Справа № 640/16242/19
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2019-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Єгорової Н.М. та Бараненка І.І.,

за участю секретаря Лисенко І.Д.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Державного підприємства "Гарантований покупець" та Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства "Дніпровський металургійний завод" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго", Державне підприємство "Гарнтований покупець", Товариство з обмеженою відповідальністю "Трифановка енерджі", Приватне акціонерне товариство "Суха Балка", Товариство з обмеженою відповідальністю "Полтаваенергозбут", Приватне акціонерне товариство "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна" про визнання протиправними та скасування постанов, -

ВСТАНОВИВ:

Приватне акціонерне товариство «Дніпровський металургійний завод» звернулось до суду з позовом в якому просив: визнати протиправними та скасувати постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07 червня 2019 року № 954 «Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП «НЕК «УКРЕНЕРГО» на II півріччя 2019 року», від 07 червня 2019 року № 955 «Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП «НЕК «УКРЕНЕРГО» на II півріччя 2019 року», від 12 липня 2019 року № 1411 «Про встановлення тарифу на послуги з передачі електричної енергії ДП «НЕК «УКРЕНЕРГО», від 01 серпня 2019 року № 1622 «Про встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ДП «НЕК «УКРЕНЕРГО», від 30 серпня 2019 року № 1781 «Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 12 липня 2019 року № 1411».

До Окружного адміністративного суду міста Києва ПрАТ «Суха Балка» було подано заяву про забезпечення позову, шляхом зупинення дії оскаржуваних рішень по відношенню до ПрАТ «Суха Балка».

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 жовтня 2019 року зазначену заяву було задоволено та зупинено дію оскаржуваних постанов НКРЕКП.

НКРЕКП, ДП «НЕК «Укренерго» та ДП «Гарантований покупець» подали апеляційні скарги на зазначену ухвалу суду, в яких просять її скасувати та ухвалити рішення про відмову в задоволенні заяви ПрАТ «Суха Балка» про забезпечення позову.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго" подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та відмовити у задоволенні зави про забезпечення адміністративного позову. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, зокрема рішення Конституційного суду України від 13 червня 2019 року, та дійшов помилкових висновків про відсутність у НКРЕКП повноважень щодо встановлення тарифів на ринку енергії. Наголошує, що матеріали справи не містять належних та допустимих доказів на підтвердження порушення прав і законних інтересів позивача у зв`язку із прийняттям НКРЕКП оскаржуваних постанов.

Поряд з цим, вважаючи судове рішення таким, що ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, ДП «Гарантований покупець» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову. Зауважує, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції перешкоджає виконанню спеціальних обов`язків, що покладені на учасників ринку електричної енергії.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, також НКРЕКП подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та відмовити у задоволенні клопотання про забезпечення позову. В обґрунтування вимог апеляційної скарги посилається на те, що зазначені позивачем ознаки протиправності мають бути досліджені виключно під час судового розгляду справи та не можуть слугувати підставою для забезпечення позову, оскільки не відповідають дійсним обставинам справи.

За наведених та інших підстав апелянти вважають, що оскаржуване рішення суду прийняте за неповно встановлених обставин та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

У відзивах на апеляційну скаргу Прат «Суха балка», ПрАТ, «Дніпровський металургійний завод», ТОВ «Полтавенергозбут», ПрАТ "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна" просили скаргу відхилити та залишити без змін рішення суду першої інстанції як законне та обґрунтоване.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з`явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційних скарг та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як обставини справи, оскаржуваними постановами установлено ДП «НЕК «УКРЕНЕРГО» (ПрАТ «НЕК «УКРЕНЕРГО») тарифи на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління та тарифи на послуги з передачі електричної енергії. Водночас, ПрАТ «Суха Балка» є споживачем таких послуг ДП «НЕК «УКРЕНЕРГО» (ПрАТ «НЕК «УКРЕНЕРГО»), оскільки здійснювана ним діяльність пов`язана із значним використанням обсягів електроенергії, що підтверджується наявними в матеріалах справи договорами з надання відповідних послуг.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно ч. 2 ст. 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

При цьому, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Крім того, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

У зв`язку з цим суд у кожному випадку повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співрозмірним з позовними вимогами та чи відповідає від меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Аналогічні правові висновки зазеначено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі № 640/2326/19.

Таким чином, процесуальний закон наділяє суд повноваженнями на вжиття заходів забезпечення позову шляхом, зокрема, забороною відповідачу вчиняти певні дії. Однак, передумовою для вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 151 КАС України є існування та встановлення судом обставин, визначених ч. 2 ст. 150 КАС України.

Встановлюючи наявність ознак очевидної протиправності оскаржуваних рішень, судом першої інстанції враховано, що порядок формування тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, затверджений постановою НКРЕКП від 22 квітня 2019 року №586, та Порядок встановлення (формування) тарифу на послуги з передачі електричної енергії, затверджений постановою НКРЕКП від 22 квітня 2019 року № 585, встановлюють період, на який здійснюється розрахунок таких тарифів, тривалістю у календарний рік.

Однак, в порушення вищевказаних вимог, оскаржуваними постановами тариф на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління та тариф на послуги з передачі електричної енергії затверджені не на календарний рік, а на значно менший період, враховуючи що такі постанови були прийняті після 01 червня 2019 року, проте встановлювали тарифи на 2019 рік.

Як було зазначено раніше, ч. 2 ст. 150 КАС України законодавчо регламентовано підстави для вжиття заходів забезпечення позову. При цьому, правова конструкція згаданої норми не вимагає встановлення судом на цій стадії протиправності відповідного рішення суб`єкта владних повноважень, а обмежується достатністю виявлення лише "очевидності" ознак протиправності рішення та порушення прав позивача.

Водночас, такі ознаки не мають окреслених законодавчих меж та кваліфікуючих критеріїв і в кожній конкретній справі ці поняття є оціночними.

Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність самих таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.

Аналогічну правову позиції викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18 та від 06 лютого 2019 року справа № 826/13306/18.

Конституційний суд України у своєму рішенні від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 зазначив, що НКРЕКП за своїм статусом і повноваженнями не належить ні до органів законодавчої, ні до органів судової влади. Зі змісту Закону № 1540 випливає, що НКРЕКП також не є міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади, які згідно з пунктом 91 статті 116 Конституції України можуть бути утворені Кабінетом Міністрів України. НКРЕКП не належить до системи органів виконавчої влади, її роботу не спрямовує і не координує Кабінет Міністрів України, як це встановлено щодо центральних органів виконавчої влади (частина перша статті 113, пункт 9 статті 116 Конституції України). НКРЕКП також не є консультативним, дорадчим або іншим допоміжним органом чи службою при Президентові України, які згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України він може створити для здійснення своїх повноважень.

У статті 3 Закону № 1540 встановлено, що до повноважень НКРЕКП належить, зокрема, формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізація відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Комісії законом (пункт 3 частини другої); реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг є одним з основних завдань Комісії (пункт 6 частини третьої). Крім того, Комісія бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та центрального водовідведення (пункт 1 частини першої статті 6 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг»), затверджує типовий договір про постачання та розподіл природного газу споживачу та правила надання послуг з постачання електричної енергії (частина четверта статті 19, частина п`ята статті 20 Закону України «Про житлово-комунальні послуги»).

Водночас окремі повноваження, якими НКРЕКП наділено відповідно до Закону №1540, зокрема щодо проведення цінової політики у сфері енергетики, Конституцією України віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України (пункт 3 статті 116 Основного Закону України), а згідно з чинним законодавством формування та реалізація державної політики у певній сфері покладаються на центральні органи виконавчої влади. Так, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства України забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики; до основних завдань центральних органів виконавчої влади віднесено також здійснення державного нагляду (контролю) (частина друга статті 1, пункт 2 частини першої статті 17).

Конституційний Суд України вважає, що утворення постійно діючого незалежного державного колегіального органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету Міністрів України і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією України.

Отже, утворення та функціонування НКРЕКП у статусі постійно діючого незалежного державного колегіального органу, який їй надано Законом № 1540, суперечить статтям 5, 6, 8, частині другій статті 19, статтям 85, 106 Конституції України.

Викладене, на переконання судової колегії, свідчить про існування обґрунтованого сумніву в правомірності прийнятих зазначених вище постанов.

Щодо посилань відповідача викладених в апеляційній скарзі на те, що дію рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 р. № 5-р/2019, відтерміновано до 31.12.2019, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п.4 його резолютивної частини, вказане рішення є остаточним і таким, що не може бути оскаржено, набирає чинності з дня його прийняття. Цим рішенням відтерміновано лише втрату чинності певних положень Закону № 1540.

Водночас, таким рішенням остаточно встановлено, що прийнявши Закон № 1540, згідно з яким НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, членів якого призначає на посади та звільняє з посад Президент України, що не передбачено Конституцією України, Верховна Рада України вийшла за межі своїх конституційних повноважень і таким чином порушила приписи статей 6, 19, 85, 92, 106 Основного Закону України.

Тобто, Конституційним Судом України встановлено порушення конституційних засад при створенні НКРЕКП та наділенні її, зокрема повноваженнями щодо реалізації цінової політики у сфері енергетики.

Доводи апелянтів НКРЕКП та ДП «Гарантований покупець» про те, що суд першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали не врахував, що такі постанови відповідають всім законодавчим нормам, судова колегія відхиляє, оскільки такі обставини підлягають дослідженню судом при розгляді спору по суті заявлених позовних вимог, а не при вирішенні питання щодо забезпечення позову.

Водночас, судова колегія вважає за необхідне зауважити, що згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби ст. 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Конституційний Суд України у пункті 9 мотивувальної частини рішення від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 наголошував на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на те, що у справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09 січня 2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції наголошує, що заходи забезпечення застосовано лише третьої особи ПрАТ «Суха балка», а тому посилання апелянтів на те, що задоволення поданої позивачем заяви про забезпечення позову буде мати негативні наслідки для широкого кола суб`єктів господарювання на ринку електричної енергії, є передчасним.

Крім того, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи доводи апелянтів про те, що інститут забезпечення позову не передбачає можливості вжиття заходів забезпечення позову відносно третіх осіб, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України, підставою вжиття заходів забезпечення позову, є, зокрема, заява учасника справи. При цьому, наведеною нормою КАС не передбачено обмежень вживати заходи забезпечення позову відносно третіх осіб.

Також, колегія суддів відхиляє доводи апелянта ДП «Гарантований покупець» обґрунтовані порушенням судом першої інстанції положень ч.ч.1,7 ст. 47 КАС України, оскільки питання прийняття до розгляду заяви про збільшення позовних вимог виходить за межі дослідження судом апеляційної інстанції під час розгляду апеляційних скарг на ухвалу суду за результатами розгляду заяви про забезпечення позову.

Поряд з цим, слід зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

У межах визначеної нормативної регламентації спірних правовідносин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зупинення дії оскаржуваних постанов НКРЕКП від 07 червня 2019 року № 954, № 955 та від 12 липня 2019 року № 1411 відносно ПрАТ «Суха балка» є допустимим та пропорційним заходом забезпечення позову, а доводи Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго", Державного підприємства «Гарантований покупець» не спростовують правомірність його застосування.

З урахуванням вище викладеного, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції ухвалено судове рішення з додержання норм процесуального та матеріального права, в зв`язку з чим вимоги апеляційної скарги не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Державного підприємства "Гарантований покупець" та Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 20.11.2019 року.