Справа № П/811/2286/15
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 листопада 2019 року

Київ

справа №П/811/2286/15

адміністративне провадження №К/9901/14020/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І.В.,

суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 811/2286/15

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду (колегія суддів у складі: Гімона М.М., Чумака С.Ю., Юрко І.В.) від 27 квітня 2016 року,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2015 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі також - відповідач), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо непродовження строку дії договору оренди землі від 14 квітня 2010 року; зобов`язати відповідача вчинити дії щодо поновлення строку дії договору оренди землі від 14 квітня 2010 року та укласти з позивачем додаткову угоду про поновлення строку дії вказаного договору оренди землі загальною площею 67,60 га, яка розташована на території Троянської сільської ради для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, з урахуванням змін, передбачених п. п. 8 та 9 Договору.

2. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного від 28 січня 2016 року позов задоволено.

3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2016 року апеляційні скарги відповідача та ОСОБА_2 задоволено. Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 січня 2016 року скасовано. В задоволенні позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просив скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2016 року та залишити в силі постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 січня 2016 року.

5. Ухвалою від 24 травня 2016 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.

6. В подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.

7. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14 квітня 2010 року між позивачем та Добровеличківською районною державною адміністрацією Кіровоградської області укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 67,60 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка знаходиться на території Троянської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області строком на п`ять років.

9. Договір зареєстровано 22 квітня 2010 року у Державному реєстрі земель за №02.

10. Відповідно до пункту 8 Договору оренди землі від 14 квітня 2010 року орендар має переважне право на подальшу оренду земельної ділянки шляхом поновлення даного договору та повинен не пізніше ніж за 90 днів до закінчення строку дії договору повідомити орендодавця про намір продовжити його дію.

11. Листом від 08 червня 2015 року позивач звернувся до відповідача з проханням повідомити про результати розгляду його звернення від 22 січня 2015 року щодо продовження договору оренди землі.

12. На вказаний лист ОСОБА_1 отримав відповідь від відповідача, що станом на 28 вересня 2015 року звернення позивача щодо продовження договору оренди землі у системі електронного документообігу не зареєстровано.

13. Суд першої інстанції вважав встановленим, що 22 січня 2015 року позивач звернувся до відповідача із заявою про продовження терміну дії угоди про поновлення договору оренди земельної ділянки від 14 квітня 2010 року площею 67,60 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка знаходиться на території Троянської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області строком на п`ять років, разом з якою направлено проект додаткової угоди. Копія такої заяви та угоди долучені до справи.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що має переважне право на продовження договору оренди землі, оскільки належним чином виконував умови договору та у строки, визначені у договорі та передбачені приписами Закону України "Про оренду землі". Звернувся до відповідача з листом, в якому повідомив про намір продовження строку дії договору оренди, додавши до нього проект додаткової угоди. Однак відповідач, ігноруючи вимоги законодавства, відповідь на вказаний лист не надав.

15. Відповідач у наданих запереченнях зазначив, що в автоматизованій системі діловодства ДокПроф 2.00 Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області лист-повідомлення позивача від 22 січня 2015 року зареєстровано не було. В той же час зареєстрований лист позивача від 08 червня 2015 року з проханням повідомити про результати розгляду звернення про продовження строку дії договору оренди, на який позивач отримав відповідь.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що відповідач отримав заяву позивача від 22 січня 2015 року, але не надав на неї відповідь, а тому, враховуючи що позивач належним чином виконував свої зобов`язання за договором оренди і продовжував користуватися земельною ділянкою, орендар має право на поновлення договору оренди земельної ділянки.

17. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того що, відповідачем заперечується факт отримання клопотання позивача від 22 січня 2015 року про поновлення договору оренди, а позивачем не надано суду жодних доказів того, що це клопотання дійсно направлено і надходило на адресу відповідача.

За таких обставин суд першої інстанції безпідставно зробив висновок, що позивач вчинив дії на реалізацію свого переважного права на поновлення договору оренди і у зв`язку із цим реалізував таке.

У відповідача не виникло зобов`язань для вчинення дій щодо поновлення договору оренди землі із позивачем, а на час подання повторного звернення від 08 червня 2015 року договір оренди вже припинив свою дію, тому позов про визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов`язання вчинити певні дії щодо поновлення строку дії цього договору задоволенню не підлягає.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ

18. В обґрунтування касаційної скарги позивач вказав, що ч. 6 ст. 33 Закону України «Про оренду землі» передбачена інша підстава поновлення договору оренди, а саме, користування земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди за відсутності протягом одного місяця повідомлення орендодавця про заперечення щодо поновлення поновленні дії договору оренди землі. Не надавши позивачу протягом одного місяця після закінчення строку договору листа-повідомлення про заперечення у поновлені договору оренди землі, як того вимагає ч. 6 ст. 33 Закону України «Про оренду землі», відповідач діяв неправомірно, уклавши угоду про оренду спірної земельної ділянки з іншою особою.

19. Від представника відповідача до суду надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначається про правомірність рішення суду апеляційної інстанції, оскільки останнім правильно встановлено, що позивачем не надано жодних доказів підтвердження надсилання заяви про поновлення договору оренди та надходження такої на адресу відповідача.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд переглянув судове рішення у межах касаційної скарги, з`ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про необхідність часткового задоволення скарги.

21. Так, суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу по суті, виходили з того, що спір є адміністративним.

22. Колегія суддів з такими висновками судів попередніх інстанцій не погоджується з огляду на таке.

23. Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

24. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

25. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

26. За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

27. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

28. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

29. Наведене узгоджується і з положеннями ст. ст. 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

30. Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

31. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

32. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

33. Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

34. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

35. Суди попередніх інстанцій встановили, що між позивачем та Добровеличківською районною державною адміністрацією Кіровоградської області укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 67,60 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. На думку позивача, він як орендар належно виконував свої обов`язки згідно з умовами договору, тому відповідачем безпідставно не поновлено договір оренди на новий строк.

36. Таким чином, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом щодо поновлення порушеного відповідачем права тимчасового користування земельною ділянкою шляхом поновлення терміну дії договору оренди земельної ділянки та укладення додаткової угоди до договору оренди землі, яка на той час знаходилася у користуванні позивача на підставі цивільно-правової угоди. Отже, з метою поновлення прав у сфері цивільних (земельних) відносин.

37. Згідно зі ст. 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.

38. Пунктами "а", "б" ч. 1 ст. 12 ЗК України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

39. Відповідно до ч. 1 ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

40. Це положення узгоджується з вимогами ч. 2 ст. 16 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV "Про оренду землі", згідно з яким укладення договору оренди земельної ділянки із земель державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування - орендодавця, прийнятого у порядку, передбаченому Земельним кодексом України, або за результатами аукціону.

41. Частинами 1 та 6 ст. 33 цього Закону передбачено, що після закінчення строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов`язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк (поновлення договору оренди землі). У разі, якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди і за відсутності протягом одного місяця після закінчення строку договору листа-повідомлення орендодавця про заперечення у поновленні договору оренди землі, такий договір вважається поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором.

42. Отже, з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні цивільним правовідносинам (які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді), а не адміністративним.

43. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.

44. За таких обставин у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

45. Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, яка не належить до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

46. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2018 року у справі №816/389/15-а (провадження №11-608апп18).

47. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач є суб`єктом владних повноважень, проте не звернув увагу, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а існує спір про право, що виключає розгляд справи у порядку адміністративного судочинства.

48. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

49. Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначив, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".

50. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

51. На підставі абз. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

52. Таким чином, ухвалені в цій справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження закриттю у зв`язку тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись ст. ст. 345, 354, 355, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного від 28 січня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2016 року в адміністративній справі № 811/2286/15 скасувати.

Провадження у справі закрити.

Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Желєзний

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя І.В. Саприкіна