Справа № 401/3329/16-а(2-а/401/134/16)
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2019-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2019 року

Київ

справа №401/3329/16-а(2-а/401/134/16)

адміністративне провадження №К/9901/23821/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 401/3329/16

за позовом ОСОБА_1 до Подорожненської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Великоандрусівської сільської ради Свідловодського району Кіровоградської області - про визнання протиправним та скасування рішення № 197 від 12 серпня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад»

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 29 червня 2017 року, прийняту в складі судді Мельничика Ю.С.,

та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Дурасової Ю. В., суддів Божко Л. А., Лукманової О. М.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1.1. 25 жовтня 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Світловодського міськрайонного суду з адміністративним позовом до Подорожненської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області (далі - відповідач, сільська рада), в якому просила визнати незаконним і скасувати рішення відповідача №197 від 12 серпня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Велика Андрусівка, Калантаїв, Сніжкова Балка, Вищепанівка Великоандрусівської сільської ради, сіл Подорожнє, Нагірне, Бабичівка Подорожненської сільської ради у Великоандрусівську територіальну громаду з центром у селі Велика Андрусівка.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем у порушення вимог Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» і Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Подорожненської сільської ради від 20 квітня 2016 року №116, до прийняття спірного рішення не було забезпечено належного проведення його громадського обговорення Подорожненською територіальною громадою, не було вивчено пропозиції та волевиявлення членів територіальної громади щодо добровільного об`єднання з Великоандрусівською територіальною громадою.

3. За доводами позивача спірне у цій справі рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог частини третьої статті 5 та частини другої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», оскільки Подорожненським сільським головою Воропаєвим В. В. не було забезпечено вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад, її громадське обговорення протягом 30 днів, та не було забезпечено протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Крім цього, представник позивача зазначив, що в порушення статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Подорожненський сільський голова не мав права брати участі в голосуванні за спірне рішення, оскільки не є депутатом сільської ради, тому не має права схвального голосу на сесії сільської ради. До того ж проект спірного рішення не було оприлюднено в порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації».

4. 09 березня 2017 року ухвалою суду першої інстанції у зв`язку з реорганізацією Подорожненської сільської ради, правонаступником якої є Великоандрусівська сільська рада Світловодського району, до участі в справі як третю особу залучено Великоандрусівську сільську раду Світловодського району Кіровоградської області.

5. Відповідачем не надано заперечень на позов, третьою особою надано заперечення, в яких зазначено, що відповідач прийняв спірне рішення в межах компетенції та у спосіб, передбачений законом. На підставі цього рішення позивач взяла участь у місцевих виборах, які відбулися 18 грудня 2016 року, і була обрана депутатом Великоандрусівської сільської ради. У зв`язку з обранням Великоандрусівської сільської ради та сільського голови, Подорожненська сільська рада реорганізована та припинила свою діяльність, але не виключена з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

6. Позивач є жителькою села, щодо якого прийнято оскаржуване рішення сільської ради.

7. 15 квітня 2016 року винесено розпорядження Великоандрусівського сільського голови Іващенко Н. І. № 12-гр «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад сіл Подорожнє, Нагірне, Бабичівка Подорожненської сільської ради, сіл Велика Андрусівка, Калантаїв, Сніжкова Балка, Вищепанівка Великоандрусівської сільської ради у Великоандрусівську територіальну громаду з центром у селі Велика Андрусівка».

8. Рішенням Подорожненської сільської ради від 20 квітня 2016 року № 116 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад, відповідно до якого громадське обговорення проводиться з метою залучення представників громадськості до розгляду пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад під час прийняття відповідного рішення.

8.1. Організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення, виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників і власних організаційних можливостей.

8.2. Громадське обговорення передбачає: 1) вирішення організаційних (технічних) питань: часу, дати і місця проведення громадського обговорення, визначення цільової групи та ефективного способу інформування потенційних учасників для участі у заході, розсилання запрошень; 2) опрацювання організаторами громадського обговорення висловлених пропозицій (зауважень) щодо добровільного об`єднання територіальних громад та проведення аналізу поданих пропозицій (зауважень); 3) узагальнення та оприлюднення результатів громадського обговорення. Рішення про проведення громадського обговорення приймається його організатором і повинно містити питання, що виноситься на обговорення, строк його проведення та імена відповідальних осіб. Пропозиції (зауваження) учасників громадського обговорення подаються у письмовій чи усній формі.

8.3. У ході проведення громадського обговорення ведеться протокол, в якому фіксуються всі пропозиції. Організатор громадського обговорення протягом 2 днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, в якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що вносилося на громадське обговорення, узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час громадського обговорення.

9. 22 квітня 2016 року Великоандрусівська сільська рада прийняла рішення № 55 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Подорожнє, Нагірне, Бабичівка Подорожненської сільської ради, сіл Велика Андрусівка, Калантаїв, Сніжкова Балка, Вищепанівка Великоандрусівської сільської ради у Великоандрусівську територіальну громаду з центром у селі Велика Андрусівка».

10. 22 квітня 2016 року Великоандрусівським сільським головою Іващенко Н. І. направлено лист Подорожненському сільському голові Воропаєву В. В. про розгляд пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Подорожнє, Нагірне, Бабичівка Подорожненської сільської ради сіл Велика Андрусівка, Калантаїв, Сніжкова Балка, Вищепанівка Великоандрусівської сільської ради у Великоандрусівську територіальну громаду з центром у селі Велика Андрусівка.

11. 24 квітня 2016 року відбулося обговорення в сільському Будинку культури с. Подорожнє пропозиції Великоандрусівського сільського голови про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Подорожнє, Нагірне, Бабичівка Подорожненської сільської ради, сіл Велика Андрусівка, Калантаїв, Сніжкова Балка, Вищепанівка Великоандрусівської сільської ради у Великоандрусівську територіальну громаду, що підтверджено протоколом № 2.

12. 12 травня 2016 року в сільському Будинку культури с. Подорожнє за участю сільського голови с. Подорожнє, у присутності 38 осіб, відбулося обговорення та схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», що підтверджено протоколом № 5.

13. 07 червня 2016 року Кіровоградська обласна державна адміністрація розглянула лист від 17 травня 2016 року № 86/02-30 стосовно надання висновку щодо відповідності проекту рішення Подорожненської сільської ради від 12 травня 2016 року № 134 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України та направила вказане рішення на доопрацювання, у зв`язку із порушенням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

14. За висновком Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 червня 2016 року № 01-18/684/5 рішення Подорожненської сільської ради від 12 травня 2016 року № 134 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» було прийнято з порушенням статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» - воно не було оприлюднено не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх прийняття.

15. 27 червня 2016 року, 28 червня 2016 року Подорожненським сільським головою Воропаєвим В. В. у с. Подорожнє проведено громадські обговорення пропозицій про об`єднання до м. Світловодська або до села Велика Андрусівка, що підтверджується протоколами № 6, № 7, № 8.

16. 14 липня 2016 року Подорожненська сільська рада на виконання висновку Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 червня 2016 року № 01-18/684/5 та, ураховуючи проведені громадські обговорення, прийняла рішення № 173 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким вирішено: схвалити проект рішення Подорожненської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад»; Великоандрусівському сільському голові подати проект рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до Кіровоградської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності проекту Конституції та законам України».

17. 12 серпня 2016 року відбулося засідання 18 - ї сесії Подорожненської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області 7 скликання, на якому взяло участь 12 депутатів та сільський голова. Депутат ОСОБА_2 на засіданні ради повідомила, що 23 липня 2016 року відбулися збори ініціативної групи громадян та представників села, які прийняли рішення про відмову від об`єднання з іншими територіальними громадами у зв`язку з відсутністю правоустановчих документів, які підтверджують статус територіальної громади як юридичної особи публічного права.

18. Після доповіді Подорожненського сільського голови Воропаєва В. В., оголошення висновку і розпорядження Кіровоградської обласної державної адміністрації від 12 серпня 2016 року, після проведеного обговорення, за питання порядку денного «Про добровільне об`єднання територіальних громад» проголосувало «За» прийняття рішення - 8 голосів, у тому числі 7 депутатів ( ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 ) та сільський голова Воропаєв В.В., проголосувало «Проти» прийняття рішення - 0 голосів, «Утримався» 1 депутат. У голосуванні не брали участь зареєстровані на сесії депутати ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_2 і ОСОБА_12

19. 12 серпня 2016 року Подорожненська сільська рада Світловодського району Кіровоградської області прийняла рішення № 197 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким вирішила:

19.1. Об`єднатися з територіальними громадами сіл Велика Андрусівка, Калантаїв, Сніжкова Балка, Вищепанівка Великоандрусівської сільської ради, сіл Подорожнє, Нагірне, Бабичівка Подорожненської сільської ради в Великоандрусівську територіальну громаду з центром у селі Велика Андрусівка;

19.2. Доручити Великоандрусівському сільському голові Іващенко Н. І. клопотати перед Кіровоградською обласною державною адміністрацією щодо звернення до Центральної виборчої комісії для прийняття рішення про призначення перших виборів депутатів та голови Великоандрусівської сільської об`єднанної територіальної громади в установленому законом порядку;

19.3. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Повноваження Подорожненської сільської ради, Подорожненського сільського голови припинити з моменту набуття повноважень новообраними органами місцевого самоврядування, сільським головою територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об`єднання.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі та мотиви їхнього ухвалення

20. Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 29 червня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

21. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення відповідача прийнято без порушень вимог чинного законодавства, з дотриманням порядку, визначеного Законами України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та від 05 лютого 2015 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 157 -(далі - Закон № 157 -).

ІV. Касаційне оскарження

22. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, яку зареєстровано 06 листопада 2017 року.

23. У касаційній скарзі позивач посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

24. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що під час прийняття спірного рішення судами попередніх інстанцій не було враховано, що воно було прийнято із порушенням процедури проведення громадських обговорень, з недотриманням регламенту сільської ради. На підтвердження відсутності належного громадського обговорення, як зазначає позивач, у матеріалах справи наявні підписні листи, в яких жителі села в кількості 850 чоловік висловили свою незгоду з прийняттям такого рішення, про що було повідомлено на сесій сільської ради депутатами.

25. Проект спірного рішення не оприлюднювався у порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації», з порядком денним депутати також не були ознайомлені, так само як і з висновком Кіровоградської обласної адміністрації про відповідність проекту спірного рішення вимогам чинного законодавства.

26. Позивач також указує, що спірне рішення було прийнято з порушенням вимог статті 43 та 59 Закону № 280/97-ВР, оскільки було враховано голос сільського голови.

27. За доводами позивача, відповідачем не дотримано строків проведення громадських обговорень, крім того суди дійшли помилкових висновків щодо належної організації обговорень, оскільки в наявних у матеріалах справи протоколах зафіксовано мізерну кількість присутніх, без конкретного переліку. Крім того, матеріали справи не містять доказів щодо того, в якому порядку проводилися такі обговорення та як повідомлялися мешканці села. Не надано жодних доказів про результати такого обґоворення.

28. 11 грудня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Свідловодського міськрайонного суду Кіровоградської області справу № 401/3329/16-а.

29. 18 січня 2018 року справа № 401/3329/16-а надійшла до Вищого адміністративного суду України

30. 15 лютого 2018 року справу № 401/3329/16-а разом з матеріалами касаційної скарги передано до Верховного Суду (судді-доповідачу Желтобрюх І. Л.).

31. 30 травня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 550/0/78 - 19 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг.

32. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 31 травня 2019 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В. (суддя-доповідач), суддів Радишевську О. Р., Уханенка С. А.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

33. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

34. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

35. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

36. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

37. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

38. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

39. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону № 280/97 - ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

40. Відповідно до статті 2 Закону № 157 - VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

41. Згідно зі статтею 3 вказаного Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

42. Відповідно до статті 5 Закону № 157 - VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

42.1. Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

42.2. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

42.3. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

43. Статтею 6 Закону № 157 - VIII встановлено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

43.1. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

43.2. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

43.3. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

43.4. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

43.5. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

44. Відповідно до статті 7 вказаного Закону проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

44.1. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

44.2. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

44.3. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

44.4. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

44.5. У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

44.6. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

44.7. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об`єднаної територіальної громади.

45. Приписами частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

46. Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

47. При цьому пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

48. Відповідно до частини другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

VІ. Позиція Верховного Суду

49. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

50. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

51. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

52. Добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст має здійснюватись з дотриманням принципів добровільності, прозорості та відкритості (пункти 2, 6 частини першої статті 2 Закону № 157-VIII).

53. З огляду на принцип добровільності об`єднання територіальних громад сільські, селищні, міські ради під час прийняття відповідних рішень мають враховувати результати громадських обговорень, тобто, думку жителів тієї чи іншої територіальної громади.

54. Законом № 157-VIII визначено, що в кожній громаді, яка включається у процес об`єднання, обов`язково проводяться: два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів), дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).

55. При вирішенні адміністративної справи адміністративні суди зобов`язані перевірити оскаржуване рішення на відповідність вимогам частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

56. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що громадські обговорення проводилися сільським головою 24 квітня 2016 року, 27 червня 2016 року, 28 червня 2016 року.

57. Аналіз змісту статті 7 Закону № 157-VIII дозволяє дійти висновку, що схвалений сільською радою проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад подається обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України, яка готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації. Сільська рада приймає рішення про добровільне об`єднання територіальних громад у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад вказаним вимогам.

58. Тобто, обласна державна адміністрація є одним із суб`єктів, який приймає обов`язкову участь в процесі добровільного об`єднання територіальних громад, і цього суб`єкта законодавець наділив повноваженнями щодо перевірки проектів рішень сільських рад про добровільне об`єднання на їх відповідність чинному законодавству.

59. При цьому в матеріалах справи відсутній висновок Кіровоградської обласної державної адміністрації від 12 серпня 2016 року за наслідком розгляду проекту спірного рішення. Суди попередніх інстанцій не досліджували та не перевірили зміст висновку обласної державної адміністрації щодо відповідності проекту рішення Подорожненської сільської ради від 12 серпня 2016 року № 197 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України.

60. Висновок Кіровоградської обласної державної адміністрація про визнання проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» таким, що відповідає Конституції та законам України є підставою до прийняття відповідачем спірного рішення, має безпосереднє відношення до предмета позову.

61. Дослідження цих обставин справи є необхідним для правильного вирішення цієї справи у зв`язку з тим, що листом Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 червня 2016 року Подорожненській сільській раді було повернуто попередній проект рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на доопрацювання у зв`язку із порушенням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

62. Відповідно до приписів частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, повинні бути оприлюднені ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

63. Під час здійснення нового розгляду судам першої та апеляційної інстанцій необхідно виконати вимоги частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та дослідити, чи було прийнято спірне рішення у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а саме: чи виконано відповідачем вимоги частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо обов`язкового оприлюднення проекту спірного рішення.

64. Вирішуючи питання про легітимність спірного рішення, судам першої та апеляційної інстанцій також необхідно перевірити чи було дотримано вимоги частини другої статті 59 Закону № 280/97-ВР.

65. Крім того, Верховний Суд також звертає увагу, що судом першої інстанції було залучено третю особу, яка, як указують суди попередніх інстанцій, є правонаступником відповідача, а отже, ураховуючи приписи статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), така особа мала бути залучена як належний відповідач або як другий відповідач.

66. У зв`язку із невстановленням наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення, і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

67. Відповідно до частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

68. Верховний Суд уважає, що встановлені порушення, допущені як судом апеляційної, так і судом першої інстанцій, отже, справа підлягає направленню на новий розгляд до Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області.

VIІ. Судові витрати

69. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 29 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року в справі № 401/3329/16 скасувати.

3. Адміністративну справу № 401/3329/16 за позовом ОСОБА_1 до Подорожненської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Великоандрусівської сільської ради Свідловодського району Кіровоградської області - про визнання протиправним та скасування рішення № 197 від 12 серпня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» направити на новий розгляд до Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області.

4. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко