Справа № 826/5857/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2019 року

Київ

справа №826/5857/16

адміністративне провадження №К/9901/44906/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрінжинірбуд» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Огурцова О.П., Арсірія Р.О., Кузьменка В.А. від 27 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Твердохліб В.А. від 13 липня 2017 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2016 року Товариство з обмежено відповідальністю «Укрінжинірбуд» (далі - ТОВ «Укрінжинірбуд», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просить визнати незаконною та скасувати постанову від 25 березня 2016 року № 050/40-212-10/2418 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ «Укрінжинірбуд» у розмірі 62010,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що перевірка позивача була проведена із порушенням вимог законодавства, а саме: позивача не було повідомлено про перевірку, а сама перевірка проведена без участі уповноваженої особи ТОВ «Укрінжинірбуд». Також зазначає, що його не було належним чином повідомлено про час та місце розгляду справи, що позбавило його права на подання відповідних доказів та пояснень, а також відповідачем порушено вимоги статті 280 КУпАП.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач порушив порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки не вручив позивачу направлення на проведення перевірки та провів перевірку у присутності осіб, які не є уповноваженими особами ТОВ «Укрінжинірбуд», а доказів зворотного суду не надано, у зв`язку з чим позивач був позбавлений можливості подавати свої докази чи заперечення при проведенні перевірки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державної архітектурно-будівельної інспекції України звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 03 серпня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/5857/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року в адміністративній справі № 826/5857/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що 10 березня 2016 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України у присутності інженера технічного нагляду ОСОБА_1, начальника будівельної дільниці ОСОБА_2 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Житлово-будівельного кооперативу «Будкомфорт-2», м. Хмельницький, вул. Володимирська, 109, ; ТОВ «А-пілон», Черкаська область, м. Умань, вул. Артема, 88, ; ТОВ «Укрінжинірбуд», Київська область, Києво-Святошинський район, с. Білгородка, вул. Тернівська, 2-А, на об`єкті будівництва: «Будівництво багатоповерхового житлового будинку із вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення» на вул. Свердлова, 118 (вул. Князів Коріатовичів, 118, м. Вінниця)».

За результатами перевірки складено акт від 10 березня 2016 року, яким встановлено, що будівельні роботи виконуються з порушенням вимог містобудівного законодавства, а саме:

- біля в`їзду на будівельний майданчик не встановлено схему руху автотранспорту, чим порушено пункт 6.2.6 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;

- на будівельному майданчику відсутній стенд, чим порушено частину шосту статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункт 12 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466;

- не всі будівельники носять будівельні каски та сигнальні жилети, чим порушено пункт 4.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва», пункт 4.30 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;

- робочі місця і проходи до них, розташовані більше ніж 1,3 м не огороджені захисними огорожами, чим порушено пункт 6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення».

Також за результатами перевірки відповідачем складено припис від 10 березня 2016 року протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року та повідомлено про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України листом від 10 березня 2016 року № 40-212/10/1745 повідомила позивача, що Інспекцією було проведено вищевказану позапланову перевірку та надіслано копію акта перевірки від 10 березня 2016 року та оригінали припису і протоколу від 10 березня 2016 року.

25 березня 2016 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було винесено постанову про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 050/40-212-10/2418, якою ТОВ «Укрінжинірбуд» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частиною третьою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у сумі 62010,00 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що підставою для притягнення ТОВ «Укрінжинірбуд» до адміністративної відповідальності було виявлення факту правопорушення на об`єкті будівництва: «Будівництво багатоповерхового житлового будинку із вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення» на вул. Свердлова, 118 (вул. Князів Коріатовичів, 118, м. Вінниця)». Перевірка була проведена за участю представників позивачів, копія акта перевірки, припису та протоколу було направлено позивачу поштовим зв`язком, також позивача було завчасно повідомлено про розгляд справи.

Також відповідач зазначив, що підставою для скасування рішення, прийнятого за результатами перевірки, може бути лише неправильність його прийняття по суті, а не процедурні порушення, а тому, оскільки позивачем допущено порушення будівельних норм, підстав для скасування постанови про притягнення позивача до адміністративної відповідальності не має.

Позивачем у встановлений судом строк не подано заперечення або відзиву на касаційну скаргу ДАБІ України, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).

Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.

Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням (пункт 21 Порядку № 533).

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 10 березня 2016 року ДАБІ України проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва: «Будівництво багатоповерхового житлового будинку із вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення» на вул . Свердлова , 118 ( вул. Князів Коріатовичів, 118, м. Вінниця )» у присутності інженера технічного нагляду ОСОБА_1 , начальника будівельної дільниці ОСОБА_2 , за результатами якої складено акт перевірки, протокол та припис про усунення виявлених порушень від 10 березня 2016 року.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, у вказаних акті, протоколі та приписі від 10 березня 2016 року відсутні відомості щодо отримання копії документів особами, що були присутні при складенні документів, а також відсутні записи щодо відмови осіб від підпису та отримання документів, що підтверджує факт невручення особам, присутнім під час перевірки копій документів.

Судами також встановлено та не заперечується сторонами, що перевірка проведена у присутності інженера технічного нагляду ОСОБА_1 , начальника будівельної дільниці ОСОБА_2 , які не є уповноваженими представниками суб`єкта містобудування у розумінні необхідності дотримання гарантій, передбачених статтею 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пунктом 11 Порядку № 553 , що є порушенням встановленого порядку проведення перевірки. Колегія суддів погоджується з такою оцінкою судів попередніх інстанцій, виходячи з наступного.

Згідно з положеннями частини третьої статті 237 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.

Так, представництво юридичної особи за законом визначено Господарським кодексом України (далі - ГК України).

Відповідно до частини другої статті 65 ГК України власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів.

Частинами третьою та п`ятою цієї ж статті ГК України передбачено, що для керівництва господарською діяльністю підприємства власник (власники) безпосередньо або через уповноважені органи чи наглядова рада такого підприємства (у разі її утворення) призначає (обирає) керівника підприємства, який є підзвітним власнику, його уповноваженому органу чи наглядовій раді. Керівник підприємства, головний бухгалтер, члени наглядової ради (у разі її утворення), виконавчого органу та інших органів управління підприємства відповідно до статуту є посадовими особами цього підприємства. Статутом підприємства посадовими особами можуть бути визнані й інші особи.

Керівник підприємства без доручення діє від імені підприємства, представляє його інтереси в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, інших організаціях, у відносинах з юридичними особами та громадянами, формує адміністрацію підприємства і вирішує питання діяльності підприємства в межах та порядку, визначених установчими документами.

Представництво за довіреністю урегульовано статтею 244 ЦК України, відповідно до якої представництво, яке ґрунтується на договорі, може здійснюватися за довіреністю.

Представництво за довіреністю може ґрунтуватися на акті органу юридичної особи.

Довіреністю є письмовий документ, що видається однією особою іншій особі для представництва перед третіми особами. Довіреність на вчинення правочину представником може бути надана особою, яку представляють (довірителем), безпосередньо третій особі.

Статтею 246 ЦК України встановлено, що довіреність від імені юридичної особи видається її органом або іншою особою, уповноваженою на це її установчими документами.

Згідно з положеннями частини першої статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в Єдиному державному реєстрі містяться такі відомості щодо юридичної особи як, зокрема: прізвище, ім`я, по батькові, дата обрання (призначення) та реєстраційні номери облікових карток платників податків, які обираються (призначаються) до органу управління юридичної особи, уповноважених представляти юридичну особу у правовідносинах з третіми особами, або осіб, які мають право вчиняти дії від імені юридичної особи без довіреності, у тому числі підписувати договори; дані про наявність обмежень щодо представництва від імені юридичної особи.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що представляти інтереси юридичної особи перед третіми особами, у тому числі в органах державної влади та місцевого самоврядування, без довіреності уповноважені власники, керівники підприємств або інші особи, визначені в установчих документах підприємства та відомості, про яких містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. Інші особи можуть вважатися уповноваженими представниками юридичної особи лише за наявності належним чином оформленої довіреності або перебування з такою юридичною особою у трудових відносинах на посадах, які в силу актів законодавства дозволяють бути представником такої особи у певних правовідносинах

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 2а-1670/4908/12, від 25 травня 2018 року у справі № 810/1885/13-а.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань станом на 26 січня 2016 року, що уповноваженим представником підприємства у правовідносинах з третіми особами, який може вчиняти дії без довіреності є керівник - Базюта Зіновій Володимирович. При цьому, відповідачем не подано до судів доказів видачі довіреності в установленому порядку на представництво ТОВ «Укрінжинірбуд» іншій особі. Колегія суддів зазначає, що відомості з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань є відкритими та загальнодоступними.

Стосовно наявності у інженера технічного нагляду ОСОБА_1 та начальника будівельної дільниці ОСОБА_2 повноважень бути представником ТОВ «Укрінжинірбуд» як генерального підрядника під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю колегія суддів зазначає.

Відповідно до пункту 3 Порядку здійснення технічного нагляду, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури» (далі - Порядок № 903), технічний нагляд здійснюють особи, що мають виданий відповідно до законодавства архітектурно-будівельною атестаційною комісією кваліфікаційний сертифікат.

Пунктом 5 Порядку № 903 визначено повноваження особи, яка здійснює технічних нагляд, зокрема: проводять перевірку, ведуть облік обсягів прийнятих і оплачених будівельно-монтажних робіт, а також будівельно-монтажних робіт, виконаних з недоліками; проводять разом з підрядником огляд та оцінку результатів виконаних робіт, у тому числі прихованих, і конструктивних елементів; повідомляють підряднику про невідповідність виробів, матеріалів та обладнання вимогам нормативних документів; оформляють акти робіт, виконаних з недоліками; беруть участь у проведенні перевірки: робочою комісією якості окремих конструкцій і вузлів, будівельно-монтажних робіт усіх видів, відповідності змонтованого спецобладнання, устаткування і механізмів технічним умовам; органами державного нагляду та архітектурно-будівельного контролю; виконують інші функції, пов`язані з технічним наглядом на відповідному об`єкті.

Отже, ОСОБА_1 , як особа, яка здійснює технічний нагляд, уповноважена виконувати функції, пов`язані зі технічним наглядом на відповідному об`єкті. Жодних повноважень щодо представництва інтересів замовника чи підрядника Порядком № 903 не передбачено. Відтак, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскільки довіреності для представлення інтересів позивача як замовника будівництва ОСОБА_1 не надавалось, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб вказаної особи серед осіб, уповноважених представляти ТОВ «Укрінжинірбуд» без довіреності, не міститься, ОСОБА_1 не є уповноваженим представником юридичної особи - ТОВ «Укрінжинірбуд» та відповідно уповноваженим представником генерального підрядника.

Аналогічний висновок стосується й повноважень ОСОБА_2 , а його перебування у трудових відносинах з позивачем не може свідчити про його можливість представляти інтереси суб`єкта містобудування.

При цьому важливість проведення перевірки у присутності саме уповноваженого представника суб`єкта містобудівної діяльності обумовлена тим, що тільки за такої умови відповідним суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, можуть бути реалізовані права, гарантовані Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком № 533, зокрема: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Отже, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що в даному випадку відповідач, не перевіривши наявності повноважень у ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на представництво ТОВ «Укрінжинірбуд», діяв з порушенням вимог Порядку № 533, зокрема провівши позапланову перевірку за відсутності суб`єкта містобудування чи його представника чим порушив права ТОВ «Укрінжинірбуд» передбачені законодавством України у сфері містобудування, що тягне за собою відповідно неправомірність дій при складенні акта та протоколу від 10 березня 2016 року, на підставі яких прийнято оскаржувану постанову від 25 березня 2016 року № 050/40-212-10/2418.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновкам судів попередніх інстанцій про те, що посадовими особами ДАБІ України проведено перевірку за відсутності належного представника суб`єкта містобудування.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що на акті перевірки від 10 березня 2016 року та приписі від 10 березня 2016 року відсутня відмітка про вручення їх копій уповноваженому представнику ТОВ «Укрінжинірбуд», однак, є відмітка про направлення вказаних документів відповідачу засобами поштового зв`язку. Разом з тим, відповідачем не подано до судів попередніх інстанцій доказів їх отримання позивачем.

Відповідно до Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2013 року № 735; далі Порядок № 244), цей порядок визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріалами подаються посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складання (пункт 15 Порядку № 244).

У відповідності до вимог пункту 16 Порядку № 244 справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

Пунктом 17 Порядку № 244 визначено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Отже, безумовною підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування є належне повідомлення суб`єкта містобудування про час і місце розгляду його справи за три доби.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивача не повідомлено про час та місце розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, тобто справу розглянуто за відсутності представника позивача.

Зокрема, у протоколах про порушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року зазначено про час та місце розгляду справи, однак жодної відмітки про вручення копій або про їх надіслання засобами поштового зв`язку на протоколах немає.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивача не повідомлено про час та місце розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, тобто справу розглянуто за відсутності представника позивача.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 380/499/17, від 31 жовтня 2019 року у справі № 822/681/16, від 14 листопада 2019 року у справі № 822/863/16.

Колегія суддів зазначає, що факт неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності у сфері містобудівної діяльності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанов у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірними, та такими, що винесені з порушенням встановленої процедури.

Відповідно до пунктів 20 та 21 Порядку № 244 посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з`ясовує:

чи належить до її компетенції розгляд цієї справи;

чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності;

чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи;

чи витребувані необхідні додаткові матеріали;

чи підлягають задоволенню клопотання (за наявності) суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або інших осіб, що беруть участь у справі.

Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справи, під час розгляду справи зобов`язана з`ясувати чи було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності, чи винний відповідний суб`єкт містобудування в його вчиненні, чи підлягає він притягненню до відповідальності, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, позивача не повідомлено про час та місце розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, тобто справу розглянуто за відсутності представника позивача.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що в матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували вручення (надіслання) повідомлення позивачу про час і місце розгляду справи. Як наслідок, позивача позбавлено прав, передбачених Конституцією України та Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, бути присутнім під час розгляду справи, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, мати професійну правову допомогу.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідачем допущено грубі порушення встановленого порядку проведення перевірки, які не можуть вважатися формальними, що є підставою для визнання протиправними оскаржуваних постанов та припису.

Доводи відповідача про те, що підставою для скасування рішення, прийнятого за результатами перевірки, може бути лише неправильність його прийняття по суті, а не процедурні порушення суд оцінює критично, оскільки судом встановлено факт проведення відповідачем перевірки дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил без присутності уповноваженої позивачем особи, що свідчить про допущення грубого, а не формального порушення ДАБІ України порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 822/863/16.

Колегія суддів також враховує, що постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 травня 2016 року у справі № 822/680/16, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року, задоволено позов Житлово-будівельного кооперативу «Будкомфорт-2» (забудовника об`єкта будівництва: «Будівництво багатоповерхового житлового будинку із вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення» на вул. Свердлова (вул. Князів Коріатовичів), 118 у м. Вінниця» та визнано факт порушення відповідачем законодавчо встановленого порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, чим позбавлено позивача можливості захистити свої права та інтереси. Визнано протиправною та скасовано постанову ДАБІ України про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 052/40-212-10/2420 від 25 березня 2016 року.

При цьому суд виходить з того, що відповідач у цій справі як суб`єкт владних повноважень не позбавлений права здійснити повторну перевірку позивача (за наявності підстав, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України), безумовно дотримуючись процедури проведення таких контрольних заходів.

У частині недоведення відповідачем у цій справі правомірності свого рішення суд також враховує наступне. На сьогодні у праві існують три основні стандарти доказування: «баланс імовірностей» (balance of probabilities) або «перевага доказів» (preponderance of the evidence); «наявність чітких та переконливих доказів» (clear and convincing evidence); «поза розумним сумнівом» (beyond reasonable doubt) та у справах, де суб`єкт владних повноважень доводить правомірність своїх рішень, що передбачають втручання у власність або діяльність суб`єкта приватного права (зокрема, притягнення його до відповідальності), подані таким суб`єктом владних повноважень докази, за загальним правилом, повинні відповідати критерію «поза розумним сумнівом».

Оскільки судом касаційної інстанції не встановлено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення судами попередніх інстанцій, то відповідно до частини першої статті 350 КАС України касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко