метою переведення до земель промисловості для видобутку корисних копалин Білокриницького родовища вапняків (ділянка Основна), з урахуванням правової оцінки суду, наданої у рішенні.

До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 березня 2019 року без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено 20.11.2019р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: І.П. Косцова

Т.М. Танасогло