Справа № 560/1218/19
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2019-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/1218/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Лабань Г.В.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

06 листопада 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Курка О. П. Гонтарука В. М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

позивача: ОСОБА_1

представника позивача: ОСОБА_2 .

представника відповідача: Волянського О.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року (повний текст якої складено 02 липня 2019 року у м. Хмельницькому) за заявою ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

у квітні 2019 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Західного офісу Державної аудиторської служби України, в якому просив:

1) визнати протиправним та скасувати пункт 1 "Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області", затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 19.03.2019 №53;

2) визнати протиправним і скасувати наказ Західного офісу Держаудитслужби України від 04.01.2019 №2 "Про уповноваження на вчинення дій", яким викладено пункт 1 наказу Західного офісу Держаудитслужби від 15.08.2018 №226 у новій редакції;

3) визнати протиправним та скасувати пункт 4 "Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби", затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби України від 01.04.2019 №60, щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області;

4) зобов`язати Західний офіс Державної аудиторської служби України привести у відповідність до законодавства "Розподіл обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області" щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області у встановленому порядку, без порушень прав начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області Крупи Володимира Михайловича.

27 червня 2019 року позивач подав до суду першої інстанції заяву про забезпечення позову, в якій просив зупинити дію пункту 1 "Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області", затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 19.03.2019 №53, наказу Західного офісу Держаудитслужби України від 04.01.2019 №2 "Про уповноваження на вчинення дій", яким викладено пункт 1 наказу Західного офісу Держаудитслужби від 15.08.2018 №226 у новій редакції, пункту 4 "Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби", затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби України від 01.04.2019 №60, щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області; заборонити Західному офісу Державної аудиторської служби України приймати накази та вчиняти будь-які інші дії щодо регулювання повноважень начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області ОСОБА_1 до набрання законної сили рішенням у цій справі.

В обґрунтування заяви про забезпечення позову вказав, що відповідач вчиняв ряд протиправних дій, спрямованих на безпідставне звільнення його з посади начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області та притягнення до дисциплінарної відповідальності, що супроводжувались ухиленням від виконання судових рішень. Вказане, на думку позивача, свідчить про упереджене ставлення до нього, як державного службовця. Крім того, рішенням від 25.01.2019 у справі №2240/3262/18 Хмельницький окружний адміністративний суд визнав протиправними та скасував прийняті у липні-серпні 2018 року накази відповідача щодо визначення повноважень позивача на посаді начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області, однак відповідач повторно прийняв аналогічні за змістом накази, які є предметом оскарження у цій справі. Відтак, позивач вважав, що відповідач вчиняє повторні, аналогічні протиправні дії, не дочекавшись набрання законної сили рішенням суду. Зазначені дії відповідача порушують його права, що в подальшому призведе до необхідності докладання значних зусиль та витрат для відновлення цих прав та спричинить додаткові труднощі у виконанні цього рішення.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено частково. Заборонено Західному офісу Державної аудиторської служби України приймати накази та вчиняти будь-які інші дії щодо регулювання повноважень начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області Крупи Володимира Михайловича до набрання законної сили рішенням у цій справі.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноти з`ясування обставин справи, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що з ухвали суду першої інстанції не вбачається беззаперечних мотивів, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся. Крім того, забороняючи Західному офісу видавати накази та вчиняти будь-які інші дії щодо регулювання повноважень начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області Крупи В.М., суд першої інстанції не врахував співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб. При цьому, застосовані судом заходи забезпечення позову, на переконання апелянта, є неспівмірними із заявленими позивачем вимогами.

28 жовтня 2019 року до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від позивача, в якому останній вказав на безпідставність доводів апеляційної скарги, у зв`язку із чим просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

04 листопада 2019 року до суду надійшли письмові пояснення від відповідача, в яких останній повторно наголосив на необхідності скасування ухвали суду першої інстанції.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та відмовити у задоволенні поданої заяви.

Позивач та його представник в судовому засіданні заперечили проти задоволення вимог апеляційної скарги та просили залишити ухвалу суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, враховуючи наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, позивач звернувся до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування наказів в частині розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби, які, на його думку, є протиправними та аналогічними по змісту до наказів, які вже ним оскаржувались в судовому порядку у справі № 2240/3262/18 та визнані протиправними і скасовані.

Задовольняючи частково заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що вчинення відповідачем до набрання рішенням законної сили аналогічних дій щодо прийняття наказів, які регулюють повноваження начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області, що є предметом оскарження у цій справі, тотожних за змістом наказам, які були предметом оскарження у справі №2240/3262/18 дійсно може призвести до необхідності докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у випадку скасування спірних наказів та спричинить додаткові труднощі у виконанні цього рішення. Відтак, вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони Західному офісу Державної аудиторської служби України приймати накази та вчиняти будь-які інші дії щодо регулювання повноважень начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області Крупи ОСОБА_3 до набрання законної сили рішенням у цій справі попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення та фактично не спричиняє будь-якої шкоди учасникам справи, натомість запобігає завданню шкоди правам позивача, що цілком відповідає завданню адміністративного судочинства та меті забезпечення позову. Водночас, вимога позивача про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваних наказів щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області не підлягає задоволенню, оскільки у поданій заяві про забезпечення позову позивач не довів існування жодної з обставин, передбачених ч. 2 ст. 150 КАС України, за наявності яких суд може забезпечити позов шляхом зупинення дії оскаржуваних наказів, а тому такий захід забезпечення позову є неспівмірним із заявленими позивачем вимогами.

Колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення заяви про забезпечення позову, виходячи з наступного.

Так, положеннями ст. 150 КАС України визначено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

За приписами ч. 1 ст. 151 КАС України, позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (ч.2 ст.151 КАС України).

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

Розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулася з такою заявою, позовним вимогам (постанова Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами цивільного процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову" №9 від 22.12.2006).

Принципами Рекомендації №К(89)8 стосовно тимчасового судового захисту в адміністративних справах, що прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 13.09.1998, визначено наступне:

- приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які мають відношення до цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта;

- заходи тимчасового захисту, про вжиття яких розпорядився правомочний суд, можуть мати форму повного або часткового призупинення виконання адміністративного акта, повного або часткового відновлення ситуації, яка існувала на момент прийняття цього адміністративного акта або після його прийняття, а також покладення судом, згідно з його повноваженнями, відповідного обов`язку на адміністративний орган влади;

- заходи тимчасового захисту жодним чином не можуть наперед визначати рішення, що його має прийняти суд у певній справі проти адміністративного акта;

- провадження в суді має здійснюватися без зволікання.

Отже, тимчасовий судовий захист є гарантією і заходом "очікування". Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18.

Даючи правову оцінку доводам апеляційної скарги відповідача щодо відсутності підстав для вжиття заходів забезпечення позову у даній справі, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Так, в апеляційній скарзі відповідач вказує на те, що суд першої інстанції фактично заборонив Західному офісу Держаудитслужби приймати накази та вчиняти будь-які інші дії щодо регулювання повноважень начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області Крупи В.М. без врахування того, що позивачем оспорюється відсутність чи не надання йому конкретних повноважень, а не усіх без винятку, аналогічно як і не враховано, що повноваження ОСОБА_1 не змінилися наказами, які є предметом оскарження по даній справі.

Крім того, на думку апелянта, в оскаржуваній ухвалі не конкретизовано, які саме накази заборонено приймати, не конкретизовано які дії заборонено вчиняти, що є підставою для маніпулювання та неоднозначного трактування позивачем усіх наказів та дій, що прийматимуться і вчинятимуться Офісом відносно діяльності Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, начальником якого є позивач, та безпосередньо позивача.

Колегія суддів вважає необґрунтованими зазначені доводи апелянта, оскільки вчинення відповідачем до набрання рішенням законної сили аналогічних дій щодо прийняття наказів, які регулюють повноваження начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області, що є предметом оскарження у цій справі, тотожних за змістом наказам, які були предметом оскарження у справі №2240/3262/18 дійсно може призвести до необхідності докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у випадку скасування спірних наказів та спричинить додаткові труднощі у виконанні цього рішення.

При цьому, посилання апелянта на те, що при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції безпідставно враховано предмет оскарження у справі № 2240/3262/18, оскільки згідно із ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.01.2019 визнано нечинним, а провадження закрито є необґрунтованими, оскільки, як пояснив в судовому засіданні позивач та його представник, закриття провадження у справі було зумовлене поданням позивачем заяви про відмову від позову у зв`язку із скасування відповідачем оскаржуваних наказів та прийняттям нових, аналогічних за змістом наказів, а тому вирішення вказаного спору втратило для позивача актуальність.

Прийняття ж відповідачем аналогічних за змістом наказів, які вже є предметом оскарження у даній справі, однак ще до моменту набрання законної сили судового рішення у справі №2240/3262/18, вказує на вчинення відповідачем систематичних дій, спрямованих на зміну повноважень позивача в ході судового оскарження таких наказів, а відтак невжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони відповідачу приймати накази та вчиняти будь-які інші дії щодо регулювання повноважень начальника Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Хмельницькій області Крупи В.М. до набрання законної сили рішенням у цій справі могло позбавити останнього реального виконання у майбутньому рішення суду, прийнятого на користь позивача.

Слід також звернути увагу на те, що задоволений судом першої інстанції захід забезпечення позову не спричиняє будь-якої шкоди учасникам справи, натомість запобігає завданню шкоди правам позивача, що цілком відповідає завданню адміністративного судочинства та меті забезпечення позову.

Доводи ж апелянта про те, що задоволений судом першої інстанції захід забезпечення позову є неконкретизованим та може слугувати підставою для маніпулювання позивачем усіх дій та наказів, які приймаються відносно нього, колегія суддів оцінює критично, зважаючи на те, що оскаржувана ухвала чітко встановлює заборону на прийняття наказів або вчинення дій, які спрямовані виключно на зміну повноважень позивача, що виключає можливість багатозначного тлумачення того, які накази та дії заборонено апелянту вчиняти.

Більше того, зазначений захід забезпечення позову не впливає загалом на роботу Західного офісу Державної аудиторської служби України як органу державної влади, оскільки стосується виключно заборони на вчинення дій відносно позивача, які повністю є співмірними із заявленими позовними вимогами.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції вважає правомірним висновок суду першої інстанції, що вирішуючи питання забезпечення позову судом здійснено оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності часткового задоволення поданої заяви та вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову.

Таким чином, у разі вжиття забезпечення позову буде досягнуто збереження правовідносин у стані, що існували на дату їх виникнення, а забезпечення позову не призведе до порушення прав чи законних інтересів учасників справи. Доводи апеляційної скарги не спростовують зазначеного висновку суду першої інстанції.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 14 листопада 2019 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Курко О. П. Гонтарук В. М.