Справа № 815/1226/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

08 листопада 2019 року

Київ

справа №815/1226/18

адміністративне провадження №К/9901/2338/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглядаючи в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 815/1226/18

за позовом ОСОБА_1

до Малиновського об`єднаного Управління пенсійного фонду України в місті Одесі

про зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 червня 2018 року (постановлене у складі головуючого судді Марин П.П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року (постановлену у складі колегії: головуючого судді Шляхтицького О.І., суддів Потапчука В.О., Семенюка Г.В.),

В С Т А Н О В И В :

I. ІСТОРІЯ, ПРОЦЕДУРА ТА ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

У березні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Малиновського об`єднаного Управління Пенсійного фонду України в місті Одесі (далі також - УПФУ або відповідач), в якому просила зобов`язати відповідача провести поновлення та виплату пенсії за віком з 07 жовтня 2009 року шляхом призначення її знову, відповідно до норм Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», в розмірі не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, на підставі документів, що знаходяться в пенсійній справі, з проведенням індексації та компенсацією втрати частини доходів.

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 є громадянкою України, що підтверджується копією паспорта громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_1 .

Позивачу, по досягненню пенсійного віку та наявності необхідного страхового стажу, призначено пенсію за віком, що підтверджується копією пенсійного посвідчення наявного в матеріалах справи.

Також встановлено, що позивач перебувала на обліку в УПФУ та отримувала пенсію за віком з 18 січня 1979 року.

09 грудня 1999 року позивач виїхала за кордон на постійне місце проживання до Ізраїлю, де була прийнята на консульський облік в консульському відділі посольства України в Державі Ізраїль. Пенсія ОСОБА_1 була виплачена за шість місяців наперед.

З моменту виїзду за кордон виплату пенсії ОСОБА_1 було припинено на підставі статей 49, 51 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Представником позивача 26 липня 2017 року було подано до УПФУ заяву про поновлення виплати раніше призначеної пенсії.

За наслідками розгляду заяви позивача 02 серпня 2017 року відповідачем було прийнято рішення №4929 про відмову у поновленні виплати пенсії за віком.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 червня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року, позовні вимоги задоволено частково. Суд зобов`язав УПФУ провести поновлення та виплату пенсії за віком ОСОБА_1 з 26 липня 2017 року шляхом призначення її знову, відповідно до норм Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», в розмірі не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, на підставі документів, що знаходяться в пенсійній справі, з проведенням індексації. В іншій частині в задоволенні позову було відмовлено.

Задовольняючи позов в частині, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з дня набрання чинності Рішенням Конституційного Суду України №25-рп/2009 щодо неконституційності положень пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» виникли підстави для поновлення конституційного права особи на виплату пенсії, виплата якої була зупинена на підставі положень зазначеного Закону. З цього часу УПФ зобов`язаний відновити виплату пенсії громадянам України, які виїхали на постійне місце проживання за кордон. Водночас, було зазначено, що припинення виплати пенсії позивачу з 1999 року було здійснено на підставі її виїзду за кордон у відповідності до діючого на момент виїзду законодавства, тому пенсія належить до виплати саме з 26 липня 2017 року, тобто, з дати звернення за нею позивача до УПФ.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції змінити в частині строку, з якого має бути поновлена пенсія ОСОБА_1 та зобов`язати Малиновське об`єднане Управління пенсійного фонду України в місті Одесі провести поновлення та виплату пенсії за віком ОСОБА_1 з 07 жовтня 2009 року шляхом призначення її знову, відповідно до норм Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», в розмірі не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, на підставі документів, що знаходяться в пенсійній справі, з проведенням індексації.

Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/1226/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.

Суддя-доповідач ухвалою від 27 червня 2019 року призначив справу до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом сторін.

В судовому засіданні 10 вересня 2019 року заслухавши пояснення представників сторін, суд ухвалив продовжити розгляд цієї справи у порядку письмового провадження.

II. УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено у задоволенні позовних вимог саме з 07 жовтня 2009 року, з наступних підстав:

1. суди дійшли помилкових висновків, що позивачка знала, що її пенсія поновлюється із 2009 року, тобто з моменту прийняття Конституційним Судом України рішення у справі №25-рп/2009, яким були скасовані дискримінаційні положення пенсійного законодавства, оскільки інформація щодо виконання зазначеного рішення Конституційного Суду України була відсутня на офіційному веб-сайті Пенсійного фонду України. Про порушення свої прав позивачка дізналася тільки 02 червня 2017 року від адвоката.

2. 26 липня 2017 року представник позивача подав безпосередньо до відповідача особисту заяву про поновлення пенсії ОСОБА_1 та пакет необхідних для цього документів. До подання заяви і до отримання відмови відповідача поновити пенсію - не існувало рішення, дій чи бездіяльності відповідача, які б могли бути предметом публічно-правового спору між сторонами. Тільки після винесення рішення про відмову у поновленні пенсії позивачу від 02 серпня 2017 року (яке було отримано позивачем 20 вересня 2017 року) між сторонами виник публічно-правовий спір і був поданий позов. Таким чином, право позивача на поновлення виплати пенсії було порушено дією, бездіяльністю та рішенням відповідача в момент отримання 20 вересня 2017 року його відмови від 02 серпня 2017 року і саме з цього моменту у позивача виникло право на оскарження дій відповідача, і саме з цього моменту почав спливати шестимісячний строк, встановлений статтею 122 КАС України, в межах якого подається позов;

3. Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» чітко встановлено, що за наявності вини органу пенсійного фонду - поновлення виплати пенсії за минулий час відбувається без обмеження будь-яким строком, в розмірі не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність. Отже, при встановлені протиправності дій органу пенсійного фонду щодо його незаконної відмови у поновленні пенсії - однозначно слідує поновлення пенсії без обмеження будь-якими строками, як це встановлено зазначеним Законом. Таким чином, позивач має право на відновлення пенсії з 07 вересня 2009 року - з дати прийняття Конституційним Судом України рішення у справі 25-рп/2009, яким були скасовані дискримінуючі положення законодавства, що забороняли виплату пенсії громадянам, які виїхали на постійне місце проживання за кордон. Даний факт закріплений прецедентними постановами Верховного Суду України, зокрема, від 19 травня 2015 року у справі №21-168а15;

4. застосування судами України встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку звернення до суду присічного строку під час прийняття до розгляду та/або вирішення питання задоволення вимог щодо стягнення/призначення/поновлення періодичних виплат, є судовою помилкою, яка вже неодноразово виправлялася Верховним Судом України та іншими судами;

5. строк з якого має бути поновлена пенсія, є категорією матеріального права і регулюється виключно пенсійним законодавством України, адже в пункті 1 статті 4 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» прямо встановлено перелік діючого законодавства про пенсійне забезпечення в Україні, а в пунктах 1 та 2 статті 5 Закону підкреслено, що саме цей Закон регулює відносини, що виникають між суб`єктами системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування. Дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону і, що виключно цим Законом визначаються види пенсійних виплат, умови набуття права та порядок визначення розмірів пенсійних виплат, мінімальний розмір пенсії за віком, порядок здійснення пенсійних виплат за загальнообов`язковим державним пенсійним страхування та ін.;

6. суди попередніх інстанцій припустилися помилки, коли замість строку поновлення пенсії, який повинен встановлюватися виключно у відповідності з статтями 46 та 49 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», застосували строк, встановлений статтею 122 КАС України для звернення до суду з позовом.

Доводи відповідача викладені у відзиві на касаційну скаргу від 25 лютого 2019 року зводяться до наступного:

1. відповідно до Закону України «Про Конституційний Суд України», а також рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 року №15-рп/2000 Закони, правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність;

2. з огляду на зазначене, положення пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» втрачають чинність з 07 жовтня 2009 року, тобто з дати прийняття рішення Конституційним Судом України №25-рп/2009;

3. наявність обов`язку у відповідача відновити виплату пенсії не позбавляє позивача необхідності щодо захисту свого права та звернення до органів Пенсійного фонду України. Отже, на думку відповідача, після прийняття та опублікування рішення Конституційного Суду України №25-рп/2009 та не відновлення виплати пенсії позивачу, останній повинен був дізнатися про порушення свого права;

4. на даний момент відсутні нормативно-правові акти, які б регулювали автоматичне поновлення раніше призначених пенсій;

5. позивач звернувся до відповідача лише 26 липня 2017 року з письмовою заявою про поновлення виплат раніше призначеної пенсії, за результатами розгляду якої було прийнято рішення від 02 серпня 2017 року №4929;

6. Верховний Суд України у рішення від 08 грудня 2015 року у справі №645/2730/15-а, усуваючи неоднакове застосування норм матеріального права, дійшов висновку, що з дня набрання чинності рішенням Конституційного Суду України 07 жовтня 2009 року №25-рп/2009 виникли підставі для поновлення конституційного права особи на виплату пенсії, виплата якої була зупинена на підставі положень Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». Виниклі у зв`язку із цим спори мають вирішуватися у урахуванням норм процесуального права, - статей 99, 100 КАС України.

III. ОЦІНКА СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів встановила наступне.

Основним аргументом касаційної скарги є те, що суди дійшли помилкового висновку, що позовна заява подана з пропуском шестимісячного строку звернення до суду, встановленого статтею 122 КАС України, а тому позовні вимоги задоволено частково, а саме з 26 липня 2017 року, оскільки у питанні поновлення виплати пенсії повинні бути застосовані строки у порядку, встановленому статтями 46 та 49 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Враховуючи встановлені судами обставини справи, нормативно-правове регулювання спірних правовідносин та доводи касаційної скарги, суд вважає, що у справі № 815/1226/18 є необхідність відступити від позиції Верховного Суду України (рішення від 08 грудня 2015 року у справі №645/2730/15-а, на застосуванні якого наголошує відповідач у відзиві на касаційну скаргу від 25 лютого 2019 року), а тому справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Згідно з положеннями статей 37 та 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду як постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду забезпечує, зокрема, у визначених законом випадках здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

Відповідно до пункту 8 частини першої Перехідних положень КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати (об`єднаної палати), передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія або палата (об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.

Так, Верховний Суд України в постанові від 08 грудня 2015 рок у справі № 21-5653а15, в якій спір є аналогічний тому, який розглядається у цій справі (№815/1226/18), тобто щодо поновлення раніше призначеної пенсії (але припиненої відповідно до пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування») починаючи з 07 жовтня 2009 року - дати прийняття Конституційним Судом України рішення №25-рп/2009, а не дати звернення із заявою про поновлення пенсії до органу Пенсійного фонду України, висловив правову позицію про те, що виниклі в зв`язку з цим спори мають вирішуватися з урахуванням норм процесуального права, - статей 99, 100 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2015 року).

Суд також враховує, що така правова позиція в подальшому була неодноразово застосована Верховним Судом України (зокрема, в постановах від 12 квітня 2016 року у справі №462/9427/13-а, від 08 червня 2016 року у справі №505/2135/14-а та від 11 жовтня 2016 року у справі №404/4541/15-а) та Верховним Судом (зокрема, від 30 січня 2018 року у справі № 408/2861/17-а, від 20 лютого 2018 року у справі № 757/12134/14-а, від 12 березня 2019 року у справі №441/1239/17, від 30 травня 2019 року у справі №552/1380/17, від 08 серпня 2019 року у справі №426/7157/16-а, від 04 жовтня 2019 року у справі №404/4541/15-а, від 31 жовтня 2019 року у справі №160/7699/18), тобто на сьогодні є сталою та підлягає застосуванню при вирішенні аналогічних спорів.

Таким чином лише відступ від сформованого у постанові Верховного Суду України від 08 грудня 2015 рок у справі № 21-5653а15 висновку щодо застосування норм права забезпечить ефективний судовий захист позивача у справі, що розглядається Верховним Судом.

Підстави та мотиви для такого відступу, на думку Суд, полягають у наступному.

І. Стосовно поняття «Право на пенсію»

В Конституції України закріплено, що людина визнається найвищою соціальною цінністю в Україні - в соціальній і правовій державі, в якій визнається і діє принцип верховенства права (статті 1, 3 та 8).

Основний Закон також встановлює, що громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на їх забезпечення, зокрема, у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків фізичних та юридичних осіб, бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (стаття 46).

При цьому, Основний Закон містить імперативну норму, згідно з якою громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень, зокрема, за ознаками місця проживання або іншими ознаками (стаття 24).

Європейська соціальна хартія (переглянута) від 03 травня 1996 року, ратифікована Законом України від 14 вересня 2006 року № 137-V, яка набрала чинності з 01 лютого 2007 року (далі - Хартія), визначає, що кожна особа похилого віку має право на соціальний захист (пункт 23 частини І). Ратифікувавши Хартію, Україна взяла на себе міжнародне зобов`язання запроваджувати усіма відповідними засобами досягнення умов, за яких можуть ефективно здійснюватися права та принципи, що закріплені у частині І Хартії.

Згідно статті 12 Хартії з метою забезпечення ефективного здійснення права на соціальне забезпечення Сторони зобов`язуються, зокрема, започаткувати систему соціального забезпечення або підтримувати її функціонування; підтримувати систему соціального забезпечення на задовільному рiвнi, принаймні на такому, який дорівнює рівню, необхідному для ратифікації Європейського кодексу соціального забезпечення; вживати заходів шляхом укладання відповідних двосторонніх i багатосторонніх угод або в інший спосіб i відповідно до умов, визначених у таких угодах, для забезпечення, серед іншого, рівності між їхніми власними громадянами та громадянами інших Сторін у тому, що стосується прав на соціальне забезпечення, включаючи збереження пільг, які надаються законодавством про соціальне забезпечення, незалежно від пересування захищених осіб по територіях держав Сторін.

Згідно з позицією Конституційного Суду України, яка висловлена у рішенні від 4 червня 2019 року № 2-р/2019 (пункти 3.1 та 3.2 мотивувальної частини) до основних обов`язків держави належить забезпечення реалізації громадянами соціальних, культурних та економічних прав; гарантування державою конституційного права на соціальний захист є однією з необхідних умов існування особи і суспільства; рівень соціального забезпечення в державі має відповідати потребам громадян, що сприятиме соціальній стабільності, забезпечуватиме соціальну справедливість та довіру до держави; гарантування державою цих прав, у тому числі права на пенсійне забезпечення як складової конституційного права на соціальний захист, має здійснюватися на основі Конституції України та у спосіб, що відповідає їй. Основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з незалежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім`ї (пункт 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012). За будь-яких обставин сутність права на пенсійне забезпечення як складової конституційного права на соціальний захист не може бути порушена, а законодавче регулювання у цій сфері має відповідати принципам соціальної держави. Конституційний Суд України наголошував на необхідності дотримання вказаних принципів, зокрема, у Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011. Держава Україна, як учасниця Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, визнає право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування, і може встановлювати тільки такі обмеження цього права, які визначаються законом, і лише остільки, оскільки це сумісно з природою зазначеного права, і виключно з метою сприяти загальному добробуту в демократичному суспільстві.

Отже, право особи на отримання пенсії як складова частина права на соціальний захист є її конституційним правом, яке гарантується, в тому числі, міжнародними зобов`язаннями України.

Особливою формою здійснення права на пенсію є пенсійні правовідносини, які водночас виступають як один із видів суспільних відносин. Пенсійні правовідносини розглядаються як особлива форма соціальної взаємодії, що об`єктивно виникає в суспільстві відповідно до закону, учасники якої мають взаємні кореспондуючі права та обов`язки і реалізують їх з метою задоволення своїх потреб та інтересів в особливому порядку, який не заборонений державою чи гарантований і охороняється нею в особі певних органів.

Людина вступає в пенсійні правовідносини для реалізації свого права на отримання пенсійного забезпечення і такі відносини, за загальним правилом, мають безстроковий характер.

Потрібно відрізняти пенсію за віком, яка призначається довічно, та пенсії, які можуть мати термін дії (наприклад, пенсія по інвалідності - на період встановлення інвалідності; пенсія у зв`язку з втратою годувальника дітям померлого годувальника призначається до досягнення 18 річного віку, а тим, що навчаються у вищому навчальному закладі - до закінчення навчання, але не більше, ніж до досягнення 23 років).

Пенсія за віком призначається конкретній особі на підставі наявного страхового стажу та розміру заробітної плати, яку вона отримувала, та, відповідно відрахувань до спеціального фонду.

Тобто, пенсія за віком - це свого роду "державний депозит" (примусовий та індивідуальний) кожної особи, який залежить від праці такої особи, та підлягає безумовному поверненню з боку держави у встановленому розмірі протягом всього життя пенсіонера, крім виняткових випадків, що можуть бути встановлені законом.

Законодавство про пенсійне забезпечення базується на Конституції України, складається з Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, законів України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", "Про недержавне пенсійне забезпечення", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", міжнародних договорів з пенсійного забезпечення, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до законів про пенсійне забезпечення, що регулюють відносини у сфері пенсійного забезпечення.

Пенсійні правовідносини, перш за все, регулюються Законом України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" 09 липня 2003 року № 1058-IV (далі - Закон № 1058-IV), який визначає принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, передбачених цим Законом.

Статтею 8 Закону № 1058-IV закріплено право громадян на отримання пенсійних виплат та соціальних послуг.

Статтею 5 Закону № 1058-IV передбачено, що дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, визначених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону. Виключно цим Законом визначаються, зокрема, види пенсійних виплат; умови набуття права та порядок визначення розмірів пенсійних виплат; порядок здійснення пенсійних виплат за загальнообов`язковим державним пенсійним страхуванням; організація та порядок здійснення управління в системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 1058-IV виплата пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду припиняється:

1) якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості;

2) на весь час проживання пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України;

3) у разі смерті пенсіонера;

4) у разі неотримання призначеної пенсії протягом 6 місяців підряд;

5) в інших випадках, передбачених законом.

Згідно із статтею 51 Закону № 1058-IV у разі виїзду пенсіонера на постійне місце проживання за кордон пенсія, призначена в Україні, за заявою пенсіонера може бути виплачена йому за шість місяців наперед перед від`їздом, рахуючи з місяця, що настає за місяцем зняття з обліку за місцем постійного проживання. Під час перебування за кордоном пенсія виплачується в тому разі, якщо це передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

При цьому, Рішенням Конституційного Суду від 07 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009, зокрема, вирішено визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" від 09 липня 2003 року № 1058-IV. Положення Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Згідно із частиною другою статті 49 Закону № 1058-IV поновлення виплати пенсії здійснюється за рішенням територіального органу Пенсійного фонду протягом 10 днів після з`ясування обставин та наявності умов для відновлення її виплати. Виплата пенсії поновлюється в порядку, передбаченому статтею 46 цього Закону.

Відповідно до статті 46 Закону № 1058-IV нараховані суми пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але не отримав своєчасно з власної вини, виплачуються за минулий час, але не більше ніж за три роки до дня звернення за отриманням пенсії. У цьому разі частина суми неотриманої пенсії, але не більш як за 12 місяців, виплачується одночасно, а решта суми виплачується щомісяця рівними частинами, що не перевищують місячного розміру пенсії.

Нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.

З аналізу зазначених правових норм, з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009, вбачається, що з дня набрання чинності зазначеного рішення Конституційного Суду України виникла підстава для поновлення конституційного права особи на виплату пенсії, виплата якої була зупинена на підставі положень Закону № 1058-IV. З цього часу орган Пенсійного фонду України мав відновити виплату пенсії громадянам України, які виїхали на постійне місце проживання за кордон.

Суд звертає увагу, що у справі, що розглядається, та інших справах такої категорії, відповідач, як правило, не наводить жодних доказів того, що:

1. відповідачем або іншими суб`єктами владних повноважень України вживалися дії, спрямовані на пошук особи, якій було припинено виплату пенсії, та інформування її про необхідність вчинення активних дій, спрямованих на поновлення виплати пенсії;

2. позивач відмовився від вчинення таких дій;

3. відповідачем або іншими суб`єктами владних повноважень України розроблялися та були прийняті акти, спрямовані не врегулювання ситуації, яка виникла після винесення рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009;

4. наявна вина позивача у первинному припиненні виплати пенсії;

5. підстави, яка зумовила первинне припинення пенсії, була правомірною (конституційною);

6. існують положення закону, який зобов`язує позивача вживати будь-які дії (подавати заяви, ініціювати позови до суду тощо) для поновлення виплати пенсії, яка була йому припинена Пенсійним фондом України саме на підставі, яка в подальшому була визнана компетентним органом (Конституційним Судом України) неконституційною.

У цій справі Суд бере до уваги позицію Європейської комісії за демократію через право (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року (пункти 48 та 49), яка виходить з того, юридична визначеність означає, що держава загалом повинна дотримуватись взятих на себе певних зобов`язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законних очікувань» (legitimate expectation); норми права повинні застосовуватись із такою гнучкістю, яка б забезпечувала врахування імперативів гуманності (людинолюбства) і справедливості.

Суд також акцентує увагу на тому, що право не виникає внаслідок неправомірних дій (ex iniuria ius non oritur); держава не може відмовитися від виконання свого зобов`язання, посилаючись не підстави, які визнано незаконними; те, що право виникає з факту (ex facto ius oritus), не означає, що право може виникати з несправедливості (ex iniuria ius non oritur). Зазначені підходи були сформовані та неодноразово застосовані ЄСПЛ, зокрема, у рішенні Schenk v. Switzerland (заява № 10862/84), Ioannou v Turkey (заява № 18364/91), Cyprus v. Turkey (заява № 25781/94), Strцmblad v. Sweden v. Sweden (заява № 3684/07), Sidabras and Others v. Lithuania (заява № 50421/08), Paradiso and Campanelli v Italy (заява № 25358/12).

ІІ. Поняття «Пенсія» та практика Європейського суду справ людини стосовно можливого обмеження цього права

Пенсія за віком, за вислугу років та інші її види, що призначаються у зв`язку з трудовою діяльністю, є однією з форм соціального захисту. Цим визначається зміст і характер обов`язку держави стосовно тих громадян, які набули право на одержання пенсії.

У статті 1 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" встановлено, що пенсія - це щомісячна пенсійна виплата в солідарній системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого цим Законом пенсійного віку чи визнання її особою з інвалідністю, або отримують члени її сім`ї у випадках, визначених цим Законом.

Таке визначення є досить важливим, оскільки розкриває сутність категорії "пенсія", вказує на її ознаки. Поряд з тим, зазначена стаття містить дефініцію терміну "пенсійні виплати": це грошові виплати в системі загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, які здійснюються у вигляді пенсії, довічної пенсії або одноразової виплати. Отже, характерною рисою пенсії є те, що вона виплачується в грошовому еквіваленті в установлений законом період та відповідному розмірі.

Україна, ставши 09 листопада 1995 членом Ради Європи, взяла на себе зобов`язання дотримуватися положень Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція), яка набула чинності для України 11 вересня 1997 року.

У пункті 1 частини першої Закону України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №№ 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, на підставі якого відбулася ратифікація Конвенція зазначено, що: "Україна повністю визнає на своїй території … щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції (ЄКПЛ)".

Стаття 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV передбачає застосування національними судами Конвенції та практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) як джерела права.

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції: кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Зазначена стаття містить три окремі норми.

Перша - має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння майном: кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном.

Друга норма стосується випадків позбавлення майна і підпорядковує його певним умовам: ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Третя норма визнає, що держави мають право, зокрема, контролювати використання майна, відповідно до загальних інтересів, шляхом запровадження законів, які вони вважають необхідними для забезпечення такої мети: попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Справа "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" (заяви № 7151/75 та № 7152/75) демонструє, що перед тим як з`ясувати, чи було дотримано першу норму, ЄСПЛ повинен встановити застосовність у цій справі решти двох норм: необхідно з`ясувати, чи можуть заявники скаржитися на втручання в це право і, якщо так, чи виправдане таке втручання (пункт 57).

ЄСПЛ виходить із того, що положення статті 1 Першого протоколу Конвенції містить три правила:

(а) перше правило має загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном;

(б) друге - стосується позбавлення майна і визначає певні умови для визнання втручання у право на мирне володіння майном правомірним;

(в) третє - визнає за державами право контролювати використання майна за наявності певних умов для цього.

Зазначені правила не застосовуються окремо, вони мають тлумачитися у світлі загального принципу першого правила, але друге та третє правило стосуються найважливіших суверенних повноважень держави: права вилучати власність у суспільних інтересах, регулювати використання власності.

Так, право на пенсію включається в поняття "майно" в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Концепція "майна" в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві: певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися "правом власності", а відтак і "майном". Отже, при з`ясуванні змісту поняття "майно" недостатньо керуватися національним законодавством держав-учасниць Конвенції.

Аналізуючи практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, можемо зробити висновок, що поняття "майно", як і "власність", має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних, так і нематеріальних та включає в себе право на пенсію та соціальні виплати:

Справа "Гайгузус проти Австрії" (заява № 17371/90) - якщо особа робила внески у певні фонди, в тому числі пенсійні, то такі внески є часткою спільних коштів фонду, яка може бути визначена у будь-який момент, що, в свою чергу, може свідчити про виникнення у відповідної особи права власності (пункт 39).

Крім того, у звіті Комітету Ради Європи у справі «Міллер проти Австрії» зазначено, що за певних обставин внесення обов`язкових внесків, наприклад, до пенсійного фонду чи схеми соціального страхування, може створити право власності, захищене статтею 1 Протоколу № 1, навіть до того, як виникне право фактично отримувати пенсію чи іншу виплату; це той випадок, коли існує прямий зв`язок між рівнем внесків та правом на пенсію; сплата внесків до пенсійного фонду може за певних обставин створити право власності на частину такого фонду, і зміна пенсійних прав за такою системою може, в принципі, порушити питання відповідно до статті 1 Протоколу № 1 (Mьller v. Austria, №. 5849/72, с. 25).

Концепція «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві: певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися «правом власності», а відтак і «майном» (щодо прийнятності заяви у справі Broniowski v. Poland, заява № 31443/96, пункт 98, «Сук проти України», заява № 10972/05, пункт 22).

Справа "Пічкур проти України" (Заява № 10441/06) - якщо у договірній державі є чинне законодавство, яким передбачено право на соціальні виплати, зумовлені або не обумовлені попередньою сплатою внесків, це законодавство має вважатися таким, що породжує майновий інтерес, який підпадає під дію статті 1 Першого протоколу, для осіб, що відповідають вимогам такого законодавства (пункт 41).

Отже, право на пенсію підпадає під сферу дії статті 1 Протоколу першого Конвенції, якщо за національним законодавством особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках національної системи соціального забезпечення та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити у таких виплатах доти, доки виплати передбачено законодавством. Конституція України, Закон України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" гарантує всім громадянам України, за певних умов, право на матеріальне забезпечення за рахунок трудових та соціальних пенсій.

Таким чином, право на пенсію в Україні підпадає під сферу дії статті 1 Першого протоколу Конвенції, оскільки за чинним законодавством України особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках системи пенсійного забезпечення в Україні та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити в отриманні пенсії доти, доки право на пенсію передбачено чинним законодавством України.

Юридична природа соціальних виплат, в тому числі пенсій, розглядається ЄСПЛ не лише з позицій права власності, але й пов`язує з ними принцип захисту "законних очікувань" (reasonable expectations) та принцип правової визначеності (legal certainty), що є невід`ємними елементами принципу правової держави та верховенства права:

справа "Суханов та Ільченко проти України" (Заява № 68385/10 та № 71378/10) - якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має "законне сподівання", якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є чинний Закон, який передбачає таке право, або є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування (пункт 35).

У контексті статті 1 Першого протоколу до Конвенції об`єктами права власності можуть бути у тому числі «легітимні очікування» та «майнові права» (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland), заява № 12742/87; ухвала ЄСПЛ від 13 грудня 1984 року щодо прийнятності заяви S. v. the United Kingdom, № 10741/84).

Тобто коли соціальна чи інша подібна виплата закріплена законом, вона має виплачуватися на основі чітких і об`єктивних критеріїв і якщо людина очевидно підходить під ці критерії - це породжує у такої людини виправдане очікування в розумінні статті 1 Першого протоколу.

Отже, є підстави стверджувати про наявність "законних сподівань" у особи при призначенні пенсії, оскільки останні підпадають під дію статті 1 Першого протоколу, при умові наявного "чіткого і недвозначного" закону, який гарантує право на отримання пенсії у визначеному розмірі та у встановлені строки.

Відповідно до частини 1 статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, елементом якого є принцип правової визначеності.

Практикою Європейського суду з прав людини сформовано підхід щодо розуміння правової визначеності як засадничої складової принципу верховенства права. Зокрема, у пункті 61 Рішення "Брумареску проти Румунії" Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип правової визначеності є складовою верховенства права (Brumarescu v. the Romania № 28342/95). У пункті 109 справи "Церква Бессарабської Митрополії проти Молдови" Суд зазначив, що закон має бути доступним та передбачуваним, тобто вираженим з достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку (Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. the Moldova № 45701/99).

Отже, неправомірне позбавлення особи пенсії не узгоджується з принципом правової визначеності. При цьому, дозволяється виключно шляхом прийняття закону, змінювати розміри пенсії та періодичність її виплати.

Оцінка дій Пенсійного Фонду України та його органів

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з статтею 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною першої статті 58 Закону № 1058-IV визначено, що Пенсійний фонд України є органом, який здійснює керівництво та управління солідарною системою, провадить збір, акумуляцію та облік страхових внесків, призначає пенсії та підготовляє документи для її виплати, забезпечує своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, допомоги на поховання, здійснює контроль за цільовим використанням коштів Пенсійного фонду, вирішує питання, пов`язані з веденням обліку пенсійних активів застрахованих осіб на накопичувальних пенсійних рахунках, здійснює адміністративне управління Накопичувальним фондом та інші функції, передбачені цим Законом і статутом Пенсійного фонду.

Положенням про Пенсійний фонд України, затвердженим Кабінетом Міністрів України від 23 липня 2014 року № 280, передбачено, що Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню.

В частині виплати пенсій Положенням № 280 передбачено виконання таких основних завдань Пенсійного фонду України:

реалізація державної політики з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню;

внесення пропозицій Міністрові соціальної політики щодо забезпечення формування державної політики із зазначених питань;

виконання інших завдань, визначених законом.

Для виконання вказаних завдань на Пенсійний фонд України покладаються повноваження, зокрема, призначення (перерахунку, поновлення) і виплати пенсій.

Пенсійний фонд України здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через утворені в установленому порядку територіальні органи - Управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також об`єднані управління (далі - управління Фонду), на які відповідно до Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також про об`єднані управління (затверджене Постановою правління Пенсійного фонду України від 22 грудня 2014 року №28-2), покладається, зокрема: призначення (здійснення перерахунку) і виплата пенсії, щомісячного довічного грошового утримання суддям у відставці, допомогу на поховання та інших виплат відповідно до законодавства.

Отже, відповідно до покладених завдань і функцій, Пенсійний фонд України та його територіальні органи є суб`єктами владних повноважень у сфері загальнообов`язкового пенсійного забезпечення.

Слід відмітити, що при первинному встановленні розміру пенсії орган Пенсійного фонду діє на підставі звернення громадянина з заявою про призначення йому пенсії.

У випадках поновлення раніше призначеної пенсії органи Пенсійного фонду діють як на підставі заяви пенсіонера у строки, встановлені статтею 46 Закону № 1058-IV.

Аналіз наведених норм права дозволяє дійти висновку, що нарахування пенсії в повному обсязі ("правильному" розмірі) покладається на відповідний територіальний орган ПФУ, а тому у протилежному випадку даний орган буде діяти не на підставі і не в межах повноважень і не згідно чинного законодавства.

Крім того, протиправна невиплата пенсії або протиправне невідновлення виплати пенсії, яке сталося з вини держави в особі її компетентних органів (зокрема, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Пенсійного фонду України) може бути віднесене до триваючих правопорушень, оскільки суб`єкт владних повноважень - відповідний орган ПФУ - протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно пенсіонера, чим порушує її прав на соціальних захист - пенсійне забезпечення.

Щодо позбавлення права на пенсію, то необхідно зазначити, що у практиці ЄСПЛ напрацьовано три головні критерії, які слід оцінювати на предмет відповідності втручання в право особи на мирне володіння своїм майном принципу правомірного втручання, сумісного з гарантіями статті 1 Протоколу першого ЄКПЛ, а саме:

(1) чи є втручання законним;

(2) чи переслідує воно "суспільний інтерес";

(3) чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

ЄСПЛ констатує порушення державою статті 1 Протоколу першого, якщо хоча б одного критерію не буде додержано:

Справа "Суханов та Ільченко проти України" (заява № 68385/10 та № 71378/10) - зменшення розміру або припинення виплати належним чином встановленої соціальної допомоги може становити втручання у право власності (пункт 52);

Справа "Щокін проти України" (заяви № 23759/03 та № 37943/06) - будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки "на умовах, передбачених законом", а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення "законів"; питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (пункт 50); говорячи про "закон", стаття 1 Першого протоколу до Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції (див. рішення у справі "Шпачек s.r.о." проти Чеської Республіки" (<…>), № 26449/95, пункт 54). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі "Бейелер проти Італії" (Beyeler v. Italy), [ВП], № 33202/96, пункт 109.

У справі «Трегубенко проти України» (заява № 61333/00, пункт 53) Суд вказав, що позбавлення майна може бути виправданим лише у випадку, якщо буде показаний, зокрема «інтерес суспільства» та «умови, передбачені законом». Більше того, будь-яке втручання у право власності обов`язково повинне відповідати принципу пропорційності. Як неодноразово зазначав суд, «справедливий баланс» має бути дотриманий між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основних прав людини. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа, про яку йдеться, несе «індивідуальний і надмірний тягар».

Таким чином, позбавлення права на пенсію або звуження обсягу цього права має здійснюватися на підставі принципу верховенства права (закону, який не повинен суперечити принципам верховенства права має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм.

ЄСПЛ також наголошує на особливій важливості принципу "належного урядування":

Справа "Лелас проти Хорватії" (заява № 55555/08) - держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків; ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу" (пункт 74) (див., серед інших рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67), (пункт 70, 71).

Справа "Рисовський проти України" (заява № 29979/04) - принцип "належного урядування" передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, пункт 120, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, пункт 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, пункт 72, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74); Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Варто зауважити, що принцип "належного урядування" без сумніву є дотичним і до означених пенсійних спорів. Адже особа-пенсіонер чи майбутній пенсіонер, як приватна особа, не має в своєму розпорядження ані державного апарату, ані владних функцій. Зоною відповідальності саме держави є те, щоб пенсії при призначені були правомірно нараховані та своєчасно поновлені й виплачені. І всі помилки та прорахунки в цій сфері є саме помилками, які могли з`явитись лише як наслідок порушення принципу "неналежного урядування".

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

Невиконання державою покладених на неї обов`язків щодо соціального забезпечення та захисту громадян породжує масові звернення до суду з позовами про визнання неправомірними дій органів пенсійного фонду, що, серед іншого, підриває довіру громадян до належного виконання всіма суб`єктами владних повноважень своїх функції та до можливості отримати в старості з боку держави в обмін на свою трудову діяльність справедливий соціальний захист. Нехтування цим може мати у довгостроковій перспективі певні негативні наслідки як економічного, так і соціального та демографічного характеру.

Застосування строків при поновленні виплати призначеної пенсії

Складність цієї виняткової правової проблеми полягає у тому, що процесуальний закон у частині визначення строків звернення до суду не містить особливостей стосовно спорів у сфері соціального захисту, зокрема, тих, що стосуються регулярних (щомісячних тощо) виплат, які держава в особі її уповноважених суб`єктів владних повноважень з власної вини протягом тривалого часу не виплачувала такій фізичній особі пенсію або виплачувала у неповному розмірі.

Відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частин першої-третьої статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху; при цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку; якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву; якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

У свою чергу, спеціальне законодавство у сфері соціального захисту містить такі три норми.

Згідно з статтею 87 Закону України «Про пенсійне забезпечення» нараховані суми пенсії, не затребувані пенсіонером своєчасно, виплачуються за минулий час не більш як за 3 роки перед зверненням за одержанням пенсії; суми пенсії, не одержані своєчасно з вини органу, що призначає або виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком.

Відповідно до статті 46 Закону № 1058-IV нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.

Згідно з частиною третьою статті 51 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» перерахунок пенсій у зв`язку із зміною розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на такий перерахунок згідно з цим Законом, або у зв`язку із введенням для зазначених категорій осіб нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством, не проведений з вини органів Пенсійного фонду України та/або державних органів, які видають довідки для перерахунку пенсії, провадиться з дати виникнення права на нього без обмеження строком.

Відповідно до статті 55 цього Закону нараховані суми пенсії, не отримані пенсіонером з вини органу Пенсійного фонду України, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.

Системний аналіз зазначених положень законів дає підстави дійти до висновку, що в Україні не існувало та не існую на сьогодні жодного строкового обмеження стосовно виплати пенсії у визначеному законодавством розмірі за минулий час, яку особа не отримувала з вини держави в особі її компетентних органів.

Аналогічна правова позиція по іншим категоріям спорів вже сформована у постановах Верховного Суду, зокрема, від 24 квітня 2018 року у справі № 646/6250/17, від 30 жовтня 2018 року у справі № 493/1867/17, від 19 березня 2019 року у справі № 806/1952/18.

Неможливість обмеження шестимісячним строком обов`язку України як держави забезпечити реалізацію громадянином України свого конституційного право на соціальний захист, підтверджується, також встановленим статтями 256 та 257 Цивільного кодексу України трирічним строком позовної давності, який означає строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. У протилежному випадку, обов`язок громадянина, зокрема, у формі майнового зобов`язання перед державою підлягав б судовому захисту протягом 3 років, а такий ж обов`язок держави перед громадянином - 6 місяцями.

Враховуючи встановлені судами обставити, нормативно правове регулювання та зазначені вище мотиви, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій дійшли помилково висновку про те, що пенсію ОСОБА_1 належить виплачувати саме з 26 липня 2017 року, тобто, з дати звернення за нею позивача до органу Пенсійного фонду України, оскільки суди попередніх інстанцій помилково ототожнюють строки звернення з позовом до суду, визначені статтею 122 КАС України, та строки, визначені для призначення/поновлення пенсії, визначені статтею 46 Закону № 1058-IV.

Колегія суддів Верховного Суду вважає, що з метою ефективного судового захисту права ОСОБА_1 на поновлення пенсії відповідно до статей 46, 49 Закону № 1058-IV, а також вирішення аналогічних спорів стосовно інших осіб у майбутньому існує необхідність відступити від висновку, згідно з яким «виниклі в зв`язку з прийняттям Конституційним Судом України рішення №25-рп/2009 від 07 жовтня 2009 року спори мають вирішуватися з урахуванням норм процесуального права, - статей 99, 100 КАС України», що сформований Верховним Судом України та міститься, зокрема, в постанові від 08 грудня 2015 рок у справі № 21-5653а15.

Разом з тим, відступ від правової позиції Верховного Суду України повинен мати реальне підґрунтя.

З огляду на значну кількість справ даної категорії, які перебувають у провадженні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, значення таких справ для громадян, які проживають за кордоном, а також з огляду на положення Конвенції та статті 1 Першого Протоколу до Конвенції і релевантної практики Європейського суду з прав людини, колегія суддів вважає, що таке підґрунтя наявне.

Ініціюючи питання відступу, суд також враховує, що в силу того, що Конституція України містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності, а також ураховуючи те, що суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виникненні ситуації, за якої потрібно вибирати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного результату, або розширене тлумачення, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотримання балансу суспільних та приватних інтересів.

Це, у свою чергу, за певних обставин потребує відступу під попередніх правових позицій суду касаційної інстанції, що узгоджується із уже усталеним виробленим у праві цивілізаційним підходом, згідно з яким «Truth or stability - truth is preferable» (при конкуренції між правдивим і стабільним пріоритет варто віддавати першому).

Відповідно до пункту восьмого розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати (об`єднаної палати), передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія або палата (об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.

В межах спірних правовідносин необхідно відступити від висновку Верховного Суду України щодо застосування статей 122, 123 КАС України (статей 99,100 КАС України в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та статті 46 Закону № 1058-IV.

Зміна протягом останніх двох років у правозастосуванні судами положень законодавства, яке деталізує порядок реалізації особою конституційного права на соціальний захист, пов`язана, зокрема, з позицією Великої Палати, що висловлена у низці рішень.

Так, у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 876/5312/17 з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та забезпечення конституційних гарантій осіб на пенсійне забезпечення, Велика Палата Верховного Суду відступила від позиції Верховного Суду України, викладеної в постанові від 25 травня 2016 року у справі № 419/794/15-а щодо відсутності у викладачів музичних шкіл, які відносяться до закладів позашкільної освіти, права на отримання пенсії за вислугу років на підставі пункту «е» статті 55 Закону № 1788-ХІІ.

Ця позиція Великої Палати Верховного Суду вже є сталою та, зокрема, лише Верховним Судом застосована щонайменше у трьох справах, а саме, у постановах від 14 березня 2019 року у справі № 712/2564/16-а, від 20 березня 2019 року у справі № 569/7153/15-а та від 02 квітня 2019 року у справі № 352/1740/16-а.

Крім того, у постанові від 29 серпня 2018 року у справа № 492/446/15-а Велика Палата Верховного Суду відступила від викладеного у постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року у справі № 21-241а13 правового висновку, про те, що до стажу роботи, який дає право на пенсію за вислугу років, зараховується, зокрема, робота на посадах провізорів, фармацевтів у аптеках, які офіційно набули статусу закладу охорони здоров`я на підставі державної акредитації.

Ця позиція вже є сталою та, зокрема, лише Верховним Судом застосована щонайменше у семи справах, а саме, постановах від 25 вересня 2018 року у справі № 355/632/17, від 01 листопада 2018 року у справі № 484/3/17, від 29 січня 2019 року у справі № 344/8122/17, від 15 березня 2019 року у справі № 820/1602/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 645/692/17, від 15 серпня 2019 року у справі № 751/2087/16-а та від 30 вересня 2019 року по справі № 537/1061/17.

Ухвалюючи рішення у цій справі про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду України, колегія бере до уваги постанову від 06 лютого 2019 року у справі № 522/2738/17 (провадження № 11-806апп18) в якій Велика Палата Верховного Суду відхилили доводи скаржника (орган Пенсійного фонду України) про наявність підстав для залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском позовної давності, оскільки відповідно до частини першої статті 99 КАС (у редакції, чинній на час подання цього позову) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами; для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга цієї статті КАС).

Також, підставою для відступу є, зокрема, зміни, що відбулися протягом останнього часу у праворозумінні, зумовлені розширенням сфери застосування в Україні таких принципів як «належного урядування», «мирного володіння майном», «захисту законних очікувань», «правової визначеності» та, у зв`язку з цим зміною доктринальних до підходів питання конституційних гарантій реалізації права людини на соціальний захист.

Так, Велика палата Верховного Суду вже сформувала сталу практику стосовно строків, протягом яких особа може захисти в суді свою власність: допоки особа є власником майна, вона не може бути обмежена у праві звернутися до суду з позовом про усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження цим майном; тобто, негаторний позов (позов власника до третіх осіб про усунення перешкод, пов`язаних із здійсненням прав щодо користування та розпорядження майном) може бути пред`явлений упродовж всього часу тривання відповідного правопорушення (зокрема, постанови від 4 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18) та від 7 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц (провадження № 14-235цс18)).

Крім того, згідно з постановою від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (провадження № 12-14звг19), яка зумовлена рішенням ЄСПЛ у справі «Фонд «Батьківська турбота» проти України» (заява № 5876/15) та стосувалася позбавлення суб`єкта приватного права його власності, Велика Палата Верховного Суду захистила право такої особи, мотивувавши своє рішення, зокрема, тим, що законодавство, яке регулює спірні правовідносини було суперечливим; відбулась помилка з боку держави в особі її компетентних органів, яка вподальшому була виправлена; право власності особи є непорушним та підлягає безумовному захисту.

Колегія суддів також окрему увагу звертає на рішення ЄСПЛ у справі «Пічкур проти України» (заява № 10441/06) від 07 листопада 2013 року, в якому було встановлено порушення Україною статті 14 Конвенції («Користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою») у поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу зобов`язано сплатити заявникові 5000 (п`ять тисяч) євро відшкодування матеріальної та моральної шкоди.

Згідно з обставинами цієї справи заявник народився у 1938 році та з серпня 2000 року проживає у м. Бремен, Німеччина; у 1996 році, відпрацювавши сорок років в Україні, заявник оформив та почав отримувати пенсію в Україні; у вересні 2005 року, виявивши, що заявник більше не проживає в Україні, управління Пенсійного фонду України вирішило відповідно до абзацу 2 пункту 1 статті 49 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» припинити виплати заявникові пенсії, починаючи з 1 вересня 2005 року, на тій підставі, що він постійно проживає за кордоном.

У жовтні 2009 року Конституційний Суд України оголосив неконституційними положення, на основі яких заявнику була припинена виплата пенсії. Цим рішенням Конституційний Суд України визнав неконституційним положення щодо припинення виплати пенсій громадянам України, які проживають за кордоном, та скасував відповідне положення статті 51 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» «У разі виїзду пенсіонера на постійне місце проживання за кордон пенсія, призначена в Україні, за заявою пенсіонера може бути виплачена йому за шість місяців наперед перед від`їздом, рахуючи з місяця, що настає за місяцем зняття з обліку за місцем постійного проживання. Під час перебування за кордоном пенсія виплачується в тому разі, якщо це передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України». (примітка: Угоди про соціальне страхування між Україною та Німеччиною немає). Конституційний Суду України, зокрема, зазначив, що «Оспорюваними нормами Закону конституційне право на соціальний захист поставлене в залежність від факту укладення Україною з відповідною державою міжнародного договору з питань пенсійного забезпечення. Таким чином, держава всупереч конституційним гарантіям соціального захисту для всіх осіб, що мають право на отримання пенсії у старості, на законодавчому рівні позбавила цього права пенсіонерів у тих випадках, коли вони обрали постійним місцем проживання країну, з якою не укладено відповідного договору. Виходячи із правової, соціальної природи пенсій, право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов`язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні; держава відповідно до конституційних принципів зобов`язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, - в Україні чи за її межами».

ЄСПЛ у рішенні у справі «Пічкур проти України» (заява № 10441/06) акцентував увагу на тому, що Конституційний Суд України запропонував парламенту переглянути усі інші відповідні нормативно-правові акти, що містять аналогічні положення.

Крім того ЄСПЛ у цій справі (пункти 41-43, 52) виходив з наступного: якщо у Договірній державі є чинне законодавство, яким передбачено право на соціальні виплати, обумовлені або не обумовлені попередньою сплатою внесків, це законодавство має вважатися таким, що породжує майновий інтерес, який підпадає під дію статті 1 Першого протоколу, для осіб, що відповідають вимогам такого законодавства; хоча Перший протокол не включає в себе право на отримання будь-яких видів виплат з соціального страхування, якщо держава вирішує створити механізм соціальних виплат, вона повинна зробити це у спосіб, що відповідає статті 14 (ухвалу щодо прийнятності у справі «Стек та інші проти Сполученого Королівства» (Stec and Others v. the United Kingdom) [ВП], заяви №№ 65731/01 та 65900/01, пункти 54 та 55); сторони провадження не оскаржували того, що якби заявник продовжив проживати на території України, він і надалі б отримував пенсію; із цього випливає, що інтереси заявника належать до сфери застосування статті 1 Першого протоколу та права на майно, яке вона гарантує; Судом встановлено, що Уряд не надав ніякого обґрунтування позбавлення заявника його пенсії лише через те, що він проживав за кордоном; ані рішення Конституційного Суду України від 7 жовтня 2009 року не вказує на те, що національні органи наводили відповідні причини для виправдання відмінності у ставленні, на яку заявник скаржився, ані Уряд під час провадження в Суді не навів жодних таких обґрунтувань.

ЄСПЛ у рішенні у справі «Пічкур проти України» (заява № 10441/06, пункт 53) особливу увагу акцентував на тому, що Суд неодноразово повторював, що Конвенція є живим інструментом, який повинен тлумачитися «з огляду на умови сьогодення» (див. рішення від 25 квітня 1978 року у справі «Тайрер проти Сполученого Королівства» (Tyrer v. the United Kingdom), пункт 31, Series A № 26), а підвищення мобільності населення, більш високі рівні міжнародного співробітництва та інтеграції, а також розвиток банківського обслуговування та інформаційних технологій більше не виправдовують здебільшого технічних обмежень щодо осіб, які отримують соціальні виплати, проживаючи за кордоном, що могли вважатися розумними на початку 1950-х років.

У 2019 році ЄСПЛ також було встановлено порушення статті 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу у справі Aleksic v. Slovenia (заява № 57123/10, пункти 35-44), що стосувалася права особи на пенсію за віком.

ЄСПЛ неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі, а тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. Розгляд справ у судах полягає саме в тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (справа «Кантоні проти Франції» («Cantoni v. France»), заява № 17862/91; пункти 31-32, справа «Вєренцов проти України», заява № 20372/11, пункт 65).

У справі «Cossey v. the United Kingdom» (заява № 10843/84, пункт 35) ЄСПЛ виходив з того, що відступ суду від попередньої позиції може бути, наприклад, виправданий з метою забезпечення того, що нове тлумачення відображає соціальні зміни та відповідає умовам сьогодення

Як рекомендовано у пункті 49 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів «Про якість судових рішень» судді повинні послідовно застосовувати закон, однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні; з виняткових обставин може бути доречним, щоб суд зазначив, що таке нове тлумачення застосовуватиметься лише з дня ухвалення цього рішення або з дня, вказаного у рішенні.

Згідно з положеннями частини першої статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

З урахуванням викладеного, з огляду на положення пункту восьмого розділу VІІ Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, яка розглядає справу, вважає наявними підстави для передачі справи №815/1226/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статтями 248, 256, 347, пунктом 8 частини першої Перехідних положень КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Справу № 815/1226/18 за позовом ОСОБА_1 до Малиновського об`єднаного Управління пенсійного фонду України в місті Одесі про зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 червня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко