Справа № 738/1332/19
Суддя: Карпушова Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2019-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 738/1332/19 Суддя (судді) першої інстанції:Сова Т.Г.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Гордієнко Л.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області на рішення Менського районного суду Чернігівської області від 05 серпня 2019 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенка Віталія Михайловича про скасування постанови та припису

В С Т А Н О В И В :

22 липня 2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенка Віталія Михайловича про визнання протиправними та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення № 17 від 11.07.2019 та припису № 37 від 03.07.2019.

Позовні вимоги обгрунтовано тим, що припис та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є протиправними.

Рішенням Менського районного суду Чернігівської області від 05 серпня 2019 р. позовні вимоги задоволено: визнано дії відповідача головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко Віталія Михайловича - незаконними. Скасовано постанову № 17 по справі про адміністративне правопорушення від 11 липня 2019 року, винесену головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко Віталієм Михайловичем, про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на секретаря Менської міської ради ОСОБА_1, провадження по справі закрито. Визнано протиправним та скасовано припис Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенка Віталія Михайловича від 03 липня 2019 року № 37.

Приймаючі рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено правомірність своїх дій та прийнятих ним рішень, зазначивши, що під час призначення проведення позапланової перевірки позивача та складання оскаржуваного припису відповідач діяв з порушенням Порядку №698.

Відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Менського районного суду Чернігівської області від 05 серпня 2019 р. як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального права, та прийняти нове рішення яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, відповідач діяв згідно направлення в межах чинного законодавства, будь - які порушення в його діях відсутні, а тому заявлені позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу щодо необґрунтованості апеляційної скарги та правильності висновків суду першої інстанції, зазначивши доводи аналогічні позовної заяви.

Сторони в судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлялися належним чином.

Справу розглянуто у відкритому судовому засіданні, без фіксації судового процесу технічними засобами, у порядку ст.229 КАС України.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що 03.06.2019 слідчим СВ Менського ВП ГУНП в Чернігівській області В.М. Середа направлено клопотання начальнику Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області про проведення позапланової перевірки дотримання вимог чинного законодавства при здійсненні підготовчих та будівельних робіт на об`єктах будівництва: «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка в місті Мена Чернігівської області» та «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка по вул. С.Титаренка м. Мена Чернігівської області».

Дана позапланова перевірка була призначена з метою повного, всебічного та неупередженого розслідування кримінального провадження № 0000009 від 21.01.2019, внесеного в ЄРДР за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 364 КК України.

За наслідками даного звернення, 01.07.2019 начальником управління видано направлення для проведення планового (позапланового) заходу № 145 головному інспектору будівельного нагляду відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко В.М. для здійснення позапланової перевірки на «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка по вул. Титаренка Сергія в м. Мена, Чернігівської області» щодо дотримання суб`єктом містобудування Менською міською радою вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу (розпорядження) Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області від 01.07.2019 № 26-ІІ (а.с.5).

03.07.2019 така перевірка відбулась, за її результатами складено акт № 145 від 03.07.2019 про виявлення порушень: «виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання при реконструкції парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка по вул. Титаренка Сергія в м. Мена Чернігівської області, а саме: будівництво водогону з підключенням до існуючої водопровідної мережі по вул. Титаренка Сергія, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1)» (а.с.6-11).

За результатами перевірки винесено Припис № 37 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 03.07.2019, яким вимагається усунути порушення у відповідності до вимог чинного законодавства, а саме: подати повідомлення про початок виконання будівельних робіт до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області або привести до попереднього стану до 03.09.2019 (а.с.13).

Також головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко В.М. стосовно Менської міської ради складено Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03.07.2019, в якому зазначено про порушення Менською міською радою пункту 1 частини 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року, за що передбачена відповідальність пунктом 2 частиною 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (а.с.12).

За результатами розгляду зазначеного протоколу головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко В.М. винесено постанову № 17 від 11.07.2019 про накладення на ОСОБА_1 штрафу в розмірі 8500 грн., як на посадову особу Менської міської ради (а.с.18).

Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вищевказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами, і не є спірними.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявності у ній і додатково поданими доказами, і перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до ч.1,2, 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною 2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (надалі - Закон № 877) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Статтею 1 Закону № 877 передбачено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства.

Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно зі ст. 3 Закону № 877 державний нагляд (контроль) здійснюється, зокрема за принципами гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю); здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю).

Статтею 7 Закону № 877-V передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначає Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі по тексту - Закон України від 17 лютого 2011 року №3038-VI в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI.

Згідно з частинами 1 та 2 статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі по тексту - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктами 6, 7 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Згідно з пунктом 12 Порядку 553 у разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб`єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб`єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об`єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Пунктом 13 Порядку №553 закріплено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень.

Відповідно до пункту 14 цього Порядку суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб інспекції до проведення перевірки складається відповідний акт.

Згідно з пунктом 3 частини 4 статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI, посадові особи інспекції державного-будівельного контролю можуть, зокрема, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

- усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів погоджується, що відповідачем не доведено правомірність оспорюваних дій та рішень, як то передбачено нормами КАС України.

Матеріалами справи підтверджено, що в направленні на проведення перевірки було зазначено лише один об`єкт «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка по вул. Титаренка Сергія м. Мена Чернігівської області», хоча перевірка мала бути проведена саме на об`єктах: «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка в місті Мена Чернігівської області» та «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка по вул. С.Титаренка м. Мена Чернігівської області».

Апелянтом вказане не спростовано.

Оскільки формулювання порушення вказано саме: виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання при реконструкції парку культури і відпочинку ім. Т.Г. Шевченка по вулиці Титаренка Сергія в місті Мена, Чернігівської області, а саме: будівництво водогону з підключенням до існуючої водопровідної мережі по вулиці Титаренка Сергія, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CCI), що фактично перевірявся один об`єкт будівництва (проект «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г. Шевченка по вул. Титаренка Сергія в м. Мена, Чернігівської області»,), а припис та постанова складені відповідно до іншого, а саме «Реконструкція парку культури і відпочинку ім. Т.Г.Шевченка в місті Мена Чернігівської області».

Перевірка не повинна виходити за межі конкретного об`єкта перевірки, так як перевірявся саме робочий проект, а не об`єкт будівництва, тому згідно підстав наведених вище перевірка не мала законних підстав на охоплення об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури (водогону та водопровідної мережі), тому і проведена протиправно.

При цьому, відповідно до пп.6, 10 Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року №406 затверджений Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, а саме:

- зведення на земельній ділянці споруд без влаштування фундаментів, зокрема навісів, альтанок, наметів, накриття, сходів, естакад, літніх душових, теплиць, гаражів, а також свердловин, криниць, люфт-клозетів, вбиралень, вигрібних ям, замощень, парканів, відкритих басейнів та басейнів із накриттям, погребів, входів до погребів, воріт, хвірток, приямків, терас, ґанків щодо індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків.

- відновлення елементів благоустрою, визначених Законом України «Про благоустрій населених пунктів».

Відповідно до п. 7 статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» елементами (частинами) об`єктів благоустрою є: комплекси та об`єкти монументального мистецтва, декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади.

Тобто, враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що даний об`єкт входить до чіткого переліку тих об`єктів будівництва, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію. Тому відновлення об`єктів благоустрою має здійснюватись без повідомлення про початок їх виконання та після їх закінчення об`єкт не підлягає введенню в експлуатацію.

Також колегія суддів погоджується з іншим висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний припис відповідача не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки текст порушення, викладеного в приписі є аналогічним з порушенням, що вказане в протоколі про адміністративне правопорушення.

Відтак, в разі притягнення особи до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, вказаного в протоколі, а також за невиконання припису, в якому зазначено це ж саме правопорушення, призведе до подвійної відповідальності за одне і теж правопорушення, що суперечить вимогам ст. 61 Конституції України про те, що ніхто не може бути двічі притягнутий до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Крім цього, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що позивач не є суб`єктом вчинення інкримінованих йому правопорушень.

Отже, підсумовуючи все вищевикладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що оскаржувані позивачем документи, винесені головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко В.М. без всебічного, повного і об`єктивного з`ясування всіх обставин справи, а тому вважає позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

З огляду на вказане, колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта в цій частині позовних вимог як безпідставні.

Проте, суд першої інстанції помилково задовольнив вимоги в частині визнання дій відповідача головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко Віталія Михайловича - не законними, які не були заявлені позивачем.

Отже, суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог, при цьому для достатнього захисту прав позивача були саме заявлені позивачем позовні вимоги.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції в частині визнання дій відповідача головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенко Віталія Михайловича - не законними прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому, у відповідності до ст.317 КАС України, рішення Менського районного суду Чернігівської області від 05 серпня 2019 р. підлягає зміні в цій частині.

Повний текст виготовлено 05.11.2019.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області на рішення Менського районного суду Чернігівської області від 05 серпня 2019 р. задовольнити частково.

Рішення Менського районного суду Чернігівської області від 05 серпня 2019 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Ющенка Віталія Михайловича про скасування постанови та припису - змінити шляхом виключення другого абзацу резолютивної частини рішення.

В решті рішення Менського районного суду Чернігівської області від 05 серпня 2019 р. - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

Л.В. Губська

О.В. Епель