Справа № 240/4776/19
Суддя: Капустинський М.М.
Дата ухвалення: 2019-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/4776/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Майстренко Наталія Миколаївна

Суддя-доповідач - Капустинський М.М.

19 листопада 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Капустинського М.М.

суддів: Смілянця Е. С. Охрімчук І.Г. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Довганюк В.В.,

представників сторін, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року (повний текст рішення складено 26.07.2019р. у м.Житомирі) у справі за адміністративним позовом Комунальної установи "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради до Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області про визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :
Комунальна установа "Житомирський обласний центр крові" звернулася до суду з позовом до Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області, в якому просили:

- визнати протиправною і скасувати вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області в особі його відокремленого підрозділу - Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області - від 19.09.2018 №06-04-17/5715 "Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Комунальній установі "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради та її філій";

- стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області 1921,00 грн. сплаченого судового збору.

В обґрунтування позову позивач зазначав, що вказана спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначивши у вимозі про необхідність "усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку" відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вживати для усунення виявлених порушень, у свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону щодо змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року позов задоволено.

Визнано протиправною і скасовано вимогу Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області від 19.09.2018 №06-04-17/5715 "Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Комунальній установі "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради та її філій".

Стягнуто на користь Комунальної установи "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області 1921,00 грн. (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) витрат по сплаті судового збору.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення норма матеріального та процесуального права, просить скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. В апеляційній скарзі зазначає, що Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області правомірно пред`явило вимогу від 19.09.2018 №06-4-17/57/5715 про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Комунальній установі "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради, оскільки за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності позивача встановлено порушення законодавства з питань збереження та використання активів.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено, що відповідачем проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунальної установи "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради за період з 01.01.2012 по 30.04.2018, за результатами якої складено акт від 06.08.2018 №04-10/13.

На підставі акта ревізії відповідачем 19.09.2018 прийнято вимогу №06-04-17/5715 щодо усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Комунальній установі "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради та її філій.

Під час ревізії встановлено наступні порушення законодавства:

- протягом періоду 2012-2013, 2016 років та січня - березня 2018 року Центром здійснено реалізацію для 3 суб`єктів господарювання (ПП "Медплазма груп", ПП "Медплазмагруп", ТОВ "Біофарма плазма") плазми (свіжозамороженої, замороженої) за договірними цінами, що є нижчими затверджених тарифів, та які не покривають понесених видатків на її виготовлення, переробку та зберігання, що призвело до недоотримання коштів від надання платних медичних послуг на суму 526739,22 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- Центром протягом періоду з 01.01.2017 по 30.04.2018 відповідно до укладених договорів з 24-ма лікувальними закладами області проведено реалізацію компонентів донорської крові, вартість якої вказаними лікувальними закладами не сплачено на рахунок Центру на суму 311112,62 грн., та станом на 01.05.2018 не відображено заборгованість у бухгалтерському обліку Центру та лікувальних закладів, що призвело до невідображення в обліку Центру дебіторської заборгованості за медичні послуги, які надаються на платній основі, чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- головному лікарю Центру у листопаді 2013 року без відповідних погоджень на одноразове преміювання від управління охорони здоров`я Житомирської ОДА безпідставно нараховано та виплачено грошову премію у зв`язку з нагородженням його Почесною грамотою Міністерства охорони здоров`я, що призвело до зайвого нарахування та виплати премії на суму 12902,75 грн. та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 4683,70 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 17586,45 грн.;

- ТОВ «РОСТ ДІДЖИТАЛ» у квітні 2018 року при наданні послуг із розробки веб-сайту фактично не виконано роботи із базового наповнення сайту, проведення тестування та викладення веб-сайту на хостинг Центру на суму 14880,00 грн., які оплачено Центром в повному обсязі, чим завищено вартість наданих послуг та завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- Центром протягом періоду з 01.01.2012 по 01.01.2013 лікарю дерматологу, лікарю-лаборанту та сестрі медичній встановлено надбавку за вислугу років у завищеному розмірі, внаслідок завищення медичного стажу, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати на суму 8176,57 грн. та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 2968,09 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 11144,66 грн.;

- головному лікарю Центру за період з 01.02.2015 по 01.04.2015 та з 01.01.2016 по 01.03.2016 та заступнику головного лікаря з економічних питань за період з 01.01.2015 по 01.04.2015 нараховано надбавку за складність та напруженість без дозволу органу вищого рівня (управління охорони здоров`я Житомирської ОДА) на її встановлення, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати головному лікарю та заступнику головного лікаря на суму 6440,24 грн. та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 2109,65 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 8549,89 грн.;

- протягом ревізуємого періоду дезінфекторам Центру встановлено занижені норми робочого часу на тиждень за відсутності атестації робочих місць працівників щодо визначення шкідливих умов праці, що призвело до нарахування та виплати заробітної плати за фактично невідпрацьований час на суму 5813,10 грн., та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 1716,75 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 7529,85 грн.;

- у грудні 2015 року Центром отримані благодійні внески у сумі 2824,80 грн. використано не для придбання витратних матеріалів, а для придбання лікарських засобів (придбано розчин натрію хлориду), тобто використано не на цілі, визначені розпорядженням голови Житомирської обласної ради;

- Центром у 2016 році не перераховано до обласного бюджету кошти в сумі 1705,54 грн., що надійшли як повернення працівниками заробітної плати, в т.ч. матеріальної допомоги, за минулі бюджетні періоди, чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму;

- протягом періоду з 01.12.2016 по 01.03.2017 лікарю-трансфізіологу, лікарю мікробіологу, лікарю-методисту, медичному статистику та лаборанту Центру встановлено завищені тарифні розряди внаслідок відсутності відповідної кваліфікаційної категорії або продовження термінів її дії, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати на суму 1229,63 грн., та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску в сумі 420,10 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 1649,73 грн.;

- Центром у січні та лютому 2013 року, у січні 2014, 2015, 2016, 2017 років відшкодовано кошти донорам за здану кров, здавання якої проводилось у минулих бюджетних періодах, за відсутності кредиторської заборгованості на суму 1251,20 грн., що призвело до безпідставної виплати коштів донорам на підсилене харчування за минулі бюджетні періоди, чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- протягом періоду, що підлягав ревізії, Центром проведено нарахування та виплату заробітної плати одному зовнішньому суміснику за час його тимчасової непрацездатності (перебування на лікарняному), що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати за фактично невідпрацьований робочий час на суму 930,75 грн., та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 204,77 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 1135,52 грн.;

- протягом періоду з 01.02.2015 по 30.04.2018 військовою частиною НОМЕР_1 , КУ "Центральна дитяча міська лікарня" та Державною установою "Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Житомирській області" не сплачено у повному обсязі вартість реалізованого альбуміну 5%, інших компонентів крові (в т.ч. препаратів) для Центру на загальну суму 1541,47 грн., що призвело до недоотримання Центром власних надходжень від надання платних медичних послуг, та завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- протягом періоду з 01.04.2012 по 01.01.2017 семи працівникам Центру під час розрахунку суми відпускних проводилось коригування заробітної плати у періоді призначення працівників на вищу посаду, що призвело до зайво нарахованої та виплаченої заробітної плати в сумі 728,35 грн., та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску на суму 162,66 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на загальну суму 891,01 грн.;

- протягом ревізуємого періоду Центром в окремих випадках списання паливно-мастильних матеріалів проведено із завищенням норм списання паливно-мастильних матеріалів, в т.ч. внаслідок заокруглення літражу паливо-мастильних матеріалів, на суму 477,54 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- Центром в червні та липні 2012 року, в лютому та липні 2013 року, в січні 2014 року, в липні 2015 року та у травні 2017 року проведено відшкодування витрат на відрядження працівникам на підставі звітів про використання коштів на відрядження за відсутності документів, що підтверджують вартість проїзду, внаслідок чого зайво відшкодовано коштів на відрядження на суму 440,00 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- протягом періоду з 01.01.2014 по 30.04.2018 при наданні послуг з поточного ремонту медичної техніки завищено вартість надання вказаних послуг через завищення вартості матеріалів (запчастин) на суму 260,10 грн., які оплачено Центром в повному обсязі, чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- у березні 2015 року головному лікарю Центру нараховано та виплачено заробітну плату в розмірі, що перевищує максимальний місячний розмір, який обмежувався 7 розмірами мінімальної заробітної плати, внаслідок чого зайво нараховано та виплачено заробітної плати в сумі 133,05 грн. та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску в сумі 48,30 грн., чим завдано матеріальної Центру на загальну суму 181,35 грн.;

- протягом періоду з 01.01.2012 по 01.01.2014 Житомирським державним університетом ім. Івана Франка не перераховано частково на рахунок Центру кошти від надання послуг з проходження практики студентів для керівників бази практики Центру, що призвело до недоотримання доходів Центру на суму 181,02 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на вказану суму;

- у грудні 2015 року Центром при списанні та утилізації обладнання із вмістом дорогоцінних металів не перераховано до доходів загального фонду обласного бюджету частину отриманих коштів за здане у вигляді брухту золото та срібло на суму 29,15 грн., чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму;

- у однієї матеріально-відповідальної особи у завідувача донорським відділом встановлено нестачу медикаментів на загальну суму 24,78 грн., чим завдано матеріальної шкоди Центру на казану суму.

По Новоград-Волинській філії Комунальної установи "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради (далі - Новоград-Волинська філія):

- протягом 2012-2013 років та січня-березня 2018 року Новоград-Волинською філією здійснено реалізацію для суб`єктів господарювання плазми свіжозамороженої за договірними цінами, що є нижчими затверджених тарифів та які не покривають понесених видатків на її виготовлення, переробку та зберігання, що призвело до недоотримання коштів від надання платних медичних послуг на суму 111279,18 грн., чим завдано матеріальної шкоди Новоград-Волинській філії на вказану суму;

- протягом ревізуємого періоду Новоград-Волинською філією при списанні та утилізації обладнання із вмістом дорогоцінних металів, не перераховано до доходів загального фонду обласного бюджету частину отриманих коштів за здане у вигляді брухту золото та срібло на суму 3986,63 грн., чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму;

- протягом 2015 та 2017 року Новоград-Волинською філією не перераховано до загального фонду обласного бюджету інших надходжень в сумі 771,67 грн., що надійшли як повернення працівниками заробітної плати за минулі бюджетні періоди, чим завдано матеріальної шкоди обласному бюджету на вказану суму;

По Коростенській філії Комунальної установи "Житомирський обласний центр крові" Житомирської обласної ради (даті - Коростенська філія):

- протягом 2012-2013 років та січня-березня 2018 року Коростенською філією здійснено реалізацію для суб`єктів господарювання плазми свіжозамороженої за договірними цінами, що є нижчими затверджених тарифів та які не покривають понесених видатків на її виготовлення, переробку та зберігання, що призвело до недоотримання коштів від надання платних медичних послуг на суму 191547,90 грн., чим завдано матеріальної шкоди Коростенській філії на вказану суму;

- в порушення вимог п.1.6 Наказу №308/519 протягом 2013-2015 років завідуючому Коростенської філії нараховано надбавку до посадового окладу за складність та напруженість роботи у більшому розмірі, ніж встановлено її розмір наказами Центру, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати в загальній сумі 623,69 грн. та відповідно здійснено нарахування єдиного соціального внеску в сумі 226,38 грн., чим завдано матеріальної шкоди Коростенській філії на загальну суму 580,07 грн.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 9 пункту 4 "Положення про Державну аудиторську службу України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів зобов`язано позивача надати Управлінню Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області до 19.10.2018. В оскаржуваній вимозі також вказано, що у разі неусунення виявлених порушень в установлений строк орган державного фінансового контролю ініціює перед органом місцевого самоврядування питання розірвання контракту з головним лікарем Центру.

Вважаючи, що оскаржувана вимога є незаконною, позивач звернувся до суду з позовом про визнання її протиправною та скасування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що спірна вимога прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Розглядаючи питання про законність та обґрунтованість судового рішення, яким позов задоволено, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні внормовуються положеннями Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (Закон №2939-XII) та приписами Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України N499/2011 від 23.04.2011.

Приписами статті 2 Закону №2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (надалі - Положення), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).

Підпунктом 9 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Пунктом 7 статті 10 Закону №2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (зі змінами і доповненнями та в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі Порядок № 550).

Аналіз норм Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Положення про Державну фінансову інспекцію України дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і в цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону №2939 наділений правами, зокрема, пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (п.7 ч.1 cт.10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10 ч.1 ст.10).

За змістом статті 4 Закону №2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведення інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (п.8 або 10 ч.1 ст.10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Як вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги, відповідач описує в ній встановлені під час ревізії порушення та вимагає їх усунути у повному обсязі у встановленому законом порядку. Водночас від позивача вимагається надати інформацію про вжитті заходи з усунення порушень та недоліків із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, Управлінню Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області до 19.10.2018 року.

Суд апеляційної інстанції до даних правовідносин вважає за необхідне застосувати правові позиції Верховного Суду, які є обов`язковими для судів в силу приписів ст.242 КАС України.

Зокрема, Верховний Суд у постанові від 11.10.2018 в адміністративній справі №813/4101/17 дійшов правового висновку, що зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

У справі, яка розглядається, вимога Держаудитслужби не містить способу виконання виявлених порушень.

Таким чином, суд апеляційної інстанції, не вдаючись в оцінку обґрунтованості виявлених порушень, доходить висновку, що акт індивідуальної дії - вимога Північного офісу Державної аудиторської служби України від 19.09.2018 №06-04-17/5715, не відповідає критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості та пропорційності рішення суб`єкта владних повноважень, а тому таке рішення не може вважатися правомірним.

Стосовно виявлених під час проведення ревізії порушень, судова колегія зазначає, що оцінка останнім має надаватися після прийняття суб`єктом владних повноважень рішення відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням всіх складових такого рішення, у тому числі щодо способу усунення виявлених порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

При цьому, судова колегія враховує й те, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно з ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Між тим відповідач зазначеного обов`язку не виконав.

Враховуючи зазначене, суд першої інстанції цілком обґрунтовано дійшов до висновку щодо протиправності вимоги Північного офісу Державної аудиторської служби України від 19.09.2018 №06-04-17/5715.

Доводи апеляційної скарги фактично дублюють відзив на адміністративний позов який був предметом дослідження в суді першої інстанції тому висновків останнього не спростовують.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Згідно з ч.1 ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 20 листопада 2019 року.

Головуючий Капустинський М.М.

Судді Смілянець Е. С. Охрімчук І.Г.