Справа № 824/1058/19-а
Суддя: Лелюк Олександр Петрович
Дата ухвалення: 2019-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2019 р. м. Чернівці Справа № 824/1058/19-а

Cуддя Чернівецького окружного адміністративного суду Лелюк О.П., розглянувши за правилами загального позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернівцігаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови від 07 червня 2019 року №971 Про накладення штрафу на ПАТ Чернівцігаз за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

В обґрунтування заявлених вимог позивач вказував, що не погоджується із прийнятою відповідачем постановою, вважає її протиправною та такою, що порушує права та інтереси Акціонерного товариства Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз. Зазначав, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг застосовано до нього штрафну санкцію, що не передбачена законом, за законну відмову в проведенні перевірки та з порушенням правил застосування такої санкції та її меж. Вказував, що відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. На думку позивача, відповідачем не законно встановлено порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов, а саме за межами проведення перевірки, до її проведення; встановлено наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом інших нормативних актів, а саме положень статті 11 Закону України Про засади державного нагляду, які не є вимогами ліцензійних умов, а загальною вимогою для будь-якого суб`єкта господарювання, чим порушено частину 10 статті 9 Закону України Про державний нагляд.

Ухвалою суду від 12 вересня 2019 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у даній справі; вирішено її розгляд проводити за правилами загального позовного провадження; призначено підготовче засідання; встановлено строк для надання відзиву на позов.

Відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, у якому суб`єкт владних повноважень просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Відповідач вважає, що оскаржувана постанова прийнята регулятором в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, пропорційно, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно. Вважає, що підстави для задоволення позову відсутні.

Позивачем подано до суду відповідь на відзив, в якій вказано, що відповідачем в порушення норм чинного законодавства призначено та здійснено вихід на планову перевірку дотримання позивачем ліцензійних умов провадження господарської діяльності. Вважає, що ним законно та обґрунтовано не допущено Комісію до проведення перевірки. Разом із цим, позивач не погоджується із твердженням відповідача про те, що ним застосовано акт уніфікованої форми, оскільки акт від 03 червня 2019 року не містить усієї сукупності реквізитів, затвердженого постановою від 10 травня 2018 року №342 Про затвердження Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення заходів державного нагляду (контролю).

Відповідачем подано до суду заперечення на відповідь на відзив, в якому зазначено, що у акті за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 03 червня 2019 року №195 відсутня інформація щодо здійснення перевірки з питань, відповідно до переліку, визначеного Порядком контролю за дотримання ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428, у зв`язку із недопуском позивачем Комісії до проведення перевірки. Посилаючись на вказаний Порядок, відповідач вказував, що для складання акта про відмову достатньо зафіксувати факт відмови ліцензіата у проведенні перевірки.

Ухвалою суду від 05 листопада 2019 року закрито підготовче провадження у справі та призначено її до судового розгляду по суті в судовому засіданні.

11 листопада 2019 року представниками сторін подано до суду заяви про розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами без їх участі.

Так, відповідно до частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Враховуючи зазначене, суд вважає за можливе здійснювати розгляд цієї справи за наявними у ній матеріалами в порядку письмового провадження.

Дослідивши наявні матеріали справи, оцінивши повідомлені обставини, які є достатніми для ухвалення законного і обґрунтованого судового рішення, суд дійшов висновку про те, що відсутні підстави для задоволення адміністративного позову з наступних підстав.

Судом встановлено, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань акціонерне товариство Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз є юридичною особою, ідентифікаційний код якої 03336166, місце знаходження: м. Чернівці, вул. Винниченка, буд. 9-А, 58009.

Основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

03 червня 2019 року сектор Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Чернівецькій області відповідно до Законів України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Про ліцензування видів господарської діяльності, Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, інших законів і нормативно-правових актів та відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року №1584 у строк з 03 червня 2019 року по 14 червня 2019 року мав здійснити планову виїзну перевірку ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу газу за період (діяльності) з 01 січня 2017 по 31 грудня 2018 року ліцензіата ПАТ Чернівцігаз, 58009, м. Чернівці, вул. Винниченка, 9-А, код 03336166.

Однак, головою правління Акціонерного товариства Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз відмовлено Комісії з перевірки у проведенні перевірки, на що листом від 03 червня 2019 року №580007-М-1839-0619 надано пояснення про причини ввідмови у проведенні перевірки.

Згідно цих пояснень підставою для відмови позивачем у допуску посадових осіб до проведення перевірки є не затвердження та не оприлюднення станом на 03 червня 2019 року НКРЕКП на власному офіційному веб - сайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

У зв`язку із цим, 03 червня 2019 року відповідачем складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу №195, в якому зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.

На підставі вказаного, 07 червня 2019 року на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову №971«Про накладення штрафу на ПАТ Чернівцігаз за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» у розмірі 850000,00 грн.

Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Вирішуючи спір, варто зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частини першої та другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).

Згідно статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до статті 2 Закону №877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності (далі Закон №222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

Згідно пункту 3 частини другої статті 6 Закону №222-VIII орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення регулює Закон України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі Закон №1540-VIII).

Частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно статті 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Частинами першою-третьою статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Згідно частини четвертої статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі Порядок №428).

Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку №428).

Згідно пункту 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.

При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

Із системного аналізу вказаних норм вбачається, що законодавцем визначена процедура, згідно якої Регулятор здійснює державний контроль суб`єкта господарювання шляхом планових та позапланових перевірок. При цьому, проведення планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень НКРЕКП.

Як вбачається із матеріалів справи, головою правління Акціонерного товариства Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз відмовлено Комісії з перевірки у проведенні перевірки ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу газу за період (діяльності) з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року.

У відповідності до Порядку №428 вказана відмова фактично є недопуском членів комісії з перевірки до здійснення планової перевірки.

При цьому, заперечуючи проти оскаржуваної постанови, позивач посилався на те, що відповідно до статті 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Як стверджував позивач, не затвердження та не оприлюднення відповідачем на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта є підставою для не допуску членів Комісії до проведення перевірки.

Щодо вказаного варто зазначити наступне.

Статтею 3 Закону №877-V встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

Відповідно до пункту 15 статті 4 Закону №877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно частини другої статті 5 Закону №877-V центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 (далі Методика №342).

Ця Методика встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки) (пункт 1 Методики №342).

Згідно пункту 2 Методики №342 уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.

Відповідно до пункту 3 Методики №342 перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю).

Пунктом 5 Методики №342 передбачено, що уніфікована форма акта перевірки складається з: 1) титульного аркуша; 2) переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю); 3) переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) (за наявності більше 10 нормативно-правових актів перелік може складатися окремим додатком до уніфікованої форми акта перевірки); 4) опису виявлених порушень вимог законодавства; 5) переліку питань для суб`єктів господарювання щодо здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю); 6) пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного нагляду (контролю) та складеного за його результатами акта; 7) оцінки суб`єкта господарювання щодо професійного рівня посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які проводили захід державного нагляду (контролю); 8) місця для підписів посадових осіб органу державного нагляду (контролю), керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи, а також третіх осіб, які брали участь у заході державного нагляду (контролю).

Як стверджував відповідач, останнім розроблено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері, яка є Додатком 18 до Порядку №428 та передбачає, зокрема:

- перелік питань, які є складовими акта планового заходу державного контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання (закачування, відбору) природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16 лютого 2017 року №201, згідно з додатком 10 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов

- перелік питань, які є складовими акта планового заходу державного контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16 лютого 2017 року №201, згідно з додатком 11 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.

Як вбачається із акта складеного Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу №195 від 03 червня 2019 року у останньому відсутня інформація щодо здійснення перевірки з питань відповідно до переліку, зазначеному у розробленому відповідачем акті уніфікованої форми.

Водночас, пунктом 7.2 Порядку №428 визначено, що при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Тобто, у разі відмови ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт такої відмови в акті перевірки із зазначенням причин відмови, що й було зроблено відповідачем.

Таким чином, оскільки фактично планова перевірка Акціонерного товариства Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз не була проведена через відмову позивача у допуску посадових осіб відповідача до проведення планового заходу, то відповідно інформація щодо здійснення перевірки з питань відповідно до зазначеного вище відповідачем переліку, не може бути застосована у даному випадку.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що відповідачем правомірно, у відповідності до норм чинного законодавства складено акт від 03 червня 2019 року №195.

Відтак, твердження позивача є безпідставними.

Порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень визначені статтею 14 Закону №1540-VIII.

Відповідно до указаної статті засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.

Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.

У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях.

Регулятор на своїх засіданнях: 1) розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; 2) розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції; 4) затверджує щорічний звіт Регулятора; 5) затверджує регламент Регулятора; 6) розглядає справи про адміністративні правопорушення; 7) розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора.

Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.

Голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно.

Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос. Член Регулятора, не згодний з прийнятим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, яка додається до такого рішення.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п`яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід`ємна частина протоколу.

Регулятор забезпечує онлайн-трансляцію засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на своєму офіційному веб-сайті. Зберігання записів таких трансляцій та вільний доступ до них на офіційному веб-сайті забезпечується Регулятором протягом не менше одного року з дня проведення засідання.

Системний аналіз вказаних норм свідчить про те, що основною формою роботи Регулятора є його засідання, на якому останній, зокрема розглядає справи щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків. Оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, протягом відповідного строку, переліку питань, що вносяться на розгляд Регулятора, а також проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, зауваження та пропозиції, а також позиція Регулятора щодо зауважень. Рішення Регулятора оформлюються постановами. Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом, який також оприлюднюється на його офіційному веб-сайті. Здійснення онлайн-трансляції засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на офіційному веб-сайті Регулятора.

Судом встановлено, що у відповідності до статті 14 Закону №329-VIII 03 червня 2019 року на офіційному веб-сайті відповідача було оприлюднено Порядок денний засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що має відбутись у формі відкритого слухання 07 червня 2019 року. Згідно доданої до матеріалів справи інформації, роздрукованої з сайту Комісії (www.ners.gov.ua/web/printable.php?news=9106&lang=UA), відповідачем зазначено питання порядку денного, зокрема питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу ПАТ по газопостачанню та газифікації Чернівцігаз.

Дослідженням матеріалів справи, встановлено, що відповідачем оприлюдено на офіційному веб-сайті обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз" за поуршення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", на що позивачем надавались відповідні зауваження.

07 червня 2019 року відбулось засідання Комісії, яке проводилось у формі відкритого слухання, на якому були присутні представники позивача, які реалізували своє право надати пояснення (зауваження) до акту №195.

Наведене вище свідчить про дотримання відповідачем порядку та процедури прийняття постанови від 07 червня 2019 року №971.

Зі змісту вказаної постанови вбачається, що таку прийнято внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.

Так, пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16 лютого 2017 року №201 (далі Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

При цьому, варто зазначити, що Регулятор здійснює державний нагляд у сфері розподілу природного газу в порядку передбаченому Законом №877-V.

Статтею 11 Закону №877-V передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Водночас, всупереч указаній нормі, позивачем безпідставно, з надуманих причин не допущено голову та членів Комісії до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що порушення позивачем статті 11 Закону №877-V у відповідності до пункту 2.1 Ліцензійних умов є порушенням інших нормативно-правових актів, що в кінцевому результаті є порушенням Ліцензійних умов.

Відтак, доводи позивача про те, що положення статті 11 Закону №877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а загальною вимогою для суб`єктів господарювання є помилковими.

Посилання ж позивача на те, що відповідачем встановлено порушення за межами проведення перевірки, до її проведення є також безпідставними, оскільки фактично перевірка не проводилась.

Таким чином, суд вважає, що відповідачем у відповідності до норм чинного законодавства обґрунтовано встановлено порушення позивачем пункту 2.1 Ліцензійних умов.

Щодо накладення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на позивача штрафу у розмірі 850 000,00 грн, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 22 Закону №1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Згідно пункту 2 частини другої статті 22 Закону №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді накладення штрафу.

Частиною третьою статті 22 Закону №1540-VIII визначено, що у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону №1540-VIII регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".

Оскільки позивач займається розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи, то відповідачем накладено на позивача штраф відповідно до Закону України Про ринок природного газу, який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає закон України Про ринок природного газу від 09 квітня 2015 року №329-VIII (далі Закон №329-VIII).

Згідно частини першої статті 59 Закону №329-VIII суб`єкти ринку природного газу, які порушили законодавство, що регулює функціонування ринку природного газу, несуть відповідальність згідно із законом.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 59 Закону №329-VIII правопорушеннями на ринку природного газу зокрема є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

Частиною третьою статті 59 Закону №329-VIII передбачено, що у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді:1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Згідно підпункту «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону №329-VIII регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Відповідно до частини другої статті 12 Закону №877 у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.

Принцип пропорційності порушення та покарання полягає у відповідності (пропорційності) визначення міри покарання або величини штрафних санкцій за правопорушення ступеня тяжкості правопорушення.

Під тяжкістю правопорушення слід розуміти величину ступеня суспільної небезпеки скоєного правопорушення. Інакше кажучи, наскільки наслідки вчиненого правопорушення є або можуть бути небезпечними, загрозливими для життя, здоров`я людей, їх майна та/або державного (колективного) майна, а також наявність реальної загрози, внаслідок вчиненого правопорушення, настання техногенних (екологічних) катастроф, аварій тощо.

Отже, залежно від ступеня тяжкості правопорушення посадовою особою приймається рішення про визначення міри покарання, тобто величини штрафних санкцій та з урахуванням пропорційності вчиненому правопорушенню.

Зважаючи на встановлені судом обставини, суд приходить до висновку, що відповідачем враховано принцип пропорційності вчиненого позивачем порушення та призначеного покарання, а тому застосування до останнього штрафу у розмірі 850000 грн здійснено у відповідності до норм чинного законодавства.

Суд зазначає, що штраф у розмірі 850000 грн визначено підпунктом б пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону №329-VIII саме за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу, яке й вчинено позивачем, що й встановлено під час розгляду даної справи.

Отже, доводи позивача щодо застосування до нього штрафної санкції не передбаченої законом є безпідставним та ґрунтуються на неправильному застосуванні норм законодавства у спірних відносинах.

Таким чином, суд вважає, що під час складання акту від 03 червня 2019 року№195 та під час прийняття постанови від 07 червня 2019 року №971 Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

З огляду на все вищевикладене, суд приходить до висновку про законність оскаржуваної постанови. Правові підстави для її скасування відсутні.

Згідно частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Відповідно до статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Згідно статей 74-76 Кодексу адміністративного судочинства України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Відповідно до частини першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно частин першої третьої статі 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність вказаних вище доказів окремо, а також достатність і взаємний зв`язок цих доказів у їх сукупності, суд вважає, що відповідач довів правомірність оскаржуваного рішення. Натомість доводи позивача, з огляду на викладене, є безпідставними та не свідчать про обґрунтованість позову, а тому такий задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 241 - 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні адміністративного позову Акціонерного товариства Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови відмовити повністю.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Датою ухвалення судового рішення є дата його проголошення (незалежно від того, яке рішення проголошено - повне чи скорочене). Датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 14 листопада 2019 року.

Повне найменування учасників справи: позивач Акціонерне товариство Оператор газорозподільної системи Чернівцігаз (м. Чернівці, вул. Винниченка, 9-А, 58009), відповідач - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (м. Київ, вул. Смоленська, 19, 03057).

Суддя О.П. Лелюк