Справа № 815/1970/18
Суддя: Власов Юрій Леонідович
Дата ухвалення: 2019-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Рогач Л. І., Ситнік О. М.
Справа № 815/1970/18
Провадження № 11-410 апп 19
І. Короткий виклад історії справи
1. 25 квітня 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Арцизька управляюча компанія» (далі - ТзОВ «Арцизька управляюча компанія», позивач) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою до виконавчого комітету Арцизької міської ради Одеської області (далі - виконавчий комітет), відповідальної особи за зберігання протоколів зборів співвласників багатоквартирних будинків та розміщення їх результативних частин на офіційному вебсайті Арцизької міської ради Одеської області - спеціаліста-консультанта Арцизької міської ради Одеської області Михайлова Олександра Анатолійовича (далі - відповідальна особа).
2. У позовній заяві ТзОВ «Арцизька управляюча компанія» просило:
2.1. Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету та відповідальної особи щодо неприйняття на зберігання протоколів зборів співвласників багатоквартирних будинків № 6 і № 6 А, розташованих на вул. Преображенській у м . Арцизі Одеської області (далі - будинки № 6 і № 6А), які відбулись 30 вересня 2017 року (далі - протоколи зборів співвласників), та нерозміщення на офіційному вебсайті Арцизької міської ради результативних частин зазначених протоколів.
2.2. Зобов`язати виконавчий комітет і відповідальну особу прийняти на зберігання подані позивачем до виконавчого комітету протоколи зборів співвласників шляхом внесення даних у журнал обліку протоколів за формою згідно з додатком № 2 до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 109 від 24 лютого 2016 року Порядку зберігання протоколів зборів співвласників багатоквартирного будинку та розміщення інформації про рішення, прийняті такими зборами (далі - Порядок), та надіслати протягом п`яти робочих днів з дня надходження документів повідомлення заявнику про факт взяття протоколу на зберігання згідно з додатком № 3 до Порядку.
3. Позовну заяву ТзОВ «Арцизька управляюча компанія» мотивувало такими обставинами :
3.1. 30 вересня 2017 року співвласники багатоквартирних будинків № 6 та № 6А провели збори, на яких були прийняті рішення, оформлені протоколами від 15 жовтня 2017 року, про відкликання призначеного за конкурсом управителя будинку та визначення управителем обох будинків позивача, а також затверджено умови договору з управителем і обрано уповноважених осіб співвласників будинків під час укладення, внесення змін та розірвання договору з управителем, здійснення контролю за його виконанням, а саме: від будинку № 6 - ОСОБА_1 , а від будинку № 6 А - ОСОБА_2 .
3.2. 26 жовтня 2017 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі разом - уповноважені особи) уклали з позивачем договори про надання послуг з управління багатоквартирними будинками № 6 і № 6А відповідно.
3.3. 25 жовтня 2017 року уповноважені особи подали до виконавчого комітету заяви про прийняття на зберігання протоколів зборів співвласників.
3.4. Листами від 30 жовтня 2017 року № 1180 та № 1181 Арцизька міська рада повернула уповноваженим особам протоколи зборів співвласників. Мотивувала тим, що подані заяви не відповідають формі, наведеній у додатку № 1 до Порядку; протоколи зборів співвласників не відповідають формі, затвердженій наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіонбуд) від 25 серпня 2015 року № 203, і в них відсутні рішення з питань, зазначених у пункті 3 Порядку.
3.5. 20 листопада 2017 року позивач звернувся до виконавчого комітету із заявами про прийняття на зберігання протоколів зборів співвласників обох будинків, долучивши до заяв листи з описом виправлень у протоколах.
3.6. Листом від 27 листопада 2017 року № 1310 відповідальна особа повідомила позивача про невідповідність протоколів зборів співвласників формі, затвердженій Мінрегіонбудом, а також про наявність у них виправлень, зроблених без додержання відповідних правил.
3.7. 13 грудня 2017 року позивач звернувся до виконавчого комітету із заявою, в якій пояснив, що протоколи зборів співвласників складені згідно з формою, затвердженою Мінрегіонбудом, а тому відсутні підстави для їх неприйняття виконавчим комітетом.
3.8. У листі від 22 грудня 2017 року № 1414 (виготовленому на бланку відповідальної особи) міський голова м. Арциза вказав про відсутність у протоколі щодо будинку № 6 А рішень , прийнятих з питань, визначених у пункті 3 Порядку. Стосовно протоколу, складеного щодо будинку № 6 , відповідальна особа не висловилася.
3.9. Бездіяльність відповідачів є протиправною, порушує права та законні інтереси позивача, оскільки створює у громадян, зокрема у співвласників зазначених та інших багатоквартирних будинків, враження, що збори співвласників у будинках № 6 і 6А були незаконними, а тому нібито незаконною є і діяльність позивача з управління цими будинками.
3.10. Підстав для повернення протоколів зборів співвласників не було, а виконавчий комітет не міг втручатись у волевиявлення співвласників будинків № 6 і № 6А.
4. 18 червня 2018 року Одеський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким позовні вимоги задовольнив.
5. Мотивував рішення так :
5.1. Протоколи зборів співвласників відповідають формі, затвердженій наказом Мінрегіонбуду, і в цих протоколах є рішення, передбачені пунктом 3 Порядку.
5.2. Зміст протоколів зборів співвласників не суперечить їх формі, а внесені до них виправлення не змінюють цю форму.
5.3. Заява позивача, подана до виконавчого комітету, відповідає формі, наведеній у додатку № 1 до Порядку, а тому цей відповідач не мав підстав для повернення позивачу документів, передбачених у пункті 6 Порядку.
5.4. Відповідачі надали оцінку листам опитування та змісту протоколів зборів співвласників, а не їх формі, що суперечить Порядку.
5.5. Відповідачі протиправно не прийняли на зберігання протоколи зборів співвласників і не розмістили на офіційному вебсайті Арцизької міської ради результативні частини зазначених протоколів.
6. 6 грудня 2018 року П`ятий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року та закрив провадження у справі.
7. Цю постанову апеляційний суд мотивував так :
7.1. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясувати, чому виник спір, і за захистом яких прав особа звернулася до суду.
7.2. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
7.3. Укладення договорів про надання послуг з управління багатоквартирними будинками з позивачем за наявності чинних договорів про обслуговування цих будинків Комунальним підприємством (далі - КП) «Житловик», яке не є стороною у справі, унеможливлює розгляд справи за правилами адміністративного судочинства.
7.4. Звертаючись із адміністративним позовом, позивач фактично не має на меті підтвердити своє переважне право на надання послуг з управління багатоквартирними будинками. Питання правомірності укладення цивільно-правових угод, на підставі яких обслуговуються багатоквартирні будинки, є визначальним, а публічно-правові відносини між співвласниками будинків і виконавчим комітетом - похідними.
7.5. Спір у цій справі є приватноправовим, оскільки виник з договірних правовідносин, а тому його слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
8. 28 грудня 2018 року позивач подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу. Просив скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2018 року та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року.
9. Мотивував касаційну скаргу так :
9.1. Предметом спору не є переважне право позивача на надання послуг з управління багатоквартирними будинками, а також правомірність укладення цивільно-правових договорів, на підставі яких обслуговуються багатоквартирні будинки. Предмет спору пов`язаний з бездіяльністю виконавчого комітету та відповідальної особи.
9.2. Спір про право між сторонами відсутній. Спірні правовідносини мають публічно-правовий характер, а досліджувати треба виключно належність виконання виконавчим комітетом, який діє як суб`єкт владних повноважень, публічно-владних управлінських функцій. Вказане відповідає висновкам Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, сформульованим у постанові від 25 липня 2018 року у справі № 296/7776/16-а.
9.3. Член колегії суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду Коваль М. П., яка 6 грудня 2018 року прийняла оскаржену постанову, висловив окрему думку про помилковість висновків апеляційного суду щодо розгляду спору за правилами цивільного судочинства.
10. 15 квітня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки у касаційній скарзі були доводи щодо порушення апеляційним судом правил юрисдикції.
11. 21 серпня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу позивача задовольнила частково: скасувала постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2018 року, а справу направила до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
12. Мотивувала постанову так :
12.1. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
12.2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Порядок передбачає обов`язок відповідачів лише перевірити відповідність документів затвердженій формі та наявність у документах передбачених Порядком рішень, а не здійснювати фактичну ревізію підсумків голосування співвласників багатоквартирних будинків.
12.3. Не приймаючи на зберігання протоколи зборів співвласників, виконавчий комітет не зазначив підставою для відмови у прийнятті на зберігання та розміщення на офіційному вебсайті міської ради результативних частин зазначених протоколів наявність чинних цивільно-правових договорів на обслуговування житлових будинків, а лише вказав на невідповідність цих протоколів формі, встановленій Порядком.
12.4. Предметом спору не є переважне право позивача на надання послуг з управління багатоквартирними будинками. Підставою звернення до адміністративного суду позивач не вказав обставини, які могли би свідчити про те, що цей спір є спором про право. Питання правомірності укладення цивільно-правових угод, на підставі яких обслуговуються багатоквартирні будинки, суди не вирішували.
12.5. Спір про право між сторонами відсутній. Спір має публічно-правовий характер, а досліджувати слід виключно питання належності виконання публічно-владних управлінських функцій виконавчим комітетом, який у правовідносинах сторін діє як суб`єкт владних повноважень.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
13. Не можемо погодитися з висновками більшості колег щодо необхідності розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
14. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили:
14.1. 30 вересня 2017 року співвласники будинків № 6 і № 6А провели збори, на яких прийняли рішення, оформлені протоколами від 15 жовтня 2017 року, про: відкликання призначених управителів будинків; визначення нових управителів будинків; вибори уповноважених осіб співвласників будинків на надання протоколів зборів співвласників до виконавчого комітету на зберігання; затвердження умов договорів з управителями; вибори уповноважених осіб співвласників будинків під час укладання, внесення змін та розірвання договорів з управителями; здійснення контролю за їх виконанням; визначення дати і часу проведення наступних зборів співвласників будинків.
14.2. 25 жовтня 2017 року уповноважені особи подали до виконавчого комітету на зберігання протоколи зборів співвласників разом з реєстрами, додатками та листами опитування.
14.3. 26 жовтня 2017 року позивач і співвласники будинку № 6 в особі уповноваженої особи ОСОБА_1 уклали договір про надання послуг з управління багатоквартирним будинком.
14.4. 26 жовтня 2017 року позивач та співвласники будинку № 6А в особі уповноваженої особи ОСОБА_2 уклали договір про надання послуг з управління багатоквартирним будинком.
14.5. 30 жовтня 2017 року листами № 1180 (на ім`я ОСОБА_2 ) та № 1181 (на ім`я ОСОБА_1 ) відповідальна особа повідомила, що подані уповноваженими особами заяви не відповідають формі, наведеній у додатку № 1 до Порядку, а протоколи збори співвласників не відповідають формі, затвердженій Мінрегіонбудом, оскільки в них є зайва інформація (щодо надання слова співвласникам на зборах), не передбачена формою протоколу, а також є незаповнені рядки, які треба обов`язково заповнити. Також відповідальна особа вказала про відсутність у протоколах зборах співвласників рішень з питань, зазначених у пункті 3 Порядку.
14.6. 20 листопада 2017 року позивач звернувся до виконавчого комітету із заявами про прийняття на зберігання протоколів зборів співвласників. У відповідь на ці заяви листом від 27 листопада 2010 року № 1310 відповідальна особа повідомила про невідповідність протоколів зборів співвласників формі, затвердженій Мінрегіонбудом, а саме про наявність у них виправлень, зроблених без додержання відповідних правил.
14.7. У листі від 22 грудня 2017 року № 1414 позивача повідомили про те, що є підстави вважати, що рішення на зборах співвласників будинку № 6А не були прийняті, оскільки до загальної площі квартир, власниками яких є особи, котрі проголосували «за», протиправно враховано площі двох квартир № 2 та № 8, а під час письмового опитування власників вказаних квартир були порушені положення Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку».
15. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
16. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
17. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
19. Велика Палата Верховного Суду уже висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, пункт 5.7 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, пункти 28-30 постанови від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16).
20. Відповідно до частини дев`ятої статті 10 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» протокол зборів співвласників з питань, зазначених у пунктах 2 і 3 частини другої цієї статті, складається не менш як у двох примірниках, один з яких зберігається в управителя, а другий передається на зберігання виконавчому комітету сільської, селищної, міської ради за місцем розташування багатоквартирного будинку, який розміщує результативну частину рішення, прийнятого зборами співвласників, на своєму офіційному вебсайті. Порядок зберігання виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад протоколів зборів співвласників та розміщення ними на офіційному вебсайті інформації про рішення, прийняті такими зборами, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
21. Згідно з абзацами першим і другим пункту 6 Порядку після надходження до виконавчого комітету заяви та протоколу відповідальний за зберігання протоколу перевіряє: 1) відповідність заяви формі, наведеній у додатку 1; 2) наявність в протоколі рішень з питань, зазначених у пункті 3 цього Порядку; 3) відповідність форми протоколу формі, затвердженій Мінрегіонбудом. У разі невідповідності заяви формі, наведеній у додатку 1, відсутності в протоколі рішень з питань, зазначених у пункті 3 цього Порядку, та/або невідповідності форми протоколу формі, затвердженій Мінрегіонбудом, відповідальний за зберігання протоколу у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня надходження зазначених документів до виконавчого комітету, повертає їх заявнику із зазначенням конкретних підстав для повернення.
22. Відповідно до абзацу четвертого пункту 6 Порядку у разі відсутності підстав для повернення поданих заявником документів відповідальний за зберігання протоколу вносить дані у журнал обліку протоколів за формою згідно з додатком 2 до Порядку та надсилає протягом п`яти робочих днів з дня надходження документів повідомлення заявнику про факт взяття протоколу на зберігання згідно з додатком № 3 до Порядку.
23. Отже, зазначені приписи передбачають обов`язок відповідальної особи прийняти протокол зборів співвласників на зберігання та розмістити його результативну частину на вебсайті міської ради, а повернення можливе виключно з формальних підстав, вичерпний перелік яких визначений Порядком.
24. Проте згідно з листом від 22 грудня 2017 року, виготовленим на бланку відповідальної особи (т. 1 а. с. 87), міський голова м. Арциза повернув позивачу подані ним документи, оскільки вважав, що через спотворення результатів голосування на зборах не були прийняті рішення з питань, передбачених пунктом 3 Порядку, та порушений порядок опитування співвласників будинку № 6 А. У зазначеному листі стосовно протоколу зборів співвласників будинку № 6А вказано, що з питань порядку денного «за» проголосували власники квартир, площа яких становить менше 50 % загальної площі квартир у будинку, необхідної для прийняття відповідного рішення, а до загальної площі квартир, власники яких проголосували «за», на зборах було протиправно включено площу двох квартир - № 2 і № 8. А тому на зборах співвласників будинку № 6А «не були прийняті» рішення про: відкликання призначеного управителя будинку; визначення управителем будинку позивача; уповноваження позивача на подання до виконавчого комітету на зберігання протоколу зборів співвласників будинку; обрання уповноваженої особи на укладення, внесення змін та розірвання договору з управителем, здійснення контролю за виконанням цього договору; визначення дати і часу проведення наступних зборів співвласників будинку.
25. Фактично тим самим виконавчий комітет поставив під сумнів встановлені зборами результати голосування співвласників будинку
№ 6А. 26 . З огляду на встановлені судами обставини прийняття виконавчим комітетом документів на зберігання та розміщення на офіційному вебсайті міської ради інформації про прийняті співвласниками багатоквартирних будинків на зборах рішення стосуються можливості реалізації позивачем його прав і обов`язків, визначених відповідними договорами про надання послуг з управління багатоквартирними будинками. Відмова відповідачів вчинити такі дії може ставити під сумнів легітимність дій позивача щодо управління багатоквартирними будинками, оскільки у стороннього спостерігача, зокрема у співвласників багатоквартирних будинків № 6 і № 6А, може складатися хибне враження щодо особи управителя, враховуючи наявність на офіційному вебсайті міської ради інформації про те, що управителем будинків № 6 та № 6А є не позивач, а інша юридична особа - КП «Житловик».
29. З огляду на викладене вважаємо, що спір у цій справі має приватноправовий характер, а висновок Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикції адміністративного суду є помилковим. Виконавчий комітет, вочевидь, не здійснює щодо позивача публічно-владних управлінських функцій, а оскаржена бездіяльність відповідачів, як вірно встановив суд апеляційної інстанції, стосується господарських правовідносин, пов`язаних із укладенням договорів про надання послуг з управління багатоквартирними будинками з позивачем за наявності чинних договорів про обслуговування цих будинків КП «Житловик», яке не є стороною у справі.
30. Переконані, що адміністративний суд не має юрисдикції вирішувати питання щодо правомірності укладення господарських договорів про надання послуг з управління багатоквартирними будинками й ухвалювати рішення, що матимуть значення, зокрема, для КП «Житловик».
31. Аргумент Великої Палати Верховного Суду про те, що, не приймаючи на зберігання протоколи зборів співвласників, виконавчий комітет не зазначив підставою для відмови у прийнятті на зберігання та розміщення на офіційному вебсайті міської ради результативних частин зазначених протоколів наявність чинних цивільно-правових договорів на обслуговування житлових будинків, а лише вказав на невідповідність цих протоколів формі, встановленій Порядком, не може бути підставою для розмежування юрисдикцій судів. Очевидно, юрисдикція не може залежати від того, як саме мотивував вказану відмову виконавчий комітет: лише невідповідністю протоколів зборів співвласників формі, встановленій Порядком, чи наявністю укладених договорів про надання послуг з управління багатоквартирними будинками.
32. Висновки щодо приватноправового характеру спірних правовідносин підтверджує й інформація з Єдиного державного реєстру судових рішень:
32.1. У провадженні Господарського суду Одеської області перебувала справа № 916/1310/19 за позовом КП «Житловик» до ТзОВ «Арцизька управляюча компанія», ОСОБА_2 про поновлення становища, яке існувало до порушення, та про визнання недійсними правочинів. Предметом спору було визнання недійсним правочину у вигляді розірвання договору від 3 березня 2017 року № 21 про надання послуг з управління багатоквартирним будинком, укладеного КП «Житловик» зі співвласниками будинку № 6А , а також визнання недійсним договору про надання послуг з управління багатоквартирним будинком від 26 жовтня 2017 року, укладеного від імені співвласників будинку № 6 А ОСОБА_2 з ТзОВ «Арцизька управляюча компанія». 17 травня 2019 року Господарський суд Одеської області постановив ухвалу про закриття провадження у вказаній справі, оскільки вважав, що її слід розглядати за правилами цивільного судочинства через участь у ній ОСОБА_2 як відповідача.
32.2. У провадженні Арцизького районного суду Одеської області перебувала цивільна справа № 492/953/19 за позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до ТзОВ «Арцизька управляюча компанія», третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, - КП «Житловик», про визнання діяльності з обслуговування багатоквартирного будинку № 6А незаконною. На час розгляду та вирішення Великою Палатою Верховного Суду справи № 815/1970/18 розгляд справи № 492/953/19 тривав.
33. На наш погляд, позивач, звернувшись до адміністративного суду з вимогами, які розглядаються у справі № 815/1970/18, намагається створити передумови для вирішення конфлікту з КП «Житловик» щодо управління багатоквартирними будинками.
34. З огляду на вказане вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити касаційну скаргу частково, змінивши оскаржену постанову суду апеляційної інстанції у мотивувальній частині, оскільки апеляційний суд помилково вважав, що справу треба розглядати за правилами цивільного судочинства.
Судді Великої Палати Верховного Суду Ю. Л. Власов