Справа № 2040/8106/18
Суддя: Усенко Є.А.
Дата ухвалення: 2019-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 листопада 2019 року

Київ

справа №2040/8106/18

адміністративне провадження №К/9901/16764/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Усенко Є.А.,

суддів: Хохуляка В.В., Гусака М.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання - Кривди В.І.

представника позивача - не з`явився

представника відповідача - Медведєвої І.А.

представника третьої особи - Колесника К.А.

розглянув у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін касаційну скаргу Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 (судді - Кононенко З.О., Мельнікова Л.В., Калитка О.М.) у справі за адміністративним позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" про скасування вимоги від 27.03.2018 № 20-04-25/2136 "Про усунення порушень,"

УСТАНОВИВ:

Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради (далі - позивач; Управління) звернулось з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби (Офіс Держаудитслужби, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" (КП "Харківські теплові мережі", третя особа), - в якому просило скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби України від 27.03.2018 № 20-04-25/2136 "Про усунення порушень" у частині не проведення перерахунків невикористаних субсидій або проведення таких перерахунків із порушенням вимог пункту 15 Положення № 848 та підпунктів 2, 3, 4, 4-1 Порядку № 534.

Обґрунтовуючи позов, позивач зазначає, що відповідно до Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо -, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016р. № 534 (далі - Порядок №534), обсяг невикористаних сум субсидій визначає надавач послуг, який і несе відповідальність за правильність розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій. У зв`язку з цим УПСЗН не може бути пред`явлена вимога про усунення порушень, допущених посадовими особами підприємства - надавача послуг (КП "Харківські теплові мережі").

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2018 адміністративний позов Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" - про скасування вимоги задоволено в повному обсязі.

Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що позивач не наділений повноваженнями щодо проведення перерахунку використаних субсидій. Вимога Північно-східного офісу Держаудитслужби № 20-04-25/2136 від 27.03.2018 не конкретна, в ній не вказано, у якій спосіб позивач повинен її виконати, що не відповідає такій обов`язковій умові правомірності індивідуально-правового акта як правова визначеність.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 14.05.2019 рішення суду першої інстанції скасував, в позові відмовив з тих підстав, що позивач є головним розпорядником коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, на якого покладено обов`язок здійснювати контроль за цільовим використанням коштів, спрямованих на надання державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки. Суд апеляційної інстанції також виходив з того, що оскаржувана позивачем вимога відповідає критеріям індивідуально-правового акта, в тому числі, і щодо правової визначеності. Вчинення позивачем дій на виконання вимоги від 27.03.2018р. № 20-04-25/2136 (позивач згідно з листом № 74-2045 від 11.05.2018 вказав КП "Харківські теплові мережі" на обов`язковість проведення перерахунку невикористаних сум субсидій за опалювальні періоди 2015-2016 та 2016-2017 років із поверненням цих сум до державного бюджету), за оцінкою суду апеляційної інстанції, спростовує висновок суду першої інстанції про неконкретність вимоги в частині способів та порядку її виконання.

КП "Харківські теплові мережі" подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2018.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувана вимога не відповідає критерію правової визначеності, обов`язковому для індивідуально-правового акта, оскільки не містить вказівки щодо способу її виконання. Той факт, що позивач почав її виконувати, на що послався апеляційний суд, згідно з доводами КП «Харківські теплові мережі», не свідчить, що вимога відповідає зазначеному критерію. Крім того, КП «Харківські теплові мережі» доводить, що у Офісу Держаудитслужби не було правових підстав для направлення вимоги на адресу УПСЗН, оскільки останнє не є надавачем послуг, а відтак і відповідальним за правильність розрахунку не використаних сум субсидії. Вказує, що відповідно до пункту 12 Порядку №534 відповідальним за правильність розрахунку не використаних сум субсидій є надавач послуг, зокрема КП «Харківські теплові мережі».

УПСЗН Новобаварського району Харківської міської ради просить задовольнити касаційну скаргу КП «Харківські теплові мережі» у повному обсязі.

У відзиві на касаційну скаргу Північно-східний офіс Держаудитслужби просить залишити скаргу без задоволення як безпідставну.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи третьої особи, обґрунтування заперечень на касаційну скаргу та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що Офісом Держаудитслужби було проведено планову ревізію використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот за період з 01.01.2014 по 01.12.2017 в УПСЗН Новобоварського району Харківської міської ради.

За результатами ревізії посадовими особами відповідача складено акт № 04-24/03 від 06.03.2018, в якому відображено порушення позивачем бюджетного законодавства.

28.03.2018 Управління одержало вимогу про усунення порушень № 20-04-25/2136 від 27.03.2018, згідно з якою надавачами комунальних послуг не проводились перерахунки невикористаних субсидій або перерахунки проведені з порушенням вимог пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 848 від 21.10.1995р., та підпунктів 2, 3, 4, 4-1 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо -, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016р. № 534; не повернуто надавачами послуг до державного бюджету 1 054 339,62 грн невикористаних субсидій, чим завдані збитки Державі. Вимога сформульована як вимога усунути виявлені порушення в строк до 27.04.2018.

Порушення бюджетного законодавства виявлені з врахуванням проведення зустрічної звірки КП «Харківські теплові мережі», якою встановлено, що з 01.01.2014 по 01.11.2017 між КП «Харківські теплові мережі» та УПСЗН діяв договір від 02.04.2007 № 9 про взаємне співробітництво по здійсненню розрахунків за надані послуги отримувачам пільг та субсидій, обмін інформацією щодо нарахування та відшкодування витрат по пільгах та субсидіях населенню. УПСЗН проведено оплату на користь КП «Харківські теплові мережі» в розмірі 784 524,04 грн за фактично не надані споживачам послуги з теплопостачання та гарячого водопостачання. Причиною цього слугувало не врахування у розрахунках з КП «Харківські теплові мережі» станом на 01.05.2016 та 01.05.2017 не використаної субсидії окремими споживачами за опалювальні періоди 2015-2016 та 2016-2017 років та не правильний перерахунок надавачем послуг не використаної субсидії, внаслідок чого завищено обсяг наданих послуг та занижено суму не використаної субсидії, яка підлягала поверненню до бюджету, чим завдано державі матеріальну шкоду (збитки) в розмірі 784 524,04 грн.

Решта із розміру завданої державі матеріальної шкоди (збитків), щодо якої Офісом Держаудитслужби направлено Управлінню вимогу від 27.03.2018, стосується розрахунків УПСЗН із іншими надавачами послуг, вартість яких відшкодовується за рахунок бюджетних коштів.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993р. № 2939-XII (Закон № 2939-XII) (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в період, за який проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління, встановлений Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995р. № 848, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.09.1997р. № 1050 (з наступними змінами і доповненнями), чинній до 01.05.2018р. (далі - Положення № 848).

Відповідно до пункту 3 Положення № 848 призначення житлових субсидій та контроль за їх цільовим використанням здійснюється структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у містах Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх створення) рад (далі - структурні підрозділи з питань соціального захисту населення).

Абзацом 4 пункту 15 цього Положення передбачено, що після закінчення опалювального сезону невикористана сума субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо- та електропостачання для індивідуального опалення (в разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення) повертається підприємством - виробником/виконавцем такої послуги до бюджету в повному обсязі на підставі акта розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидії.

Розрахунок та повернення до бюджету невикористаних сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення та послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення здійснюються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац 7цього ж пункту).

Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016р. №534 (зі змінами і доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2016р. № 803) (далі - Порядок №534) розрахунок невикористаних сум субсидії проводиться виробниками/виконавцями послуг з централізованого опалення (теплопостачання), газо- та електропостачання у разі використання природного газу / електричної енергії для індивідуального опалення (далі - надавачі послуг) станом на 1 травня нового неопалювального сезону за особовим рахунком споживача - громадянина, якому призначено субсидію на опалювальний сезон, що закінчився (далі - одержувач субсидії).

Розрахунок невикористаної суми субсидії проводиться надавачем послуг у разі, коли на особовому рахунку одержувача субсидії станом на 1 травня нового неопалювального сезону, а також станом на 1 травня 2016 року обліковується переплата за послугу за формулою, встановленою в пункті 4 Порядку №534.

За результатами розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій, що підлягає поверненню до бюджету, надавач послуги складає акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій у трьох примірниках, один з яких залишає у себе, а два інших подає до 1 вересня до структурного підрозділу з питань фінансів та до структурного підрозділу з питань соціального захисту населення районної, районної у мм. Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі їх створення) ради (далі - структурний підрозділ з питань соціального захисту населення) (пункт 8 Порядку № 534).

Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення щомісяця, починаючи з вересня враховує загальний обсяг невикористаних сум субсидій, визначений у поданому надавачем послуги акті відповідно до цього Порядку, під час здійснення розрахунків з таким надавачем відповідно до Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 р. N 256, та відображає разом з нарахуваннями поточного місяця у щомісячному акті звіряння розрахунків за надані послуги, що складається відповідно до пункту 5 зазначеного Порядку. У разі відсутності кредиторської заборгованості перед надавачем послуги та відсутності поточних нарахувань субсидій станом на перше число місяця, в якому подано акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій (у разі реорганізації, ліквідації підприємства тощо), надавач послуги протягом зазначеного місяця перераховує невикористану суму субсидії на рахунок структурного підрозділу з питань соціального захисту населення. Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення повертає до державного бюджету зазначені кошти в п`ятиденний строк з моменту їх надходження. Відповідальність за правильність розрахунку невикористаних сум субсидії за опалювальний сезон за кожним особовим рахунком одержувача субсидії та повноту відображення їх в актах розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій покладається на надавачів послуг в особі їх керівників та посадових осіб, що проводили такий розрахунок (пункти 10, 11, 12 Порядку № 534).

Пунктом 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, встановлено, що головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, об`єднаних територіальних громад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).

Відповідно до статей 11, 26, 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Управління засноване та діє на підставі Положення про Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради, затвердженого рішенням 1-ї сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20.11.2015 № 7/15 (в редакції рішення 19-ї сесії Харківської міської ради 7 скликання від 18.04.2018 № 1045/18) (далі - Положення про Управління).

Згідно з пунктами 4.1.1, 4.1.3, 4.3.8 цього Положення Управління здійснює реалізацію державних і місцевих програм соціального захисту та соціального забезпечення населення в межах встановлених завдань; забезпечує ефективне та цільове використання відповідних бюджетних коштів; проводить розрахунки з організаціями - надавачами послуг за надані пільги окремим категоріям громадян і призначені житлові субсидії населенню.

На Управління покладено завдання здійснювати контроль відповідно до чинного законодавства за цільовим використанням коштів, спрямованих на надання державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки, передбачених законодавством України (пункт 4.3.12 Положення про Управління).

Управління для виконання своїх повноважень та завдань має право отримувати в установленому законодавством порядку від виконавчих органів Харківської міської ради, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності та від їхніх посадових осіб інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань (пункт 4.9.1 Положення про Управління).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що відповідальними за цільове та належне використання бюджетних коштів, асигнованих на виплату субсидій, є державні органи, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення. Та обставина, що правовими нормами розрахунок невикористаних сум субсидій, в тому числі, й відповідальність за правильність такого розрахунку, покладено на надавача послуг, не змінює статус зазначених органів в контексті контролю за використанням бюджетних коштів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення.

Доводи, якими УПСЗН обгрунтовує позов, а КП «Харківські теплові мережі» - касаційну скаргу, що Управління не має повноважень щодо діяльності підприємства - надавача послуг, контролю за такою діяльністю та засобів впливу з метою забезпечення виконання надавачем послуг обов`язку розрахунку невикористаних сум субсидій, а відтак не є адресатом оскаржуваної вимоги, йдуть в розріз з вищенаведеними правовими нормами, якими визначено компетенцію Управління у сфері фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Як зазначено вище, між Управлінням та КП «Харківські теплові мережі» діє договір на взаємне співробітництво від 02.04.2007р., яким встановлені взаємні права і обов`язки сторін щодо здійснення розрахунків за надані послуги отримувачам пільг і субсидій, нарахування та відшкодування витрат по пільгам і субсидіям населенню (а.с. 61-62).

Відповідно до змісту фактичних відносин між Управлінням та КП «Харківські теплові мережі» Управління перераховує підприємству бюджетні кошти за надані послуги тій частині населення, яка має право на отримання субсидії. Відповідність обсягу наданих послуг та розміру перерахованих підприємству бюджетних коштів в рахунок вартості (ціни) послуг визначається звіркою відповідних показників між Управлінням та КП «Харківські теплові мережі».

Компетенцією Управління щодо забезпечення ефективного та цільового використання бюджетних коштів обумовлено і підконтрольність Управління органам Держаудитслужби. Направлення Управлінню вимоги від 21.05.2018 № 20-04-25/3430 про усунення порушень, встановлених ревізією, відповідає компетенції відповідача, здійснено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Вимога від 27.03.2018 № 20-04-25/2136 відповідає критеріям, яким згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, повинно відповідати рішення суб`єкта владних повноважень. З огляду на це не можна погодитися з доводами КП «Харківські теплові мережі» в касаційній скарзі, що оскаржувана вимога не створює юридичну визначеність через відсутність в ній вказівки щодо заходів, завдяки яким порушення законодавства, яких вона стосується, можуть бути усунуті. Наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлює за необхідне будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги. Так само не встановлюють таких застережень інші чинні правові акти.

Суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права до встановлених обставин справи та дійшов обґрунтованого висновку, що вимога від 27.03.2018р. № 20-04-25/2136 «Про усунення порушень» пред`явлена Управлінню за належністю відповідно до встановлених ревізією фактів порушення бюджетного законодавства та відповідає критеріям правомірності індивідуально-правового акта, визначеним правовими нормами. Натомість, суд першої інстанції припустився помилки щодо юридичної оцінки обставин справи, у зв`язку з чим суд апеляційної інстанції відповідно до статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України скасував рішення суду першої інстанції як ухвалене за неправильного застосування норм матеріального права.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" залишити без задоволення.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Є.А. Усенко

В.В. Хохуляк

М.Б. Гусак ,

Судді Верховного Суду