Справа № 825/506/18
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2019-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 825/506/18 (Пз/9901/16/18)
Провадження № 11-577заі18
суддів Великої Палати Верховного Суду Антонюк Н. О., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Яновської О. Г.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року за наслідками розгляду апеляційних скарг ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , а також заяви ОСОБА_10 , Професійної спілки працівників державних установ України про приєднання до апеляційної скарги ОСОБА_1 , на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - КАС) від 16 квітня 2018 року у зразковій справі № 825/506/18 (Пз/9901/16/18) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Чернігівської області про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити певні дії.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
20 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Відповідача з проханням у зв`язку із підвищенням заробітної плати працівникам органів прокуратури відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівникам прокуратури» (далі - постанова № 657) надати довідку про заробітну плату на посаді прокурора прокуратури Городнянського району Чернігівської області, з якої йому призначено пенсію, станом на 06 вересня 2017 року з метою подальшого звернення до пенсійного органу для перерахунку пенсії.
23 жовтня 2017 року відповідач листом № 18-414 вих. 17 повідомив, що у зв`язку із прийняттям Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2148-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» (далі - Закону № 2148-VІІІ) у прокурорів відсутнє право на перерахунок пенсії відповідно до Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-ХІІ).
15 листопада 2017 року позивач повторно звернувся до відповідача із проханням надати інформацію про складові заробітної плати на посаді прокурора прокуратури Городнянського району Чернігівської області, з якої йому призначено пенсію.
Листом від 17 листопада 2017 року № 19-996 вих-17 прокуратура Чернігівської області повідомила, що вирішення порушених питань підлягає розгляду в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян», тому запит розглядатиметься як звернення відповідно до вимог цього Закону та відповідь буде надана додатково.
Листом від 24 листопада 2017 року № 476 вих.17 прокуратура Чернігівської області надала відповідь про те, що складові заробітної плати за посадою прокурора прокуратури Городнянського району Чернігівської області зазначити неможливо у зв`язку із відсутністю зазначеної посади у структурі та штатному розписі прокуратури Чернігівської області. На даний час нормативно-правовий акт щодо перерахунку пенсії у відповідності до нової структури органів прокуратури не прийнято, а прокуратура не наділена повноваженнями щодо тлумачення зазначеного питання на власний розсуд. Також звернуто увагу на те, що форма довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії та її складові - відсутня.
Вважаючи відмову у наданні запитуваних відомостей неправомірною, ОСОБА_1 25 січня 2018 року звернувся до адміністративного суду з позовними вимогами визнати неправомірними дії прокуратури Чернігівської області щодо відмови йому видати довідку про заробітну плату та зобов`язати Відповідача видати йому довідку про заробітну плату у відповідності до постанови № 657 станом на 01 вересня 2017 року.
22 березня 2018 року КАС відкрив провадження у зразковій адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Чернігівської області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії.
Рішенням від 16 квітня 2018 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, КАС в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23 жовтня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову, якою апеляційні скарги залишено без задоволення, а рішення КАС від 16 квітня 2018 року - без змін.

Постанову мотивовано тим, що на час звернення ОСОБА_1 до Прокуратури Чернігівської області із заявою про видачу довідки про заробітну плату, складові якої відповідають заробітній платі працюючого працівника органів прокуратури, який обіймає посаду, подібну до тієї, що обіймав позивач, для здійснення перерахунку пенсії за вислугу років на підставі Закону № 1789-ХІІ та постанови № 657 станом на 01 вересня 2017 року, положення нормативно-правових актів, якими затверджувалась форма такої довідки та визначався порядок її заповнення, втратили чинність, а іншого нормативного-правового акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб`єкта видачі відповідної довідки, немає.

За таких обставин, а також ураховуючи відсутність правових підстав для перерахунку пенсії позивача, Велика Палата Верховного Суду вирішила, що у відповідача не було підстав для видачі позивачу відповідної довідки, у зв`язку із чим відмова в її видачі з одночасним роз`ясненням при цьому суті змін до пенсійного законодавства України не порушила прав та законних інтересів ОСОБА_1

ПІДСТАВИ І МОТИВИ ДЛЯ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Не можемо погодитися із висновками Великої Палати Верховного Суду та прийнятим рішенням з огляду на таке.

Щодо меж судового контролю

Виходячи із приписів статті 4 КАС України, зразковою адміністративною справою є типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення.

В свою чергу, типові адміністративні справи КАС України визначає, як адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб`єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.

Відповідно до частини восьмої статті 290 КАС України, відкриваючи провадження у зразковій справі, Верховний Суд, серед іншого, зазначає ознаки типової справи.

Інститут зразкової справи покликаний забезпечити єдність судової практики, ефективність та розумні строки розгляду типових.

Тим не менш, КАС України не містить жодних приписів, які б встановлювали менші гарантії для учасників судового процесу чи звужені критерії судового контролю при розгляді таких справ Верховним Судом.

Тому завдання адміністративного судочинства, яке має на меті ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, прямо застосовне у зразковій, як і в будь-якій іншій адміністративній справі.

Повертаючись до обставин конкретної справи, варто зауважити, що суд, вирішуючи справу щодо оскарження неправомірних дій та зобов`язання вчинити певні дії, має своїм обов`язком перевірити оскаржувані дії на відповідність кожному з критеріїв, встановлених частиною другою статті 2 КАС України, а саме чи вчинені вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Також необхідно зауважити, що при розгляді справи суд повинен забезпечити принцип диспозитивності та не зловживати принципом офіційного з`ясування всіх обставин у справі. Зокрема, відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Таким чином принцип офіційності наданий суду лише задля якомога ефективнішого забезпечення інтересів приватних осіб у спірних відносинах з суб`єктами владних повноважень, а не навпаки.

Однак, як вбачається із рішення КАС від 16 квітня 2018 року, суд вийшов за межі позовних вимог та вирішив правове питання, яке не було заявлене позивачем як предмет спору.

Виходячи зі змісту позовних вимог, ОСОБА_1 просив визнати неправомірними дії Відповідача саме щодо відмови у видачі довідки про заробітну плату відповідно до постанови № 657станом на 1 вересня 2017 року. Натомість КАС визнав оскаржувані дії Відповідача правомірними, оскільки на час виникнення спірних правовідносин не прийнято і не діють нормативно-правові акти, що регламентують умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Таким чином суд фактично вирішив питання про можливість реалізації Позивачем його права на перерахунок пенсії, та створив преюдиційні факти у сфері пенсійних відносин позивача та інших заінтересованих осіб.

Перевірка аргументів Відповідача щодо неможливості в даний час здійснити перерахунок пенсії, до якої вдався КАС, а не конкретно оцінка відмови Відповідача у видачі довідки, несе у собі ризик нівелювання порушень суб`єкта владних повноважень, а відповідно невідновлення прав, про які просить позивач, а також потенційне втручання у відносини позивача з іншими органами (наприклад, органами Пенсійного фонду України), правомірність дій яких Позивачем не оскаржується.

Відкриваючи провадження у справі, КАС визначив такі ознаки зразкової справи: відповідачем у них є один і той самий суб`єкт владних повноважень - прокуратура Чернігівської області; спір виник з аналогічних підстав у відносинах, що регулюються одними й тими самими нормами права (у зв`язку із відмовою видати довідки про заробітну плату відповідно до постанови № 657 за вересень 2017 року для подання до пенсійного органу для перерахунку пенсії; позивачі заявили аналогічні позовні вимоги (однакові за своєю суттю: визнати неправомірною відмову видати довідку про заробітну плату із зазначених вище підстав та зобов`язати відповідача видати таку довідку).

Відтак, предметом перевірки суду мала стати відмова органу у видачі довідки про заробітну плату. Мета одержання такої довідки громадянином (для перерахунку пенсії) є другорядною як для суб`єкта владних повноважень, дії якого оскаржуються, так і для суду. При іншому трактуванні відбувається необґрунтоване та надмірне втручання органів держави у свободу реалізації громадянином своїх прав.

Варто зауважити, що спірні відносини виникли не під час реалізації суб`єктом владних повноважень інспекційних функцій чи застосуванні адміністративного примусу, що додатково свідчить про наявність у Відповідача обов`язку використати свою компетенцію таким чином, щоб найефективніше задовольнити звернення Позивача.

Щодо предмету спору

Позивач оскаржив відмову Відповідача у видачі йому довідки про заробітну плату. Як вбачається із матеріалів справи, така відмова була об`єктивована у листі від 25 жовтня 2017 року, яким на прохання Позивача щодо видачі довідки про його заробітну плату на посаді прокурора прокуратури Городнянського району Чернігівської області станом на 06 вересня 2017 року для пред`явлення до органів Пенсійного фонду України, Відповідач відповів, що з прийняттям Закону №2148-VII у прокурорів відсутнє право на перерахунок пенсії, а тому немає підстав для надання довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії.

На підставі аналізу такої відмови на відповідність вимогам, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України, вбачається, що вона надана з перевищенням повноважень, оскільки у ній констатовано відсутність права прокурора на перерахунок пенсії. Натомість Відповідач не є ані органом, який здійснює перерахунок пенсії чи відмовляє в цьому , ані органом, що може давати загальне тлумачення законодавства. Ба більше, обґрунтування відмови виключно метою одержання запитуваної довідки (для перерахунку пенсії) свідчить про нерозсудливість оскаржуваних дій. Адже дозволяє припустити, що при іншій мотивації отримання довідки прокуратура надала б її Позивачу.

Попри це, на думку КАС, надання відповіді на запит про видачу довідки про заробітну плату, яка містить судження про те, що «… у прокурорів відсутнє право на перерахунок пенсії відповідно до Закону України «Про прокуратуру», є неправильною, некоректною дією, але не настільки, щоб через них визнати за суб`єктом звернення права на видачу запитуваної ним довідки. Вжиті у відповіді прокуратури області формулювання не змінюють суті та правової природи обґрунтування відмови її надати.

Наведене тлумачення КАС додатково підтверджує, що суд, вирішуючи цю справу, вийшов за межі заявлених вимог і потенційно легітимізував можливість обґрунтування суб`єктом владних повноважень своїх рішень будь-якими доводами незалежно від їх прийнятності у конкретній справі. Такі висновки суду не узгоджуються із завданням та принципами адміністративного судочинства.

Намагаючись реалізувати своє право на пенсійне забезпечення, 15 листопада 2017 року Позивач звернувся із проханням надати йому інформацію (а не довідку як документ певної форми) про складові заробітної плати на посаді прокурора прокуратури Городнянського району Чернігівської області, з якої йому було призначено пенсію, а саме: про розмір посадового окладу, надбавки за класний чин, надбавки за вислугу років, надбавки за виконання особливо важливої роботи, матеріальної допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, щомісячної премії, за значених у довідці прокуратури Чернігівської області від 03 лютого 2016 року № 18-105, виданій йому відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013.

24 листопада 2017 року, відповідаючи на звернення Позивача, Відповідач зазначив, що складові заробітної плати за посадою «прокурор прокуратури Городнянського району», зазначити не можливо у зв`язку з відсутністю такої посади у структурі та штатному розписі прокуратури Чернігівської області, а прокуратура Чернігівської області не наділена повноваженнями щодо тлумачення зазначеного питання на власний розсуд.

Однак КАС у своєму рішенні не здійснив належну перевірку існування у відповідача запитуваних відомостей та об`єктивної можливості їх надання Позивачу, тому у цій частині рішення не може вважатись обґрунтованим.

Відтак вважаємо, що за наслідками апеляційного розгляду Велика Палата Верховного Суду повинна була скасувати рішення КАС від 16 квітня 2018 року у зразковій справі та постановити нове рішення, яким задовольнити позов ОСОБА_1 до Прокуратури Чернігівської області.

Судді Великої Палати Верховного Суду

Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко
Ж. М. Єленіна О. Г. Яновська