Справа № 260/157/19
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2019-11-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 листопада 2019 року

Київ

справа №260/157/19

адміністративне провадження №К/9901/25098/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,

за участю секретаря судового засідання Головко О.В.

представників учасників справи:

позивача: не з`явився

відповідача: Шерегі В.М., Щербан В . М.

розглянувши у відкритому cудовому засіданні в режимі відеоконференції справу за касаційною скаргою Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року у складі головуючого судді Дору Ю.Ю. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року у складі колегії суддів: Старунського Д.М. (головуючого), Багрія В.М., Курильця А.Р. у справі за позовом ОСОБА_2 до Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області про визнання протиправною та скасування постанови,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області та просив визнати протиправною та скасувати постанову Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області від 22.01.2019 №2 (з урахуванням заяви про зміну позовних вимог).

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року, позов задоволено.

2.1. Визнано протиправною та скасовано постанову Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області від 22.01.2019 №2.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. ОСОБА_2 з 17.11.2015 року обіймає посаду Теківського сільського голови, до того часу виконував обов`язки сільського голови (орган місцевого самоврядування - Теківська сільська рада Виноградівського району Закарпатської області).

3.2. 24.01.2019 року на адресу Теківської сільської ради від п`яти депутатів ради надійшла пропозиція скликати позачергову сесію сільської ради.

3.3. ОСОБА_2 скликано позачергову сесію Теківської сільської ради на 07.02.2019 року та 07.02.2019 року при формуванні порядку денного засідання сесії, ініціаторами скликання сесії на розгляд депутатського корпусу було запропоновано одне питання - про дострокове припинення повноважень сільського голови, а на підтвердження таких вимог надано оригінал постанови №2 Теківської територіальної виборчої комісії від 22.01.2019 року «Про відкликання Теківського сільського голови п. ОСОБА_2 за народною ініціативою».

3.4. Згідно з пунктами 3-5 протоколу загальних зборів мешканців с.Теково та с.Гудя від 30.12.2018, мешканці сіл висловили недовіру Теківському сільському голові ОСОБА_2 ; затвердили склад ініціативної групи в складі 14 чоловік та затвердили форму підписного листа.

3.5. Згідно протоколу засідання Теківської сільської виборчої комісії №1 від 15.01.2019, 03.01.2019 комісією прийнято підписні листи щодо відкликання Теківського сільського голови ОСОБА_2 за народною ініціативою.

3.7. Згідно протоколу №2 від 17.01.2019 засідання територіальної виборчої комісії с.Теково на порядку денному: про уточнення підписних листів, отриманих від ініціативної групи про відкликання сільського голови ОСОБА_2, голова Теківської ТВК інформувала про те, що у Державному відділі реєстру виборців відмовлено було в отриманні списків виборців, які необхідні для уточнення та перевірки підписних листів. Члени комісії виступили про те, щоб провести уточнення підписних листів згідно списків виборців, отриманих із Державного відділу реєстру виборців (за проголосувало - 7).

3.8. Згідно Протоколу №3 засідання Теківської сільської виборчої комісії від 21.01.2019 про перевірку правильності оформлення підписних листів щодо відкликання Теківського сільського голови ОСОБА_2 за народною ініціативою, Комісія перевірила підписи та зарахувала дійсними 689 підписів.

3.9. Постановою Теківської територіальної виборчої комісії від 22.01.2019 №2 "Про відкликання Теківського сільського голови п. ОСОБА_2 за народною ініціативою" рекомендовано депутатам Теківської сільської ради прийняти рішення про дострокове припинення повноважень Теківського сільського голови - ОСОБА_2 за народною ініціативою.

3.10. Не погоджуючись з вказаною постановою, позивач звернувся до суду та просив її скасувати.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що до протоколу загальних зборів мешканців с.Теково та с. Гудя від 30.12.2018 не було додано додаток до протоколу зборів з переліком їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України, адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів. Окрім цього, як вбачається зі змісту протоколу загальних зборів мешканців с.Теково та с. Гудя від 30.12.2018, офіційного представника ініціативної групи не обрано.

4.1. Суди вказали, що відсутність вказаних документів та відомостей про конкретних осіб позбавляють можливості зробити висновок, що ініціативна група, яка займалася збором підписів на підтримку пропозиції про дострокове припинення повноважень Теківського сільського голови ОСОБА_2, була створена на повноважних зборах та в присутності саме виборців Теківської сільської ради. Також представником відповідача не надано суду доказів такого повідомлення та доказів інформування у даному випадку сільського голову - ОСОБА_2 про внесення пропозиції щодо відкликання. Разом з тим, відповідач для прийняття рішення про відкликання сільського голови за народною ініціативою здійснював передбачену законом перевірку без залучення органів ведення Державного реєстру виборців та без залучення правоохоронних органів. Тому, спірна постанова про відкликання Теківського сільського голову ОСОБА_2 за народною ініціативою прийнята за відсутності на те правових підстав та з порушенням процедури, тому є необґрунтованою і підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове про відмову в позові.

6. Касаційна скарга аргументована тим, що суди помилково вказали на необхідність застосування норм ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад», які регламентують повідомлення сільської ради саме при відкликанні депутата місцевої ради, а не сільського голови. Натомість сільський голова може бути відкликаний з посади за народною ініціативою в порядку визначеному вказаним Законом, з особливостями передбаченими частиною 6-10 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Вказує також на неправильне застосування судами приписів статті 38 ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад». Крім цього, на думку скаржника, помилковим є висновок судів щодо обов`язку залучення органу Держреєстру та правоохоронних органів саме Теківською ТВК. Вважає, що спірна постанова є рекомендаційною, TBK не здійснювала щодо ОСОБА_2 жодних зобов`язальних дій, а лише перевірила правильність заповнення підписних листів та рекомендувала депутатам прийняти рішення про дострокове припинення повноважень, а не прийняла щодо нього конкретних рішень, тому не порушує прав та законних інтересів позивача.

7. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Конституція України:

Стаття 19. <…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України…

9. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 №93-IV

Стаття 37. Підстави для відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою

1. Підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути:

1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;

3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

Стаття 38. Пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою

1. Право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.

2. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше:

1) 30 осіб для відкликання депутата сільської, селищної ради.

Стаття 40. Збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою

1. …На підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного в одномандатному виборчому окрузі, має бути зібрано підписи у кількості, що є більшою половини кількості виборців, які взяли участь у голосуванні на відповідних місцевих виборах в одномандатному виборчому окрузі, у якому був обраний депутат.

10. Закон України «Про місцеві вибори» від 14.07.2015 №595-VIII

Стаття 3. Загальне виборче право

1.… Право голосу на виборах депутатів сільської, селищної, міської ради, виборах сільського, селищного, міського голови мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідної територіальної громади та проживають в межах відповідного виборчого округу….

4. Підставою реалізації виборцем свого права голосу на місцевих виборах є його включення до списку виборців на виборчій дільниці.

Стаття 27. Організація роботи виборчої комісії

…15. Рішення виборчої комісії з розглянутого питання повинно містити: найменування комісії; найменування рішення, час, дату та місце його прийняття і порядковий номер; мотивувальну частину з посиланням на обставини, що зумовили розгляд питання на засіданні комісії; посилання на положення нормативно-правових актів або рішення (положення рішень) Центральної виборчої комісії чи територіальної виборчої комісії, або судові рішення, якими керувалася комісія при прийнятті рішення; резолютивну частину. Рішення виборчої комісії підписується головуючим на засіданні. Зміст та номер рішення повинні бути відображені у протоколі відповідного засідання комісії.

11. Порядок організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затверджений Постановою Центральної виборчої комісії від 05.09.2015 №228.

9.1. За результатами розгляду питання на засіданні виборчої комісії приймається рішення.

9.6. Рішення виборчої комісії з питання порядку денного ухвалюється у формі постанови, яка оформлюється відповідно до пункту 9.7 та розділу 10 цього Порядку.

9.7. Постанова виборчої комісії повинна містити: найменування комісії; найменування рішення (постанова); час, дату та місце прийняття; порядковий номер; мотивувальну частину; нормативно-правове обґрунтування; резолютивну частину.

Найменування постанови виборчої комісії повинно бути лаконічним та відображати її основний зміст. Якщо в постанові йдеться про кілька питань, найменування може бути узагальненим.

Мотивувальна частина постанови повинна містити посилання на обставини, що зумовили розгляд питання на засіданні виборчої комісії, встановлені факти та підстави для ухвалення рішення.

Нормативно-правовим обґрунтуванням постанови є посилання на положення нормативно-правових актів або рішення (положення рішень) Центральної виборчої комісії чи територіальної виборчої комісії або судові рішення, якими керувалася комісія при прийнятті постанови.

Резолютивна частина повинна містити відповідне рішення виборчої комісії, викладене у формі висновку, із зазначенням завдань і заходів, спрямованих на реалізацію повноважень комісії з питання, що розглядається.

Резолютивна частина може містити вказівки на необхідність доведення змісту постанови до суб`єктів, на яких поширюється її дія, виконавців, осіб, на яких покладається контроль за виконанням документа, а також строки його виконання та додатки.

Резолютивна частина постанови складається з пронумерованих пунктів та підпунктів.

10.3. Прийнята на засіданні виборчої комісії постанова після її оформлення підписується головуючим на засіданні комісії.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

12. Колегія суддів зазначає, що відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

13. За змістом частини 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

14. При цьому, що адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 2 статті 2 КАС України вищезазначеним критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

15. Слід враховувати, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип поділу влади.

16. На переконання колегії суддів, за своєю правовою природою повноваження відповідача щодо прийняття постанови про рекомендування депутатам Теківської сільської ради прийняти рішення про дострокове припинення повноважень Теківського сільського голови - ОСОБА_2 за народною ініціативою є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією уповноваженого органу, в даному випадку - Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області, а тому обраний позивачем спосіб захисту не відповідає завданням адміністративного судочинства та є порушенням норм статті 2 КАС України.

17. Поряд з цим, у спірному рішенні Теківська територіальна виборча комісія, перерахувавши підписні листи лише рекомендувала депутатам прийняти рішення про дострокове припинення повноважень, тобто не прийняла щодо позивача жодних конкретних рішень, які порушують його права та законні інтереси.

18. Натомість, статтею 5 КАС України передбачено право особи на звернення до адміністративного суду в разі порушення рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень прав, свобод або законних інтересів.

19. Судова колегія погоджується з доводами касаційної скарги про необхідність застосування до спірних правовідносин статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» за змістом частини п`ятої якої сільський, селищний, міський голова може бути відкликаний з посади за народною ініціативою в порядку, визначеному Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" з особливостями, передбаченими частинами шостою - десятою цієї статті, не раніше як через рік з моменту набуття ним повноважень.

20. Рішення про дострокове припинення повноважень за народною ініціативою сільського, селищного, міського голови, який був обраний шляхом самовисування, приймається за поданням територіальної виборчої комісії відповідною сільською, селищною, міською радою більшістю голосів від її складу (частина 8 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

21. За такого правового регулювання, колегія суддів дійшла висновку, що спірне рішення Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області, яким зафіксовано наслідки проведення перевірки правильності оформлення підписних листів щодо відкликання Теківського сільського голови, носить рекомендаційний характер та не створює для позивача жодних правових наслідків.

22. Таким чином, правові підстави для задоволення позовних вимог щодо скасування постанови Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області від 22.01.2019 №2 - відсутні.

23. Згідно зі статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

24. Частиною 3 зазначеної статті визначено, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

25. З огляду на зазначене, враховуючи, що доводи відповідача про неправильне застосування судами норм матеріального права знайшли своє підтвердження, касаційна скарга Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області підлягає задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2

26. Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

27. Касаційну скаргу Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області - задовольнити.

28. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року -скасувати.

29. Ухвалити нову постанову, якою у позові ОСОБА_2 до Теківської сільської виборчої комісії Виноградівського району Закарпатської області про визнання протиправною та скасування постанови - відмовити.

30. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко