Справа № 820/3959/16
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2019-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2019 року

Київ

справа №820/3959/16

адміністративне провадження №К/9901/21171/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Калашнікової О.В.,

суддів - Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/3959/16

за позовом ОСОБА_1 до Енергетичної митниці Державної фіскальної служби України, третя особа - виконуючий обов`язки начальника Енергетичної митниці Державної фіскальної служби України Хом`як А.В. про скасування наказу,

за касаційною скаргою Енергетичної митниці Державної фіскальної служби на постанову Харківського Окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року (головуючий суддя - Полях Н.А.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Катунова В.В., суддів: Ральченка І.М. , Бершова Г.Є)

І РУХ СПРАВИ

1. У 2016 році ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Енергетичної митниці Державної фіскальної служби України, третя особа - в.о. начальника Енергетичної митниці Державної фіскальної служби України Хом`як А.В., в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Енергетичної митниці ДФС від 15.07.2016 року №330-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

2. Постановою Харківського Окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Енергетичної митниці ДФС від 15.07.2016 року №330-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Енергетична митниця Державної фіскальної служби звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою скарги Енергетичної митниці Державної фіскальної служби на постанову Харківського Окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року.

5. З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв`язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.

6. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Желтобрюх І.Л. (судді-доповідача), суддів: Білоус О.В., Стрелець Т.Г. про що складено протокол від 13 лютого 2018 року.

7. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л.(відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 820/3959/16 (провадження К/9901/21171/18)

8. Протоколом повторного автоматизованого розподілу від 31 травня 2019 року касаційну скаргу у справі № 820/3959/16 (провадження К/9901/21171/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О.В. (головуючий суддя), судді: Білак М.В., Губська О.А.

9. Верховний Суд на підставі пункту 5 частини першої статті 340 КАС України ухвалою від 04 червня 2019 року прийняв до провадження зазначену вище касаційну скаргу.

10. Позивач подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просила залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Позивач є державним службовцем у розумінні ч.2 ст. 1 Закону України «Про державну службу» та займає посаду старшого державного інспектора митного поста «Куп`янськ - енергетичний» Енергетичної митниці ДФС.

12. Наказом Енергетичної митниці Державної фіскальної служби України № 330-о від15 липня 2016 року, виданим на підставі подання Дисциплінарної комісії Енергетичної митниці ДФС вх.№4100/28-70-4дк від 02.07.2016 року ОСОБА_1 , старшому державному інспектору митного поста "Куп`янськ-енергетичний" Енергетичної митниці ДФС, оголошено догану.

13. Не погоджуючись із вказаним рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, розглядаючи справу по суті, прийшов до висновку, що відповідачем порушений встановлений законом порядок прийняття рішень, в зв`язку з чим суд визнав протиправним та скасував наказ Енергетичної митниці ДФС від 15.07.2016 року №330-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. У касаційній скарзі касатор вказав, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки подіям, які були підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Судами не взято до уваги, чи мало місце порушення позивачкою вимог нормативно-правових актів та посадових інструкцій, якими вона користується при виконанні своїх службових обов`язків. У касаційній скарзі Енергетична митниця ДФС просила скасувати постанову Харківського Окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року, ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

17. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.

18. Загальні засади прийняття, проходження та звільнення з державної служби, а також статус державних службовців до 01.05.2016 року регулювались Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 року № 3723-ХІІ (далі Закон № 3723-ХІІ), який втратив чинність з цього дня (крім статті 37), а з 01.05.2016 року Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 року №889-VІІІ (далі Закон № 889-VІІІ).

19. Частиною 1 статті 14 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 року №889-VІІІ передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

20. В свою чергу, відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу» №889-VІІІ підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

21. Дисциплінарними проступками, зокрема, є: невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

22. Судами встановлено, що підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та оголошення догани є неналежне виконання ОСОБА_1 своїх службових (посадових) обов`язків.

23. Відповідно до приписів ст.69 Закону України «Про державну службу» №889-VІІІ для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

24. Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі.

25. Склад дисциплінарної комісії у державному органі затверджується наказом (розпорядженням) керівника державної служби.

26. Частиною 9 ст.69 Закону України «Про державну службу» №889-VІІІ передбачено, що дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.

27. Так, відповідно до ст.73 Закону України «Про державну службу» №889-VІІІ з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

28. Дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

29. Тобто, зазначеними приписами закону визначено порядок формування та ведення дисциплінарної справи.

30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що надані представником відповідача матеріали дисциплінарної справи не містять доказів, що підтверджують відомості про дату і місце формування дисциплінарної справи, підстави для відкриття дисциплінарного провадження, характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

31. Надані на розгляд судів копії пояснень позивача та головного державного інспектора митного поста "Куп`янськ-енергетичний" Енергетичної митниці ДФС ОСОБА_2 . датовані 13 травня 2016 року, у той час як доручення щодо підготовки матеріалів для проведення дисциплінарного провадження видано 03 червня 2016 року.

32. Відповідно, суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що зазначені вище пояснення не можуть вважатися такими, що надані у межах дисциплінарного провадження.

33. Таким чином, суди дійшли обґрунтованого висновку, що надані представником копії документів не можуть вважатися дисциплінарною справою у розумінні норм Закону України «Про державну службу» №889-VІІІ.

34. Статтею 75 Закону України «Про державну службу» передбачено, що перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.

35. Як встановлено матеріалами справи та не спростовано касатором, надані позивачем письмові пояснення від 13.05.2016 року не відповідають вимогам ст.75 Закону та не можуть вважатися такими, що відібрані в рамках дисциплінарного провадження, оскільки зазначені пояснення стосуються факту відкликання митної декларації від 13.04.2016 року та надані на резолюцію на доповідній записці начальника відділу боротьби з митними правопорушеннями від 12.05.2016 року. Із пояснень позивача від 13.05.2016 року судами не встановлено, що вони надані стосовно часу, місця, обставин та причин вчинення позивачем дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини саме в межах дисциплінарного провадження.

36. Доказів відмови від надання письмових пояснень ОСОБА_1 відповідачем не надано і під час судового розгляду судами не встановлено.

37. Статтею 76 Закону України "Про державну службу" передбачено право державного службовця на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.

38. За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.

39. Суди попередніх інстанцій встановили, що під час проведення службового розслідування відповідач не сприяв забезпеченню реалізації прав позивача, гарантованих ч.8 ст.71, ст.ст.74, 76 Закону України "Про державну службу".

40. Судами також встановлено, що надана представником відповідача до суду першої інстанції копія наказу "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " (а.с.123) за змістом тотожна копії оскаржуваного позивачем наказу (а.с.9), однак реквізити документу, вказані на копії, долученої до матеріалів справи за клопотанням представника відповідача, відрізняються від номеру та дати наказу, оскаржуваного позивачем.

41. Дана обставина, на думку судів, свідчить про неналежне оформлення відповідачем матеріалів дисциплінарної справи та результатів дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1

42. Відповідно до ст.7 Закону України "Про державну службу" державний службовець, серед іншого, має право на оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності, безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності.

43. Суди встановили, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не надав беззаперечних доказів на підтвердження правомірності прийнятого ним рішення.

44. Стосовно доводів касатора про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано оцінки подіям, які стали підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, колегія суддів зазначає наступне.

45. В силу приписів ч. 3 ст. 2 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчиненні) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод і інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

46. Таким чином, вказана правова норма визначає критерії для оцінювання рішень суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, а тому суб`єкти владних повноважень повинні враховувати ці критерії-принципи, приймаючи будь-яке рішення.

47. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки саме дотримання всіх критеріїв свідчить про якість та природу прийнятих рішень, то недотримання хоча б одного із вказаних принципів свідчить про протиправність та необґрунтованість таких рішень. Суд також вказав, що конкретних фактів порушень, допущених позивачем, спірний наказ не містить, в його основу фактично покладено лише доповідну записку заступника начальника відділу боротьби з митними правопорушеннями Енергитичної митниці ДФС Гусача Д.Ю. від 01.06.2016 року № 3372/28-70-20.

Пояснень позивачки при його прийнятті не враховано, оскільки вони взагалі не відбиралися. Таким чином суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ прийнятий необґрунтовано (без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод і інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), а також упереджено, недобросовісно; нерозсудливо та, як наслідок, підлягає скасуванню.

48. Разом з тим, такі висновки колегія суддів вважає передчасними, оскільки констатація факту недотримання відповідачем зазначених вище критеріїв щодо рішення суб`єкта владних повноважень, визначених частиною статті 2 КАС України, можлива лише після оцінки подій, які стали підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

49. Разом з тим, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою факти, що лягли в основу оскаржуваного наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності, що призвело до неповного з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

50. Частиною 2 статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

51. З огляду на викладене, колегія суддів дійшло висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

52. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

53. Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Енергетичної митниці Державної фіскальної служби - задовольнити частково.

2. Постанову Харківського Окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року по справі № 820/3959/16 - скасувати.

3. Справу направити на новий розгляд до Харківського Окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О. В. Калашнікова

М. В. Білак

О.А. Губська

Судді Верховного Суду