Справа № 591/3067/16-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2019-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 листопада 2019 року

Київ

справа №591/3067/16-а

адміністративне провадження №К/9901/11515/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н. А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шевцової Н. В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Сумської міської ради

на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 19 вересня 2016 року (головуючий суддя - Шелєхова Г.В.)

та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року (головуючий суддя - Старосуд М.І., судді - Лях О.П., Яковенко М.М.)

у справі № 591/3067/16-а

за позовом ОСОБА_1 , незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради

до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради,

треті особи - Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович , Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович

про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог

В травні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач 1, ОСОБА_1 ), незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - позивач 2, Профспілка) звернулися до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - відповідач 1, Департамент), Сумської міської ради (далі - відповідач 2, скаржник), треті особи - Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича (далі - третя особа, Лисенко О.М. ), Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович " (далі - Войтенко В.В.) в якому просили:

визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради: №254-МР від 27.01.2016 року в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; №531-МР від 30.03.2016 року, а також рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради про звільнення ОСОБА_1 , яке оформлено протоколом №2 від 06.05.2016 року;

поновити на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення ОСОБА_1 на посаді завідувача сектору з питань реклами управління архітектури та містобудування з дати звільнення;

стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу, виходячи з середньоденної заробітної плати в розмірі 165,25 грн.

стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час затримки розрахунку в розмірі 13550,50 грн.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 19 вересня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 , незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, Сумської міської ради, треті особи - Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович , Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу - задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади завідувача сектору з питань реклами управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.

Поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді завідувача сектору з питань реклами управління архітектури та містобудування з 07 травня 2016 року.

Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 15368,25 грн.

Допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді завідувача сектору з питань реклами управління архітектури та містобудування та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 3470,25 грн.

В іншій частині вимог відмовити у зв`язку з необгрунтованістю.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що згідно преамбули рішення №254-МР та преамбули рішення №735-МР, метою їх прийняття є оптимізація роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради, необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради, а також раціонального використання матеріальних, фінансових та людських ресурсів. У той же час, в судовому засіданні з`ясовано, що прийняття вказаних рішень фактично потягло за собою попередження та звільнення 33 працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, ліквідацію вказаного департаменту, але ані в самому рішенні, ані в поданих доказах, ні в поясненнях представником відповідача не обґрунтовано, в чому саме полягає оптимізація роботи виконавчих органів, яка досягнута ефективність в роботі виконавчих органів та в чому полягала раціональність у використанні людських ресурсів. Тому суд вважає, що представником відповідачів не доведено, що оскаржуване рішення було прийняте відповідно до вимог ст. 2 КАС України. Також судом зазначено, що як вбачається з Додатку №1 до рішення СМР від 04.05.2016 року №735- МР (який повністю дублює Додаток №1 до рішення від 27.01.2016 року №254-МР), Сумською міською радою було створене Управління архітектури та містобудування діє у складі: відділу бухгалтерського обліку та звітності; відділу генерального плану та архітектурного планування; відділу з питань дизайну міського середовища; відділу «Служби містобудівного кадастру»; загального відділу; а Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради з управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділ бухгалтерського обліку та звітності, відділ правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектор планування ресурсних платежів. Аналізуючи основні завдання та функції, які покладалися на ліквідований департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради згідно Положення та на новоутворені управління архітектури та містобудування і департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, суд встановив, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого департаменту як структури міської ради на утворені нові департамент забезпечення ресурсних платежів та управління архітектури та містобудування. Тобто, Сумська міська рада не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент містобудування та земельних відносин, а фактично передала їх новоствореним виконавчим органам. Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що правові акти, які стали підставою для ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та звільнення ОСОБА_1 не відповідають вимогам ст.2 КАС України. Суд також зазначив, що висновки про те, що Сумська міська рада при прийнятті рішення від 27.01.2016 року №254-МР не дотрималась зазначених у ст.2 КАСУ критеріїв, містяться і у постанові Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року, про яку згадувалось вище, а саме: що прийнята у справі №587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка О . М . , третя особа Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, про визнання протиправними рішень суб`єктів владних повноважень та їх скасування, яка залишена в силі ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 року, тобто, набрала законної сили. Слід зазначити і про те, що вищевказаною постановою суду рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року №254-МР визнано протиправним і скасовано не лише із зазначених підстав, а й по причині того, що таке рішення є регуляторним актом, але при його прийнятті відповідачем було допущено порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Враховуючи, що відповідно до ч.1 ст.72 КАСУ обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, в яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини, суд погоджується з доводами позивачів про те, що рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року №254-МР є незаконним, оскільки не відповідає положенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та принципам державної регуляторної політики. При цьому, беручи до уваги обов`язковість судових рішень, про яку йдеться у ст.14 КАСУ, суд вважає, що обставини, встановлені постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року та Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 року у справі №№587/769/16-а, не можуть бути спростовані листом- роз`ясненням Державної регуляторної служби України без дати та номера про те, що з урахуванням вимог статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» рішення СМР від 27.01.2016 року №254-МР не містить норм регуляторного характеру. За таких обставин, суд відхилив позицію представника відповідача про те, що прийняття рішення №254-МР не потребувало всіх передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедур. Крім того, беручи до уваги встановлені постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року обставини, а також те, що текст рішення Сумської міської ради від 04.05.2016 року №735-МР повністю дублює редакцію рішення №254-МР, суди дійшли висновку про те, що і рішення Сумської міської ради від 04.05.2016 року №735-МР є регуляторним актом, оскільки направлене на регулювання адміністративних відносин між Сумською міською радою та його виконавчим органом - департаментом містобудування та земельних відносин, підлягає застосуванню неодноразово та щодо невизначеної кількості осіб, а тому порядок і його прийняття мав відповідати положенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Щодо позовної вимоги про скасування рішення СМР №531-МР від 30.03.2016 року, яким затверджено Положення про Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, то суди зазначили, що даний документне стосується процедури звільнення, не є нормативно-правовим актом, який став підставою для ліквідації цього Департаменту та наступного звільнення позивача і, взагалі, не регулює ті питання, які в силу вимог п.19 Постанови Пленуму ВСУ від 06.11.1992 року №9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» повинні перевірятись чи аналізуватись судами під час розгляду справ про поновлення на роботі. Положення - це локально-правовий акт, що в даному випадку визначає загальну структуру, основні правила організації та діяльності, завдання і функції, а також права та відповідальність Департаменту, як виконавчого органу міської ради. З урахуванням вищевикладеного, суди вважають вимогу ОСОБА_7 щодо скасування рішення СМР №531-МР необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню. Перевіряючи дотримання відповідачем процедури звільнення ОСОБА_7 , судами враховувалася правова позиція, яка висловлена Верховним Судом України у постановах від 17 жовтня 2011 року ( справа № 21-237а11) та від 16 жовтня 2012 року (справа № 21-267а12) про те, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи. Але, аналізуючи надані суду документи, суди дійшли висновку, що вищезазначені зобов`язання відповідачі не виконали та порушили трудові гарантії позивача.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року апеляційну скаргу Сумської міської ради задоволено частково.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 19.09.2016р. по справі № 591/3067/16-а змінити.

В абзаці четвертому резолютивної частини постанови Зарічного районного суду м. Суми від 19.09.2016 року по справі № 591/3067/16-а замість 15 368,25 грн. вказати 15 203 грн.

В іншій частині постанову Зарічного районного суду м. Суми від 19.09.2016 року по справі № 591/3067/16-а залишити без змін.

Змінюючи постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду попередньої інстанції про неправомірність звільнення ОСОБА_1 та необхідність поновлення останнього на посаді. Однак, Харківський апеляційний адміністративний суд зазначив, що постановляючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції помилково визначив 93 робочих дні вимушеного прогулу замість 92, що і зумовило зміну судом апеляційної інстанції рішення Зарічного районного суду м. Суми у частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

30 листопада 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 19 вересня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року, в якій просить скасувати зазначені рішення судів та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування поданої касаційної скарги Сумська міська рада вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, при вирішенні даної справи, не врахували, що жодною нормою матеріального права не передбачена можливість спростування юридичного факту, за якою припинення юридичної особи через його ліквідацію слід вважати реорганізацією. Скаржник зазначає, що здійснення новоствореним виконавчим органом визначених законом повноважень, які раніше виконував ліквідований орган, є виконання вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і не є визначальним обґрунтуванням проведення реорганізації. Також відповідачем стверджується, що норми статей 25,26,42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які визначають компетенцію міських рад та повноваження міського голови, взагалі не передбачають необхідність обґрунтування цими суб`єктами реалізації своїх повноважень. Водночас, скаржником зазначається, що причини щодо необхідності, доцільності та ефективності розділення повноважень в галузі будівництва та у сфері регулювання земельних відносин ним наводилися у поясненнях та судовому засіданні та полягають у тому, що поєднання в повноваженнях одного виконавчого органу повноважень у галузі будівництва та у сфері регулювання земельних відносин, не відповідають вимогам ч. 3 ст. 51 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 14 Закону України «Про архітектурну діяльність» та є правозастосовчою практикою багатьох міських рад України. Крім того, міська рада зауважує, що судами попередніх інстанцій неправомірно застосовано практику Верховного Суду України щодо реорганізації, а не ліквідації, оскільки вказані постанови стосувалися спірних правовідносин щодо поновлення у органах державної влади, а не органах місцевого самоврядування. Також скаржник вважає хибними висновки судів стосовно визнання оспорюваних рішень міської ради регуляторними актами з посиланням на те, що дана обставина встановлена при розгляді іншої справи № 587/769/16, а відтак у відповідності до ч. 1 ст. 72 КАС України, не підлягає доказуванню, оскільки звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Відтак, на думку скаржника, суд першої інстанції повинен був надати власну правову оцінку рішенню міської ради, незважаючи на постанову у справі № 587/769/16. Додатково позивач наводить інформацію, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 587/769/16 скасовані судом касаційної інстанції та вказану справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. На підтвердження відсутності регуляторного характеру оспорюваних рішень міської ради, скаржник наводить роз`яснення Державної регуляторної служби України на запит № 2027/0/20-16 від 30.03.2016. Висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що пропозиція нової роботи позивачу була надана неповноважною особою - міським головою, скаржник вважає хибними, оскільки приписами ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що прийняття працівників на службу в органах місцевого самоврядування здійснюється міським головою. Крім того, п. 6.1. рішення міської ради № 254-МР міському голові доручено провести організаційно - правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради, тим самим підтверджуючи наявність повноважень у міського голови щодо надання пропозицій нової роботи працівникам Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

Позивачкою подано відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін..

Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року зазначену касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду у попередньому судовому засіданні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 з 07.06.2010 року працює у виконавчих органах Сумської міської ради, а з 08.02.2014 року по день звільнення з роботи вона займала посаду завідувача сектору з питань реклами управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.

27.01.2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності», яким припинено шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи), департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради та утворено ліквідаційну комісію з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради.

Згідно Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 19.02.2016 року перебуває у стані припинення, а особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є Войтенко В.В. - голова комісії з припинення або ліквідатор.

В період дії рішення №254-МР від 27.01.2016 року, ухвалою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року у справі №587/769/16-а зупинено дію ч.1; п.п., п.п. 3.1.1, 3.1.2. п. 3.1. ч. 3; п.п. 3.2.1. п.3.2. ч. 3; ч. 4; ч. 5; ч. 6; ч. 7 рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27.01.2016 року «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» та заборонено Сумській міській раді та її виконавчим органам, їх посадовим особам, ліквідаційній комісії департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, нотаріусам вчиняти будь - які реєстраційні дії, щодо внесення будь яких відомостей, внесення змін до відомостей, інших відповідних записів до відповідних державних реєстрів, в т.ч. до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, пов`язаних з Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а також припиненням (ліквідацією) Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.

Однак, 04.05.2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 735-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким викладено в новій редакції рішення № 254-МР від 27.01.2016 року, в тому числі пункти рішення, які було зупинено ухвалою суду.

Згідно протоколу №2 засідання комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 06.05.2016 року, приймаючи рішення про звільнення працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, в тому числі ОСОБА_1 , члени комісії керувались саме рішенням №735-МР від 04.05.2016 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до п.1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Згідно з ч. 2 ст. 40 цього КЗпП звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Відповідно до ч.1, 3 ст. 49-2 КЗпП, про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Відповідно до ч. 1 ст. 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції (далі - Суд) наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зауважує, що предметом оскарження у дані справі є рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 7 від 04.07.2016 про звільнення позивача.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою прийняття даного рішення комісії, оформленого протоколом № 2 від 06.05.2016, слугувало рішення міської ради від 04.05.2016 № 735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності».

Щодо правових наслідків рішення Міської ради № 735-МР від 4 травня 2016 року (для Департаменту) суди з`ясували, що відповідно до Додатку № 1 до цього рішення Міська рада утворила Управління архітектури та містобудування, яке діє у складі: відділу бухгалтерського обліку та звітності; відділу генерального плану та архітектурного планування; відділу з питань дизайну міського середовища; відділу «Служби містобудівного кадастру»; загального відділу; а Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради - з управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділ бухгалтерського обліку та звітності, відділ правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектор планування ресурсних платежів.

Проаналізувавши основні завдання та функції, які покладалися на ліквідований Департамент та на новоутворені управління архітектури та містобудування і департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради суди попередніх інстанцій констатували, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого Департаменту як структури міської ради на утворені нові департамент забезпечення ресурсних платежів та управління архітектури та містобудування. Тобто, Міська рада не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент, а фактично передала їх новоутвореним виконавчим органам - Департаменту забезпечення ресурсних платежів і Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком судів, що незважаючи на те, що у рішеннях Міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР та від 4 травня 2016 року №735-МР вказано про ліквідацію Департаменту фактично (по суті) мала місце його реорганізація.

При розгляді справи суди попередніх інстанцій врахували правову позицію Верховного Суду України, висловлену у постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 16 жовтня 2012 року (справа № 21-267а12) та від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), за змістом яких при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з`ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.

Верховний Суд України також роз`яснив, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

Суд зауважує, що зазначене знаходить своє відображення і в постанові Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 591/3049/16.

Стосовно процедури звільнення позивача і виконання відповідачем обов`язку по його працевлаштуванню Суд зазначає наступне.

Пунктом 19 постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» передбачено, що при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП суди зобов`язані не тільки з`ясувати: чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, а й - чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, наявність відмови позивача від переведення на пропоновану посаду, як про це зазначається у протоколі № 2 від 06.05.2016, не підтверджена відповідачем жодними доказами у справі та не може розцінюватися як дотримання встановленої законодавством про працю процедури вивільнення працівників в результаті реорганізації Департаменту.

Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій, пропозицію про вакантну посаду начальника відділу з питань дизайну міського середовища управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, датовану 04.03.2016 року та видану міським головою Лисенко О.М. , ОСОБА_1 отримала 09.03.2016.

Суди з`ясували, що єдиною особою, уповноваженою діяти від Департаменту з моменту створення комісії з ліквідації цього виконавчого органу є голова ліквідаційної комісії Войтенко В.В. , який, відповідно до вимог Кодексу законів про працю України мав право попереджати про майбутнє вивільнення працівників, пропонувати посади у новоствореному виконавчому органі та приймати рішення щодо переведення або звільнення працівників департаменту, що ліквідується.

Крім того, відповідно до п. 8.1 рішення Міської ради №735-МР Сумському міському голові доручено лише провести організаційно-правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради згідно з чинним законодавством України, тобто не безпосередньо попереджувати працівників Департаменту про можливість звільнення та про наявні вакантні посади, видавати накази про їх переведення на посади у реорганізованому органі чи про звільнення, а лише координувати дану роботу за допомогою організаційних заходів .

Правом на звільнення чи переведення працівників Департаменту, який є самостійною юридичною особою, а також на прийняття на роботу до новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи) міського голову не уповноважено.

Відтак Суд вважає правомірними висновки судів попередніх інстанцій, що пропозиція позивачу про можливість обійняти посаду у новоствореному органі не ґрунтується на вимогах закону, оскільки запропонована неуповноваженою особою.

Суд також вважає за доцільне зауважити про порушення відповідачем зовнішньої форми викладення документа, яким звільнено позивача з посади.

Так, рішення про звільнення позивача прийняла комісія з ліквідації і оформила його протоколом від 6 травня 2016 року, тоді як за правилами статті 47 КЗпП документом, який видається при звільненні, є наказ, правом на видання якого (з огляду на встановлені в цій справі обставини) наділений голова ліквідаційної комісії.

Водночас, Суд, надаючи оцінку щодо відсутності, як такої, ліквідації Департаменту, не може погодитися з правовою оцінкою судів попередніх інстанцій рішення Міської ради № 735-МР від 4 травня 2016 року як регуляторного акту у сфері господарської діяльності, відповідно і з їхнім висновком, що таке має прийматися з дотриманням положень статей 9, 13, 33, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» оскільки відповідно до цього Закону регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З огляду на встановлені вище обставини висновок судів стосовно суті розпорядчого характеру акту Міської ради, на підставі якого звільнено позивача, зокрема про те, що він спрямований на реорганізацію, а не ліквідацію Департаменту, є правильним.

Водночас мотиви, якими керувалися суди попередніх інстанцій, стверджуючи про порушення вимог названого Закону, ґрунтуються на помилковому трактуванні законодавства, що, втім, не вплинуло на їхній остаточний висновок (результат) вирішення спору в цій частині (з огляду на предмет оскарження).

З огляду на встановлені в цій справі обставини і правове регулювання спірних відносин колегія суддів (з урахуванням меж касаційного перегляду судових рішень в цій справі) погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що звільнення позивача у зв`язку з реорганізацією Департаменту було неправомірним, а сама процедура звільнення відбулась з порушенням вимог трудового законодавства.

Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційній скарзі доводи Сумської міської ради безпідставними та правомірно спростованими судами першої та апеляційної інстанцій, а висновки судів - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, п.1 ч.1.ст.349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 19 вересня 2016 року, змінену постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року, залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

Н. В. Шевцова