Справа № 522/566/16-а
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2019-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
Іменем України

13 листопада 2019 року
м. Київ
справа № 522/566/16-а
адміністративне провадження № К/9901/1734/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Яковенка М. М.,

суддів Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 522/566/16-а

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамової Євгенії Георгіївни, Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про оскарження рішення щодо відмови в наданні адміністративної послуги, зобов`язання вчинити певні дії, встановлення факту, стягнення моральної шкоди,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду м. Одеси (суддя: А. В. Тарасов) від 19 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: С. І. Жук, В. О. Потапчук, Г. В. Семенюк) від 05 липня 2016 року,

ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамової Євгенії Георгіївни, Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про оскарження відмови в наданні адміністративної послуги.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 23 жовтня 2015 року позивач звернувся до Центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради (далі - ЦНАП ОМР) для отримання адміністративної послуги з вклеювання фотокартки до паспорту при досягненні громадянином 45-річного віку, в наданні якої було відмовлено на підставі того, що дана адміністративна послуга має надаватись за зареєстрованим місцем проживання фізичної особи. Також зазначає, що в тому ж центрі йому було надано адміністративну послугу з внесення змін у відомості про фізичну-особу підприємця, що не викликало жодних проблем.

Позивач вважає рішення про відмову в наданні адміністративної послуги незаконним, тому просив зобов`язати надати таку послугу та встановити факт своєчасного звернення до центру. Внаслідок протиправної поведінки відповідача йому було завдано морального болю та душевних страждань, призвело до часткового обмеження прав позивача, для реалізації яких потрібен паспорт громадянина України, внаслідок чого просить стягнути з відповідача 50000 грн. моральної шкоди.

3. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 19 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 18 липня 2016 року позивач звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Приморського районного суду м. Одеси від 19 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016 року, та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання заперечення на касаційну скаргу.

6. 08 серпня 2016 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшло заперечення на касаційну скаргу, в якому Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.

8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

9. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року № 2147VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

10. 04 січня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 19 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016 року у справі № 522/566/16-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Білоус О. В. головуючий суддя, Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.).

11. Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2018 року прийнято до провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 .

12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 557/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

13. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

14. Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

15. Станом на 13 листопада 2019 року письмового відзиву або заперечення на касаційну скаргу позивача від інших учасників справи, окрім Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, до Вищого адміністративного суду України або Верховного Суду не надходили, що не перешкоджає її розгляду по суті.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23 жовтня 2015 року позивач звернувся до ЦНАП ОМР для отримання адміністративної послуги з вклеювання фотокартки до паспорту громадянина України при досягненні громадянином 45-річного віку, однак ЦНАП ОМР відмовив в прийнятті документів, необхідних для її отримання, на підставі того, що дана адміністративна послуга має надаватись за зареєстрованим місцем проживання фізичної особи.
17. Вважаючи відмову відповідача протиправною, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно інформаційної картки адміністративної послуги «вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки при досягненні 25- і 45-річного віку» заявник має звернутись до центру надання адміністративних послуг відповідно до реєстрації місця проживання. Суб`єктом надання адміністративної послуги є Київський РВ, Малиновський РВ, Приморський РВ, Суворовський РВ ГУ ДМС України в Одеській області. Тобто ЦНАП ОМР навіть не надано повноважень щодо прийому документів для надання вказаної послуги іншими відділами ГУ ДМС України в Одеській області, ніж зазначеними в картці.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

20. Вимоги касаційної скарги є фактично аналогічними обґрунтуванням його адміністративного позову та апеляційної скарги. Доводи скаржника по суті зводяться до можливості здійснити відповідачем вклеювання фото до паспорту не за місцем його реєстрації, а відмова у такому здійсненні є протиправною, що здійснена всупереч законодавства, в зв`язку з чим позов підлягає задоволенню.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.

22. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» від 06 вересня 2012 року № 5203-VI (в редакції чинній на час спірних правовідносин, далі Закон № 5203-VI) адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону.

24. Законодавство у сфері надання адміністративних послуг складається з Конституції України, цього та інших законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері надання адміністративних послуг. Надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах, зокрема Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (відповідно до частини першої, другої статті 3 Закону № 5203-VI).

25. Частиною першою статті 8 Закону № 5203-VI вбачається, що суб`єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки, а у разі якщо суб`єктом надання є посадова особа, - органом, якому вона підпорядковується.

26. Згідно частини першої статті 9 Закону № 5203-VI, адміністративні послуги надаються суб`єктами надання адміністративних послуг безпосередньо або через центри надання адміністративних послуг.

27. Відповідно до ч. 1-4 ст. 12 Закону № 5203-УІ, центр надання адміністративних послуг - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ виконавчого органу міської, селищної ради або Київської, Севастопольської міської державної адміністрації, районної, районної у містах Києві, Севастополі державної адміністрації, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.

Центри надання адміністративних послуг утворюються при міських радах (їх виконавчих органах) міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київській, Севастопольській міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях.

У населених пунктах, які є адміністративними центрами областей, районів і Автономної Республіки Крим, а також у містах Києві та Севастополі центри надання адміністративних послуг утворюються за рішенням відповідних селищних або міських рад і можуть забезпечувати надання адміністративних послуг, у тому числі відповідними обласними, районними та міськими державними адміністраціями, на основі узгоджених рішень.

З метою забезпечення належної доступності адміністративних послуг можуть утворюватися територіальні підрозділи центру надання адміністративних послуг.

28. Згідно Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360 (в редакції чинній на час спірних правовідносин), Державна міграційна служба через структурні підрозділи здійснює оформлення і видачу громадянам України, які постійно проживають в Україні, документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство.

29. Перелік адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП ОМР, затверджені рішенням ОМР від 10 червня 2015 року № 6703 (в редакції чинній на час спірних правовідносин), відповідно до якого Головне управління державної міграційної служби України в Одеській області надає адміністративну послугу з вклеювання фотокартки до паспорта громадянина України особисто або через ЦНАП ОМР.

30. Відповідно до п. 5.1 Регламенту Центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 17 грудня 2013 року № 4187-VІ (в редакції чинній на час спірних правовідносин, далі Регламент № 4187-VІ), Центром забезпечується надання адміністративних послуг через адміністратора шляхом його взаємодії із суб`єктами надання адміністративних послуг, у тому числі забезпечується надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Переліки адміністративних послуг, які надаються через Центр, затверджується Одеською міською радою та включають адміністративні послуги, органів виконавчої влади, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перелік документів дозвільного характеру визначено Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру».

31. Окрім того, відповідно до п. 6.5 Регламенту № 4187-VІ, адміністратор Центру перевіряє відповідність вхідного пакета документів інформаційній картці адміністративних послуг (у тому числі для документів дозвільного характеру сфері господарської діяльності), зокрема, наявність усіх документів, що необхідні для отримання адміністративної послуги.

32. У зв`язку з викладеним Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Головне управління державної міграційної служби України в Одеській області лише делегує повноваження ЦНАП ОМР з прийому документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, тому ЦНАП ОМР (в особі директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамової Є. Г.) не є суб`єктом надання адміністративної послуги з вклеювання фотокартки при досягненні 45-річного віку.

33. Слід відзначити, що за вимогами, вищевказаної інформаційної картки, процедура вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки при досягненні 25- і 45-річного віку регулюється Порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України, що затверджений Наказом МВС України за № 320 від 13 квітня 2012 року (в редакції чинній на час спірних правовідносин, далі Порядок № 320).

34. Так, Порядком № 320 визначено, що паспорт громадянина України (далі - паспорт) видається територіальними підрозділами Державної міграційної служби України (далі - територіальні підрозділи) за місцем проживання кожному громадянинові України після досягнення 16-річного віку, а надалі в разі необхідності обмінюється, видається замість утраченого, викраденого або зіпсованого.

35. Згідно пункту 1.4. вищевказаного Порядку заява та інші документи, необхідні для оформлення або обміну паспорта, у тому числі замість утраченого або викраденого, вклеювання фотокарток при досягненні особою віку 25 або 45 років, подаються заявником до територіальних підрозділів за місцем проживання, а після утворення центрів - до відповідного центру.

36. Відповідно до інформаційної картки адміністративної послуги «вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки при досягненні 25- і 45-річного віку» (а.с. 26) заявник має право звернутись до центру надання адміністративних послуг відповідно до реєстрації місця проживання.

37. Згідно пункту 3.2 Порядку № 320 для вклеювання фотокартки при досягненні громадянином відповідного віку особа протягом місяця подає працівнику територіального підрозділу за місцем проживання паспорт і дві фотокартки розміром 3,5 х 4,5 см із зображенням, яке відповідає досягнутому нею віку та вимогам абзацу п`ятого пункту 1.3 розділу І цього Порядку.

38. При цьому, Суд звертає увагу, що відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», місце проживання житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає постійно або тимчасово.

39. Отже, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено місце проживання позивача зареєстровано за адресою: АДРЕСА_1 , внаслідок чого судами правильно зроблений висновок, що органом, який надає послугу з вклеювання фотокартки повинен був на той час бути Ізмаїльський районний відділ ГУ ДМС України в Одеській області і, відповідно, Центр надання адміністративних послуг Ізмаїльської міської ради. Зазначені висновки судів цілком узгоджуються з вимогами пункту 1.4, 3.2 Порядку № 320, та згідно системного аналізу наведеного законодавства доводять необхідність подання заявником необхідних документів до територіальних підрозділів за місцем проживання, а після утворення центрів - до відповідного центру, але все ж таки, що перебувають за таким місцем проживання.

40. Крім того, суд апеляційної інстанції обґрунтовано відхилив посилання позивача на ту обставину, що ЦНАП ОМР було надано адміністративну послугу про внесення змін у відомості про фізичну-особу підприємця однак відмовлено у наданні послуги з вклеювання фотокартки, оскільки це окремі види адміністративних послуг та регулюються відмінними нормативно-правовими актами, які мають різне правове навантаження за своєю правовою природою.

41. Так, частинами другою та п`ятою статті 9 Закону № 5203-VI передбачено, що фізична особа, у тому числі фізична особа - підприємець, має право на отримання адміністративної послуги незалежно від реєстрації її місця проживання чи місця перебування, крім випадків, установлених законом. Перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом.

42. Водночас, позивачу було відмовлено у наданні вказаної послуги не у зв`язку з місцем реєстрації його місця проживання, а у зв`язку з відсутністю делегованих ЦНАП ОМР повноважень на надання такої послуги всупереч вимогам інформаційної картки адміністративної послуги.

43. Що стосується інших заявлених вимог, та доводів наведених у скарзі, то зазначені вимоги є по суті похідними від вище розглянутої позовної вимоги.

44. Окрім цього, питання практики застосування положень законодавства щодо відшкодування моральної шкоди, висвітлено у Постанові Пленуму Верховного Суду України від 31 березня 1995 року № 4 «Про судову практику у справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди», згідно з пунктом 4 якої позивач повинен зазначити у чому полягає ця шкода, якими неправомірними діями чи бездіяльністю її заподіяно, з яких міркувань він виходить, визначаючи розмір моральної шкоди, та якими доказами це підтверджується.

45. Відповідно до чинного законодавства моральна шкода може полягати, зокрема у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв`язку з ушкодженням здоров`я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв`язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих звязків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків (пункт 3 Постанови).

46. Пунктом 5 цієї Постанови визначено, що відповідно до загальних підстав цивільно-правової відповідальності обов`язковому з`ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні.

47. Таким чином, ураховуючи відсутність доказів завдання позивачу моральної шкоди, зокрема спричинення моральних страждань, втрати нормальних життєвих зв`язків, додаткових зусиль, спрямованих на організацію свого життя, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відмову в задоволенні цієї позовної вимоги.

48. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.

49. Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

50. Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

51. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

52. Згідно частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

53. З огляду на викладене, висновки суду першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

54. Відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 19 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016 року у справі № 522/566/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов