Справа № 826/4258/15
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2019-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/4258/15 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Лічевецького І.О., Собківа Я.М.

за участю секретаря судового засідання: Лещенко В.С.

розглянувши у судовому засіданні у місті Києві, у порядку ч.4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційні скарги представника за довіреністю ОСОБА_1 - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , представника за довіреністю ОСОБА_5 - ОСОБА_6 , ОСОБА_7 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2015 року (справу розглянуто у порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Громадський рух "Патріоти України", ОСОБА_6 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Міністерство юстиції України, Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5 про визнання незаконною, протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

У березні 2015 року позивачі, Громадська організація "Громадський рух "Патріоти України", ОСОБА_6 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 звернулися до суду першої інстанції з адміністративними позовами щодо визнання протиправною та скасування /визнання нечинною постанови НКРЕКП від 03.03.2015 року №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2015 року в задоволенні адміністративних позовів відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивачем ОСОБА_7 , подано апеляційну скаргу у якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт зазначає, що при прийняті оскаржуваної постанови відповідачем було порушено порядок повідомлення інформації про засідання НКРЕКП, проект постанови не був оприлюднений у спосіб, передбачений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; порушено порядок реєстрації постанови як нормативно-правового акту; постанова не відповідає нормам Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869; збільшення тарифів на природний газ для населення здійснено за відсутності законодавчих підстав; постанова відповідача обмежує права та свободи громадян та порушує конституційні права на достатній життєвий рівень.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивачем ОСОБА_1 , подано апеляційну скаргу у якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, недоведено обставин, що мають значення для справи, висновки суду невідповідають обставинам справи, порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови було порушено вимоги п.4.27 Регламенту, а саме порушено строк опублікування оголошення про проведення засідання; порушено порядок державної реєстрації оскаржуваної постанови як нормативно-правового акту; судом першої інстанції не враховано, що оскаржувана постанова обмежує існуючі права і свободи позивача на достатній життєвий рівень; відповідачем порушено порядок оприлюднення проекту нормативно-правового акту відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_5 , подано апеляційну скаргу у якій просить змінити постанову суду першої інстанції в частині відмови задоволення позовних вимог фізичних осіб. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що рішення суду першої інстанції незаконне та необґрунтоване. Зокрема, апелянт зазначає, що з дати набрання Указами Президента від 27.08.2014 № 692/2014 та № 693/2014 відсутній орган, який наділений повноваженнями встановлювати ціни/тарифи на комунальні послуги, а повноваження проведення цінової політики покладено на КМУ, однак докази, що останній делегував такі повноваження НКРЕКП відсутні. Також, апелянт вказує, що Законом України « Про житлово-комунальні послуги» передбачено певний алгоритм зміни цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, а саме передуванню цін/тарифів має передувати зростання доходів населення, однак мінімальна заробітня плата не збільшувалась.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, третьою особою ОСОБА_3 , подано апеляційну скаргу у якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт зазначає, що справа розглянута судом не встановленим законом, оскільки відповідно до ст. 24 КАС України даний спір підлягав розгляду колегією суддів у складі трьох суддів. Також, апелянт вказує, що судом першої інстанції допущено порушення норм матеріального права при застосуванні ст1, 4, 9, 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 «Про забезпечення споживачів природним газом», Постанови від 31.03.2011 № 466 Національної комісії регулювання електроенергетики України щодо правомірності визначення відповідачем ціни на газ.

Також, не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, третьою особою ОСОБА_4 подано апеляційну скаргу у якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги є аналогічними доводам апеляційної скарги ОСОБА_3

18.09.2019 до Шостого апеляційного адміністративного суду від Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг надійшло клопотання, у якому просив закрити провадження у справі у зв`язку з втратою оскаржуваною постановою чинності.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, у судове засідання не з`явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів на місці ухвалила проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.

Згідно ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Щодо клопотання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг надійшло клопотання про закриття провадження у справі у зв`язку з втратою оскаржуваною постановою чинності, колегія суддів зазначає про таке.

В обґрунтування доводів клопотання про закриття провадження у справі відповідач вказує, що відповідно до постанови НКРЕКП від 07.07.2016 № 1224 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 03.03.2015 року № 583» визнано такою, що втратила чинність постанову НКРЕКП від 03.03.2015 № 583. Зазначена постанова набрала чинності 05.08.2016.

Колегія суддів зауважує, що оскаржувана постанова була чинною станом на час звернення до адміністративного суду з даними позовами, а також продовжувала діяти на час ухвалення оскарженого рішення судом першої інстанції (31.08.2015).

З 15 грудня 2017 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України був викладений у новій редакції.

Відповідно до п. 10 розділу VII «Перехідні положення» КАС України справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.

Відповідно змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Отже, законодавчо визначено можливість оскарження лише чинних, та не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

У відповідності до п. 6 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили.

Тобто, підставою для закриття провадження у справі відповідно до пункту 6 частини першої статті 238 КАС України має бути той факт, що спір між позивачем та відповідним суб`єктом владних повноважень щодо правомірності окремих положень нормативно-правового акту цього державного органу вже вирішено судом та за умови, що оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили.

Натомість, факт втрати оскаржуваним нормативно-правовим актом чинності не є підставою для закриття провадження у справі.

Відтак, підстави визначені ст. 238 КАС України для закриття провадження відсутні.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг та заперечень на них, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню частково, з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до постанови від 03 березня 2015 року №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення" (далі по тексту - Постанова) відповідно до пункту 4 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу", Указу Президента України від 10 вересня 2014 року №715 "Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", постанови Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" (із змінами), розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2015 року №129-р "Про схвалення проекту Листа про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду та проекту Меморандуму про економічну та фінансову політику" та з урахуванням листа Міністерства фінансів України (від 28 лютого 2015 року №31-12240-03/6404) і положень Меморандуму про економічну та фінансову політику (Лист про наміри від 27 лютого 2015 року №3080/0/2-15 Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду) НКРЕКП постановила:

"1. Встановити роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення (з урахуванням податку на додану вартість, збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності, тарифів на послуги з транспортування, розподілу і постачання природного газу за регульованим тарифом), у разі використання природного газу:

1) для приготування їжі та/або підігріву води - 7,188 грн. за 1 м-3;

2) для індивідуального опалення або комплексного споживання (індивідуальне опалення, приготування їжі та/або підігрів води):

період з 01 травня по 30 вересня (включно) - 7,188 грн. за 1 м-3;

у період з 01 жовтня по 30 квітня (включно):

за обсяг, спожитий до 200 м-3 природного газу на місяць (включно), - 3,600 грн. за 1 м-3;

за обсяг, спожитий понад 200 м-3 природного газу на місяць, - 7,188 грн. за 1 м-3.

2. Для потреб населення смт. Солотвине Закарпатської області, яке використовує природний газ безпосередньо із Солотвинського родовища, роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення, встановлені згідно з пунктом 1 цієї постанови, за вирахуванням податку на додану вартість, збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності, тарифів на послуги з транспортування, розподілу і постачання природного газу за регульованим тарифом, застосовуються з урахуванням коефіцієнта 0,8.

3. Визнати такою, що втратила чинність, постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 03 квітня 2014 року №420 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення", зареєстровану в Міністерстві юстиції України 08 квітня 2014 року за №388/25165.

4. Департаменту із регулювання відносин у нафтогазовій сфері в установленому порядку забезпечити подання цієї постанови на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.

5. Ця постанова набирає чинності з 01 квітня 2015 року, але не раніше дня її офіційного опублікування".

Позивачі вважаючи зазначену постанову протиправною звернулися із даним позовом в суд.

Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог та зазначив, що постанова НКРЕКП від 03.03.2015 року №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення" прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, та у відповідності до Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги".

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог з огляду на таке.

Щодо наявності повноважень у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на прийняття оскаржуваної постанови.

Порядок організації діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, визначається Законом України «Про природні монополії», іншими законами та нормативно-правовими актами.

Частиною першою статті 4 Закону України «Про природні монополії», дія якого поширюється на відносини, що виникають на товарних ринках України, які перебувають у стані природної монополії, та на суміжних ринках (далі - Закон №1682), встановлено, що державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

Згідно частини першої статті 11 Закону №1682 (з роз`ясненнями Рішення Конституційного Суду України від 08.07.2008 р. N 14-рп/2008, у редакції Закону України від 07.10.2010 р. N 2592-VI), національні комісії регулювання природних монополій (далі - комісії) є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Комісії підпорядковуються Президенту України, підзвітні Верховній Раді України та діють на підставі положень, що затверджуються Президентом України.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу" (чинного на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №2467), державне регулювання діяльності суб`єктів ринку природного газу, в тому числі суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, які діють на суміжних ринках, здійснюється Кабінетом Міністрів України, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, та центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень.

Згідно з частиною третьою статті 4 Закону №2467 до повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, належить, зокрема, забезпечення проведення тарифної та цінової політики на ринку природного газу.

Реалізація природного газу для задоволення потреб населення здійснюється гарантованими постачальниками за роздрібними цінами, встановленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (ч.5 ст.10 Закону №2467).

Так, Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715/2014 на виконання Закону України "Про природні монополії", Про електроенергетику", «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - Положення), відповідно до пункту 3 якого, основними завданнями НКРЕКП, зокрема, є державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Пунктом 4 Положення передбачено, що НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, установлює роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення.

При цьому, відповідно до п.п.7 ч.3 ст.4 Закону №2467, встановлення тарифів на постачання природного газу та газу (метану) вугільних родовищ за регульованим тарифом належить до повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

Проте, наведена норма права не визначає власну назву органу, який має право встановлювати тарифи, а лише вказує на його родові ознаки і зазначає, що такими повноваженнями наділений орган, який створений у формі національної комісії, а не будь-якій іншій формі (міністерство, департамент, відомство, служба тощо) та вказує на сферу діяльності такого органу (сфера енергетики).

Разом з тим, Закон не передбачає, що повноваження такого органу обмежуються виключно сферою енергетики та не можуть поширюватися й на інші сфери правовідносин, у тому числі, щодо комунальних послуг.

Однак, законодавець ухваливши 7 липня 2011 року Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг» 3610-VI, пунктами 54,55 якого, зокрема, внесені зміни до законів України "Про засади функціонування ринку природного газу", "Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України", внаслідок чого, слова "Національна комісія регулювання електроенергетики України", "Національна комісія регулювання електроенергетики", "Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України та її територіальні органи" та "Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України» в усіх відмінках замінено словами "національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики" та "національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг" у відповідному відмінку, а також, серед іншого, визначено, що органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, порядок організації діяльності якої визначається Законом України "Про природні монополії".

Так, Указом Президента України від 27 серпня 2014 року №693/2014 "Про ліквідацію Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики" ліквідовано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Указом Президента України від 27 серпня 2014 року №692/2014 "Про ліквідацію Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг" ліквідовано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, та відповідно до Указу Президента України від 27 серпня 2014 року №694/2014 "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" утворено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Вказані укази на час виникнення спірних правовідносин є чинними і, відповідно, підлягають обов`язковому виконанню на території України.

При цьому, слід враховувати, що, хоча, формально НКРЕКП не визначена правонаступником НКРЕ, проте, виходячи з покладених на неї завдань та функцій, до неї перейшли всі повноваження НКРЕ, а тому НКРЕКП, з огляду на принцип безперервності здійснення державної влади та її стабільності, є функціональним правонаступником ліквідованої НКРЕ.

Таким чином, НКРЕКП, як національна комісія регулювання природних монополій, що утворена та функціонує відповідно до Закону України "Про природні монополії", наділена повноваженнями по встановленню роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення.

Щодо належності оскаржуваної постанови до регуляторного нормативно-правового акту, на процедуру прийняття якого розповсюджуються приписи Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що її прийняття не потребує процедур, визначених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема, щодо порядку оприлюднення проекту та здійснення аналізу регуляторного впливу.

Окрім того, колегія суддів зазначає про наступне.

Так, статтею 4 Закону № 1160 визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону № 1160-IV, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Аналіз зазначених правових норм свідчить про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Указом Президента України від 10.09.2014 року № 715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно із пунктом 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг основним завданням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, зокрема, є державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (даті - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Пунктом 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг відповідно до покладених на неї завдань бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики у сферах функціонування ринків електричної енергії, природного газу, нафти та нафтопродуктів, у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; установлює тарифи на транспортування магістральними трубопроводами нафти, нафтопродуктів та аміаку.

Пунктом 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, передбачено, що рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об`єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг оформлюються постановами і розпорядженнями.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, прийняті у межах її повноважень, обов`язкові до виконання суб`єктами природних монополій.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг має право видавати в установленому порядку разом з органами виконавчої влади спільні акти.

Разом з тим, згідно із статтею 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», дія цього закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям, зокрема, актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

Оскільки оскаржувана постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є регуляторним нормативно-правовим актом, який встановлює тарифи, отже її розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення мало відбуватися без урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також, безпідставними є посиланні позивачів на порушення відповідачем вимог ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки такою визначено обов`язок щодо оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками.

Окрім того, апелянти стверджують, що відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови було порушено вимоги п.4.27 Регламенту, а саме порушено строк опублікування оголошення про проведення засідання.

Відповідно до п.п. 4.1-4.4 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Наказом НКРЕКП № 3 від 17 вересня 2014 року, основною формою роботи Комісії є засідання. Засідання можуть бути плановими та позачерговими.

Засідання Комісії є відкритими і гласними, за винятком випадків, передбачених чинним законодавством та цим Регламентом.

Засідання Комісії проводяться у формі відкритих або закритих слухань. Засідання Комісії можуть бути виїзними.

На засіданнях Комісії у формі відкритих слухань розглядаються питання про: установлення та перегляд цін/тарифів.

Згідно з п.п. 5.5-5.6 Регламенту, учасниками засідання є особи, які звернулися до Комісії із заявою про видачу ліцензії, ліцензіати, споживачі, особи, залучені до участі в розгляді питань (свідки, експерти, перекладачі) та інші заінтересовані особи.

На засідання Комісії можуть запрошуватися представники державних органів, установ, організацій з метою з`ясування обставин, що мають важливе значення при розгляді питань і потребують спеціальних знань у відповідній галузі науки, техніки тощо.

Відповідно до п. 4.27 Регламенту, інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань, порядок денний (крім розділу «Різне») оприлюднюються на офіційному веб-сайті НКРЕКП не пізніше, ніж за три робочих дні до дня проведення засідання Комісії.

Судом першої інстанції встановлено, що засідання НКРЕКП 03 березня 2015 року, на якому розглядалось питання про прийняття постанови НКРЕКП "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення", проводилось у формі відкритого слухання; оголошення про проведення вказаного засідання опубліковано на офіційному веб-сайті НКРЕКП 28 лютого 2015 року за посиланням http://www.nerc.gov.ua/index.php?news=4261.

Таким чином, відповідачем було забезпечено можливість громадського обговорення оскаржуваної постанови, а заінтересовані особи, у тому числі і позивачі, мали змогу прийняти участь у засіданні НКРЕКП 03 березня 2015 року та висловити свою думку щодо питання про установлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення.

Окрім того, колегія суддів зауважує, що позивачі просять визнати незаконною (протиправною) постанову відповідача, а не дії Національної комісії щодо дотримання Регламенту її прийняття.

Також, колегія суддів зауважує, що оскаржувану постанову підписано уповноваженою на те особою, оскільки відповідно до п.п.4 п.10 Положення, рішення НКРЕКП підписує Голова, а оскаржувана постанова НКРЕКП підписана виконуючим обов`язки Голови НКРЕКП - Д.Вовк, при цьому, Указом Президента України від 30.12.2014 року №969/2014 «Про тимчасове виконання обов`язків Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Вовка Д. призначено виконуючим обов`язки Голови НКРЕКП. Тобто, Вовк Д.В. на підставі Указу Президента України виконує функції Голови Національної комісії до закінчення строку на який його призначено тимчасово виконуючим обов`язки Голови .

А тому, колегія суддів вважає, що Вовк Д.В. , на підставі Указу Президента України № 969/2014 від 30.12.2014, на час прийняття оскаржуваної постанови НКРЕКП, був наділений, у спосіб визначений законом, повноваженнями Голови Національної комісії та мав право підписувати оскаржувану постанову.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувана постанова прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законом.

Також, колегія суддів відхиляє доводи щодо допущення при реєстрації оскаржуваної постанови як нормативно-правового акта порушень вимог Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 731, оскільки дотримання процедури реєстрації нормативно-правового акта не є предметом спору у даній справі.

Окрім того, апелянти стверджують, що оскаржувана постанова відповідача обмежує права та свободи громадян та порушує конституційні права на достатній життєвий рівень. Окрім того, позивачі вбачають невідповідність оскаржуваної постанови такому принципу політики в сфері житлово-комунальних послуг, як випередження зростання доходів населення над зростанням тарифів на житлово-комунальні послуги тощо.

Так, згідно ст. 10 Закону України «Про ціни і ціноутворення» суб`єкти господарювання під час провадження господарської діяльності використовують: вільні ціни; державні регульовані ціни.

Статтею 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» визначено, що державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку. Державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін. Зміна рівня державних регульованих цін може здійснюватися у зв`язку із зміною умов виробництва і продажу (реалізації) продукції, що не залежать від господарської діяльності суб`єкта господарювання.

Отже, державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

Відповідно до ст.3 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» формування державних соціальних стандартів і нормативів здійснюється за такими принципами: забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного; законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів; диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів; наукової обгрунтованості норм споживання та забезпечення; соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні; урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту та трудових відносин.

Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» надано повноваження Кабінету Міністрів України формувати, встановлювати та затверджувати державні соціальні стандарти і нормативи користування послугами.

Так, згідно зі ст. 30 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», державне регулювання цін/тарифів базується на таких основних принципах, зокрема, гарантії соціального захисту населення при оплаті за житлово-комунальні послуги та випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

При цьому, НКРЕКП не є органом, що встановлює та забезпечує визначення політичних гарантій належного соціального захисту, такі функції в силу положень статті 116 Конституції України відносяться до компетенції Кабінету Міністрів України,

А відтак, доводи позивачів про порушення відповідачем конституційного права на достатній життєвий рівень та принципу гарантії соціального захисту населення при оплаті за житлово-комунальні послуги та випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, передбаченого Законом України «Про житлово-комунальні послуги», є необґрунтованими оскільки до компетенції НКРЕКП не віднесено безпосереднє забезпечення випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що з метою уникнення надмірного фінансового навантаження на населення через підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 05 квітня 2014 року №83 "Про посилення соціального захисту населення в умовах підвищення цін і тарифів на комунальні послуги", якою установлено, що фінансування витрат, пов`язаних з наданням населенню компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги, здійснюється за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, та затверджено Порядок призначення і надання населенню компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги.

Таким чином, у разі дотримання умов, передбачених Порядком призначення і надання населенню компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року №83 "Про посилення соціального захисту населення в умовах підвищення цін і тарифів на комунальні послуги", позивачі мають право звернутись до відповідних органів з метою отримання компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги.

Відтак, доводи апелянтів щодо порушення відповідачем гарантованих прав позивачів на достатній рівень життя при прийнятті оскаржуваної постанови колегією суддів не приймаються, оскільки саме Кабінетом Міністрів України встановлюються державні соціальні стандарти у сфері житлово-комунального обслуговування, а не відповідачем.

Щодо доводів про неправомірність визначення відповідачем ціни на газ, а саме з порушенням: ст. 1, 4, 9, 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 «Про забезпечення споживачів природним газом», Постанови від 31.03.2011 № 466 Національної комісії регулювання електроенергетики України та Постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869, колегія суддів зазначає таке.

Так, апелянт ОСОБА_3 вказує, що здійснюючи розрахунок ціни природного газу для населення, відповідач врахував обсяг газу імпортного походження для потреб теплогенеруючих підприємств та ТЕЦ для виробництва теплової енергії, у зв`язку з чим ціна природного газу як товару є необґрунтовано завищеною. Окрім того, апелянт вказував, що в порушення пункту 3.1 постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України від 31.03.2011 № 466 відповідачем встановлення роздрібних цін для населення виходячи з річного обсягу споживання не здійснено.

Пунктом 17 ч.1 ст.1 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» (чинного на час прийняття оскаржуваної постанови) визначено, що побутові споживачі природного газу (далі - населення) - фізичні особи, які отримують природний газ з метою використання для власних побутових потреб, у тому числі для приготування їжі, підігріву води та опалення своїх житлових приміщень.

Відповідно до частини 3 статті 4 Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу" до повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, належать, зокрема, затвердження порядків: встановлення роздрібних цін на природний газ для населення.

Відповідно до частин 1, 4, 5 статті 10 Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу" визначено, що підприємства, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарські товариства, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебувають у статутному фонді інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірні підприємства, представництва та філії таких підприємств і товариств, учасники договорів про спільну діяльність та/або особи, уповноважені договорами про спільну діяльність, укладеними за участю зазначених підприємств, щомісяця здійснюють продаж усього товарного природного газу, видобутого на підставі спеціальних дозволів на користування надрами в межах території України, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, для формування ресурсу природного газу, що використовується для потреб населення, безпосередньо суб`єкту, уповноваженому Кабінетом Міністрів України на формування такого ресурсу, за закупівельними цінами, які для кожного суб`єкта господарювання - власника спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами щороку встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, згідно із затвердженим нею Порядком формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб`єктів господарювання, що здійснюють його видобуток.

Потреби населення у природному газі задовольняються з ресурсів природного газу, видобутого газодобувними підприємствами, що зазначені у частині першій статті 10 цього Закону, а в разі їх недостатності - з інших ресурсів газу суб`єкта, уповноваженого на формування ресурсу природного газу для населення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Реалізація природного газу для задоволення потреб населення здійснюється гарантованими постачальниками за роздрібними цінами, встановленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року №1729 "Про забезпечення споживачів природним газом" установлено, що потреба населення в природному газі задовольняється з ресурсу природного газу, який формується за рахунок продажу підприємствами, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарськими товариствами, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебуває у статутних фондах інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірніми підприємствами, представництвами та філіями таких підприємств і товариств, учасниками договорів про спільну діяльність, укладених за участю зазначених підприємств і товариств, та/або уповноваженими такими договорами особами Національній акціонерній компанії "Нафтогаз України" всього обсягу природного газу (в тому числі нафтового (попутного) газу) власного видобутку, який здійснюється на підставі спеціальних дозволів на користування надрами (за винятком обсягів газу, що використовується видобувними підприємствами відповідно до напрямів, визначених прогнозним річним балансом находження та розподілу природного газу по Україні, що затверджений Кабінетом Міністрів України), а у разі нестачі - за рахунок інших ресурсів Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України".

Механізм встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення, визначав Порядок встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" (далі по тексту - Порядок).

Відповідно до ч.3 вказаного Порядку з метою встановлення роздрібних цін на природний газ для населення НКРЕ проводить аналіз:

фактичних (за попередні три роки) та планованих обсягів споживання природного газу населенням у розрізі диференційованих груп за обсягами споживання з урахуванням наявності/відсутності лічильників газу;

фактичної (за попередні три роки) кількості абонентів, які споживають природний газ, у розрізі диференційованих груп за обсягами споживання з урахуванням наявності/відсутності лічильників природного газу;

планованих обсягів природного газу, що видобувається суб`єктами;

аналітично-статистичних даних щодо оснащення лічильниками природного газу об`єктів житлового фонду;

фактичного (за попередній рік) і прогнозного річного балансу надходження та розподілу природного газу (в частині обсягів, що розподіляються для потреб населення);

витрат суб`єкта, уповноваженого Кабінетом Міністрів України на формування ресурсу природного газу, що використовується для потреб населення, пов`язаних із закупівлею та реалізацією природного газу для населення за базовий та на планований період з відповідним обґрунтуванням кожної статті витрат;

копій фінансової звітності уповноваженого суб`єкта.

Відповідно до пункту 7 Порядку роздрібні ціни на природний газ для потреб населення розраховуються НКРЕКП, виходячи із:

середньозваженої ціни природного газу як товару;

питомих витрат уповноваженого суб`єкта, пов`язаних із закупівлею та реалізацією природного газу населенню;

збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності (на обсяги природного газу, що постачається населенню) (далі - цільова надбавка);

загального тарифу на транспортування природного газу;

середньозваженого тарифу на постачання природного газу;

податку на додану вартість;

планованого річного обсягу споживання природного газу населенням, передбаченого прогнозним річним балансом надходження та розподілу природного газу;

планованих річних обсягів розподілу природного газу для потреб населення, що видобувається суб`єктами, та інших ресурсів природного газу, що належить до інших ресурсів уповноваженого суб`єкта, передбачених прогнозним річним балансом надходження та розподілу природного газу.

Пункт 17 Порядку передбачає, що перегляд установлених цін на природний газ здійснюється НКРЕКП у разі зміни складових середньої ціни реалізації природного газу, вимог законодавства та інших обставин, що значено впливають на їх величину.

За визначенням пункту 2 Порядку середня ціна реалізації природного газу - це середня ціна 1000 куб. метрів природного газу, що реалізується для потреб населення, розрахована виходячи з цін природного газу як товару, питомих витрат уповноваженого суб`єкта, тарифів на послуги з його транспортування, розподілу і постачання за регульованим тарифом, податків і зборів; середньозважена ціна природного газу як товару - розрахункова середньозважена ціна 1000 куб. метрів товарного природного газу, що видобувається суб`єктами, зазначеними у частині першій статті 10 Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу" (далі - суб`єкти), природного газу, що належить до інших ресурсів уповноваженого суб`єкта.

Відповідно до пункту 15 Порядку, середня ціна реалізації природного газу (без урахування податку на додану вартість) визначається за такою формулою:

Цсередня = (Цтов + Вр) х Кцн + Тзаг + Тпост,

де Цтов - середньозважена ціна природного газу як товару (без урахування податку на додану вартість);

Вр - питомі витрати уповноваженого суб`єкта (без урахування податку на додану вартість);

Кцн - коефіцієнт, що враховує цільову надбавку;

Тзаг - загальний тариф на транспортування природного газу (без урахування податку на додану вартість);

Тпост - середньозважений тариф на постачання природного газу (без урахування податку на додану вартість).

Таким чином, перегляд установлених цін на природний газ може бути здійснений НКРЕКП у разі зміни складових середньої ціни реалізації природного газу, зокрема таких як середньозважена ціна природного газу як товару та питомі витрати уповноваженого суб`єкта, вимог законодавства та інших обставин, що значно впливають на їх величину.

Також, пунктами 10, 11, 12 Порядку визначено, що за умови недостатності обсягів товарного природного газу, що видобувається суб`єктами, НКРЕ відповідно до прогнозного річного балансу надходження та розподілу природного газу проводить розрахунки середньозваженої ціни природного газу як товару з урахуванням обсягів природного газу, що належать до інших ресурсів уповноваженого суб`єкта.

Питомі витрати уповноваженого суб`єкта включають:

витрати, пов`язані із закачуванням природного газу для потреб населення до підземних сховищ, його зберіганням та відбором;

адміністративні витрати, пов`язані із закупівлею та реалізацією природного газу для потреб населення;

витрати, пов`язані із створенням страхового запасу природного газу для потреб населення.

Рівень питомих витрат уповноваженого суб`єкта, що застосовується під час розрахунку роздрібних цін, визначається на основі матеріалів, поданих таким суб`єктом, з урахуванням їх економічної обґрунтованості.

Судом першої інстанції встановлено, що основними факторами, які вплинули на зростання роздрібних цін на природний газ для потреб населення є: дефіцит ресурсу природного газу, пов`язаний, зокрема зі зменшенням його видобутку; необхідність збільшення цін на товарний природний газ для газодобувних підприємств, які підпадають під вимоги статті 10 Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу" та здійснюють продаж газу власного видобутку для потреб населення, у зв`язку із збільшенням ставки рентної плати за користування надрами та з метою збільшення капітальних інвестицій у газовидобувну галузь; зростання ціни на імпортований газ у зв`язку з девальвацією гривні до долара США; необхідність перегляду тарифів на транспортування природного газу магістральними та розподільними трубопроводами у зв`язку із підвищенням рівня ціни на природний газ, який використовується на виробничо-технологічні потреби газотранспортних та газорозподільних підприємств та зменшенням обсягів транспортування природного газу магістральними та розподільними трубопроводами та його постачання.

Окрім того, оскаржувана постанова прийнята на виконання вимог пункту 4 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", яким НКРЕКП у першому кварталі 2015 року доручено здійснити перегляд цін на природний газ для споживачів з метою зменшення дефіциту ПАТ "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України".

Разом з тим, колегія суддів зауважує, що граничні роздрібні ціни на природний газ для споживачів не можуть встановлюватись лише на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ без врахування всіх обставин, що мали значення для прийняття оскаржуваного рішення, у т.ч. економічного характеру.

З детальних розрахунків роздрібних цін на природний газ для потреб населення, затверджених оскаржуваною постановою, наведених відповідачем у письмовому запереченні проти позову вбачається дотримання вартісного балансу. Роздрібні ціни розраховані на основі матеріалів наданих НАК "Нафтогаз України".

Апелянти вказують на безпідставне врахування відповідачем при розрахунку ціни природного газу для населення, обсягу газу імпортного походження для потреб теплогенеруючих підприємств та ТЕЦ для виробництва теплової енергії, що на думку апелянтів призвело до завищення ціни на газ.

Відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 «Про забезпечення споживачів природним газом» № 1729, що була чинною на час прийняття оскаржуваної постанови, потреба населення в природному газі задовольняється з ресурсу природного газу, який формується за рахунок продажу підприємствами, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарськими товариствами, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебуває у статутних фондах інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірніми підприємствами, представництвами та філіями таких підприємств і товариств, учасниками договорів про спільну діяльність, укладених за участю зазначених підприємств і товариств, та/або уповноваженими такими договорами особами Національній акціонерній компанії "Нафтогаз України" всього обсягу природного газу (в тому числі нафтового (попутного) газу) власного видобутку, який здійснюється на підставі спеціальних дозволів на користування надрами (за винятком обсягів газу, що використовується видобувними підприємствами відповідно до напрямів, визначених прогнозним річним балансом находження та розподілу природного газу по Україні, що затверджений Кабінетом Міністрів України), а у разі нестачі - за рахунок інших ресурсів Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України". Потреби в природному газі задовольняється для установ і організацій, що фінансуються з державного і місцевих бюджетів, суб`єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, котелень, установлених на дахові та прибудованих, - з ресурсів імпортованого природного газу Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України".

Із зазначених положень постанови № 1729 вбачається, що потреби населення у природному газі задовольняються за рахунок ресурсів газу власного видобутку, а у разі нестачі - за рахунок інших ресурсів НАК «Нафтогаз України».

Отже, до розрахунку роздрібних цін на природний газ для потреб населення обґрунтовано враховано обсяг газу з ресурсів імпортованого природного газу.

Крім того, апелянт ОСОБА_3 , в обґрунтування доводів апеляційної скарги стверджував, що оскільки повноважень Кабінету Міністрів України щодо встановлення та затвердження порядку розрахунку роздрібних цін на газ для населення законом не надано, а тому постанова Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» застосуванню не підлягає.

Разом з тим, колегія суддів зауважує, що Постановою КМУ від 01.06.2011 № 869 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги" з метою забезпечення єдиного для всіх регіонів підходу до формування тарифів у сфері житлово-комунальних послуг Кабінет Міністрів України затверджено, зокрема, Порядок встановлення роздрібних цін на природний газ для населення.

Відповідно до Постанови КМУ від 02.03.2015 № 74 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання таким, що втратив чинність, Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення" визнано таким, що втратив чинність Порядок встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 869 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги", який набрав чинності з 1 квітня 2015 року.

Разом з тим, зазначений порядок на час прийняття оскаржуваної постанови був чинний, в даній справі не є предметом наявність/відсутність повноважень Кабінету Міністрів України щодо встановлення та затвердження порядку розрахунку роздрібних цін на газ для населення на час спірних правовідносин, а відтак доводи апелянта в цій частині є безпідставними.

Окрім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог ГО "Громадський рух "Патріоти України", оскільки така не є суб`єктом правовідносин, у яких застосовується чи буде застосована постанова.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України , колегія суддів дійшла висновку щодо відсутності правових підстав для задоволення позову Громадської організації "Громадський рух "Патріоти України", ОСОБА_6 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Міністерство юстиції України, Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5 про визнання незаконною, протиправною та скасування постанови.

Разом з тим, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги ОСОБА_3 про допущення судом першої інстанції порушення норм процесуального права щодо розгляду справи одноособово.

Відповідно до вимог ч.1 ст. 23 КАС України, чинної в редакції до 15.12.2017, визначалося, що усі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, встановлених цим Кодексом, розглядаються і вирішуються суддею одноособово.

Частиною першою статті 24 КАС України, в редакції чинній до 15.12.2017, передбачено, що адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.

Відповідно до п. 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України N 715/2014 від 10.09.2014 (надалі - Положення N 715/2014), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України і підзвітним Верховній Раді України.

Зокрема, п. 4 Положення N 715/2014 визначено, що НКРЕКП, відповідно до покладених на неї завдань, крім іншого: бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики у сферах функціонування ринків електричної енергії, природного газу, нафти та нафтопродуктів, у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; установлює ціни (тарифи) на електричну енергію, тарифи на її передачу та постачання; здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на неї Президентом України.

Окрім цього, відповідно до п. 6 Положення НКРЕКП для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право: приймати у межах своєї компетенції рішення, що є обов`язковими до виконання суб`єктами природних монополій; приймати з питань, що належать до компетенції НКРЕКП, нормативно-правові акти, контролювати їх виконання.

Виключними повноваженнями щодо формування та забезпечення реалізації єдиної державної політики у сферах функціонування ринків електричної енергії, природного газу, нафти та нафтопродуктів, у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; установлення цін (тарифів) на електричну енергію, тарифів на її передачу та постачання наділена саме НКРЕКП. У будь-яких інших органів державної влади такі повноваження відсутні.

Відтак, НКРЕКП є центральним органом виконавчої влади, а тому дану адміністративну справу мав розглянути суд першої інстанції колегією у складі трьох суддів.

Разом з тим, з протоколів судового засідання та постанов суду першої інстанції вбачається, що розгляд справи здійснювався одноособово.

Відтак, справу розглянуто неповноважним складом суду.

Відповідно до вимог ч. 1 та 2 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, крім іншого, неправильне тлумачення закону.

У відповідності до п.1 ч.3 ст.317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто неповноважним складом суду.

Виходячи із викладеного, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга в цій частині підлягає задоволенню частково, а рішення суду першої інстанції - скасуванню, оскільки справу розглянуто неповажним складом суду, з ухваленням нового про відмову у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг та заперечень на них, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню частково, рішення суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційні скарги представника за довіреністю ОСОБА_1 - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , представника за довіреністю ОСОБА_5 - ОСОБА_6 , ОСОБА_7 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2015 року - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2015 року - скасувати

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Громадської організації "Громадський рух "Патріоти України", ОСОБА_6 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Міністерство юстиції України, Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5 про визнання незаконною, протиправною та скасування постанови - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст підписано 06.11.19.

Головуючий суддя Л.В.Бєлова

Судді І.О. Лічевецький,

Я.М. Собків