Справа № 826/198/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 листопада 2019 року

Київ

справа №826/198/16

адміністративне провадження №К/9901/39249/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом підприємства з іноземними інвестиціями «Амік Україна» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання дій неправомірними та скасування постанови і припису за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Федорчука А.Б., Кобилянського К.М., Мазур А.С. від 11 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кобаль М.І. від 18 квітня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Підприємство з іноземними інвестиціями «Амік Україна» (далі - ПІІ «Амік Україна», позивач), звернувся з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ у Миколаївській області, відповідач), в якому з урахуванням заяви про об'єднання позовних вимог просило:

- визнати протиправним та скасувати припис Управління ДАБІ у Миколаївської області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78 від 03 грудня 2015 року;

- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБІ у Миколаївської області про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 38-1014-7370-15 від 18 грудня 2015 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що законодавством передбачена заборона експлуатації лише до об'єктів, які є закінченими на підставі вмотивованого рішення, проте законодавством не передбачена заборона експлуатації самовільно реконструйованих будівель шляхом винесення приписів про усунення порушення вимог законодавства. На думку позивача, спірні рішення підлягають скасуванню, оскільки прийняті з порушенням вимог законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки судовим рішенням, яке набрало законної сили, скасовано припис Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області № 14 від 13 липня 2015 року, отже, підстави, на яких прийнято припис від 03 грудня 2015 року № 78 відпали. Також, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки на час вирішення даного спору по суті заявлених позовних вимог факт наявності правопорушення у сфері містобудівної діяльності з боку ПІІ «АМІК Україна» є не підтвердженим, то у даному випадку виключається можливість притягнення позивача до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності за нормами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19 січня 2012 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Миколаївській області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 18 травня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/198/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Управління ДАБІ у Миколаївській області на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року в адміністративній справі № 826/198/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що співробітниками Управлінням ДАБІ України в Миколаївській області 13 липня 2015 року проведено позапланову перевірку ПІІ «Амік Україна» щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, місце об'єкту будівництва АЗС розташовано за адресою: М. Миколаїв, пр. Героїв Сталінграду, 5-а.

За результатом перевірки складено акт перевірки № б/н від 13 липня 2015 року.

На підставі акта від 13 липня 2015 року відповідачем винесено припис № 14 про усунення порушень вимог законодавства у сферах містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача, за експлуатацію АЗС без документів, що дають право експлуатувати реконструйовану АЗС, яким зобов'язано: зупинити експлуатацію реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а до прийняття в експлуатацію згідно вимог чинного законодавства; усунути порушення містобудівного законодавства шляхом прийняття реконструйованої АЗС до експлуатації в порядку, визначеному законодавством в термін до 20 жовтня 2015 року.

Співробітниками Управлінням ДАБІ України в Миколаївській області 03 грудня 2015 року проведено позапланову перевірку позивача щодо виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства № 14 від 13 липня 2015 року.

За результатом перевірки складено акт перевірки № б/н від 03 грудня 2015 року.

В акті перевірки від 03 грудня 2015 року встановлено наступні порушення: пункт 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533), та не виконано законних вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 липня 2015 року № 14.

Управлінням ДАБІ у Миколаївської області 03 грудня 2015 року винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78.

У приписі № 78 зазначено, що позивач зобов'язаний негайно усунути порушення законодавства шляхом приймання реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, проспект Героїв Сталінграду, 5-а до експлуатації у порядку визначеному законодавством до 01 березня 2016 року. У разі невиконання вказаної вимоги, позивача зобов'язано привести об'єкт у попередній стан (до реконструкції) в термін до 01 березня 2016 року.

Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївської області 18 грудня 2015 року винесено постанову про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 38-1014-7370-15, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у зв'язку з чим на суб'єкта господарювання накладено штраф в сумі 13780 грн.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року у справі № 826/15619/15 адміністративний позов ПІІ «Амік Україна» задоволено, визнано протиправною та скасовано постанову Управління ДАБІ в Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 12/1014-3979-15 від 21 липня 2015 року та визнано протиправним та скасовано припис Управління ДАБІ в Миколаївській області № 14 від 13 липня 2015 року.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року у справі № 826/15619/15 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ПІІ «Амік Україна» до ДАБІ України відмовлено.

Разом з тим, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 жовтня 2016 року касаційну скаргу ПІІ «Амік Україна» задоволено, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року скасовано та залишено в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права при задоволенні позовних вимог ПІІ «Амік Україна» та надано неправильну оцінку встановленим обставинам у справі, зокрема, стосовно того, що рішення державної технічної комісії про прийняття реконструйованої у 2003 році АЗС, а також документи, що підтверджують та надають право експлуатувати реконструйовану АЗС (акт державної приймальної комісії, сертифікати) у позивача відсутні. Відтак, скаржник вважає, що АЗС за адресою: м. Миколаїв, проспект Героїв Сталінграду, 5-а, після реконструкції у 2003 році не приймалась до експлуатації та на даний час експлуатується, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Від інших учасників справи відзиву або заперечення на касаційну скаргу Управління ДАБІ у Миколаївській області не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 січня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з'ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Повноваження Управління ДАБІ у Миколаївській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію (частина четверта статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.

Згідно з положеннями пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки, крім іншого, є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.

Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 03 грудня 2015 року проведено позапланову перевірку позивача щодо виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства № 14 від 13 липня 2015 року, за результатами якої складено акт та припис № 78 від 03 грудня 2015 року, яким позивача зобов'язано негайно усунути порушення законодавства шляхом приймання реконструйованої АЗС до 01 березня 2016 року. У разі невиконання вказаної вимоги, позивача зобов'язано привести об'єкт у попередній стан (до реконструкції) в термін до 01 березня 2016 року.

18 грудня 2015 року відповідачем винесено постанову про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 38-1014-7370-15, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у зв'язку з чим на суб'єкта господарювання накладено штраф в сумі 13780 грн.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що реконструкція АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а шляхом влаштування стаціонарного автомобільного газозаправного пункту на 2 резервуари для зріджених газів пропан-бутану загальною ємністю 10 куб. м., газозаправної колонки та навісу здійснено ще у 2003 році ПІІ «Лукойл-Україна».

Зважаючи на те, що статтю 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» доповнено положеннями про відповідальність суб'єкта містобудівної діяльності за використання неприйнятих в експлуатацію об'єктів лише 19 лютого 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI, колегія суддів доходить до висновку, що до правовідносин з реконструкції об'єкта будівництва, що виникли у 2003 році, не можуть бути застосовані санкції, передбачені Законом, який набув чинності пізніше, а саме: 19 лютого 2012 року, з огляду на таке.

Згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI з 19 лютого 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації щодо об'єктів V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

При цьому, як було встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, будівельні роботи з реконструкції АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а здійснено у 2003 році.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції, чинній до 19 лютого 2012 року), було передбачено відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями у розмірі десяти відсотків вартості виконаних робіт.

Таким чином, у період виконання будівельних робіт із реконструкції майнового комплексу та початку його експлуатації (2003 рік), тобто на момент вчинення правопорушення, положення пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» не набули чинності.

З приводу встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи у контексті застосування норм права до спірних правовідносин, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 23 квітня 2014 року у справі № 6-26цс14 та Верховним Судом, зокрема, у постановах від 03 травня 2018 року у справі № 904/7981/17, від 19 червня 2018 року у справі № 826/12868/17, від 11 липня 2019 року у справі № 320/1175/17-а.

Окрім того, Конституційний суд України в рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлених такими обмеженнями (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції стосовно того, що положення пункту 6 частини другої статті 2 Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, не можуть бути застосовані до ПІІ «Амік Україна» за дії, які були вчинені у 2003 році, оскільки вказана норма регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема, не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності відповідної редакції цього Закону, тобто з 19 лютого 2012 року.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

Колегія суддів також враховує, що юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

Мета притягнення правопорушника до юридичної відповідальності обумовлені цілями, заради яких вона запроваджується. До таких основних цілей належать:

охоронна ? зупинити триваюче правопорушення (протиправний стан);

правозабезпечувальна ? досягнути результату у формі приведення поведінки (діяльності) відповідного суб`єкта до стану правомірної;

правовідновлювальна (компенсаційна) ? відновити порушене право потерпілого та компенсувати йому матеріальний і моральний збиток, заподіяний правопорушенням;

попереджувальна (превентивна) ? попередити вчинення нових правопорушень з боку як самого правопорушника (приватна превенція), так і інших суб`єктів (загальна превенція);

процедурно-процесуальна - офіційно визнати правопорушника винним у здійсненні протиправного діяння;

виховна - перевиховати правопорушника шляхом забезпечення у нього сталого спрямування на неухильне дотримання норм права;

каральна (штрафна) ? покарати правопорушника у формі понесення ним додаткових втрат, зокрема, майнового характеру.

Аналогічна правова позиція стосовно підстав та мети притягнення правопорушника до юридичної відповідальності міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 803/1122/17, від 20 березня 2019 року у справі № 820/4984/17.

Колегія суддів також враховує, що відповідно до частини одинадцятої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» штраф може бути накладено на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що в даному випадку штраф до позивача застосовано зі спливом більше ніж 10 років з урахуванням закінчення ремонтних робіт ще у 2003 році, що свідчить про протиправність постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 38-1014-7370-15 від 18 грудня 2015 року та необхідність її скасування.

Разом з тим, колегія суддів вважає передчасним висновок судів першої та апеляційної інстанцій стосовно скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78 від 03 грудня 2015 року у зв'язку з наступним.

Стаття 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема, про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

У період здійснення будівельних робіт з реконструкції (2003 рік) чинними були Державні будівельні норми України «Управління, організація і технологія. Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» (ДБН А.3.1-3.94), затверджені наказом Держкоммістобудування України від 05 жовтня 1994 року № 48.

Відповідно до Розділу 3 «Введення в експлуатацію об'єктів, які не є державною власністю» ДБН А.3.1-3.94 порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, які не є державною власністю, встановлюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Державним комітетом будівництва, архітектури та житлової політики України. Ці об'єкти приймаються в експлуатацію за рішенням державних технічних комісій.

Державні технічні комісії призначаються районними, районними міста Києва, Севастопольською міською державними адміністраціями та виконавчими органами міст обласного підпорядкування. Державні технічні комісії приступають до роботи не пізніше, як за 7 днів після отримання заяви забудовника (замовника) про закінчення будівництва та готовність об'єкта до прийняття в експлуатацію (додаток 3).

До складу державних технічних комісій включаються представники забудовника (замовника), проектувальника, підрядника (при здійсненні будівництва підрядним способом), місцевої інспекції державного архітектурно-будівельного контролю, органів державного санітарно-епідеміологічного нагляду та державного пожежного нагляду, виконавчого органу відповідних місцевих Рад, а на підконтрольних об'єктах Державної екологічної інспекції, Держнаглядохоронпраці, Державної інспекції з енергозбереження додатково включаються представники цих органів. При введенні в експлуатацію закінчених будівництвом автозаправних станцій, станцій технічного обслуговування, автостоянок, комплексів та об'єктів дорожнього сервісу в межах відведення автомобільних доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг, до складу державної технічної комісії включаються представники Державної автомобільної інспекції.

Головою державної технічної комісії призначається представник органу, який призначив комісію. Термін роботи державної технічної комісії визначається органом, що її призначив, але він не повинен перевищувати 10 днів.

Протягом цього часу члени комісії повинні ознайомитись з проектною документацією, перевірити відповідність збудованого (реконструйованого, капітально відремонтованого) об'єкта проекту та технічним умовам на проектування і підписати акт про прийняття закінченого будівництвом об'єкта в експлуатацію. Члени комісії не вправі ставити додаткові вимоги, крім передбачених виданими технічними умовами на проектування. У випадку відмови окремих членів комісії у підписанні акта вони зобов'язані надати письмово голові комісії та органу, який вони представляють, мотивовані заперечення. Розгляд акта державної технічної комісії, прийняття рішення за результатами розгляду заперечень окремих членів комісії та остаточне підписання акта здійснюються у 7-денний термін. Після цього терміну заперечення окремих членів комісії не розглядаються.

Рішення про прийняття об'єктів в експлуатацію можуть прийматися державними технічними комісіями тільки по тих об'єктах, які закінчені будівництвом в обсязі, передбаченому проектом, та підготовлені до експлуатації.

Результатом роботи державної технічної комісії є складання і підписання акта державної технічної комісії (додаток 4), в якому приймається рішення про введення об'єкта в експлуатацію. Акт державної технічної комісії затверджується органом, який призначив цю комісію.

Підписаний та затверджений акт державної технічної комісії є підставою для включення даних про його введення в державну статистичну звітність, а також для оформлення права власності на збудований об'єкт.

Таким чином, результатом введення об'єкта в експлуатацію є складання і підписання акта державної технічної комісії про прийняття закінченого будівництвом об'єкта в експлуатацію, який є додатком 4 до ДБН А.3.1-3.94.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами у справі, після реконструкції АЗС вказаний об'єкт не був введений в експлуатацію ані за правилами, що діяли на момент проведення будівельних робіт, ані пізніше за правилами, встановленими Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Акта про прийняття державною технічною комісією, в якому прийнято рішення про введення об'єкта в експлуатацію, затвердженого органом, який призначив цю комісію, підприємством до суду не надано.

Колегія суддів звертає увагу на те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб'єктів приватного права (зокрема, процесуальні строки застосування санкцій), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 804/401/17 та від 19 червня 2018 року у справі № 464/2638/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 826/4604/17.

Відповідно до статті частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Зазначені конституційні положення деталізовані, зокрема у статті 319 Цивільного кодексу України, яка гарантує, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону та відповідають моральним засадам суспільства; держава не втручається у здійснення власником права власності, але діяльність власника може бути обмежена чи припинена у випадках і в порядку, встановлених законом.

Таким чином, власність не тільки надає переваги власнику, а й покладає на нього низку обов'язків перед суспільством та державою. Поняття «власність зобов'язує» пов'язане з принципом поєднання інтересів власника та інших осіб, обов'язком використовувати власність у своїх інтересах з неухильним обов'язком поважати інтереси всього суспільства.

Враховуючи, що реконструйований об'єкт є об'єктом підвищеної небезпеки у розумінні Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки», не введення в експлуатацію зазначеного реконструйованого у встановленому порядку об'єкта створює загрозу життю та здоров'ю осіб, які перебувають на АЗС або поблизу неї. Відповідно, у зв'язку з необхідністю дотримання оптимального балансу між правами та інтересами ПІІ «Амік Україна» як власника реконструйованого об'єкта, та суспільними інтересами, які виражаються у дотриманні всіх правил введення в експлуатацію реконструйованого об'єкта, що є необхідною умовою для забезпечення безпечних умов праці, збереження життя та здоров'я людей, колегія суддів вважає неправильним скасування судами попередніх інстанцій припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78 від 03 грудня 2015 року, яким підприємство зобов'язаний негайно усунути порушення законодавства шляхом приймання реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, проспект Героїв Сталінграду, 5-а до експлуатації у порядку визначеному законодавством до 01 березня 2016 року. У разі невиконання вказаної вимоги, позивача зобов'язано привести об'єкт у попередній стан (до реконструкції) в термін до 01 березня 2016 року.

Стосовно юридичного значення обставин, встановлених у рішеннях судів, що набули законної сили у справі № 826/15619/15, з посиланням на які суди у справі, що розглядається, частково мотивували свої рішення, колегія суддів зазначає наступне.

Преюдиція - це обов'язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною четвертою статті 78 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов'язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

Тобто, за змістом частини четвертої статті 78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, в якому відповідні обставини зазначені як установлені.

Водночас, передбачене частиною четвертою статті 78 КАС України звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судами як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях за інших адміністративних, цивільних чи господарських справ.

Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 90 КАС України.

Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 23 грудня 2015 року № 6-327цс15, а також у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2018 року у справі № 825/705/17, від 06 березня 2019 року у справі № 813/4924/13-а.

Так, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 жовтня 2016 року касаційну скаргу ПІІ «Амік Україна» задоволено, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року скасовано та залишено в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року.

Зі змісту постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року вбачається, що адміністративний позов ПІІ «Амік Україна» задоволено та скасовано, зокрема, припис Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області № 14 від 13 липня 2015 року. Оскільки перевірка виконання вимог вказаного припису слугувала підставою для проведення перевірки 03 грудня 2015 року, за результатами якої складено оскаржувані у справі, що розглядається, припис та постанова, суди попередніх інстанцій вважали це преюдиційною обставиною для визнання протиправними та скасування вказаних документів.

Разом з тим, як вбачається зі змісту ухвали Вищого адміністративного суду України від 21 жовтня 2016 року, якою залишено в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року, суди скасували припис № 14 від 13 липня 2015 року, виходячи конституційного принципу незворотності дії законів та неможливості на цій підставі застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням. При цьому суди не встановили обставин справи, які підтверджують або спростовують, викладені у приписі обставини, зокрема, неприйняття у встановленому законом порядку в експлуатацію реконструйованої АЗС. Отже, у судових рішеннях у справі № 826/15619/15 не встановлено обставин, які мають преюдиційне значення для вирішення справи, що розглядається.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку про необхідність скасування рішень судів попередніх інстанцій у частині визнання протиправним та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78 від 03 грудня 2015 року, оскільки це може свідчити про легітимацію судами триваючого правопорушення у формі не введення в експлуатацію реконструйованого об'єкта.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Управління ДАБІ у Миколаївській області підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині визнання протиправним та скасування припису про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності слід скасувати та прийняти у цій частині нову постанову про відмову у задоволенні цієї позовної вимоги; в іншій частині постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду залишити без змін.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року скасувати у частині визнання протиправним та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78 від 03 грудня 2015 року та прийняти у цій частині нову постанову.

У задоволенні позовної вимоги підприємства з іноземними інвестиціями «Амік Україна» щодо визнання протиправним та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78 від 03 грудня 2015 року відмовити.

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко