Справа № 715/1931/16-а
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2019-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 листопада 2019 року

м. Київ

справа № 715/1931/16-а

адміністративне провадження № К/9901/22874/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів: Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області на рішення Глибоцького районного суду Чернівецької області (суддя - Григорчак Ю.П.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (головуючий суддя - Граб Л.С., судді: Біла Л.М., Гонтарук В.М.) у справі № 715/1931/16-а за позовом ОСОБА_1 до Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на роботі,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Глибоцького районного суду Чернівецької області з адміністративним позовом до Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області (далі - відповідач), в якому просила:

- рішення тридцятої позачергової сесії VII скликання Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області № 268-13/2016 від 29 вересня 2016 року "Про дострокове припинення повноважень секретаря Кам`янської сільської ради ОСОБА_1 " визнати протиправним та скасувати;

- поновити на роботі секретаря ОСОБА_1 з 04 листопада 2016 року.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Глибоцького районного суду Чернівецької області від 14 грудня 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2019 року, позовні вимоги задоволено.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в тексті оскаржуваного рішення № 268-13/2016 року 13 позачергової сесії Кам`янської сільської ради VІІ скликання від 29 вересня 2016 року відсутнє посилання на будь-яку підставу звільнення позивачки, а отже суперечить вимогам законодавства, тобто є неправомірним та таким, що порушує охоронювані законом права позивачки.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву (заперечень) та рух справи.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 20 березня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає їх незаконними та необґрунтованими, а тому просить рішення судів скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволені позову.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що рішення про надання відпустки позивачу було підписано самою позивачкою, як в.о. сільського голови, проте, на день прийняття вказаного рішення про надання відпустки обов`язки голови Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області виконував сам сільський голова Звоздецький І. Д .

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Вищим адміністративним судом справа до розгляду не призначалася.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.

Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

14 лютого 2018 року касаційну скаргу Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Шарапа В. М. - головуючий суддя, Бевзенко В. М., Данилевич Н. А.).

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 526/0/78-19 від 30 травня 2019 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Станом на 13 листопада 2019 року заперечення або відзив на касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду, не надходили, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Скаржником заявлено клопотання про розгляд справи за його участі.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, 23 листопада 2015 року ОСОБА_1 обрано секретарем Кам`янської сільської ради, а 29 вересня 2016 року достроково припинено її повноваження на підставі п. 5 ст. 50 Закону України "Про місцеве самоврядування". Зазначені обставини підтверджуються також рішенням першої сесії VII скликання Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області № 03-01 /2015 від 23 листопада 2015 року та рішенням № 268-13/2016 року 13 позачергової сесії Кам`янської сільської ради VІІ скликання від 29 вересня 2016 року відповідно.

Судами встановлено, що 13 позачергова сесія Кам`янської сільської ради VІІ скликання, яка відбулася 29 вересня 2016 року, була скликана на виконання розпорядження в.о. голови Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області ОСОБА_1 від 20 вересня 2016 року.

29 вересня 2016 року було прийнято рішення тринадцятої позачергової сесії VII скликання Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області № 268-13/2016 "Про дострокове припинено повноважень секретаря Кам`янської сільської ради ОСОБА_1"

Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернулась до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Конституція України

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами частини шостої статті 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2011 року № 2493-III регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Статтею 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, що посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно до п. 3 частини першої статті 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради шляхом затвердження відповідною радою.

Згідно із частиною першою статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"

Пунктом 4 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання про обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом.

Згідно з частиною першою статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, а частиною 5 даної статті визначено, що повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

Згідно ст. 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" крім загальних підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування; неподання відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів у встановлений термін; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування; досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України далі - КАС України), Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи оскаржуване рішення, суди попередніх інстанцій, окрім іншого, виходили з того, що аналіз тексту рішення № 268-13/2016 року 13 позачергової сесії Кам`янської сільської ради VІІ скликання від 29 вересня 2016 року свідчить про відсутність посилання в тексті на будь-яку підставу звільнення позивачки. Факт перебування позивача у відпустці підтверджується табелем фактично відпрацьованих днів по Кам`янській сільській раді Глибоцького району Чернівецької області за вересень 2016 року та довідками про нараховану заробітну плату ОСОБА_1 за вересень та жовтень 2016 року.

З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.

Згідно ч. 3 ст. 3 КАС України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини 4 статті 9 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

При цьому, згідно з частиною 3 статті 77 КАС України докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Згідно з частиною 1 статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Аналізуючи вищенаведені норми, в тому числі з урахуванням положень КАС України, в редакції чинній на час вирішення справи в судах, які узгоджуються з вимогами та принципами доведення обставин, офіційного з`ясування обставин справи, вбачається, що кодексом розподіллено обов`язки щодо доказування і подання доказів між особами, які беруть участь у справі та передбачає активну роль суду в процесі збору доказів.

Вищенаведені статті спрямовані на забезпечення повного з`ясування обставин у справі на основі поєднання принципів змагальності та офіційності.

У свою чергу, суд не є пасивним спостерігачем за тим, що подають особи, які беруть участь у справі, на обґрунтування своїх вимог.

Щоб правильно встановити фактичні обставини справи, суд, відповідно до ст. 77 КАС України, наділено повноваженням збирати та оцінювати докази.

Виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об`єктивної істини та правильного застосування норм матеріального та процесуального права. Для цього ст. 9 КАС України покладає на суд обов`язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для правильного з`ясування всіх обставин справи. Дієвість адміністративного судочинства залежить від того, на скільки повно і всебічно будуть підтверджені доказами обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Проте, всупереч вищенаведеним нормам, при прийняті оскаржуваних рішень, судами попередніх інстанцій не було досліджено та враховано наявні в матеріалах справи наступні документи: 1) Акт проведення службового розслідування (аркуш справи 69), згідно якого вбачається, що відповідачем було встановлено, що рішення сесії № 255-11/2016 від 31 серпня 2016 року про надання відпустки ОСОБА_1 підписала сама ОСОБА_1 ; 2) Рішення № 255-11/2016 від 31 серпня 2016 про надання відпустки (аркуш справи 14).

Посилання суддів попередніх інстанцій на те, що факт перебування позивача у відпустці підтверджується табелем фактично відпрацьованих днів по Кам`янській сільській раді Глибоцького району Чернівецької області за вересень 2016 року та довідками про нараховану заробітну плату ОСОБА_1 за вересень та жовтень 2016 року, суд касаційної інстанції відхиляє, враховуючи наступне.

Табель фактично відпрацьованих днів та довідки про нараховану заробітну з яких вбачається, що відповідачем в повному обсязі нараховано та проведено відповідні виплати коштів за спірний період ОСОБА_1 як особі, що перебувала у відпустці, підтверджують сам факт перебування позивача у відпустці.

Проте, відповідачем даний факт не оспорюється, а відповідач звертає увагу на те, що Рішення сесії про надання відпустки ОСОБА_1 було підписано самою ОСОБА_1 , тобто посадовою особою, яка не мала таких повноважень, а отже дане рішення є нечинним.

Дана обставина була встановлена під час проведення службового розслідування, за наслідками якого було складено Акт, а встановлені обставини слугували підставою для прийняття оскаржуваного рішення.

Верховний Суд зауважує, що сам по собі Акт службового розслідування - це документ, який складається за результатами службового розслідування, містить правову оцінку виявлених фактів та обставин, дій чи бездіяльності осіб рядового і начальницького складу, висновки та пропозиції.

Висновки та пропозиції (в даному випадку стосовно того, що ОСОБА_1 періодично та умисно, усвідомлюючи, перевищувала свої службові повноваження, чим порушила присягу посадової особи місцевого самоврядування) із зазначенням міри юридичної відповідальності, приймаються посадовими особами на підставі юридичних фактів і норм права.

Таким чином, під час нового розгляду справи, судам попередніх інстанцій необхідно дослідити Акт службового розслідування, Рішення №255-11/2016 від 31 серпня 2016 та надати вказаним документам належну оцінку.

Вказані обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору.

Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Таким чином, неповне з`ясування судом дійсних обставин справи та допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухваленого рішення та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до п.п. 1 та 3 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази; або встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Враховуючи наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування та постановити рішення відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

При цьому, Суд зазначає, що чинна стаття 20 КАС України, а саме її частина перша, визначає виключний перелік спорів, який підсудний місцевим загальним судам як адміністративним судам, до якого не включено рішення суб`єктів владних повноважень, що є предметом спору у цій справі. Проте, згідно з частиною 2 цієї статті окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті.

Отже, спір у цій справі повинен розглядатися Вінницьким окружним адміністративним судом.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кам`янської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області задовольнити частково.

Рішення Глибоцького районного суду Чернівецької області та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Вінницького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов