Справа № 640/895/19
Суддя: Мєзєнцев Євген Ігорович
Дата ухвалення: 2019-11-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/895/19 Суддя (судді) першої інстанції: Костенко Д.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Чаку Є.В., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України, Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України по встановленню причинного зв`язку хвороб, що привели до інвалідності та смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, Управління праці та соціального захисту населення Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва про: визнання протиправною бездіяльності МОЗ України та ЦМЕК щодо розгляду медичної експертної справи позивача; зобов`язання МОЗ України та ЦМЕК розглянути медичну експертну справу позивача щодо встановлення причинного зв`язку між погіршенням стану здоров`я і встановленням інвалідності та наслідками Чорнобильської катастрофи; визнання протиправною бездіяльності УПСЗН щодо надання позивачу статусу потерпілого (постраждалого); зобов`язання УПСЗН надати позивачу статус потерпілого (постраждалого) та видати відповідне посвідчення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 вересня 2019 року адміністративний позов задоволено частково, а саме зобов`язано Управління праці та соціального захисту населення Оболонської районної у м. Києві державної адміністрації передати заяву ОСОБА_1 щодо видачі посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, на розгляд до Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в решті позовних вимог - відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що позивачу у 2008 році визначено діагноз: папілярний рак щитоподібної залози, що підтверджується копіями висновку Київської міської онкологічної лікарні №17304/08 від 26.12.2008 для МСЕК, виписки Комунального некомерційного підприємства "Центр перви-нної медико-санітарної допомоги №1" Оболонського району м. Києва з амбулаторної карти позивача, виписки Київського міського клінічного ендокринологічного центру №4073/1953 від 06.10.2008 з медичної карти стаціонарного хворого.

15 січня 2009 року позивачу встановлено 3 групу інвалідності (безстроково, загальне захворювання), що підтверджується копією довідки до акта огляду МСЕК №65 від 15.01.2009.

У 2018 році позивач звернувся до ЦМЕК із заявою про встановлення причинного зв`язку між інвалідністю і наслідками Чорнобильської катастрофи.

Згідно з копією протоколу засідання ЦМЕК від 21.11.2018 відповідач прийняв рішення, що вона не підлягає розгляду.

У відповіді ЦМЕК від 26.11.2018 №781 на адвокатський запит представника позивача адвоката Шестакової Ю.В., копія якої наявна у справі, повідомлено, що ст. 12 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", стосується громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і мають документальне підтвердження цього статусу (посвідчення відповідної категорії), без якого ЦМЕК не вправі приймати до розгляду по суті і приймати рішення (експертний висновок) по медичній експертній справі позивача. Рекомендовано звернутися до відповідної державної адміністрації за місцем проживання, роз`яснено можливість оскарження рішення до МОЗ України.

У грудні 2018 року представник позивача адвокат Шестакова Ю.В. звернулася до УПСЗН із адвокатським запитом від 04.12.2018, копія якого залучена до справи, в якому просила надати довідку, зразка, що міститься в додатку №10 до Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Згідно з копією листа УПСЗН від 17.12.2018, копія якого наявна у справі, у відповідь на цей запит відповідач повідомив порядок видачі посвідчень дітям, які на момент аварії проживали у м. Києві.

16 січня 2019 року позивач звернувся до УПСЗН із заявою (вх. №0-6 від 16.01.2019), в якій просив надати йому статус постраждалого (потрепілого) внаслідок аварії на ЧАЕС, як дитині, яка зазнала впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи та якому після досягнення повноліття не було надано відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи, з числа хворих на рак щитовидної залози.

Примірник цієї заяви із відбитком про її прийняття УПСЗН міститься у справі. До заяви були додані копії паспорту і РНОКПП позивача, довідка КК "Центр комунального сервісу", довідка до акта огляду МСЕК, висновок МСЕК від 26.12.2008, лист Київського міського клінічного онкологічного центру від 25.07.2018 №1401, виписка з амбулаторної карти позивача, виписка з медичної карти стаціонарного хворого, лист-відповідь на адвокатський запит ЦМЕК від 26.11.2018 №7-81.

Згідно з копією листа УПСЗН від 25.01.2019 №01-23/1402 позивачу повідомлено про те, що позивачу не встановлено статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, а також не встановлено причинний зв`язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, у зв`язку з чим надані документи не відповідають вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 №551.

Спірні правовідносини виникли у сфері соціального статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і стосуються встановлення причинного зв`язку інвалідності позивача з Чорнобильською катастрофою, визначення позивачу статусу особи, яка потерпіла від Чорнобильської катастрофи, та видачі відповідного посвідчення.

Відповідно до ст. 9 Закону України від 28.02.1991 №796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон №796) особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є:

1) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС - громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії та її наслідків;

2) потерпілі від Чорнобильської катастрофи - громадяни, включаючи дітей, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Статтею 11 Закону №796 визначено перелік осіб, які належать до потерпілих від Чорнобильської катастрофи. Так, до потерпілих від Чорнобильської катастрофи належать:

1) евакуйовані із зони відчуження (в тому числі особи, які на момент евакуації перебували у стані внутріутробного розвитку, після досягнення ними повноліття), а також відселені із зон безумовного (обов`язкового) і гарантованого добровільного відселення;

2) особи, які постійно проживали на територіях зон безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії або прожили за станом на 1 січня 1993 року на території зони безумовного (обов`язкового) відселення не менше двох років, а на території зони гарантованого добровільного відселення - не менше трьох років, та відселені або самостійно переселилися з цих територій;

3) особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються у зонах безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення, за умови, що вони за станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у зоні безумовного (обов`язкового) відселення не менше двох років, а у зоні гарантованого добровільного відселення - не менше трьох років;

4) особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років;

5) особи, які працювали з моменту аварії до 1 липня 1986 року не менше 14 календарних днів або не менше трьох місяців протягом 1986-1987 років за межами зони відчуження на роботах з особливо шкідливими умовами праці (за радіаційним фактором), пов`язаними з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, що виконувалися за урядовими завданнями. Перелік видів робіт і місць, де виконувалися зазначені роботи, встановлюється Кабінетом Міністрів України;

6) особи, які досягли повноліття, з числа зазначених у статті 27 цього Закону, та яким у дитячому віці встановлено причинний зв`язок інвалідності з наслідками Чорнобильської катастрофи, за умови проходження переогляду у спеціалізованій медико-соціальній експертній комісії відповідно до частини п`ятої статті 17 цього Закону.

Частиною 2 ст. 11 Закону №796 передбачено, що крім осіб, зазначених у частині першій цієї статті, до потерпілих від Чорнобильської катастрофи належать неповнолітні діти, зазначені у статті 27 цього Закону. Після досягнення повноліття (в разі одруження або влаштування на роботу в передбачених чинним законодавством випадках до досягнення повноліття - за їх бажанням відповідно з часу одруження або влаштування на роботу) визначення статусу потерпілих від Чорнобильської катастрофи провадиться на умовах, визначених частиною першою цієї статті, а щодо потерпілих, зазначених у пункті 6 частини першої цієї статті, визначення категорії провадиться відповідно до пункту 1 частини першої статті 14 цього Закону.

У свою чергу ст. 27 Закону №796 визначено, що до дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, належать неповнолітні діти, які:

1) евакуйовані із зони відчуження, у тому числі діти, які на момент евакуації знаходились у стані внутріутробного розвитку;

2) проживали на момент аварії чи прожили або постійно навчалися після аварії не мен-ше одного року у зоні безумовного (обов`язкового) відселення;

3) проживали на момент аварії чи прожили або постійно навчалися після аварії не менше двох років у зоні гарантованого добровільного відселення;

4) проживали на момент аварії чи прожили або постійно навчалися після аварії не менше трьох років у зоні посиленого радіоекологічного контролю;

5) народились після 26 квітня 1986 року від батька, який на час настання вагітності матері мав підстави належати до категорії 1, 2 або 3 постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, або народжені матір`ю, яка на час настання вагітності або під час вагітності мала підстави належати до категорії 1, 2 або 3 постраждалих внаслідок Чорнобильської катаст-рофи;

6) хворі на рак щитовидної залози незалежно від дозиметричних показників, а також хворі на променеву хворобу;

7) одержали дозу опромінення щитовидної залози внаслідок Чорнобильської катастро-фи, яка перевищує рівні, встановлені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

Частиною 1 ст. 12 Закону №796 причинний зв`язок між захворюванням, пов`язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим (незалежно від наявності дозиметричних показників чи їх відсутності), якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я.

Згідно з ч. 3 ст. 12 Закону №796 на встановлення причинного зв`язку між погіршенням стану здоров`я і встановленням інвалідності та наслідками Чорнобильської катастрофи мають право особи, яким після досягнення повноліття не буде надано відповідно до частини першої статті 11 цього Закону статусу потерпілих від Чорнобильської катастрофи, з числа:

- зазначених у пункті 2 статті 27 цього Закону;

- народжених після 26 квітня 1986 року від батька, який на час настання вагітності матері мав підстави належати до 1 або 2 категорії постраждалих, або матір`ю, яка на час настання вагітності або під час вагітності мала підстави належати до 1 або 2 категорії постраждалих;

- хворих на рак щитовидної залози.

Згідно з розділом І Положення №166/129 складовою системи експертизи щодо встановлення причинного зв`язку хвороб, інвалідності і смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС є експертні комісії, зокрема, для дорослих - Центральна міжвідомча експертна комісія (ЦМЕК) (п. 1.2). Основною метою системи експертизи є з`ясування причин та обставин виникнення захворювань та ускладнень їх перебігу та наявності можливого впливу іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС на їх розвиток та прогресування, обґрунтоване підтвердження такого зв`язку у осіб, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС (п. 1.3) Експертизі щодо встановлення причинного зв`язку хвороб, інвалідності і смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС підлягають особи, які згідно з чинним законодавством мають статус осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (постраждалі) (п. 1.4).

Згідно з п. 3.1 Положення №166/129 ЦМЕК здійснює розгляд медичних справ постраждалих, які складаються з документів, перелік яких наведено відповідно в додатках 1 та 2 до цього Положення, та надають експертні висновки щодо зв`язку хвороб, інвалідності і смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

Згідно з розділом IV Положення №166/129 формою роботи експертної комісії є засідання (п. 4.1). Засідання експертної комісії оформлюється протоколом (п. 4.8). Рішення експертної комісії заноситься до протоколу засідання комісії, підписується головою та членами експертної комісії та засвідчується печаткою комісії (п. 4.10).

Згідно з п. 5.1 Положення №166/129 розгляд медичних справ в експертних комісіях проводиться за особистим зверненням постраждалого або уповноваженої ним особи та/або направленням закладу охорони здоров`я за наявності статусу постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи та документів, наведених у додатках 1 та 2 до цього Положення.

Згідно з п.п. 6.2, 6.4 Положення №166/129 рішення ЦМЕК може бути оскаржене до МОЗ України або до суду.

Як вбачається з вищенаведених положень законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин і на час розгляду справи судом, до повноважень МОЗ України не віднесено питання встановлення причинного зв`язку інвалідності позивача з аварією на ЧАЕС. Крім того, позивачем не надано доказів звернення до МОЗ України із зазначеного питання або подання скарг на рішення ЦМЕК.

Таким чином, вимоги позивача до МОЗ України про визнання протиправною бездіяльності щодо розгляду медичної експертної справи позивача та про зобов`язання розглянути медичну експертну справу позивача щодо встановлення причинного зв`язку між погіршенням стану здоров`я і встановленням інвалідності та наслідками Чорнобильської катастрофи є безпідставними і задоволенню не підлягають.

Аналогічні позовні вимоги до ЦМЕК також не підлягають задоволенню, оскільки, як встановлено судом і підтверджується копією протоколу засідання ЦМЕК від 21.11.2018 відповідач розглядав подану позивачем документацію, проте дійшов висновку, що вона не підлягає розгляду (по суті), оскільки позивач не надав документального підтвердження встановлення йому статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи. При цьому, як випливає із змісту ч. 1 ст. 12 Закону №796, п. 1.3, 1.4, 5.1 Положення №166/129, особи, які звертаються до ЦМЕК повинні мати такий статус.

Посилання позивача на ч. 3 ст. 12 Закону №796 про те, що на встановлення причинного зв`язку між погіршенням стану здоров`я і встановленням інвалідності та наслідками Чорнобильської катастрофи мають право особи, яким після досягнення повноліття не буде надано відповідно до частини першої статті 11 цього Закону статусу потерпілих від Чорнобильської катастрофи, з числа хворих на рак щитовидної залози, суд відхиляє, оскільки кінцевого (остаточне) рішення по суті питання (надання чи не надання позивачу статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи) уповноваженим органом не приймалося, а ЦМЕК таким органом не є.

За цих обставин і такого правового регулювання, доводи позивача про допущення ЦМЕК протиправної бездіяльності суд вважає необґрунтованими, а тому заявлені до ЦМЕК позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Щодо вимог позивача про визнання протиправною бездіяльності УПСЗН щодо надання позивачу статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи та про зобов`язання УПСЗН надати позивачу зазначений статус і видати відповідне посвідчення, то така вимога задоволенню не підлягає, зважаючи на таке.

Відповідно до ч. 4 ст. 65 Закону №796 видача посвідчень провадиться спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями за поданням районних державних адміністрацій (абз. 1).

Порядок видачі посвідчень встановлюється Кабінетом Міністрів України (абз. 2).

Згідно з абз. 1 п. 11 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 №551, посвідчення видаються уповноваженими органами за місцем проживання (реєстрації) особи на підставі рішень комісій з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, утворених уповноваженими органами (регіональні комісії).

Згідно з п. 4 розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 04.12.2018 №2194 УПСЗН передбачено забезпечити:

- прийом заяв та документів для видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян за місцем проживання (реєстрації) заявників (п. 4.1);

- передачу заяв та документів для видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян до Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для розгляду в установленому порядку (п. 4.2).

Водночас питання встановлення статусу покладено на Комісію з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, а видача (вилучення) посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян організовується Департаментом соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Як вбачається, надання статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи і видача відповідного посвідчення не відноситься до повноважень УПСЗН, а відтак доводи позивача про допущення цим відповідачем протиправної бездіяльності і про необхідність зобов`язання його вчинити дії є безпідставними.

Водночас, як вбачається з матеріалів справи, УПСЗН не направляло заяву позивача від 16.01.2019 на розгляд по суті до Комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, а листом від 25.01.2019 №01-23/1402 повідомлено про невідповідність поданих документів постанові Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 №551, зокрема про те, що позивачу не встановлено статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Зважаючи на відсутність в УПСЗН повноважень на розгляд заяв про надання статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи і встановлення цього статусу, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність зобов`язання УПСЗН передати заяву позивача на розгляд до Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який організовує роботу Комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для часткового задоволення адміністративного позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 вересня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя В.В.Файдюк

суддя Є.В.Чаку