Справа № 160/3960/19
Суддя: Царікова Олена Василівна
Дата ухвалення: 2019-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 жовтня 2019 року Справа № 160/3960/19
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого суддіЦарікової О.В.,
за участі секретаря судового засіданняБезрученко К.В.,
прокурора Мамаєвої Є.М.,
представника відповідача -2: Букіна О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - 2: Комунальний заклад освіти «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави (далі - прокурор, позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Дніпровської міської ради (далі - ДМР, відповідач-1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент гуманітарної політики ДМР, відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача -2: Комунальний заклад освіти «Навчально виховний комплекс №37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради (далі - КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР), в якій просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди комунального закладу освіти «Навчально-виховний комплекс №37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня- Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс №37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня - Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради за адресою: м.Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8-Г;
- зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди комунального закладу освіти «Навчально-виховний комплекс №37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня-Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс №37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня-Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» Дніпровської міської ради за адресою: м.Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8-Г.
В обґрунтування позову зазначено, що під час вивчення позивачем стану додержання законодавства органами влади та місцевого самоврядування в частині оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та земельні ділянки закладів освіти встановлено, що правовстановлюючі документи на споруди, будівлі, в якій розміщено навчальний заклад та земельну ділянку під КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія - школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР, який розташовано за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 8 - Г відсутні. Відсутність правовстановлюючих документів на зазначене майно створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. ДМР та Департаментом гуманітарної політики ДМР не надано жодного документу, що підтверджує вжиття останніми заходів щодо належного оформлення права власності на будівлі та споруди навчального закладу та права постійного користування земельною ділянкою під вказаним навчальним закладом, здійснення державної реєстрації вказаних прав. Таким чином, прокурор звертається з означеним адміністративним позовом в якості позивача, з огляду на те, що у даному випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах. У цьому випадку необхідність захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства зумовлена тим, що внаслідок допущеної відповідачами бездіяльності не оформлено правовстановлюючі документи та не проведено державну реєстрацію права власності на будівлі та споруди, та порушено передбачений законодавством порядок користування земельною ділянкою.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.05.2019 року прийнято позовну заяву до розгляду та призначено розгляд справи за правилами загального позовного провадження.
Представник ДМР надав до суду відзив на позов, в якому просив суд відмовити у задоволенні позову, вказуючи про те, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обгрунтовано підстави звернення до суду, а також те, що до повноважень Департаменту гуманітарної політики ДМР віднесено внесення на розгляд міської ради питань, зокрема, щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю. Міська рада не є виконавчим органом, а є представницьким органом, який вирішує питання, що вносять на її розгляд виконавчі органи місцевого самоврядування, тому у ДМР відсутня протиправна бездіяльність щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та земельну ділянку, на якій розташований КЗО «Навчально виховний комплекс №37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР.
Прокурор надав відповідь на відзив, у якій підтримав доводи, викладені в позовній заяві.
У судовому засіданні 23 жовтня 2019 року позивач підтримав заявлений адміністративний позов, просив його задовольнити повністю.
Представник відповідача-1 заперечив проти заявленого адміністративного позову, просив відмовити в його задоволенні повністю.
Представники відповідача - 2 та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - 2 у судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце проведення судового засідання повідомлені належним чином.
Відповідно до частини 1 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України), неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Дослідивши матеріали, всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вирішив, що позов не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судом встановлено, що КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР здійснює діяльність за адресою: м. Дніпро, пр. Б. Хмельницького, 8-Г. Означений освітній заклад є комунальною установою, а його засновником відповідно до витягу з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є Дніпровська міська рада.
Розпорядженням міського голови ДМР від 01.08.2016 №468-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад:
- визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпропетровська, які перебувають на балансі підпорядкованих підприємств, організацій (установ, закладів), по яких не здійснена державна реєстрація права власності, у термін до 01.09.2016;
- передбачити у бюджетних запитах на 2017 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна ( п.1.1 цого розпорядження);
- здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпропетровська, в особі ДМР (п. 1.1 цого розпорядження);
У разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна ( п.1.1 цого розпорядження) у 2016 році.
Розпорядженням міського голови ДМР від 25.07.2018 № 962-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад:
- визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;
- передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, в особі ДМР, на об`єкти нерухомого майна (п.1.1 цього розпорядження);
- здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра, в особі ДМР (п. 1.1. цього розпорядження).
У разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.
Прокурор звернувся з листом до Відділу у м. Дніпро Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області стосовно надання інформації про наявність прав на земельні ділянки закладів освіти за адресами, зазначеними у запиті, зокрема, проспект Богдана Хмельницького, 8-Г.
Листом від 15.03.2019 №10-4-0.38-373/107-19 Відділ у м. Дніпро Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повідомив, що право власності або користування земельними ділянками за адресами, зокрема, проспект Богдана Хмельницького, 8-Г м. Дніпра, у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 не зареєстровано.
На день звернення прокурора із означеним позовом правовстановлюючих документів на споруди, будівлю та земельну ділянку, що знаходиться під КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР належним чином не оформлено.
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що відсутність правовстановлюючих документів на споруди, будівлю та земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним майном, ризики для нормального функціонування закладу освіти.
Надаючи оцінку спірним правовідносинами, суд виходить з такого.
Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.
За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 23 Закону № 1697-VII, врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною 3 статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Відповідно до частини 6 статті 23 Закону №1697-VII під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Частиною 1 статті 24 Закону № 1697-VII визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з частинами 3, 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За приписами частин 3-5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
З аналізу частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII слід дійти висновку, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.
При цьому, як зазначено вище, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Аналіз частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
В даному випадку прокурор в позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено відомості щодо стану додержання законодавства закладами освіти та зроблено висновок, що земельна ділянка, якою користується КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР має перебувати у нього на праві постійного користування. В порушення вимог земельного законодавства та Закону України «Про освіту» правовстановлюючі документи на земельну ділянку не оформлено, державну реєстрацію права постійного користування не проведено, а відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під загальноосвітнім навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження цією земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та порушення інтересів держави в частині гарантування та можливості забезпечення прав дітей на освіту.
Також, прокурором зазначено, що ДМР та Департаментом гуманітарної політики ДМР не надано жодного документу, що підтверджує вжиття останніми заходів щодо належного оформлення права власності на будівлі та споруди навчального закладу та права постійного користування земельною ділянкою під вказаним навчальним закладом, здійснення державної реєстрації вказаних прав.
В той же час, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР, а не держави.
За приписами частини 2 статті 123 Земельного кодексу України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Суд зазначає, що КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, є користувачем земельної ділянки та заінтересованою особою в її отриманні у постійне користування, а також споруд та будівлі навчального закладу та може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права.
З аналізу викладеного слід дійти висновку, що КЗО «Навчально виховний комплекс № 37 «Дніпровська гімназія-школа І ступеня Дошкільний навчальний заклад (дитячий садок)» ДМР, як окремий та самостійний суб`єкт суспільних відносин із статусом юридичної особи, є особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, якій надано право: 1) звернутись з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, і 2) після одержання згаданого дозволу звернутись з відповідним клопотанням про надання асигнувань на оплату робіт з виготовлення проекту землеустрою, але згідно із законом не обтяжена обов`язком на вчинення таких дій.
Однак, матеріали справи не містять доказів того, що до ДМР надходило клопотання зацікавленої особи про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Третього апеляційного адміністративного суду від 14.03.2019 №804/4457/18, від 13.05.2019 у справі №804/4585/18.
Таким чином, суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, а відтак підстави для задоволення позову у суду відсутні.
Враховуючи відмову у задоволенні адміністративного позову, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст. ст. 132, 139, 194, 242 - 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Розподіл судових витрат не здійснюється.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено в строки, передбачені ст. 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до п.п.15.5 п.15 ч.1 розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 04 листопада 2019 року.

Суддя О.В. Царікова