Справа № 540/1050/19
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2019-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 листопада 2019 р.м. ОдесаСправа № 540/1050/19
Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С.

П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Коваля М.П.

За участю: секретаря - Іщенка В.О.

представника апелянта - Кірющенко А.В. (посвідчення від 07.09.2019 року)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 8 серпня 2019 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області до Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області щодо не визначення підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єкта благоустрою - спортивного майданчику (стадіону), його частин, який перебуває на балансі Гладківської сільської ради, і розташований в с. Таврійське, вул. Лісна, та зобов'язати Гладківську сільську раду Голопристанського району Херсонської області вчинити дії щодо визначення підприємств, установ, організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання цього об'єкта благоустрою населення (його частин); визнати протиправною бездіяльність Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області щодо не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою населеного пункту (їх частин), розташованого на території Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області, в с. Таврійське по вул. Лісна та зобов'язати Гладківську сільську раду Голопристанського району Херсонської області вчинити дії щодо розроблення та затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації вказаного об'єкта благоустрою населеного пункту (його частин).

В обґрунтування позову зазначено, що під час вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо благоустрою населених пунктів виявлено ряд недоліків щодо проведення технічної інвентаризації та паспортизації спортивного майданчику, який є об'єктом благоустрою і розташований в с. Таврійське Гладківської сільської ради, які негативно впливають на організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель та інженерних споруд та можуть призвести, у разі їх не усунення, до настання тяжких наслідків для життя та здоров`я дітей. Зокрема, прокурор з посиланням на положення Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про охорону дитинства", Закону України "Про благоустрій населених пунктів", затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №550 від 29.10.2012 року Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою населених пунктів вказує, що на території Гладківської сільської ради розташований спортивний майданчик в с. Таврійське, вул. Лісна, який з 2017 року обліковується за Гладківською сільською радою. Організацію благоустрою у селі Таврійське повинна забезпечувати Гладківська сільська рада, до компетенції якої віднесено, зокрема, затвердження правил і заходів благоустрою населених пунктів. При цьому, для підтримання у належному стані об'єктів благоустрою, в тому числі їх елементів, як обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків, їх власники, балансоутримувачі зобов'язані проводити згідно з планами, затвердженими органом місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об'єктів благоустрою (їх частин). Отже, однією з необхідних умов для належного виконання зазначеного обов'язку власниками, балансоутримувачами об'єктів благоустрою є наявність затверджених планів проведення таких заходів з благоустрою населеного пункту. Із вищезазначених Законів та Інструкції випливає обов'язок саме органу місцевого самоврядування - Гладківської сільської ради на визначення підприємств, установ, організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою, затвердження планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою території. Таким чином, спортивний майданчик (стадіон), що знаходиться на балансі Гладківської сільської ради є об'єктом благоустрою, який підлягає належному утриманню, паспортизації та інвентаризації. Проте, Гладківською сільською радою, з часу введення дитячого спортивного майданчика в експлуатацію повністю ігноруються вищенаведені вимоги законодавства. Не визначено підприємств, установ, організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єкту благоустрою - дитячого спортивного майданчику (стадіону), плани інвентаризації та паспортизації не розроблено, як наслідок, такі функції ніким не здійснюються, паспорт на спортивний майданчик відсутній, обстеження, перевірка технічного стану його конструктивних елементів не проводиться, про що свідчить відсутність документації про їх огляд, ремонт, демонтаж, тощо. З наведеного прокурору вбачається, що бездіяльність Гладківської сільської ради щодо не визначення підприємств, установ та організацій, відповідальних за утримання такого об'єкту благоустрою, не проведення технічної інвентаризації та паспортизації дитячого спортивного майданчику (стадіону) є протиправною.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 8 серпня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Заступник керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області, з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, не відповідність висновків суду обставинам справи, звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову у повному обсязі.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Гладківська територіальна громада утворена 18.12.2016 року внаслідок об'єднання двох сільських рад: Гладківська сільська рада та Таврійська сільська рада.

Згідно із Рішенням дев'ятої сесії сільської ради сьомого скликання №78 від 31.08.2016 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад", відповідно до вимог статей Закону України "Про місцеве самоврядування" Гладківську сільську раду Голопристанського району об'єднано з територіальною громадою сіл Таврійське, Великий Клин Таврійської сільської ради в об'єднану територіальну громаду Гладківської сільської ради з адміністративним центром у с. Гладківка.

Пунктом 4 вказаного рішення визначено, що правонаступником всього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися, визнано об'єднану територіальну громаду - Гладківську сільську раду.

Відповідно до ст. 1.1.3 Розділу 1 Статуту Гладківської сільської об'єднаної територіальної громади Голопристанського району Херсонської області, затвердженого рішенням Гладківської сільської ради №94 від 19.10.2017 року, Гладківська сільська територіальна громада має єдиний представницький орган - Гладківську сільську раду.

На території Гладківської сільської ради Голопристанського району Херсонської області розташований спортивний стадіон в с. Таврійське, вул. Лісна, який обліковується за Гладківською сільською радою, що, зокрема, підтверджується витягом з Акту прийому-передачі матеріальних цінностей від 14.02.2017 року, балансовою вартістю 22 200 грн., довідки Гладківської сільської ради від 02.04.2019 року №2-16/150 та витягу з Інвентаризаційного опису інших необоротних матеріальних активів та записів від 01.11.2018 року.

Рішенням Виконавчого комітету Гладківської сільської ради №17 від 22.06.2017 року Стадіону як об'єкту нерухомого майна присвоєно поштову адресу: вул. Лісна, 65Б, с. Таврійське, Голопристанський район Херсонської області.

Право власності Гладківської сільської об'єднаної територіальної громади на стадіон зареєстровано 21.05.2019 року, 28.03.2019 року на цей об'єкт нерухомості заведено інвентаризаційну справу №863/884 та складено технічний паспорт. Нерухоме майно складається з поля футбольного, бетонних трибун та огорожі з бетонних плит.

Стадіон перебуває на балансі Гладківської сільської ради. Балансоутримувача (відповідних підприємства, організації, установи) майна не визначено, не розроблено і не затверджено планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою території.

З огляду на те, що відповідні дії на виконання закону відповідач не вчиняє, заступник прокурора з метою забезпечення норм законодавства у сферах благоустрою та охорони дитинства звернувся до суду із цим позовом.

Вирішуючи спір по суті та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено (з наданням будь-яких доказів), що ті дії, не вчинення яких він вважає протиправними та які він просить зобов'язати виконати відповідача, передбачені відповідними програмами і заходами на реалізацію саме державної політики у сферах благоустрою та охорони дитинства, в відтак прокурором не обґрунтовано, що вчинення таких дій відповідачем як органом місцевого самоврядування становить державний інтерес.

Колегія суддів висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову вважає правильними, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Зазначені положення Основного Закону кореспондуються із приписами ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII, згідно яких прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

У зв'язку із чим, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Водночас, за змістом спеціального закону, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Разом з цим, відповідно до ст. 39 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Порядок здійснення державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначається цим Законом та іншими законодавчими актами.

Натомість, Законом України "Про місцеві державні адміністрації" не передбачено повноваження місцевої державної адміністрації щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства з благоустрою у населених пунктах відповідними органами місцевого самоврядування.

Водночас, відповідно до ст. 40 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

Питання, вирішення яких віднесено до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради, передбачені статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року №280/97-ВР.

Так, згідно із п.п. 30, 44 ч. 1 вказаної статті Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Разом з цим, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 року №2807-IV благоустроєм населених пунктів відповідно до визначення, закріпленого у, є комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Територія - це сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об'єктів благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об'єктів, об'єктів промисловості, комунально-складських та інших об'єктів у межах населеного пункту.

Заходами з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 13 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV об`єктами благоустрою населених пунктів є: території загального користування ( парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам'ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; пам'ятки культурної та історичної спадщини; майдани, площі, бульвари, проспекти; вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; пляжі; кладовища; інші території загального користування; прибудинкові території; території будівель та споруд інженерного захисту територій; території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.

До об'єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.

Статтею 21 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV визначені елементи благоустрою, до яких відносяться, в тому числі, обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків; інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.

Крім того, згідно із ст. 1 Закону України "Про фізичну культуру і спорт" від 24.12.1993 року №3808-XII спортивна споруда - це нерухоме майно, призначене для занять фізичною культурою і спортом.

Згідно Державних будівельних норм ДБН В.2.2-13-2003 "Будинки і споруди. Спортивні та фізкультурно-оздоровчі споруди" до спортивних споруд віднесено, зокрема, стадіони.

Отже, об'єктом благоустрою є певна територія, на якій можуть розташовуватись об'єкти нерухомого майна, а також інші об'єкти, до яких відносяться рекреаційні, оздоровчі, навчальні, спортивні об'єкти, якими є і стадіони.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 10 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів, створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб), визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема: забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях; організація місць відпочинку для населення; затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо; визначення на об'єктах благоустрою місць розміщення громадських вбиралень; залучення на договірних засадах коштів і матеріально-технічних ресурсів юридичних та фізичних осіб для здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; визначення обсягів пайової участі власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення в утриманні об'єктів благоустрою; визначення в установленому порядку розміру відшкодувань юридичними та фізичними особами за забруднення довкілля та інші екологічні збитки, спричинені порушенням законодавства у сфері благоустрою та охорони навколишнього природного середовища; інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; видача дозволу на порушення об'єктів благоустрою у випадках та порядку, передбачених цим Законом.

Згідно із приписами ч.ч. 1, 2 ст. 20 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста). Фінансування місцевих програм з благоустрою населених пунктів проводиться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів.

Водночас, згідно п.п. 1, 7 ч. 1 ст. 30 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Таким чином, організація благоустрою належить до безпосередньої компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, які наділені повноваженнями щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб), визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

Відповідно до ст.ст. 14, 15 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV об'єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об'єктів благоустрою державної та комунальної власності. У разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об'єктів.

Підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об'єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації.

Пунктом 5 ч. 2 ст. 18 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV визначено, що підприємства, установи та організації у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Так, відповідно до п. 1.3 Інструкції з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 29.10.2012 року №550, під паспортизацією об`єктів благоустрою слід розуміти складання технічних паспортів об`єктів благоустрою за результатами їх інвентаризації; під технічною інвентаризацією об`єктів благоустрою - сукупність заходів з обстеження, спрямованих на підтвердження наявності об`єктів нерухомого майна, елементів благоустрою та оцінку їх технічного стану, а також наявності інженерних мереж на об`єкті благоустрою.

Згідно із п. 1.4 Інструкції від 29.10.2012 року №550 технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою проводяться власником, балансоутримувачем або виконавцем на підставі договору із замовником або самостійно.

Пунктом 1.5 Інструкції від 29.10.2012 року №550 передбачено, що технічна інвентаризація об`єктів благоустрою може бути плановою або позаплановою. Планова технічна інвентаризація повинна проводитись згідно з планами, затвердженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Таким чином, затвердження заходів з благоустрою території села (в даному випадку села Таврійське) повинна забезпечувати Гладківська сільська рада.

Норми Закону України "Про благоустрій населених пунктів" зобов`язують, зокрема, підприємства, установи, організації у сфері благоустрою населених пунктів проводити їх планову інвентаризацію та паспортизацію.

За змістом п. 5 ч. 2 ст. 18 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV однією з умов для належного виконання цього обов`язку є наявність затвердженого плану проведення таких заходів з благоустрою населеного пункту.

Аналіз наведених норм права у сфері забезпечення благоустрою населених пунктів дає підстави для висновку, що затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою села як заходу з благоустрою території населеного пункту є повноваженням саме відповідача.

Судом встановлено, що Гладківська сільська рада не затвердила планів інвентаризації та паспортизації таких об`єктів благоустрою населення (їх частин) як стадіон, який перебуває на балансі Гладківської сільської ради і розташований в с. Таврійське, вул. Лісна, 65Б, а також не визначила балансоутримувача цього об'єкту благоустрою.

Водночас, Законом України "Про благоустрій населених пунктів", Інструкцією з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів не визначено строків та періодичності проведення інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою, як не містять і чітко визначеного обов'язку сільської, селищної, міської ради складати або затверджувати саме плани проведення технічної інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою населених пунктів. Вжиття таких заходів є виключним повноваженням відповідача як органу місцевого самоврядування, який самостійно визначає їх доцільність.

Разом з цим, відповідно до ст. 24 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV органи місцевого самоврядування можуть передавати об'єкти благоустрою на баланс підприємствам, установам, організаціям відповідно до частини першої статті 15 цього Закону. Балансоутримувач об'єкта благоустрою з метою належного його утримання та здійснення своєчасного ремонту може залучати для цього на умовах договору інші підприємства, установи, організації. Підприємства, установи, організації, які розміщуються на території об'єкта благоустрою, можуть утримувати закріплену за ними територію або брати пайову участь в утриманні цього об'єкта відповідно до частини четвертої статті 15 цього Закону. Підприємства, установи, організації зобов'язані утримувати закріплені за ними на умовах договору з балансоутримувачем території в належному стані відповідно до законодавства та умов договору. Межі та режим використання закріпленої за підприємствами, установами, організаціями території визначають відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування залежно від підпорядкування об'єкта благоустрою.

Отже, визначення в якості балансоутримувача об'єкту благоустрою певних підприємств, установ, організацій є правом, а не обов'язком ради як органу місцевого самоврядування.

Разом з цим, матеріалами справи підтверджено, що функції власника спортивного стадіону належать Гладківській сільській раді і саме у неї на балансі він і перебуває.

Відповідно до ст.ст. 16, 29 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Балансоутримувач має такі специфічні властивості, як ведення бухгалтерської, статистичної та іншої звітності, здійснює розрахунки коштів, необхідних для своєчасного проведення капітального і поточного ремонтів та утримання, забезпечує управління цим майном і несе відповідальність за його експлуатацію згідно з законом.

Натомість, судом першої інстанції вірно враховано, що позивачем не наведено жодного доводу та не надано доказів в обґрунтування неможливості здійснення відповідачем або виконавчим комітетом Гладківської сільської ради функцій балансоутримувача стадіону як об'єкту благоустрою.

Разом з цим, згідно із Законом України "Про охорону дитинства" метою охорони дитинства є забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров'я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні; охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Відповідно до ст. 5 вказаного Закону місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1 - 4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям"; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім'ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп'ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Статтею 6 Закону України "Про охорону дитинства" визначено гарантії прав дитини на життя, охорону здоров'я та заходи їх реалізації, за якими держава гарантує дитині право на охорону здоров'я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров'я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.

З цією метою держава вживає заходів щодо: зниження рівня смертності немовлят і дитячої смертності; забезпечення надання необхідної медичної допомоги всім дітям; боротьби з хворобами і недоїданням, у тому числі шляхом надання дітям доступу до достатньої кількості якісних харчових продуктів та чистої питної води; створення безпечних і здорових умов праці; надання матерям належних послуг з охорони здоров'я у допологовий і післяпологовий періоди; забезпечення всіх прошарків суспільства, зокрема батьків і дітей, інформацією щодо охорони здоров'я і здорового харчування дітей, переваг грудного вигодовування, гігієни, санітарних умов проживання дітей та запобігання нещасним випадкам; розвитку просвітницької роботи, послуг у галузі планування сім'ї та охорони репродуктивного здоров'я; пільгового забезпечення дітей ліками та харчуванням у порядку, встановленому законодавством.

Водночас, затвердження планів проведення технічної інвентаризації та паспортизації об'єкту благоустрою не віднесено Законом України "Про охорону дитинства" до переліку заходів щодо забезпечення прав дитини на життя і охорону здоров'я.

Крім того, судом першої інстанції вірно зазначено, що в даному випадку шкоду (загрозу) життю чи здоров'ю дітей може становити неналежне виконання обов'язків щодо утримання і ремонту об'єкту благоустрою, а не відсутність затверджених планів його технічної інвентаризації та паспортизації чи визначення балансоутримувача.

Разом з цим, згідно із ст. 17 Закону України від 06.09.2005 року №2807-IV громадяни у сфері благоустрою населених пунктів мають, зокрема, право: користуватись об'єктами благоустрою населених пунктів; вимагати негайного виконання робіт з благоустрою населених пунктів у разі, якщо невиконання таких робіт може завдати шкоду життю, здоров'ю або майну громадян; звертатись до суду з позовом про відшкодування шкоди, заподіяної майну чи здоров'ю громадян унаслідок дій чи бездіяльності балансоутримувачів об'єктів благоустрою.

За змістом ст.ст. 172, 327 Цивільного кодексу України у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування. Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Відповідно до ст.ст. 319, 322 Цивільного кодексу України власник зобов'язаний утримувати майно, що йому належить, якщо інше не встановлено договором або законом. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Власність зобов'язує. Власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі.

Таким чином, підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об'єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації.

Орган державної влади або орган місцевого самоврядування за поданням підприємства чи балансоутримувача щорічно затверджує заходи з утримання та ремонту об'єкта благоустрою державної або комунальної власності на наступний рік та передбачає кошти на виконання цих заходів. Орган державної влади та орган місцевого самоврядування, підприємство та балансоутримувач несуть відповідальність за виконання затверджених заходів у повному обсязі.

При цьому до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо: управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Враховуючи наведене, за відсутності визначеного як балансоутримувача об'єкту благоустрою підприємства, установи, організації, обов'язки з утримання та ремонту об'єкта благоустрою має виконувати виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Виконання ним таких обов'язків не знаходиться у залежності від фактів затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об'єкту благоустрою, а також проведення самої технічної інвентаризації та паспортизації об'єкту благоустрою.

Отже, у даному випадку саме бездіяльність виконавчого органу сільської ради з приводу незабезпечення організації благоустрою населеного пункту та утримання і ремонту об'єкта благоустрою може становити загрозу правам дитини на життя і охорону здоров'я, а відтак і зачіпати (порушувати) інтереси держави. Однак відповідні дії чи бездіяльність прокурором не оскаржуються, їх правомірність ним не досліджувалась.

Таким чином, оскаржувана прокурором бездіяльність Гладківської сільської ради за наведених позивачем доводів та установлених обставин не має ознак протиправності.

Разом з цим, судом першої інстанції вірно враховано, Розділом XI "Місцеве самоврядування" Конституції України, зокрема, визначено засади організації і діяльності місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту. Відповідно до положень частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статтями 20, 21 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Таким чином, вирішення органом місцевого самоврядування питань місцевого значення є його виключним правом і повноваженням, втручання у здійснення якого з боку органів державної влади не допускається інакше як на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України "Про благоустрій населених пунктів", Законом України "Про охорону дитинства" передбачено формування державної політики у відповідних сферах, її реалізацію визначеними цими законодавчими актами суб'єктами - органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, в тому числі і шляхом вжиття певних заходів.

Враховуючи викладене, оскільки заступником прокурора не доведено, що дії, не вчинення яких він вважає протиправним та які просить зобов'язати виконати відповідача, передбачені відповідними програмами і заходами на реалізацію саме державної політики у сферах благоустрою та охорони дитинства, не обґрунтовано, що вчинення таких дій відповідачем як органом місцевого самоврядування становить державний інтерес, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

З огляду на викладене, оскільки судом першої інстанції повною мірою з'ясовані обставини справи, висновки суду відповідають нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, а доводи апеляційної скарги цих висновків не спростовують, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 8 серпня 2019 року - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складено та підписано 19.11.2019 року.

Головуючий суддя: О.В. Єщенко

судді: О.О. Димерлій

М.П. Коваль