Справа № 826/2875/16
Суддя: Шишов О.О.
Дата ухвалення: 2019-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 листопада 2019 року

Київ

справа №826/2875/16

адміністративне провадження №К/9901/21068/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача -Шишова О.О.,

суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України

на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 року (головуючий суддя - Аблов Є.В.)

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року (головуючий суддя - Шелест С.Б., судді: Кузьмишина О.М., Пилипенко О.Є.)

у справі № 826/2875/16

за позовом Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України

до Національної поліції України

про скасування наказу,-

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

Професійна спілка атестованих працівників органів внутрішніх справ України (далі - позивач) звернулась з позовом до Національної поліції України (далі - відповідач), в якому просила:

- скасувати наказ від 17.11.15 р. №94 «Про організацію атестування особового складу головних управлінь Національної поліції в Київській області та місті Києві».

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 року, яку було залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволені позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірні правовідносини не порушують прав Позивача.

Окрім того, суди дійшли висновку, що позивач не належить до категорії представницьких органів, уповноважених представляти інтереси поліцейських у відносинах з державою або уповноваженими нею центральними органами державної влади.

Також, суди зазначили, що в період до 20.11.2015 діяв наказ Міністерства внутрішніх справ України від 22.03.2005 №181 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ України», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 23.05.2005 за №559/10839. Зокрема, п. 4.2 розд. 4 цієї Інструкції передбачався комплекс організаційних заходів з підготовки та проведення атестування працівників органів внутрішніх справ, загалом схожий з комплексом таких організаційних заходів, передбачених Інструкцією №1465 (зокрема: щодо створення атестаційних комісій, складання списків осіб, які підлягають атестуванню, доведення до зацікавлених осіб інформації про проведення атестування).

У відповідності до п. 4 розд. 11 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Таким чином, до набрання чинності спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює порядок атестування поліцейських (яким є Інструкція №1456), керівник поліції, приймаючи оскаржуваний наказ, керувався вимогами Інструкції №181, з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про Національну поліцію».

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає їх незаконним та необґрунтованим, а тому просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Зокрема, скаржник вказує, про те, що оскаржуваний Наказ видано передчасно, до набрання чинності та офіційного опублікування наказу Міністерства внутрішніх справ України №1465 виданого 17.11.2015 (опубліковано 20.11.2015). Також, скаржник вказує про те, що Профспілка мала право виступати від імені поліцейських.

Відповідачем заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Клопотання про розгляд справи за участі скаржника заявлено.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, 17.11.2015 Національною поліцією України видано наказ №94 «Про організацію атестування особового складу головних управлінь Національної поліції в Київській області та місті Києві», підписаний Головою підполковником поліції Деканоідзе Х . (далі - Наказ № 94 або оспорюваний наказ).

З тексту Наказу №94 вбачається, що даний наказ був виданий з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей та рівня підготовленості особового складу головних управлінь Національної поліції України в Київській області та місті Києві, відповідно до ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію України» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465.

Згідно цього наказу Головним управлінням Національної поліції в Київській області та місті Києві надано наступні доручення:

1) до 17.11.2015 подати до Національної поліції для погодження пропозиції щодо персонального складу атестаційних комісій головних управлінь;

2) після погодження наданих пропозицій Головою Національної поліції України невідкладно затвердити склади атестаційних комісій та підготувати відповідні організаційно-розпорядчі документи з питань організації їх роботи;

3) організувати та забезпечити, починаючи з 18.11.2015, проведення атестування підпорядкованого особового складу, крім підрозділів ДАІ та патрульної служби.

Позивач, не погоджуючись з оскаржуваним наказом, вважаючи його таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, звернувся до суду за захистом своїх прав.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законами України від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (далі - Закон № 1045-XIV), від 23 грудня 2010 року № 2862-VI «Про соціальний діалог в Україні» (далі - Закон № 2862-VI), від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII), Порядком надання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (далі - Порядок № 34/5), Положенням «Про Міністерство внутрішніх справ», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 878 (далі - Положення № 878).

4.Конституція України

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 3 ст. 36 Конституції України, громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об`єднують громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно з п. 11 ст. 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій, інших об`єднань громадян віднесено до найважливіших суспільних відносин, які визначаються виключно законами України.

5. Закон України від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (далі - Закон № 1045-XIV).

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, професійна спілка (профспілка) - добровільна неприбуткова громадська організація, що об`єднує громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону №1045-XIV профспілки, їх об`єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об`єднаннями громадян.

Статтею 21 Закону №1045-XIV визначено, що проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об`єднань профспілок.

Профспілки, їх об`єднання мають право вносити пропозиції суб`єктам права законодавчої ініціативи і відповідним державним органам про прийняття або внесення змін до законів і інших нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.

Профспілки, їх об`єднання мають право брати участь у розгляді органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також роботодавцями, їх об`єднаннями, іншими об`єднаннями громадян своїх пропозицій.

Відповідно до ст. ст. 6 і 7 Закону №1045-XIV, громадяни України мають право на основі вільного волевиявлення без будь-якого дозволу створювати профспілки, вступати до них та виходити з них на умовах і в порядку, визначених їх статутами, брати участь у роботі профспілок.

Членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі.

Відповідно до ст. 14 Закону №1045-XIV, профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.

6. Закон України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).

Відповідно до статей 1, 13 Закону № 580-VIII Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.

Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.

Систему поліції складають центральний орган управління поліцією та територіальні органи поліції. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.

У п. 2 частини першої статті 16 Закону № 580-VIII передбачено, що Міністр внутрішніх справ України забезпечує нормативно-правове регулювання діяльності поліції, погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені поліцією та Міністерством внутрішніх справ України проекти законів, актів Кабінету Міністрів України з питань діяльності поліції.

Частинами першою та п`ятою статті 57 Закону № 580-VIII визначено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.

Згідно з частиною одинадцятою статті 62 Закону № 580-VIII в органах (закладах, установах) поліції з метою захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів поліцейських відповідно до вимог законодавства можуть утворюватися професійні спілки. Обмеження прав професійних спілок поліцейських порівняно з іншими професійними спілками не допускається.

Статтею 104 Закону № 580-VIII передбачено, що для захисту своїх прав та законних інтересів працівники поліції можуть утворювати професійні об`єднання та професійні спілки відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

7. Закону України «Про соціальний діалог»

Відповідно до статей 4 та 6 Закону України «Про соціальний діалог» до сторін соціального діалогу на галузевому рівні належать профспілкова сторона, суб`єктами якої є всеукраїнські профспілки та їх об`єднання, що діють у межах певного виду або кількох видів економічної діяльності, сторона роботодавців, суб`єктами якої є всеукраїнські об`єднання організацій роботодавців, що діють у межах певного виду або кількох видів економічної діяльності, та сторона органів виконавчої влади, суб`єктами якої є відповідні центральні органи виконавчої влади.

Склад суб`єктів профспілкової сторони та сторони роботодавців визначається критеріями репрезентативності.

На галузевому рівні для участі у колективних переговорах з укладення галузевих (міжгалузевих) угод та для делегування представників до органів соціального діалогу на відповідному рівні репрезентативними є професійні спілки та їх об`єднання, які зареєстровані відповідно до закону та є всеукраїнськими профспілками, членами яких є не менш як три відсотки працівників, зайнятих у відповідній галузі.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Згідно Статуту Професійної спілки атестованих працівників ОВС України, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.04.2000 року (зі змінами та доповненнями, останні затверджено V з`їздом Профспілки 18 червня 2015 року), позивач - Професійна спілка атестованих працівників органів внутрішніх справ України, є всеукраїнською добровільною неприбутковою самоврядною громадською організацією, члени якої пов`язані спільними інтересами за родом їхньої професійної діяльності, створеною за територіальною та галузевими ознаками з метою представництва та здійснення захисту трудових, соціально- економічних прав та інтересів членів Профспілки.

Підпунктом 1.1.1 п. 1.1 ч.1 Статуту, визначено, що Профспілка об`єднує атестованих працівників органів, підрозділів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб`єктів, які входять до сфери управління МВС України, осіб, які проходили службу на атестованих посадах та звільнилися із зазначених суб`єктів у зв`язку із виходом на пенсію, а також державних службовців та інших осіб, які визначені в другому розділі (п. 2.1) цього Статуту.

Згідно з п. 2.1. Розділу 2 Статуту профспілка об`єднує атестованих працівників органів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб`єктів, які входять до сфери управління МВС України.

Крім цього, відповідно до п. 3.1. Галузевої Угоди між МВС України та Професійною спілкою атестованих працівників органів внутрішніх справ України і Професійною спілкою працівників державних установ України на 2012-2014 роки, положення Угоди діють безпосередньо і є обов`язковими для всіх суб`єктів, що перебувають у сфері дії Сторін, та поширюються на всіх працівників, державних службовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, у тому числі на працівників, яких прийнято на роботу в установи, організації та на підприємства на умовах цивільного найму за трудовим договором або контрактом.

Згідно п.3.2. Угоди Сторони визнають, що норми і положення цієї Угоди є обов`язковими для виконання всіма посадовими особами і працівниками МВС та профспілковими органами всіх рівнів.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що відповідно до вказаної редакції Статуту Профспілки, Професійна спілка об`єднує працівників органів внутрішніх справ та працівників підприємств, установ, організацій, що входять до сфери управління МВС України.

Громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, в тому числі у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

В свою чергу, Національна поліція не належить до органів внутрішніх справ, та не входить до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, а є самостійним центральним органом виконавчої влади.

Аналіз статутних документів позивача свідчить, що він не наділений правом виступати від імені працівників поліції та поліцейських, у будь-яких відносинах, в тому числі звертатися до суду.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № К/9901/9678/18 .

Окрім того, як було встановлено судами попередніх інстанцій, доказів звернення до позивача осіб з приводу захисту їх порушених прав та охоронюваних законом інтересів останнім надано не було. Позивач на навів жодних доказів щодо існування реального негативного впливу на його права чи права інших осіб, в інтересах яких він звертається, від видання оскаржуваного наказу. Позивач не є учасником публічно-правових відносин при вчиненні відповідачами таких дій та прийнятті рішень.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що позивач не належить до категорії представницьких органів, уповноважених представляти інтереси поліцейських у відносинах з державою або уповноваженими нею центральними органами державної влади.

Відповідно до ч. 1 ст. 2, п.п. 6, 8 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 6 КАС України (в редакцій чинні на момент виникнення спірних правовідносин), предметом захисту в адміністративному судочинстві є саме порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, їхніх посадових чи службових осіб права та інтереси юридичних осіб, тобто суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

Тобто, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковим під час судового розгляду.

З оскаржуваного наказу вбачається, що він був виданий з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей та рівня підготовленості особового складу головних управлінь Національної поліції України в Київській області та місті Києві, відповідно до ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію України» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.15р. №1465.

Згідно цього наказу Головним управлінням Національної поліції в Київській області та місті Києві надано наступні доручення:

1) до 17.11.2015 подати до Національної поліції для погодження пропозиції щодо персонального складу атестаційних комісій головних управлінь;

2) після погодження наданих пропозицій Головою Національної поліції України невідкладно затвердити склади атестаційних комісій та підготувати відповідні організаційно-розпорядчі документи з питань організації їх роботи;

3) організувати та забезпечити, починаючи з 18.11.2015, проведення атестування підпорядкованого особового складу, крім підрозділів ДАІ та патрульної служби.

Оспорюваний Наказ №94 визначає організаційні заходи проведення атестування головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві, тобто поширюється виключно на поліцейських і не стосується прав чи обов`язків працівників органів внутрішніх справ, які є членами Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що при прийнятті оскаржуваного наказу Голова Національної поліції України діяла в межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання вимог ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію», обґрунтованих підстав для визнання вищевказаного рішення незаконним позивачем не доведено та не встановлено судом під час розгляду даної адміністративної справи, а відтак підстави для визнання його нечинним і скасування відсутні.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у справі, якими доводи скаржника відхилено.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів виходила з того, що всі обґрунтування сторін були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, їм було надано належну правову оцінку. Жодних підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції в касаційній скарзі не зазначено.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи безпідставними, а висновки судів першої та апеляційної інстанцій - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, п.1ч.1.ст.349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 грудня 2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.О. Шишов

Судді І.В. Дашутін

М.М. Яковенко