Справа № 335/15484/17 (2-а/335/10/2019)
Суддя: Баранник Н.П.
Дата ухвалення: 2019-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

07 листопада 2019 року м.Дніпросправа № 335/15484/17 2-а/335/10/2019

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Баранник Н.П. (доповідач),

суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 04 червня 2019 року у справі № 335/15484/17 (2-а/335/10/2019) (суддя Соляник А.В.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, треті особи: Державна регуляторна служба України, Запорізьке обласне територіальне відділення антимонопольного комітету України, товариство з обмеженою відповідальністю "Керуюча компанія "Мрія", Товариство з обмеженою відповідальністю "Місто для людей Запоріжжя", Комунальне підприємство "Запоріжремсервіс" Запорізької міської ради про визнання незаконними та скасування рішень виконавчого комітету,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом про визнання незаконними та скасування рішень Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі - відповідач):

- № 389 від 19.07.2017р. «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії»;

- № 520 від 01.09.2017р. «Про призначення управителів багатоквартирних будинків міста Запоріжжя».

В позові зазначено, що рішення відповідача № 389 від 19.07.2017р. є незаконним та таким, що прийняте з порушенням процедур, передбачених діючим законодавством для регуляторного акту: за яким відсутнє належне оприлюднення проекту рішення, попереднє його обговорення і отримання громадської думки та проведення аналізу регуляторного впливу цього рішення з урахуванням положень ст.57 Конституції України.

Незаконним позивач також вважає рішення №520 від 01.09.2017р., оскільки вказане рішення прийнято на підставі рішення № 389 від 19.07.2017 року, яке в свою чергу не пройшло регуляторну процедуру. Зазначає, що вказаний документ є регуляторним актом, під час його прийняття відповідачем всупереч імперативним вимогам закону не було розміщено проект цього рішення у друкованому засобі масової інформації, не було забезпечено проведення аналізу даного проекту рішення, не проводилось публічне громадське обговорення проекту рішення. Просить визнати його незаконним і скасувати.

Вказує, що при прийнятті оскаржених рішень порушено законодавство про захист економічної конкуренції.

Рішенням Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 04 червня 2019 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Із рішенням суду не погодилася позивачка та подала апеляційну скаргу. Посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, позивачка просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

В апеляційній скарзі зазначає ті ж самі обґрунтування, що були наведені в позовній заяві.

Державна регуляторна служба України третя особа у справі, подала пояснення, в яких підтримала апеляційну скаргу позивачки, просила рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.

Відповідач подав письмовий відзив на апеляційну скаргу позивачки. У відзиві стверджує, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, вважає, що підстави для скасування рішення суду відсутні.

Колегія суддів, перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 19 липня 2017 року Виконавчим комітетом Запорізької міської ради прийнято рішення № 389 «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії», яким вирішено:

1. Затвердити надану конкурсною комісією конкурсну документацію для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя з додатками, що є її невід`ємною частиною.

2. Внести зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 26 травня 2017 року № 265 Про проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя, а саме затвердити склад конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя, у новій редакції.

3. Комунальному підприємству Наше місто Запорізької міської ради забезпечити доступ учасникам конкурсу до будинків, що є об`єктами конкурсу у дати та час визначений конкурсною документацією для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя.

4. Контроль за виконанням даного рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_2 .

01 вересня 2017 року виконавчий комітет Запорізької міської ради за результатами проведеного конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку у м. Запоріжжі прийняв рішення № 520 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків міста Запоріжжя», яким вирішено:

1. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком №1 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 1 товариство з обмеженою відповідальністю Керуюча компанія Мрія, ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 40413159.

2. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком № 2 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 2 товариство з обмеженою відповідальністю Керуюча компанія Місто для людей Запоріжжя, ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 41279924.

3. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком № 3 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 3 комунальне підприємство Запоріжремсервіс Запорізької міської ради, ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 22144952.

4. Призначити управителем багатоквартирних будинків у м. Запоріжжі, згідно з додатком № 4 до цього рішення, за об`єктом конкурсу (група будинків) № 4 товариство з обмеженою відповідальністю Керуюча компанія Місто для людей Запоріжжя, ідентифікаційний код юридичної особи у єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань № 41279924.

5. Департаменту правового забезпечення Запорізької міської ради спільно з департаментом з управління житлово-комунальним господарством Запорізької міської ради підготувати проект договору з надання послуг з управління багатоквартирними будинками міста Запоріжжя, що має бути укладений від імені власників багатоквартирних будинків з переможцями конкурсу уповноваженою особою виконавчого комітету Запорізької міської ради, строком на один рік, з обов`язком управителя розпочати надання послуг з управління багатоквартирними будинками з 01 листопада 2017 року.

6. Уповноважити заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Бородая О.М. укласти договір з надання послуг з управління багатоквартирними будинками міста Запоріжжя від імені власників багатоквартирних будинків з переможцями конкурсу.

7. Департаменту з управління житлово-комунальним господарством Запорізької міської ради забезпечити доведення до відома співвласників багатоквартирних будинків інформації про управителя, з яким укладено договір, шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Запорізької міської влади та в кожному конкретному будинку (на прибудинковій території), зокрема на інформаційних стендах у під`їздах будинків та біля них, відповідного оголошення, що має містити інформацію про повне найменування управителя, його контактні телефони, номер та дату укладення договору, ціну послуги.

8. Комунальному підприємству Наше місто Запорізької міської ради до 31 жовтня 2017 року здійснити всі необхідні дії щодо передачі багатоквартирних будинків в управління управителям, призначеним цим рішенням, в порядку передбаченому правилами управління будинком, спорудою, житловим комплексом або комплексом будинків і споруд, затвердженими наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 2 лютого 2009 року № 13.

9. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Бородая О.М.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що оскаржені рішення прийнято у межах повноважень наданих відповідачу законами України та у спосіб, що передбачений чинним законодавством. Крім того, оскаржені рішення не призвели до порушень законних прав та інтересів позивачки.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів визначаються, зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Абзацом 11 частини першої статі 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчі органи рад це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Частиною першою статті 11 цього ж Закону передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради (частина перша статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Підпунктами 1, 2 пункту б частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку віднесено: здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв`язку та здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства тощо.

Основні засади організаційних, господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг між їхніми виробниками, виконавцями і споживачами, а також їхні права та обов`язки визначає Закон України «Про житлово-комунальні послуги».

Статтею 7 цього Закону визначено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить:

1) затвердження та реалізація місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і регіональних програм;

2) встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону;

3) затвердження норм споживання та якості житлово-комунальних послуг, контроль за їх дотриманням та ін.

Аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що виконавчі органи мають повноваження щодо прийняття рішень у сфері житлово-комунального господарства, зокрема, й здійснювати регулювання умов та якості надання житлово-комунальних послуг населенню на відповідній території.

Відповідно до абзацу першого пункту 5 статті 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» у разі, якщо протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, управління таким будинком здійснюється управителем, який призначається на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої ради, на території якої розташований багатоквартирний будинок.

Згідно з частиною шостою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Отже, Виконавчий комітет Запорізької міської ради приймаючи оскаржені рішення від 19 липня 2017 року № 389 та від 01 вересня 2017 року № 520 діяв у межах повноважень наданих законами України.

Щодо доводів позивачки про недотримання процедури при прийнятті рішень яка передбачена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», слід зазначити наступне.

Дія Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розповсюджується виключно на регуляторні акти.

Визначення терміну "регуляторний акт" наведене у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»: регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, не залежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом".

Рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради № 389 від 19.07.2017 року «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії» не є регуляторним актом, оскільки не є нормативно-правовим актом, не спрямоване на правове регулювання господарських відносин, не встановлює, не змінює і не скасовує жодних норм права, а також застосовується лише одноразово.

Пунктом 4 рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), Конституційний Суд України висловив наступну правову позицію:

„4. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію".

Таким чином, рішення № 389 від 19.07.2017р. за своєю суттю не є нормативно-правовим актом, оскільки не встановлює, не змінює і не припиняє жодних норм права, передбачає конкретні приписи, застосовується одноразово і після реалізації вичерпує свою дію (оскільки розраховане на проведення лише одного конкурсу).

В даному випадку, рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради № 389 19.07.2017р. «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не є регуляторним актом в термінології Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», внаслідок чого при прийнятті рішення виконавчий комітет не повинен був виконувати жодних процедур, передбачених цим Законом.

Крім того, необхідно приймати до уваги, що рішення виконкому не спрямоване і на правове регулювання господарських відносин.

Так, у вступній частині рішення виконкому зазначено, що це рішення прийнято виконкомом, керуючись п.5 ст.13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.06.2016 № 150 «Про затвердження порядку проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку».

Закон України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» запровадив нові норми права, відповідно до яких співвласники багатоквартирних будинків набули усю повноту прав власників щодо багатоквартирних будинків, у яких вони володіють квартирами. Саме співвласники багатоквартирних будинків визначають форму управління власним будинком і є стороною у договорах управління з управителями.

Згідно з вимогами п.5 ст.13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», „У разі якщо протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, управління таким будинком здійснюється управителем, який призначається на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої ради, на території якої розташований багатоквартирний будинок... У такому разі ціна послуги з управління багатоквартирним будинком визначається за результатами конкурсу, який проводиться в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної житлової політики і політики у сфері житлово-комунального господарства, а договір про надання послуг з управління багатоквартирним будинком строком на один рік від імені співвласників підписує уповноважена особа виконавчого органу відповідної місцевої ради, за рішенням якого призначено управителя".

Але, згідно з положеннями вищенаведених нормативно-правових актів, виконавчі комітети не стають стороною договірних відносин, що мають бути встановлені за результатами проведення конкурсу. На реалізацію норм Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» та рішення відповідача № 389 від 19.07.2017р. (тобто за результатами проведення конкурсу) укладаються договори управління, де сторонами договорів є учасники конкурсу (господарюючі суб`єкти) та співвласники багатоквартирних будинків (не господарюючі суб`єкти).

Щодо позовних вимог про скасування рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради № 520 від 01.09.2017р. «Про призначення управителів багатоквартирних будинків міста Запоріжжя», колегія суддів зазначає наступне.

Позивачкою ні у позові, ні в апеляційній скарзі не наведено підстав та обґрунтування незаконності рішення № 520 від 01.09.2017р., а лише зазначено, що воно підлягає скасуванню, оскільки прийнято на підставі рішення відповідача № 389 від 19.07.2017р..

Відповідно до п.8 ст.4 КАС Україна, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Згідно ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У даній справі позивачкою не надано до суду жодного доказу в порушення її прав, свобод та інтересів оскарженими рішеннями Виконавчого комітету Запорізької міської ради.

Колегія суддів вважає, що при винесенні рішень відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, а тому підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, підстави для скасування законної постанови суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.311, п.1 ч.1 ст.315, ч.1 ст.316, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 04 червня 2019 року у справі № 335/15484/17 (2-а/335/10/2019) - залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду в строк, передбачений ст.329 КАС України.

Головуючий - суддя Н.П. Баранник

суддя Н.І. Малиш

суддя А.А. Щербак