Справа № 640/1609/19
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/1609/19 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А.
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Суркової Д.О.,

представника позивача Ярошенка С.М.,

представника відповідача Польця Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу народного депутата України VIII скликання ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправною та скасування постанови в частині, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Народний депутат України Вовк Віктор Іванович звернувся до суду з даним позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просив:

1) визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невнесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України», з метою приведення її у відповідність до Закону України № 2268-VІІІ, та для утворення передбаченого Законом України та постановою Верховної Ради України № 2356-VIII міжвідомчого координаційного органу як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом відповідно до статті 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»;

2) визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України» в частині утворення міжвідомчого координаційного органу як тимчасово консультативно-дорадчого органу Кабінету Міністрів України - Міжвідомчої комісії.

3) зобов`язати Кабінет Міністрів України з метою приведення постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 у відповідність до Закону України № 2268-VIII та постанови Верховної Ради України № 2356-VIII внести наступні зміни:

- у назві постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059, її тексті та Положенні, що додається, замінити слова «Міжвідомча комісія» на слова «Міжвідомчий координаційний орган» у відповідних відмінках;

- в пункті 1 постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 слова «у складі згідно з додатком» - виключити;

- Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 - виключити;

- пункт 1 Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059, викласти в такій редакції: «Міжвідомчий координаційний орган є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України»;

- привести Положення, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059, у відповідність до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані норми постанови суперечать ч. 4 ст. 6 Закону України № 2268-VII та постанові Верховної Ради України № 2356-VIII, що призведе до того, що Міжвідомча комісія, як тимчасово консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України, не буде спроможна виконати масштабні функції та завдання з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та, як наслідок, буде абсолютно непрацездатним органом для виконання зазначених масштабних функцій і завдань.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено, при цьому, суд першої інстанції виходив з того, що ані Законом № 2268-VIII, ані Законом України «Про Кабінет Міністрів України» не передбачено утворення міжвідомчого координаційного органу в порядку статті 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», до того ж, законами України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» і «Про Державний бюджет України на 2019 рік» не передбачено видатків на утворення центрального органу виконавчої влади, про який йдеться в Законі № 2268-VIII.

Водночас, правовий статус та законодавча обмеженість повноважень центрального органу виконавчої влади вказують на неможливість в повній мірі покладення на такий орган усього переліку завдань, функцій та повноважень міжвідомчого координаційного органу, які визначені Законом № 2268-VIII. Відтак, оскільки правова регламентація центрального органу виконавчої влади відповідно до чинного законодавства за своєю суттю повністю виключає можливість його міжвідомчого статусу, що є прямою вимогою Закону № 2268-VIII, суд першої інстанції дійшов висновку про безпідставність тверджень позивача про те, що даним Законом на Уряд покладений обов`язок створити міжвідомчий координаційний орган саме як центральний орган виконавчої влади.

При цьому судом констатовано, що в межах спірних правовідносинах, позивач не є особою, яка є учасником (суб`єктом) правовідносин, що регулюються спірною постановою Кабінету Міністрів України і утворення міжвідомчого координаційного органу вказаною постановою не породжує для позивача жодних прав та обов`язків.

Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій вказує на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та постановити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги аналогічні тим, що викладені в позовній заяві та уточненнях до неї, яким, як вважає апелянт, судом першої інстанції не надано належної оцінки.

Додатково апелянт зазначає, що відповідно до ч. 5 ст. 17 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат як представник державної влади у разі порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, що охороняються законом, та інших порушень законності має право на місці вимагати негайного припинення порушення або звертатися з вимогою до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ та організацій припинити такі порушення і ті органи, до яких звернуто вимогу народного депутата, зобов`язані негайно вжити заходів щодо усунення порушення.

Тобто, апелянт наголошує, що право народного депутата на звернення з вимогою про припинення порушення законності передбачено Законом України «Про статус народного депутата України» і позивач має безпосередній інтерес при виконанні відповідачем положень Закону України № 2268-VII та Постанови Верховної Ради України № 2356-VIII, співавтором яких він є.

В судовому засіданні представник позивача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні, в той час, як представник відповідача проти цього заперечував, просив судове рішення залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що 18 січня 2018 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» № 2268-VIII, який, згідно абзацу 20 його преамбули, має на меті визначення особливостей державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.

У відповідності до частини четвертої статті 6 Закону № 2268-VIII Кабінет Міністрів України вживає всіх передбачених законодавством України заходів для захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема здійснює постійний моніторинг стану дотримання прав і свобод людини і громадянина та документування фактів порушення таких прав і свобод на тимчасово окупованих територіях України, за результатами якого оприлюднює та надає відповідну інформацію міжнародним організаціям у сфері захисту прав і свобод людини та вживає необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

Відповідно до частини сьомої статті 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2268-VIII, Кабінет Міністрів України у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом має привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Згідно частини першої статті 13 Закону №2268-VIII цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

Перша публікація Закону у офіційному виданні була здійснена 23 лютого 2018 року в газеті «Голос України» № 37, отже, він набрав чинності 24 лютого 2018 року.

20 березня 2018 року Верховною Радою України винесено постанову № 2356-VIII «Про комплекс невідкладних заходів щодо практичної реалізації міжнародно-правової відповідальності Російської Федерації за збройну агресію проти України», якою на Кабінет Міністрів України покладено обов`язок вжити необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України (абзац 2 пункту 1 постанови № 2356-VIII).

У зв`язку з тим, що Кабінет Міністрів України тривалий час не виконував вимоги Закону № 2268-VIII щодо утворення зазначеного міжвідомчого координаційного органу, позивач звернувся з депутатським запитом № 207/03-692 до Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. щодо невиконання Кабінетом Міністрів України вимог законодавства України про утворення міжвідомчого координаційного органу з метою підготовки консолідованої претензії України до Росії щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

У відповідь на цей запит позивач отримав лист Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо-переміщених осіб України № 22/5.2-2669-18 від 02 липня 2018 року, в якому зазначено, що МТОТ розробило проект постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України».

Надалі, у зв`язку з тим, що всупереч Закону № 2268-VIII міжвідомчий координаційний орган станом на кінець вересня 2018 року так і не був утворений Кабінетом Міністрів України, 27 вересня 2018 року позивач звернувся з депутатським зверненням № 207/03-775 до Кабінету Міністрів України з вимогою припинити порушення законності щодо невиконання Кабінетом Міністрів України положень Закону № 2268-VIII в частині утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та вжити заходів для невідкладного утворення такого органу.

Листи з аналогічного питання були скеровані Урядові Главою Адміністрації Президента України І. Райніним від 02 листопада 2018 року № 02-01/1823 та Комітетом Верховної Ради України у закордонних справах від 09 листопада 2018 року № 04-20/10-904(235942).

12 грудня 2018 року Кабінетом Міністрів України, відповідно до частини четвертої статті 6 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» прийнято постанову № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України».

Відповідно до пункту 1 Постанови № 1059 утворено Міжвідомчу комісію з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України у складі згідно з додатком, а пунктом 2 цієї Постанови затверджується Положення про Міжвідомчу комісію з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України, що є додатком до цієї постанови.

В пункті 1 Положення про Міжвідомчу комісію дана Комісія визначається як тимчасовий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України, який утворюється з метою узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади для розроблення та узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та використання правових механізмів для подання консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

Згідно пояснювальної записки до проекту Постанови № 1059, її проект розроблено з метою забезпечення узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

Також у пояснювальній записці до проекту Постанови № 1059 зазначається про те, що цей проект розроблено на виконання частини четвертої статті 6 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» та пункту 1 Плану організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації зазначеного Закону, схваленого протоколом КМУ від 21 березня 2018 року № 10.

Не погоджуючись з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 та вважаючи, що відповідач, діючи на власний розсуд, утворив передбачений Законом № 2268-VIII та Постановою Верховної Ради України № 2356-VIII міжвідомчий координаційний орган не як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, ОСОБА_2 звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, відповідач як суб`єкт владних повноважень довів правомірність своїх дій та рішень, в той час, як позивач не довів обґрунтованість своїх вимог, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.

Так, згідно частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).

Згідно з частиною 1 статті 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 49 вказаного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з ч.ч. 2, 6 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Із наведеним кореспондуються положення частини другої статті 124 Конституції України, якою визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

При цьому, колегією суддів враховується рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, у якому дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", а саме, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Завданням адміністративного судочинства, відповідно до ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

При цьому, слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Так, відповідно до положень КАС України, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину щодо фактичного порушення суб`єктом владних повноважень - відповідачем його прав, свобод чи інтересів має довести, саме, позивач належними і допустимими доказами.

В розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення, при цьому, задоволенню підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.

При цьому, як зазначив Верховний Суд України в ухвалі від 12.03.2009, відповідно до аналізу норм статей 11, 12, 15, 16 ЦК України слід зробити висновок, що право, яке захищає суд, повинно існувати на день ухвалення судового рішення.

Як на підставу для визнання протиправною та скасування у відповідній частині спірної постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059, позивач посилається на те, що її положення суперечать ч. 4 ст. 6 Закону України № 2268-VII та Постанові Верховної Ради України № 2356-VIII. Так, недоліки на які посилається позивач призведуть до того, що Міжвідомча комісія як тимчасово консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України не буде спроможна виконати масштабні функції та завдання з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та, як наслідок, буде абсолютно непрацездатним органом для виконання зазначених масштабних функцій і завдань.

Водночас, згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Правовий статус народного депутата України регулюються Законом України «Про статус народного депутата України».

Зі змісту статті 6 Закону України «Про статус народного депутата України» вбачається, що народний депутат у порядку, встановленому законом:

1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України;

2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп);

3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України;

4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів;

5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України;

6) бере участь у парламентських слуханнях;

7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України тощо.

Відповідно до частини другої статті 7 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат відповідно до закону розглядає звернення виборців, а також від підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, вживає заходів для реалізації їх пропозицій і законних вимог, інформує виборців про свою депутатську діяльність під час особистих зустрічей з ними та через засоби масової інформації.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат, який не має спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України, має право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені.

У відносинах з посадовими особами, державними органами і громадянами іноземних держав народний депутат має право захищати незалежність та суверенітет, інтереси України, її громадян і не завдавати своїми вчинками шкоди Україні, її громадянам.

В контексті викладеного й за змістом Закону України «Про статус народного депутата України», повноваження щодо звернення до суду щодо визнання незаконними дій та актів Кабінету Міністрів України, у тому числі з метою захисту прав виборців, можуть бути реалізовані народним депутатом України тільки у межах відносин представництва.

Звертаючись до суду з адміністративним позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач не конкретизує, які саме негативні наслідки він зазнав та яким чином оскаржуваною постановою порушуються, зокрема, його права.

У постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017 року по справі № 800/541/16 суд підкреслив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як наголошувалось вище, згідно частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З аналізу вищезазначених норм, слідує, що під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача з боку відповідача, внаслідок вчинення його дій (бездіяльності) та прийняття оскаржуваного рішення.

Так, позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття оскаржуваної постанови відповідача, відповідно і дана постанова не може порушувати його прав, свобод чи інтересів.

Отже, народні депутати України не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку щодо відсутності підстав для задоволення адміністративного позову.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, яка міститься, зокрема, в постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 363/3414/13-а, від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17.

По суті заявлених вимог колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, відповідно до статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до пункту 1 параграфа 32 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Згідно частини першої статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Частиною другою статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

Аналогічне положення закріплено і в пункті 5 параграфа 55-1 глави 7 розділу 4 Регламенту, яким визначено, що після підписання акта Кабінету Міністрів внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних та стилістичних помилок, здійснюється шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Кабінету Міністрів.

Так, згідно підпункту 3 пункту 1 параграфа 7 Регламенту, питання, що потребують нормативно-правового врегулювання актами Кабінету Міністрів розглядаються на засіданнях Кабінету.

Процедура підготовки актів Кабінету Міністрів України (в тому числі і актів про внесення змін до вже існуючих актів Кабінету Міністрів України), суб`єкти внесення проектів актів і перелік додатків, їх аналіз, процедура їх погодження і підписання встановлюються Регламентом, яким також визначається процедура розгляду депутатських запитів і звернень (глава 6).

З огляду на викладене, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що Регламентом не передбачено такої підстави для внесення змін до актів Уряду, як вимоги народного депутата. Не відносяться до таких і листи Глави Адміністрації Президента України та Комітету Верховної Ради України.

Також безпідставними є твердження позивача і щодо покладення статтею 6 Закону № 2268-VIII на Кабінет Міністрів України обов`язку щодо створення міжвідомчого координаційного органу саме як центрального органу виконавчої влади.

Так, у відповідності до частин першої і другої статті 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики.

Міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом (частина друга статті 2 цього ж Закону).

Частинами першою і другою статті 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

Основними завданнями центральних органів виконавчої влади, згідно частини першої статті 17 цього Закону, є: надання адміністративних послуг; здійснення державного нагляду (контролю); управління об`єктами державної власності; внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність; здійснення інших завдань, визначених законами України.

За змістом частини другої статті 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати одне або кілька визначених частиною першою цієї статті завдань.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлюється, що центральний орган виконавчої влади у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

З огляду на викладене, слушними є доводи відповідача про те, що правовий статус та законодавча обмеженість повноважень центрального органу виконавчої влади вказують на неможливість в повній мірі покладення на такий орган усього переліку завдань, функцій та повноважень міжвідомчого координаційного органу, які визначені Законом № 2268-VIII. Оскільки правова регламентація центрального органу виконавчої влади відповідно до чинного законодавства України за своєю суттю повністю виключає можливість його міжвідомчого статусу, що є прямою вимогою Закону № 2268-VIII.

Разом з цим, ч. 4 ст. 6 Закону № 2268-VIII, на виконання якої і було видано оскаржувану постанову, не містить застережень щодо статусу утворюваного органу.

Відтак, хибними є доводи апелянта про суперечність постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України» Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» від 18.01.2018 № 2268-VIII.

Відповідно до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень КАС України під час розгляду адміністративних справ», підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

При цьому, згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу народного депутата України VIII скликання ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 21 листопада 2019 року.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

О.В. Карпушова