Справа № 640/2305/19
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/2305/19 Суддя (судді) першої інстанції: Скочок Т.О.
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Суркової Д.О.,

представника позивача Січкар О.С.,

представника відповідача Пуленця А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Кременчукгаз» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Приватне акціонерне товариство «Кременчукгаз» звернулось до суду з даним позовом, в якому просить визнати протиправними та нечинними п. 1, абзаци 2, 3 п. 2, п. 3 Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» від 30.01.2019 № 63, п. 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» від 30.01.2019 № 63 та Додаток до Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» від 30.01.2019 № 63.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана в частині постанова уряду суперечить ч. 2 ст. 32 Конституції України, ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року), оскільки нею встановлюються занижені норми споживання природного газу побутовим споживачам у разі відсутності лічильників газу (3,29, 5,39 і 10,49 куб. метрів на людино-місяць), що призводить до додаткового фінансового навантаження ПрАТ «Кременчукгаз», як суб`єкта господарювання - суб`єкта природної монополії у сфері енергетики, та є передумовою для виникнення збитків, оскільки різниця між фактично спожитими споживачами обсягами газу незабезпеченими лічильниками газу та нормами споживання газу розцінюється як втрати в газорозподільних мережах, що повинні компенсуватись за рахунок газорозподільного підприємства.

Також, позивач посилається на численні порушення процедури прийняття оскаржуваної постанови в частині дотримання вимог, які висуваються до регуляторних актів, що також створює підстави для визнання її нечинною.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 серпня 2019 року адміністративний позов задоволено частково, внаслідок чого визнано протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо прийняття пункту 1, абзаців 2, 3 пункту 2, пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та додатку до цієї Постанови.

Суд першої інстанції мотивує своє рішення порушенням Кабінетом Міністрів України процедури прийняття оскаржуваних пунктів Постанови від 30.01.2019 № 63 як регуляторного акта, розробником якого було Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, з огляду на недотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Регламенту Кабінету Міністрів України, встановлених до порядку підготовки та оприлюднення проектів регуляторних актів. У зв`язку із цим, суд першої інстанції дійшов висновку про можливість застосування належного способу констатації та захисту порушеного права позивача на дотримання загального правового порядку, шляхом виходу за межі позовних вимог та часткового задоволення позову шляхом визнання зазначених вище дій відповідача протиправними.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій вказує на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та постановити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, відповідач посилається на те, що постанова від 30.01.2019 № 63 прийнята Кабінетом Міністрів України на виконання законодавчо наданих йому повноважень, з дотриманням законодавчо встановленої процедури для прийняття такого виду актів.

Так, апелянт посилається на виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», вказує, що Міністерством енергетики та вугільної промисловості України як розробником оскаржуваного нормативно-правового акту було завчасно опубліковано проект даної Постанови на своєму офіційному сайті.

Зазначає, що доводи позивача щодо відсутності проекту оскаржуваної постанови в плані діяльності з підготовки проектів регуляторних актів як на підставу визнання окремих положень оскаржуваної постанови є помилковим з тих підстав, що Кабінет Міністрів України безпосередньо не розробляє проекти актів Уряду.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі. Додатково зазначає, що позивач, незважаючи на формальне припинення дії оскаржуваних пунктів постанови від 30.01.2019 № 63, зацікавлений в юридичній оцінці дій відповідача щодо прийняття оскаржуваного нормативно-правового акту. Вихід суду першої інстанції за межі позовних вимог, на думку позивача, є цілком обґрунтованим, достатнім та адекватним способом захисту права позивача.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

В судовому засіданні представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні, в той час, як представник позивача проти цього заперечувала, просила судове рішення залишити без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що 30 січня 2019 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами», наступного змісту:

« 1. Затвердити норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу згідно з додатком.

2. Установити, що:

застосування норм споживання природного газу побутовими споживачами у разі відсутності лічильників газу, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 9 серпня 2018 року;

не допускається нарахування та облік заборгованості на особовому рахунку побутового споживача за природний газ, яка виникла у зв`язку з втратою чинності постановами Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2015 р., № 36, ст. 1075) та від 23 березня 2016 р. № 203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2016 р., № 24, ст. 958);

не нараховуються постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів заборгованість за природний газ в межах норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 р. № 619 (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360), в редакції, що діяла до 1 жовтня 2014 р., а також штрафні санкції, 3 відсотки річних та інфляційні втрати, нараховані на таку заборгованість.

3. Операторам газорозподільних систем, на яких відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 р. № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» покладено спеціальні обов`язки, подавати Міністерству фінансів до 15 числа місяця, що передує місяцю постачання, інформацію стосовно поштової адреси об`єкта газовикористання, дати та номера договору розподілу природного газу, укладеного з побутовим споживачем, персонального коду ідентифікації споживача як суб`єкта ринку природного газу або його точки комерційного обліку для її узагальнення.

4. Рекомендувати публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» разом з операторами газорозподільних систем забезпечити встановлення індивідуальних лічильників природного газу за заявами побутових споживачів.

5. Міністерству економічного розвитку і торгівлі разом з публічним акціонерним товариством «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» забезпечити врахування у фінансовому плані товариства витрат на встановлення індивідуальних лічильників газу для побутових споживачів.

6. Визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається».

Пунктом 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого зазначеною постановою Уряду, визначено, що втрачає чинність Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників».

Не погоджуючись з положеннями п. 1, абзаців 2 і 3 п. 2, п. 3 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» від 30.01.2019 № 63 та додаток до цієї постанови, а також п. 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого цією постановою, позивач звернувся до суду з даною позовною заявою про визнання положень цього нормативно-правового акта протиправними та нечинними в цій частині.

В подальшому Кабінетом Міністрів України прийнята постанова «Питання споживання природного газу» від 27 лютого 2019 № 143, пунктом 4 якої визнано такими, що втратили чинність:

постанову Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників»;

пункти 1 - 3 постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 року № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та додаток до неї.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Виходячи за межі позовних вимог за частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що втрата чинності оскаржуваними позивачем пунктами постанови, виключає можливість застосування обраного позивачем способу захисту його порушеного права та визнання їх повторно нечинними судом. Таким чином, з огляду на встановленні під час провадження у суді першої інстанції порушення процедури прийняття оскаржуваного нормативно-правового акту, є підстави для висновку про наявність ознак протиправності в діях відповідача щодо прийняття зазначеної постанови. Колегія суддів погоджується з такими висновками з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).

Згідно з частиною 1 статті 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 49 вказаного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з ч.ч. 2, 6 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Із наведеним кореспондуються положення частини другої статті 124 Конституції України, якою визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

При цьому, колегією суддів враховується рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, у якому дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", а саме, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Як на підставу для визнання протиправною та нечинною у відповідній частині постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» від 30.01.2019 № 63, позивач посилаються на порушення процедури її прийняття як регуляторного акту та невідповідність затверджених норм споживання природного газу фактичному споживанню і як наслідок порушення інтересів позивача як суб`єкта господарювання.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Згідно із статтею 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий повноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Отже, оскаржувана постанова Уряду (із наступними змінами) за своїм характером та змістом є регуляторним актом, що регулює питання споживання природного газу побутовими споживачами.

Статтею 4 Закону № 1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності (стаття 5 Закону № 1160-IV).

Згідно із положеннями статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Статтею 8 Закону №1160-IV визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов`язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

За встановленими обставинами справи розгляд та погодження Державній регуляторній службі України проекти оскаржуваної постанови після 10.10.2018 не надавались, та відповідно аналіз регуляторного впливу оскаржуваної постанови у тому вигляді, в якому її прийнято Урядом, не проводився.

У відповідності до вимог статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до положень статті 13 Закону № 1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції зробленим на підставі системного аналізу зазначених норм, про обов`язкове оприлюднення відповідачем проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, з метою публічного обговорення проекту, отримання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань до регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта та його аналіз мають бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року в справі № 428/7176/14-а.

Відповідно до статей 8 і 10 Закону № 1160-IV, Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308 затверджено методику проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта (далі - Методика № 308)

Як зі змісту аналізу регулятивного впливу, так і з пояснювальної записки до проекту Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» від 30.01.2019 № 63 вбачається, що підставою для розроблення такого акту є встановлення нормативу споживання газу сприятиме виконанню вимог Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу», зокрема, поліпшить організацію роботи із запровадження 100% комерційного обліку природного газу.

Методика № 308 встановлює вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта, проект якого розроблений регуляторним органом та передбачає проведення аналізу до оприлюднення проекту акта.

Аналіз регуляторного впливу щодо оскаржуваної постанови у тому вигляді, в якому її прийнято урядом, не проводився, що свідчить про його не відповідність вимогам статті 4 Закону № 1160-IV, зокрема, принципу доцільності - оскільки розробником не обґрунтовано необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення проблеми, зокрема, не доведено причинно-наслідковий зв`язок між проблемою, що потребує державного втручання, та обраним способом її вирішення.

Згідно із вимогами статті 36 Закон № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений.

За таких обставин суд першої інстанції обґрунтовано дійшов до висновків про порушення відповідачем порядку розробки, прийняття, та оприлюднення проекту оскаржуваного регуляторного акта, вимогам чинного законодавства.

Відповідно до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень КАС України під час розгляду адміністративних справ», підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, згідно з частиною 1 якої, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Як вже зазначалось вище, 27 лютого 2019 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 143 «Питання споживання природного газу», пунктом 4 якої визнано такими, що втратили чинність, зокрема, пункти 1 - 3 постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 року № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та додаток до неї.

Колегія суддів не може погодитись з доводами заявника апеляційної скарги про відсутність предмету спору з огляду на втрату чинності оскаржуваних пунктів постанови № 63, оскільки позов було заявлено в період дії оскаржуваних пунктів та протягом періоду їх чинності позивач зазнав негативний вплив від їх дії.

Водночас, за змістом ч. 5 ст. 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Друге речення цієї статті дає підстави для звернення позивачеві до суду за захистом свого порушеного права як суб`єкта господарювання на підставі статті 1175 Цивільного кодексу України, згідно якої шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

З урахуванням встановлених вище обставин, суд апеляційної інстанції повністю погоджується з позицією суду першої інстанції щодо того, що повним та достатнім способом захисту прав позивача є визнання протиправними дій відповідача щодо прийняття пункту 1, абзаців 2, 3 пункту 2, пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та додатку до цієї Постанови.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 серпня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 14 листопада 2019 року.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк