Справа № 640/18796/18
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2019-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 листопада 2019 року

Київ

справа №640/18796/18

адміністративне провадження №К/9901/24440/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С.Г.,

суддів Рибачук А. І., Тацій Л. В.,

провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовом Публічного акціонерного товариства "Одесагаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язати вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2019 (головуючий суддя Пащенко К. С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 (головуючий суддя Аліменко В. О., судді: Степанюк А. Г., Кучма А. Ю.),

В С Т А Н О В И В:

I. Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2018 року Публічне акціонерне товариство "Одесагаз" (далі - ПАТ "Одесагаз", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Комісія, НКРЕКП, Регулятор, відповідач), в якому, з урахуванням уточненого позову, просило: визнати протиправною бездіяльність Комісії з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Одесагаз» до економічно обґрунтованого; зобов`язати Регулятора встановити для Товариства економічно обґрунтований тариф на послуги розподілу природного газу.

2. Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що, незважаючи на неодноразові, упродовж 2011-2017 років, звернення до Національної комісії регулювання електроенергетики України (далі - НКРЕ), а також до відповідача із заявами про встановлення економічно обґрунтованого тарифу, останній не вчинив дій щодо встановлення такого тарифу на послуги розподілу природного газу.

3. Позов мотивовано й тим, що станом на листопад 2018 року для Товариства діє тариф, який не передбачає необхідних для позивача компенсацій витрат, що виникли внаслідок неврахування НКРЕКП в тарифах 2011-2018 років обсягів природного газу для потреб виробничо - технологічних витрат та нормованих втрат (далі - ВТВ та НВтр) і різниці в цінах на ВТВ та недоотримання тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу газу з 2011 року, і такі витрати залишаються некомпенсованими. Тобто, на переконання позивача, тариф, затверджений у 2016 році, не є економічно обґрунтованим.

4. Товариство звертало увагу й на те, що ПАТ «Одесагаз» неодноразово протягом 2011 - 2018 років зверталося до НКРЕКП із заявами про встановлення/перегляд економічно обґрунтованого тарифу, втім відповідей у встановлений законодавством 30-ти денний строк не отримувало.

5. Окрім цього, ПАТ «Одесагаз» у своїй позовній заяві також зазначало, що чинний тариф не забезпечує Товариству відшкодування обґрунтованих витрат останнього на отримання прибутку. Позивач наголошував, що позбавлений можливості компенсувати необхідні для ведення власної господарської діяльності виробничі витрати, зокрема, здійснювати оплату природного газу на потреби ВТВ та НВтр власнику - Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України». Звідси Товариство констатувало, що вказані обставини свідчать про дискримінацію позивача, як суб`єкта господарювання, порівняно з власником природного газу шляхом створення відповідачем умов постійного нарощування заборгованості перед власником природного газу як другою стороною договору купівлі-продажу природного газу для потреб ВТВ та НВтр, що, у свою чергу, призводить нарахування та стягнення з Товариства надмірно великих штрафних санкцій. Зокрема, позивач вказував, що з ПАТ «Одесагаз» на користь ПАТ «НАК «Нафтогаз України» було стягнуто 56619339,73 гривень за несвоєчасні розрахунки за договорами купівлі - продажу природного газу для потреб ВТВ. Встановлюючи тарифи НКРЕКП не передбачило механізмів компенсації збитків, заподіяних ПАТ «Одесагаз» внаслідок власної бездіяльності з перегляду тарифів протягом 2011-2018 років.

6. Також, Товариство наголошувало, що, встановлюючи тарифи, НКРЕКП не передбачило механізмів компенсації збитків, заподіяних ПАТ «Одесагаз» внаслідок неправомірної бездіяльності під час встановлення та перегляду тарифів упродовж 2011-2018 років.

7. На думку позивача, нормативні акти з питань тарифів не передбачають для НКРЕКП правила щодо включення до тарифу саме затверджених Міністерством енергетики та вугільної промисловості України (далі - Міненерговугілля) величин ВТВ та НВтр природного газу, які, до того ж, в найбільшій мірі не враховувались при встановленні та перегляді тарифів у період 2011-2018 років.

8. Насамкінець ПАТ «Одесагаз» констатувало, що подає до Регулятора заяви про перегляд чи встановлення тарифів з економічними розрахунками обсягів витрат на природний газ для потреб ВТВ та НВтр відповідно до вимог відповідних методик ВТВ та НВтр, і, згідно позиції позивача, Комісія повинна розглянути заявлені газорозподільним підприємством витрати на предмет їх обґрунтованості, правильного формування і визначення відповідно до встановлених методиками ВТВ та НВтр положень та встановити такий тариф, що є економічно обґрунтованим та враховував би всі матеріальні витрати Товариства.

9. Таким чином, ПАТ «Одесагаз» зазначило, що внаслідок бездіяльності Комісії з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для Товариства через недотримання вимог Закону України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Закону України від 09.04.2015 №329-VIII «Про ринок природного газу», «Порядку формування тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання, закачування, зберігання та відбору природного газу», затвердженого постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 28.07.2011 №1384, «Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу», затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 03.04.2013 №369, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 26.04.2013 за №685/23217 (далі - Закони №1540-VIII, №329-VIII, Порядок №1384, Процедура №369 в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) порушено права та законні інтереси Товариства, яке, як наслідок, зазнає значної матеріальної шкоди.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

10. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019, позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Комісії з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Одесагаз» до економічно обґрунтованого, а також зобов`язано відповідача встановити для Товариства економічно обґрунтований тариф на послуги розподілу природного газу.

11. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що можливість позивача відшкодовувати його обґрунтовані витрати виробництва, сплачувати всі податки, обов`язкові платежі, бюджетні відрахування та розраховуватись за природний газ для потреб ВТВ прямо та безпосередньо залежить від наявності та суми передбаченої в тарифі на розподіл природного газу відповідної складової. Суди, також зазначили, що, затверджуючи тариф на розподіл природного газу для позивача, НКРЕКП повинно було встановити такий тариф, що є економічно обґрунтованим та враховував би всі матеріальні витрати Товариства. Виходячи з аналізу нормативних положень, суди дійшли висновку й про те, що необхідність формування відповідного тарифу, з огляду на його економічну обґрунтованість, прямо передбачена законодавством і встановлює для НКРЕКП відповідний обов`язок при встановленні та зміні тарифів, зокрема, і для ПАТ «Одесагаз».

12. Суди, окрім іншого, врахували, що позивач неодноразово звертався до Комісії із відповідними заявами, при цьому, в у розрізі вимог пункту 3.1. Процедури №369, необхідним є визначення НКРЕКП строку для надання додаткових пояснень та обґрунтувань суб`єкта господарювання, а при додатковому вивченні і доопрацюванні структурними підрозділами НКРЕ структури тарифу або інвестиційної програми, визначення необхідного строку призупинення розгляду заяви суб`єкта господарювання. Зважаючи, що у листах, з огляду на їх зміст, не визначено чіткого строку надання Товариством пояснень і обґрунтувань, приймаючи до уваги, що за обставин відновлення 01.06.2018 кворуму НКРЕКП, не здійснено/не поновлено розгляд заяви ПАТ «Одесагаз», вмотивованими, суди визнали обґрунтованими доводи позивача щодо протиправної бездіяльності Комісії щодо перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Одесагаз» до економічно обґрунтованого.

13. Задовольняючи позов, суди вказали, що такий спосіб захисту порушених прав Товариства є необхідним за встановлених у процесі судового розгляду обставин справи і не зумовлює невиправданого втручання у дискреційні повноваження Комісії, оскільки дозволяє відновити правове становище позивача у тій мірі, в якій це необхідно за даних конкретних умов.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

14. Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями, Комісія подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і відмовити у задоволенні позову.

15. В обґрунтуванні касаційної скарги відповідач посилається, зокрема, на те, що суди попередніх інстанцій, всупереч вимог статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), прийняли до провадження і розглянули по суті позовну заяву, подану, на думку скаржника, поза межами встановленого процесуальним законом строку звернення до адміністративного суду. Зазначає скаржник і про те, що суди попередніх інстанцій, на його думку, необґрунтовано прийшли до висновку про триваючу бездіяльність Регулятора з приводу не розгляду заяв Товариства, оскільки, з урахуванням дискреційних повноважень, відповідачем було прийнято відповідні постанови про встановлення тарифу, які не були оскаржені у судовому порядку. Скаржник вважає висновки судів попередніх інстанцій, висловлені в оскаржуваних судових рішеннях, такими, що не відповідають фактичним обставинам справи і не узгоджуються з вимогами законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини.

16. Своїм правом на подання відзиву на касаційну скаргу Товариство не скористалось.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

17. У серпні 2019 року до Верховного Суду надійшла зазначена касаційна скарга.

18. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду цієї справи у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

19. Ухвалою Верховного Суду від 03.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

20. Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2019 постановлено провести попередній розгляд справи 14.11.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

21. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів, досліджених під час розгляду справи, 09.06.2017 НКРЕКП прийнято постанову №841, згідно якої постановлено видати ПАТ «Одесагаз» ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в межах території міста Одеса та Одеської області, де знаходиться газорозподільна система, що перебуває у власності, господарському віданні, користуванні чи експлуатації ПАТ «Одесагаз».

22. НКРЕКП, як уповноважений орган, який здійснює державне регулювання у сфері енергетики, своїми постановами встановлювало тарифи та його структуру для ПАТ «Одесагаз», зокрема: постановою НКРЕ №982 від 30.07.2010 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 64,20 гривень за 1000 м3 та на постачання природного газу у розмірі 42,80 гривень за 1000 м3 відповідно до додатку (структура тарифу). Постанова набрала чинності з 01.08.2010; постановою НКРЕ №417 від 24.03.2011 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 73,00 гривень за 1000 м3 та на постачання природного газу у розмірі 47,10 гривень за 1000 м3 відповідно до додатку (структура тарифу). Постанова набрала чинності з 01.04.2011; постановою НКРЕ №1142 від 30.06.2011 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 79,80 гривень за 1000 м3 та на постачання природного газу у розмірі 47,10 гривень за 1000 м3 відповідно до додатку (структура тарифу). Постанова набрала чинності з 01.07.2011; постановою НКРЕ №1676 від 29.09.2011 внесені зміни до постанови НКРЕ №1142 від 30.06.2011 та затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 86,80 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.10.2011; постановою НКРЕ №449 від 19.04.2012 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 106,90 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.05.2012; постановою НКРЕ №785 від 27.06.2013 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 106,10 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.07.2013; постановою НКРЕ №949 від 18.07.2013 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 103,70 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.08.2013; постановою НКРЕ №1826 від 30.12.2013 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 96,10 гривень за 1000 м3 та на постачання природного газу у розмірі 43,30 гривень за 1000 м3 відповідно до додатку (структура тарифу). Постанова набрала чинності з 01.01.2014; постановою НКРЕ №603 від 30.04.2014 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 118,90 гривень за 1000 м3 та на постачання природного газу у розмірі 44,70 гривень за 1000 м3 відповідно до додатку (структура тарифу). Постанова набрала чинності з 01.05.2014; постановою НКРЕКП №524 від 03.03.2015 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 225,50 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.04.2015; постановою НКРЕКП №1909 від 30.06.2015 затверджений тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами в розмірі 228,30 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.07.2015; постановою НКРЕКП №2408 від 24.09.2015 затверджений тариф на послуги розподілу природного газу в розмірі 301,20 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.10.2015; постановою НКРЕКП №3182 від 29.12.2015 затверджений тариф на послуги розподілу природного газу в розмірі 331,70 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.01.2016; постановою НКРЕКП №442 від 24.03.2016 затверджений тариф на послуги розподілу природного газу в розмірі 338,50 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.04.2016; постановою НКРЕКП №1631 від 27.09.2016 затверджений тариф на послуги розподілу природного газу в розмірі 387,70 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.10.2016; постановою НКРЕКП №2301 від 15.12.2016 затверджений тариф на послуги розподілу природного газу в розмірі 369,10 гривень за 1000 м3. Постанова набрала чинності з 01.01.2017.

23. Впродовж 2011 - 2018 років Товариство зверталося до Регулятора з листами: №08/46 від 16.03.2011 (надавши економічно обґрунтовані розрахунки на розподіл та постачання природного газу на 2011 рік, просив привести розмір тарифів у відповідність витрат підприємства), №08/84 від 22.03.2012 (виклав вимогу щодо перегляду обсягу газу при затвердженні тарифу на розподіл на 2012 рік), №08/89 від 29.08.2014 (примітивши про різке зменшення обсягів транспортування газу споживачам Одеської області та погіршення фінансового стану підприємства, заявив про врахування зміни обсягів з транспортування природного газу розподільними трубопроводами при перегляді тарифів, затверджених для ПАТ «Одесагаз» постановою НКРЕ від 30.04.2014 №603), №08/67 від 22.06.2015 (зауважив про надання пакету документів для перегляду тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами), №02/09-636 від 17.10.2016 (зауваживши про пошкодження газопроводів, не відшкодування виробничих витрат і не компенсації витрат, пов`язаних з відновленням пошкодженого майна, згідно тарифу, просив розглянути питання щодо передбачення у структурі тарифу з розподілу природного газу на 2017 рік компенсації витрат ПАТ «Одесагаз» на проведення робіт з ліквідації наслідків стихійного лиха), №08/97 від 21.10.2016 (вказав про розгляд питання щодо компенсації недоотриманої тарифної виручки для виконання у повному обсязі робіт згідно Інвестиційної програми, закупівлі у повному обсязі ВТВ, виплати заробітної плати працівникам підприємства та забезпечення сплати обов`язкових зборів та платежів), №02/023 від 10.01.2017 (звернувши увагу про поступове зниження споживання газу, заявив про розгляд питання можливості приведення до відповідності розміру тарифу фактичним обсягам розподілу природного газу), №02/024 від 10.01.2017 (виокремив про необхідність проведення поточних та капітальних ремонтів; підвищення податку на землю, зростання інших витрат, просив розглянути питання щодо підвищення в структурі тарифу ПАТ «Одесагаз» суми коштів на матеріальні витрати у частині вартості матеріалів та суми, необхідної за показником «Інші витрати»), №02/08-049 від 17.01.2017 (відмітив про недоотримання тарифної виручки за перший квартал поточного 2017 року, через припинення ПАТ «Одеський припортовий завод» відбору газу в якості сировини для виробничого процесу, існування заборгованості теплогенеруючих підприємств перед ПАТ «Одесагаз», звернув увагу про розгляд питання щодо перегляду у бік збільшення для Товариства відсотків нормативу перерахування коштів, що надходять як плата за теплову енергію та/або комунальні послуги з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води від усіх категорій споживачів та як плата за вироблену організаціями теплову енергію), №02/08-141 від 21.02.2017 (примітивши, що відбувається зменшення обсягів природного газу споживачами м. Одеси та Одеської області, просив, у зв`язку із падінням розподілу природного газу в 1 кварталі 2017 року та невідшкодуванням коштів в частині пільг та субсидій, розглянути питання щодо можливості включення в тариф компенсації тарифної виручки), №02/08-144 від 22.02.2017 (зауваживши про проведені розрахунки з НАК «Нафтогаз України» в частині пільг та субсидій, заявив про корегування на березень 2017 нормативу перерахування коштів з поточного рахунку із спеціальним режимом використання на поточний рахунок ПАТ «Одесагаз» до розміру 19,35%), №08/13 від 16.03.2017 (за обставин значного перевищення фактичних витрат підприємства в порівняні зі структурою тарифу, просив при перегляді тарифу розглянути питання збільшення суми коштів за статтею «матеріальні витрати» до 27 мільйонів гривень), №08/14 від 16.03.2017 (зазначивши про погіршення фінансового стану, просив розглянути питання щодо збільшення суми витрат за елементом тарифу «вартість газу на технологічні та власні потреби», а також передбачити при розгляді тарифу можливість щодо компенсації витрат за цим елементом структури за 2016 рік), №05/54 від 21.08.2017 (відзначивши про недотримання тарифної виручки, зрив Інвестиційної програми, вказав про розгляд можливості вирішення питання з перегляду тарифу для ПАТ «Одесагаз» з врахуванням зменшення обсягів розподілу природного газу ПАТ «Одеський припортовий завод», №08/62 від 06.09.2017 (надав інформацію та документи для встановлення/перегляду тарифу на розподіл природного газу), №08/31 від 16.03.2018 (відмітивши про недоотримання тарифної виручки через зменшення розподілу газу (ОПЗ), просив розглянути питання щодо розрахунку річного обсягу надання послуги з розподілу природного газу для ПАТ «Одесагаз» з урахуванням річного обсягу споживання природного газу ПАТ «Одеський припортовий завод», а також передбачити включення в тариф компенсації за недоотримання тарифної виручки у зв`язку із зупинкою або зменшенням обсягів споживання природного газу ОПЗ за 2016-2017 роки), №08/35 від 21.03.2018 (надав інформацію та документи для встановлення/перегляду тарифу на розподіл природного газу на 2018 рік), №08/36 від 28.03.2018 (додатково долучив інформацію та документи для перегляду тарифу на розподіл природного газу на 2018 рік).

24. Факт отримання Регулятором цих заяв разом з пакетами долучених Заявником документів відповідачем не заперечується.

25. Листом №10434/16/7-17 від 02.10.2017 Регулятор, посилаючись на листи Товариства за №№: 08/54 від 21.08.2017, 21/17-274 від 07.09.2017, 08/73 від 26.09.2017, повідомив, що листом №08/62 від 06.09.2017 ПАТ «Одесагаз» подало заяву на перегляд тарифу з розподілу природного газу і НКРЕКП здійснює розгляд такої заяви, про результати чого Товариство буде повідомлено додатково.

26. У листі №3566/16/7-18 від 11.04.2018 Комісія, надаючи відповідь на листи: від 12.03.2018 №08/26, від 16.03.2018 № 08/31, 16.03.2018 № 08/32, від 21.03.2018 №08/35 та від 28.03.2018 №08/36, повідомила Товариство про призупинення розгляду заяви до моменту відновлення кворуму складу Регулятора.

VI. Позиція Верховного Суду

27. Так, відповідно до приписів частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Статтею 30 Закону України від 24.06.2004 №1875-IV "Про житлово-комунальні послуги", статті 9 Закону України від 20.04.2000 №1682-III "Про природні монополії", Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, затверджених постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13.01.2010 №12, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 15.01.2010 за №29/17324, які діяли до 26.03.2017 (далі - Закони №1875-IV, №1682-III, Ліцензійні умови №12 відповідно; в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), тарифи повинні бути економічно обґрунтованими і встановлюватись таким чином, щоб забезпечити ліцензіату відшкодування його обґрунтованих витрат.

29. Встановлення тарифів на розподіл природного газу належить до повноважень НКРЕКП відповідно до пункту 7 частини третьої статті 4 Закону України від 08.07.2010 №2467-VI "Про засади функціонування ринку природного газу", який діяв до 01.10.2015, частин третьої та шостої статті 4 Закону №329- VIII, який діє з 01.10.2015.

30. За приписами до абзацу другого частини четвертої статті 17 Закону №1540-VIII у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості.

31. Частиною шостою статті 4 Закону 329- VIII передбачено, що ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги з розподілу), повинні бути: 1) недискримінаційними; 2) прозорими; 3) встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб`єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб`єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.

32. Порядок та процедура встановлення тарифів регламентуються Порядком №1384, Методикою розрахунку тарифів на транспортування та постачання природного газу для підприємств з газопостачання та газифікації, затвердженою постановою НКРЕ від 04.09.2002 №983 (далі - Методика №983), Процедурою №369.

33. Зокрема, вимога щодо встановлення НКРЕКП (в минулому - НКРЕ) економічно обґрунтованого тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами, який би забезпечував ліцензіату відшкодування його обґрунтованих витрат виробництва, сплату всіх податків, обов`язкових платежів та бюджетних відрахувань відповідно до чинного законодавства України, а також отримання обґрунтованого рівня прибутку міститься - в пункті 2.1 Порядку 1384; в пунктах 1.5, 1.7, 4.1 розділу 5 Методики 983; в Процедурі 369.

34. У відповідності з положеннями пункту 4.1 розділу 4 "Розрахунок тарифів" Методики №983 основними аналітичними показниками при визначенні тарифів на послуги з транспортування і постачання природного газу є витрати підприємства і обсяги протранспортованого та поставленого споживачам природного газу.

35. Пунктом 4.2 вказаного вище розділу Методики №983 передбачено, що витрати підприємства на транспортування та постачання природного газу визначаються згідно з національним Положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 16 "Витрати" та Методичним положенням по плануванню, обліку і калькулюванню собівартості продукції (робіт, послуг) за економічними елементами витрат на підприємствах з газопостачання та газифікації та їх структурних підрозділах.

36. В свою чергу, пунктом 2.5 Процедури №369 визначено, що суб`єкт господарювання при зверненні до НКРЕ за встановленням тарифу, обґрунтовує кожну складову витрат з відповідного виду діяльності, пов`язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат та прибутку. До таких витрат також відносяться витрати на закупівлю природного газу, що використовується для забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормованих втрат природного газу (ВТВ та НВтр; пункт 4.5 Методики №983, пункт 2.1.5 Процедури №369).

37. Виробничо-технологічні витрати/втрати газу визначаються як газ, що втрачається під час транспортування газу газорозподільними та врутрішньобудинковими мережами, а також під час виконання профілактичних робіт і поточних ремонтів (розділ 1 Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами (далі - Методика 1), розділ 1 Методики визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами (далі - Методика 2), затверджених наказом Мінпаливенерго від 30.05.2003 №264.

38. Тобто, ВТВ під час розподілу газу виникають з об`єктивних причин, як наслідок технологічного процесу та зношеності газотранспортної системи, такі витрати є невід`ємною частиною виробничого процесу розподілу природного газу та формують собівартість послуги розподілу газу.

39. Розмір складової тарифу для покриття ВТВ визначається відповідно до чинного законодавства, тобто на підставі наказу Міненерговугілля від 23.11.2011 №737 "Про визначення розмірів нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах" (далі - наказ №737) та зазначених вище Методик 1, 2.

40. Нормативно-правові акти, що регулюють ринок природного газу, не передбачають та не припускають можливості покриття ВТВ, що виникають в діяльності газорозподільного підприємства, за рахунок, будь-яких інших джерел, окрім тарифу на розподіл газу.

41. Отже, можливість позивача розраховуватись за природний газ для потреб ВТВ прямо та безпосередньо залежить від наявності та суми передбаченої в тарифі на розподіл природного газу відповідної складової.

42. Тому, НКРЕКП затверджуючи тариф на розподіл для ПАТ «Одесагаз», повинен встановити такий тариф, що є економічно обґрунтованим та враховує всі матеріальні витрати товариства.

43. Наказом №737 передбачено, що Міністерство визначає для газорозподільних підприємств обсяг виробничо-технологічних витрат та нормованих втрат природного газу (ВТВ) на рік.

44. Так, на 2011 рік наказом НАК «Нафтогаз України» від 29.11.2010 №556 встановлено граничні обсяги виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат природного газу для ПАТ «Одесагаз» в розмірі 30147,3 тис. куб. м., що менше, ніж розраховані за Методиками ВТВ та НВтр, на 23853,961 тис. куб. м., тобто обсяг ВТВ знижено на 44,17 відсотків. На 2012 рік наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 31.01.2012 №62 встановлено граничні обсяги виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат природного газу для ПАТ «Одесагаз» в розмірі 36481,00 тис. куб. м., що менше, ніж розраховані за Методиками ВТВ та НВтр, на 23251,18 тис. куб. м., тобто обсяг ВТВ знижено на 38,93 відсотків. На 2013 рік наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 21.12.2012 №1060 встановлено граничні обсяги виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат природного газу для ПАТ «Одесагаз» в розмірі 36481,00 тис. куб. м., що менше, ніж розраховані за Методиками ВТВ та НВтр, на 22927,364 тис. куб. м., тобто обсяг ВТВ знижено на 38,59 відсотків. На 2014 рік наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 24.09.2014 №664 встановлено граничні обсяги виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат природного газу для ПАТ «Одесагаз» в розмірі 24168,00 тис. куб. м., що менше, ніж розраховані за Методиками ВТВ та НВтр, на 37620,184 тис. куб. м., тобто обсяг ВТВ знижено на 60,89 відсотків. На 2015 рік наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 02.03.2015 №122 встановлено граничні обсяги виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат природного газу для ПАТ «Одесагаз» в розмірі 22078,00 тис. куб. м., що менше, ніж розраховані за Методиками ВТВ та НВтр, на 42523,549 тис. куб. м., тобто обсяг ВТВ знижено на 65,82 відсотків. На 2016 рік наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 25.12.2015 №847 встановлено граничні обсяги виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат природного газу для ПАТ «Одесагаз» в розмірі 44779,00 тис. куб. м., що менше, ніж розраховані за Методиками ВТВ та НВтр, на 22404,208 тис. куб. м., тобто обсяг ВТВ знижено на 33,32 відсотків. На 2017 рік встановлено граничні обсяги виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат природного газу для ПАТ «Одесагаз» в розмірі 44779,00 тис. куб. м., що менше, ніж розраховані за Методиками ВТВ та НВтр, на 23256,489 тис. куб. м., тобто обсяг ВТВ знижено на 34,15 відсотків.

45. Водночас, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2015 у справі №826/15132/15 скасовано додаток до наказу №122 за позовами 30 газорозподільних підприємств, в тому числі, і ПАТ «Одесагаз». Визнано неправомірними дії Міненерговугілля щодо встановлення розмірів ВТВ та Втр меншими, ніж розраховані газорозподільними підприємствами відповідно до Методик. Судом зазначено про перевищення Міністерством повноважень під час заниження розмірів річних обсягів ВТВ та Втр.

46. Як встановлено судами, відповідач не вжив жодних дій для коригування тарифів на розподіл природного газу, затверджених на підставі незаконного наказу, хоча в подальшому міг передбачити компенсацію неврахованих раніше обсягів природного газу на ВТВ при затвердженні тарифів 2016-2017 років. Однак відповідач не встановив для позивача відповідних компенсацій.

47. Так, станом на день звернення до суду з цим позовом, для позивача діє тариф, затверджений постановою НКРЕКП від 15.12.2016 №2301 (набрала чинності з 01.01.2017), який не передбачає необхідних для Товариства компенсаційних втрат, що виникли внаслідок неврахування Комісією в тарифах 2011-2017 років необхідних обсягів природного газу для потреб виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат, а також різниці в цінах на ВТВ і недоотримання тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу газу з 2011 року і залишаються некомпенсованими.

48. Доказів щодо економічної необґрунтованості заявлених позивачем витрат відповідачем не надано.

49. Згідно з пунктом 3.1 розділу ІІІ "Порядок розгляду заяви" Процедури №369 заява та документи, щодо неї додаються, перевіряються структурним підрозділом НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, щодо її відповідності вимогам цієї Процедури. У разі надання неповного пакета документів, визначеного пунктом 2.1 розділу II цієї Процедури, заява не розглядається, про що НКРЕ повідомляє заявника у письмовій формі у 10-денний строк з дня надходження таких документів до НКРЕ та повертає їх заявнику. У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 2.1 розділу II цієї Процедури, відповідний структурний підрозділ НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, розглядає їх протягом 30 календарних днів з дня надходження до НКРЕ. У разі потреби НКРЕ може звернутися до суб`єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб`єктом господарювання до НКРЕ у визначений нею строк. Розгляд заяви призупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді структурними підрозділами НКРЕ виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕ письмово повідомляє суб`єкта господарювання.

50. Однак, відповідач не надіслав на адресу позивача відмови у розгляді заяви від 21.03.2018 №08/35, повідомлень про необхідність надання додаткових матеріалів чи додаткового вивчення документів, повідомлень про необґрунтованість наведених позивачем розрахунків витрат.

51. Доводи відповідача щодо не розгляду (призупинення розгляду) заяв позивача, в тому числі від 21.03.2018, у якій порушувалось питання про перегляд тарифу, полягають у тому, що у Комісії був відсутній кворум.

52. Разом з тим, такі обставини (вичерпний перелік яких названо у Процедурі №369) не визначені як підстави для не розгляду поданої позивачем заяви, її повернення або призупинення.

53. Конституція України у частині другій статті 19 закріплює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

54. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у даному випадку НКРЕКП) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом". Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

55. Більше того, кворум Регулятора, як колегіального органу, було відновлено 01.06.2018, однак, навіть за таких умов, заява Товариства від 21.03.2018 про перегляд тарифу не була розглянута відповідачем у встановлений законодавством строк, у зв`язку з чим таку поведінку Комісії не можна визнати правомірною, що, в свою чергу, свідчить про допущення нею бездіяльності.

56. Колегія суддів критично ставиться до доводів відповідача щодо пропуску Товариством строку звернення до суду, оскільки, зважаючи на предмет спору, такий пов`язаний з оскарженням бездіяльності Комісії стосовно не розгляду заяви позивача від 21.03.2018, відповідь на яку мала б бути надана у 30-ти денний строк, тобто про порушення своїх прав ПАТ «Одесагаз» дізналась після закінчення встановленого законодавством терміну розгляду заяви, а не з 01.01.2017 - дати набрання чинності постанови НКРЕКП від 15.12.2016 №2301, яка, до того ж, не є спірною у межах цієї справи.

57. Твердження відповідача про встановлення протягом 2011-2017 років тарифів на розподіл природного газу, в яких простежується поступове, як правило, збільшення розміру кожного наступного тарифу порівняно з попереднім, не спростовує доводів позивача щодо невключення до тарифів економічно обґрунтованих витрат позивача на природний газ для потреб ВТВ. Затверджені НКРЕКП тарифи для Позивача не тільки не стимулюють ефективність діяльності останнього, а й заподіюють йому численні збитки. Внаслідок таких дій НКРЕКП, у позивача росте заборгованість на користь власника природного газу (ПАТ "НАК "Нафтогаз України") з незалежних від дій та волі позивача причин, що ставить його та власника природного газу в нерівні умови господарювання за договором на купівлю-продаж природного газу для потреб ВТВ.

58. Поряд із цим, колегія суддів зазначає, що Верховний Суд вже переглядав у касаційному порядку судові рішення, ухвалені у спорі зі схожим предметом у подібних за своєю суттю і правовою природою відносинах (постанова від 11.07.2019 у справі №826/8168/17) й висновки судів першої і апеляційної інстанцій, у справі, що переглядається, відповідають встановленому судом касаційної інстанції правозастосуванню.

59. Ураховуючи викладене, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах вимог і доводів касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що такі є законним та обґрунтованим й не підлягають скасуванню, оскільки спір вирішено у відповідності з нормами матеріального права при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини справи з наданням оцінки всім аргументам її учасників.

60. Касаційна ж скарга не містить належних міркувань і контраргументів, заснованих на нормах права, які б спростовували висновки судів першої та апеляційної інстанцій і давали підстави для скасування ухвалених ними рішень, які, як встановлено у касаційним судом, відповідають закону.

61. При цьому, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" № 30985/96).

62. Суд, у цій справі, враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

63. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

64. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

65. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,

А. І. Рибачук,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду