Справа № 500/3846/17
Суддя: Шишов О.О.
Дата ухвалення: 2019-11-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 листопада 2019 року

Київ

справа №500/3846/17

адміністративне провадження №К/9901/23770/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О.,

суддів: Дашутіна І.В., Яковенко М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Ізмаїльської міської ради Одеської області, третя особа - благодійний фонд допомоги «Надія», про визнання протиправним пункту 1 рішення Ізмаїльської міської Ради від 28 квітня 2017 року №2170-ІІІ, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Ізмаїльської міської ради Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2017, прийняту у складі колегії суддів: Федусика А.Г. (головуючий), Шевчук О.А., Зуєвої Л.Є.

І. Суть спору

1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Ізмаїльського районного суду Одеської області з позовом до Ізмаїльської міської ради Одеської області, третя особа - благодійний фонд допомоги «Надія», в якому просила суд визнати протиправним пункту 1 рішення Ізмаїльської міської Ради від 28 квітня 2017 року №2170-ІІІ «Про внесення змін в рішення Ізмаїльської міської Ради № 2044-V від 12 лютого 2009 року».

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що 04.05.2001 Фонд комунального майна Ізмаїльської міської Ради та Благодійного фонд допомоги «Надія» уклали договір оренди нежитлового приміщення за адресою АДРЕСА_1 площею 356,7 кв.м. під адміністративне призначення терміном на 25 років з орендною платою 1 грн в рік згідно з рішенням Ізмаїльської міської ради від 15.09.2000 «Про надання пільг» терміном до закінчення строку повноважень міської Ради XXIII скликання.

3. 12.02.2009 Ізмаїльська міська Рада прийняла рішення № 2044-V «Про внесення змін в рішення Ізмаїльської міської Ради від 31.10.2008 №17801- V «Про надання згоди про припинення договору оренди нежилих приміщень за адресою АДРЕСА_1 на території центрального ринку з Благодійним фондом «Надія» та про внесення змін в договір оренди нежитлових приміщень за адресою АДРЕСА_1 з Благодійним фондом «Надія», по якому згідно пунктом 3 Благодійному фонду «Надія» надавалась пільга за орендною платою в розмірі 1 грн на рік з 01.01.2009.

4. Уважає, що вказаний пункт рішення Ізмаїльської міської Ради зачіпає її інтереси, як члена Благодійного фонду допомоги « Надія », та підлягає визнанню протиправним.

І. Установлені судами фактичні обставини справи

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі розпорядження міського Голови від 04.05.2001 №306 між Фондом комунального майна Ізмаїльської міської ради та Благодійним фондом допомоги «Надія» 04.05.2001 був укладений договір оренди нерухомого майна, у якій в подальшому вносилися відповідні зміни.

6. Пунктом 3 рішення Ізмаїльської міської ради від 12.02.2009 № 2044-V Благодійному фонду допомоги « Надія » надано пільгу з орендної плати та встановлено останню в розмірі 1,00 грн на рік з 01 січня 2009 року.

7. Пунктом 1 рішення Ізмаїльської міської ради №2170-ІІІ від 28.04.2017 вказаний пункт 3 рішення Ізмаїльської міської ради 12.02.2009 № 2044-V та відповідні зміни до договору оренди був скасований, що і стало підставою для звернення ОСОБА_1 з цим позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Ізмаїльський міськрайонний суд Одеської області постановою від 16.08.2017 у задоволенні позовних вимог відмовив.

10. Відмовляючи в позові суд першої інстанції виходив з того, що згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань особою, яка має право вчиняти юридичні дії від імені юридичної особи без довіреності Благодійного фонду допомоги «Надія» є ОСОБА_3 , водночас факту наділення членів Фонду такими правами судом не встановлено, як не встановлено порушення прав та інтересів позивача прийнятим спірним рішенням Ізмаїльською міською Радою.

11. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 25.10.2017 рішення суду першої інстанції скасував, позовні вимоги задовольнив.

12. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції виходив із того, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

13. На підставі наведеного, враховуючи, що пункт 3 рішення Ізмаїльської міської Ради від 12.02.2009 № 2044-V, яке було скасовано спірним рішенням відповідача, було виконане та реалізоване, внаслідок чого у сторін по договору оренди виникли певні правовідносини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що воно не може бути самостійно скасоване органом місцевого самоврядування, у зв`язку з чим пункт 1 рішення Ізмаїльської міської Ради від 28.04.2017 № 2170-ІІІ «Про внесення змін в рішення Ізмаїльської міської Ради 12.02.2009 № 2044-V» є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

IV. Касаційне оскарження

14. У касаційні скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

15. У письмових запереченнях на касаційну скаргу позивач зазначає, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, винесене на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційної скарги висновків цього суду не спростовують.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

19. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

20. За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

21. Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

22. Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

23. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

24. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

25. Згідно із частиною першою статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

26. За практикою Європейського суду з прав людини (наприклад, рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України») суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

27. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

VI. Позиція Верховного Суду

28. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

29. Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

30. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

31. За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

32. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

33. Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

34. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 17 КАС (у редакції на час виникнення спірних правовідносин), які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

35. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

36. Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

37. Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

38. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

39. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

40. Згідно із частиною першою статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

41. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

42. Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

43. Тобто, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері оренди нерухомого майна, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку позовна вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

44. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

45. На думку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, аналіз зазначених вище правових норм свідчить про те, що спір за позовом ОСОБА_1 до Ізмаїльської міської ради Одеської області про визнання протиправним рішення в частині підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання сплати орендної плати за нерухоме майно на пільгових умовах, а отже є приватно-правовим спором. Крім того, у цій справі у правовідносинах щодо правомірності зміни умов договору оренди, з боку Ізмаільської міської Ради відносно ОСОБА_1 відсутні будь-які владні управлінські функції.

46. За практикою Європейського суду з прав людини (наприклад, рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України») суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

47. Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних відносинах містить постанова Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі №809/739/17.

48. З огляду на викладене Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій помилково розглянули справу за позовом ОСОБА_1 до Ізмаїльської міської ради Одеської області, третя особа - благодійний фонд допомоги «Надія», про визнання протиправним рішення в частині за правилами КАС України.

49. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) так і за нормою пункту 1 частини 1 статті 157 КАС України (у редакції на час ухвалення судових рішень судами першої та апеляційної інстнації) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

50. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених, відповідно, статтями 238, 240 цього Кодексу.

51. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

52. З огляду на наведене, Верховий Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 344, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Ізмаїльської міської ради Одеської області задовольнити частково.

2. Постанову Їзмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 16 серпня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року у справі № 500/3846/17 скасувати.

3. Провадження в адміністративній справі №500/3846/17 за позовом ОСОБА_1 до Ізмаїльської міської ради Одеської області, третя особа - благодійний фонд допомоги «Надія», про визнання протиправним рішення в частині - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О.О. Шишов

Судді І.В. Дашутін

М.М. Яковенко