Справа № 520/12022/17
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2019-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2019 року

м. Київ

Справа № 520/12022/17

Провадження № 11-521апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянула в порядку письмового провадження касаційні скарги Одеської міської ради (далі - Міськрада), Київської районної адміністрації Одеської міської ради (далі - Райадміністрація), Комунального підприємства (далі - КП) «Одестранспарксервіс» на рішення Київського районного суду м. Одеси від 11 квітня 2018 року (суддя Пучкова І. М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року (головуючий суддя Димерлій О. О., судді: Коваль М. П., Кравченко К. В.) у справі №520/12022/17 за позовом ОСОБА_1 до Міськради, Райадміністрації, ОСОБА_2 - заступника голови Райадміністрації, треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, обслуговуючий кооператив «Автостоянка Люстдорф», КП «Одестранспарксервіс», про визнання протиправним (незаконним) і нечинним рішення Міськради, визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення певних дій, та

ВСТАНОВИЛА:

1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовними вимогами:

визнати протиправним (незаконним) та нечинним рішення Міськради від 15 березня 2017 року № 1813-VII «Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 27 серпня 2014 року № 5286-VI «Про затвердження Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси» в новій редакції» (далі - Спірне рішення). Цим рішенням Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки), затверджений згідно з lодатком № 2, який міститься в підпункті 1.2 пункту 1 оскарженого рішення, доповнено пунктом № 109 з таким текстом «Київський район, пункт № 109, місцезнаходження спеціальної земельної ділянки - АДРЕСА_1 , кількість місць для паркування (одиниць) -64, займана площа - 913 кв. м, технічне облаштування - облаштоване»;

визнати протиправними дії Райадміністрації щодо погодження схеми розміщення транспортних засобів на спеціально відведеній автостоянці 64 м/м, площею 913 кв. м, за адресою: АДРЕСА_1 ;

зобов`язати Райадміністрацію утриматись від вчинення дій щодо узгодження розміщення парковок, автостоянок на території Київського району м. Одеси до затвердження порядку (способу, передбаченого законом) погодження (узгодження) розміщення парковок, автостоянок на території Київського району м. Одеси.

12 жовтня 2017 року позивачка подала уточнення до адміністративного позову, в якому просила суд:

визнати протиправним (незаконним) та нечинним Спірне рішення в частині доповнення пунктом № 109 за Київським районом «Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки)», затвердженого згідно з додатком № 2, який міститься в підпункті 1.2 пункту 1 оскарженого рішення, текстом «Київський район, пункт № 109, місцезнаходження спеціальної земельної ділянки - АДРЕСА_1 , кількість місць для паркування (одиниць) - 64, займана площа 913 кв. м, технічне облаштування -облаштоване»;

визнати протиправними дії заступника голови Райадміністрації ОСОБА_2 щодо погодження схеми розміщення транспортних засобів на спеціально відведеній автостоянці 64 м/м, площею 913 кв. м, за адресом: АДРЕСА_1 .

2. Київський районний суд м. Одеси рішенням від 11 квітня 2018 року позов задовольнив частково. Визнав протиправним Спірне рішення у частині доповнення пунктом № 109 за Київським районом «Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки)», затвердженого згідно із додатком № 2, який міститься в підпункті 1.2 пункту 1 оспорюваного рішення, текстом «Київський район, пункт № 109, місцезнаходження спеціальної земельної ділянки - АДРЕСА_1 , кількість місць для паркування (одиниць) - 64, займана площа (кв. м) - 913, технічне облаштування - облаштоване»; визнав протиправними дії суб`єкта владних повноважень - заступника голови Райадміністрації ОСОБА_2 щодо погодження схеми розміщення транспортних засобів на спеціально відведеній автостоянці 64 м/м, площею 913 кв.м, за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов`язав Райадміністрацію утриматися від вчинення дій щодо узгодження розміщення парковок, автостоянок на зазначеній території до затвердження порядку (способу, передбаченого законом) погодження (узгодження) розміщення парковок, автостоянок на цій території.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 грудня 2018 року рішення змінив, виклав абзац другий резолютивної частини рішення суду першої інстанції в іншій редакції, за якою визнав протиправним та нечинним з дати прийняття - 15 березня 2017 року, рішення Одеської міської ради від 15 березня 2017 року № 1813-VІІ «Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 27 серпня 2014 року № 5286-VІ «Про затвердження Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси», в новій редакції у частині доповнення пунктом № 109 за Київським районом «Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки)», затвердженого згідно із додатком № 2, який міститься в підпункті 1.2. пункту 1 оспорюваного рішення, текстом «Київський район, пункт № 109, місцезнаходження спеціальної земельної ділянки - АДРЕСА_1, кількість місць для паркування (одиниць) - 64, займана площа (кв. м) - 913, технічне облаштування - облаштоване». У решті рішення суду першої інстанції залишив без змін.

3. Міськрада та КП «Одестранспарксервіс» не погодилися із зазначеними судовими рішеннями і подали касаційні скарги про їх скасування. Вважають, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального і процесуального права. Серед аргументів незгоди із правовими висновками судів попередніх інстанцій скаржники виокремлюють ті, що вказують на порушення судами правил предметної юрисдикції.

Покликаються на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права в частині не дослідження питання наявності у позивачки порушеного права, свободи або інтересу, які можуть бути захищені шляхом задоволення цього позову.

Указують на помилковість оцінки судом апеляційної інстанції уточненого адміністративного позову ОСОБА_1 як узагальнення її позовних вимог та доводів. На думку відповідачів, його зміст свідчить, що остання змінила предмет, підстави та суб`єктний склад позову, що є фактично поданням нового позову. Порушення процесуальних норм убачають у тому, що суд самостійно визначив належного відповідача у справі без урахування визначеного позивачкою в уточненому адміністративному позові відповідача - Райадміністрацію, що, у свою чергу, вимагало б розпочати розгляд справи спочатку.

Зазначають і про помилковість висновку апеляційного суду стосовно відсутності підстав для залишення позову без розгляду через пропуск позивачкою строку звернення до суду. Вважають, що посилання на «значний суспільний інтерес» спору у цій справі не є тією обставиною, що свідчить про дотримання строку подання позову. У зв`язку з цим мають думку, що апеляційний суд неправильно не визнав порушенням процесуальних норм відмову суду першої інстанції розглянути відповідне клопотання Міськради про залишення адміністративного позову без розгляду.

Не погоджуються з висновками судів попередніх інстанцій щодо оцінки правової природи Спірного рішення.

Покликаються на помилковість висновків судів щодо неналежного визначення в Спірному рішенні місцезнаходження земельної ділянки, та необхідності її державної реєстрації чи передачі у приватну власність (що в іншому випадку дає підстави вважати її неіснуючим об`єктом цивільного права); щодо відсутності у Міськради повноважень розпоряджатися спірною земельною ділянкою, тоді як вона перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Одеси; щодо порушення цільового призначення цієї ділянки; облаштування земельної ділянки, відведеної для паркування транспортних засобів; необхідності встановлення Міськрадою правил відповідальності за збереження транспортних засобів; відсутності повноважень Райадміністрації та заступника голови Райадміністрації ОСОБА_2 щодо погодження схем розміщення транспортних засобів на спеціально відведеній автостоянці.

Судові рішення в частині задоволення позовної вимоги про зобов`язання Райадміністрації утриматися від вчинення дій щодо узгодження розміщення парковок, автостоянок на спірній території, скаржники розцінили як вихід суду за межі позовних вимог, оскільки, на їх думку, суд фактично зобов`язав відповідача не виконувати покладені на нього актом законодавства функції не лише щодо спірної автостоянки, а й щодо всіх автостоянок у місті.

4. Райадміністрація у касаційній скарзі просить скасувати судові рішення у зв`язку із порушенням норм матеріального і процесуального права та прийняти рішення про відмову у задоволенні позову.

На спростування висновків судів попередніх інстанцій в частині відсутності у голови чи інших посадових осіб Райадміністрації повноважень щодо погодження схем розміщення транспортних засобів скаржник послався на незастосування судами норм, які регулюють відповідну сферу правовідносин, що призвело до неправильного вирішення спору.

5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами від 12 лютого, 01 березня та 15 квітня 2019 року відкрив касаційні провадження.

20 травня 2019 року цей самий суд ухвалою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 червня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

На час розгляду справи відзиви на касаційну скаргу не надходили.

6. Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, перевірила матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи і дійшла висновку про таке.

Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що у вересні 2017 року з оголошень, розміщених біля житлового будинку по АДРЕСА_1 , позивачка дізналася про незаконне обмеження її інтересу щодо безоплатного паркування транспортного засобу на майданчику для паркування, оскільки Міськрада 15 березня 2017 року прийняла Спірне рішення, згідно з пунктом (частини) 1.2 якого було доповнено Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки), затверджений згідно із додатком № 2 до рішення, пунктом № 109 по Київському району за АДРЕСА_1 , кількість місць для паркування - 64, займана площа - 913 кв. м, технічне облаштування - облаштоване.

Крім того, суди встановили, що на підставі цього рішення Міськради майданчик для паркування переданий для забезпечення платного паркування обслуговуючому кооперативу «Автостоянка Люстдорф» на підставі договору балансоутримання місць для паркування від 07 вересня 2017 року № 144/К-КР-2017/03-01.

У вересні 2017 року на території житлового комплексу « Альтаїр » за адресою: АДРЕСА_1 , та території майданчика для паркування, членами обслуговуючого кооперативу «Автостоянка Люстдорф» оприлюднене повідомлення, згідно з яким з 01 жовтня 2017 року в`їзд на цей майданчик для паркування обмежений для всіх, крім членів обслуговуючого кооперативу «Автостоянка Люстдорф».

Покликаючись на порушення своїх прав у зв`язку з прийняттям Спірного рішення, позивачка звернулась до суду з цим позовом.

7. Одним із аргументів незгоди з рішеннями судів попередніх інстанцій Міськрада та КП «Одестранспарксервіс» називають порушення цими судами правил предметної юрисдикції. Зокрема, указують про те, що Спірне рішення спрямоване на реалізацію правоможностей власника нерухомого майна, яким є територіальна громада м. Одеси, та від імені якої міська рада діє як рівний учасник цивільних правовідносин. При цьому жодних управлінських функцій по відношенню до позивачки міська рада не здійснювала. Вказане, на думку скаржників, виключає наявність у цьому спорі публічно-правового змісту та вказує на неправильне визначення позивачкою юрисдикції. Вважають, що вимоги позивачки спрямовані проти цивільних прав відповідача, що породжує спір про право цивільне і у цьому випадку вимагає оскарження рішення відповідача як спосіб захисту цивільних прав.

Вирішуючи цей спір, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що він належить до юрисдикції адміністративних судів. У цій частині слід погодитися з судами попередніх інстанцій з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

За приписами частини першої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС (у редакції, чинній на момент ухвалення судових рішень у справі, що розглядається) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України у зазначеній редакції).

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.

У статті 1 Закону № 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно з яким ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВРустановлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.

У статті 12 Земельного кодексу України(далі - ЗК України) визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.

Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.

Предметом спору в цій справі є скасування рішення органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки для забезпечення платного паркування обслуговуючому кооперативу «Автостоянка Люстдорф», що, на переконання позивачки, обмежує її інтерес щодо безоплатного паркування транспортного засобу на майданчику для паркування біля будинку, в якому вона мешкає.

Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України).

На основі цього положення Конституції України в Законі № 280/97-ВР визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59 цього Закону).

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).

Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб`єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.

Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов`язки. Такі акти стосуються конкретних суб`єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що в контексті конкретних обставин, беручи до увагу видові та сутнісні властивості акта, який ухвалила Міськрада, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі публічно-правовий та належить до юрисдикції адміністративних судів, є правильними, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи стосуються оскарження фізичною особою законності рішення щодо передачі земельної ділянки комунальної власності для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, а надалі - для потреб обслуговуючого кооперативу «Автостоянка Люстдорф». Питання законності та обґрунтованості такого рішення, яке має ознаки правозастосовного ненормативного акту органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів.

Оскаржене рішення Міськради не порушує приватні (майнові, матеріальні) права позивачки, тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає. Тобто, в цій справі спору про право цивільне немає, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування.

Аналогічний правовий висновок висловлений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30 травня 2018 року (справа № 127/16433/17).

8. З погляду тих самих скаржників Спірне рішення не встановлює будь-яких прав та обов`язків для позивачки, що свідчить про відсутність між нею та відповідачами публічно-правового спору, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Вирішуючи спір, суд повинен надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

За частиною другою статті 55 Конституції Україникожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до статті 125 Основного Закону адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції Україний конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивачка, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як згадано вище, предметом спору у цій справі є законність рішення органу місцевого самоврядування про відведення земельної ділянки комунальної власності для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, яким, на думку позивачки, обмежено її законний інтерес щодо безоплатного паркування транспортного засобу на спірному майданчику.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за частиною першою статті 6 КАС України у редакції до 15 грудня 2017 року, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Позивачка звернулася до суду, повідомила і обґрунтувала хто, який саме суб`єкт владних повноважень, яким чином і який саме її інтерес порушив. З погляду закону, наведеного обґрунтування достатньо для того, щоб з дотриманням встановленого процесуальним законом порядку та строку розпочати судове провадження.

Суди правильно визначили, що саме діями і рішенням відповідачів у межах наданих їм повноважень були порушені інтереси позивачки.

Відповідно до визначених завдань адміністративного судочинства суд з`ясував обставини, що вказують на порушене індивідуально виражене право позивачки, і мотивував, хто, якими діями і рішеннями порушив законний інтерес позивачки, яким чином відповідачі мали діяти відповідно до встановленого законодавством порядку.

Викладені міркування вказують, що посилання скаржників на недослідження судами питання наявності у позивачки порушеного права, свободи або інтересу, які можуть бути захищені шляхом задоволення цього позову, є безпідставними.

9. Не можна погодитися, що у межах цієї справи відбулася одночасно зміна предмета та підстав позову, розширення суб`єктного складу відповідачів, що з погляду Міськради та КП «Одестранспарксервіс» вказує на подання позивачкою нового позову, і зобов`язувало суд відповідно до частини другої статті 167 КАС України повернути доповнення і зміни («уточнення») до позовної заяви їх автору без розгляду.

Суди слушно зазначили, що позивачка попри подання заяв, що стосувалися змісту позовних вимог, предмет чи підстави позовної заяви корінним чином не змінювала і не додавала вимог, які б виходили за межі предмета позову.

У позовній заяві позивачка зазначила, що предметом спору є Спірне рішення, яким порушено її законний інтерес до земельної ділянки, на якій згодом треті особи облаштували платну автомобільну стоянку, а підставами порушення унормованого порядку - його прийняття. У наступних заявах по суті позивачка фактично конкретизувала або деталізувала суть підстав позову й змінила (уточнила) спосіб захисту свого правового інтересу не через скасування Спірного рішення, а внаслідок визнання його нечинним. Вимога до Райадміністрації утриматися від вчинення дій щодо узгодження розміщення парковок, автостоянок на зазначеній території до затвердження порядку (способу) погодження (узгодження) розміщення парковок, автостоянок на цій території є не бажанням заборонити цьому органу місцевого самоврядування виконувати передбачені законом повноваження, а прийом, до якого має вдатися відповідач, у випадку визнання його дій протиправними.

Не розширила позивачка й складу відповідачів, а суд першої інстанцій усупереч процесуальному закону протиправно не залучав до справи неналежного відповідача. У порівнянні з первинним позовом з вимогами визнати протиправними дії посадових осіб Райадміністрації щодо погодження схеми розміщення транспортних засобів на спеціально відведеній автостоянці, у наступних заявах по суті позивачка конкретизувала й, зокрема, остаточно зазначила, що ними є Райадміністрація та виконувач обов`язків керівника цієї адміністрації ОСОБА_2 .

У касаційній скарзі Райадміністрація не заперечує, що відповідачами у цій справі була саме вона та її виконувач обов`язків голови ОСОБА_2 Хоча у вступній частині рішення суду першої інстанції заступник голови Райадміністрації ОСОБА_2 не згадується як відповідач, проте в описовій частині цього рішення зазначається як сторона провадження, якого у суді представляв представник.

У постанові суду апеляційної інстанції Райадміністрація та її посадова особа ОСОБА_2 зазначені як відповідачі.

Викладене не дає підстав визнати переконливими твердження Міськради і КП «Одестранспарксервіс» про те, що суд самовільно залучив до справи неналежного відповідача. Те, що виконувач обов`язків голови одного з підрозділів Міськради не зазначений у вступній частині кінцевого судового рішення по суті не означає, що така особа протиправно залучена до участі у справі, а тому не може бути підставою для втручання в судові рішення.

10. Одним із мотивів для визнання оскаржених судових рішень незаконними Міськрада і КП «Одестранспарксервіс» називають нерозгляд судом першої інстанції клопотання третьої особи КП «Одестранспарксервіс» від 27 листопада 2017 року про закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що спір не підсудний адміністративним судам, а також клопотання Міськради від 01 грудня 2017 року про залишення позовної заяви без розгляду через пропуск позивачкою без поважних причин строку звернення до суду.

Міськрада наголошує також, що під час апеляційного розгляду суд другої інстанції не надав цим мотивам належного значення.

Справді, у матеріалах справи немає процесуальних рішень суду першої інстанції щодо заявлених клопотань. Суд апеляційної інстанції під час перегляду справи не оминув увагою ці обставини, на які Міськрада і третя особа посилалися в апеляційних скаргах, але визнав їх такими, що не містять підстав для скасування.

Велика Палата Верховного Суду не заперечує, що заяви, клопотання і заперечення подаються та розглядаються у порядку, встановленому КАС України. Відповідно до частин першої - третьої статті 166 КАС України при розгляді справи судом учасники справи викладають свої вимоги, заперечення, аргументи, пояснення, міркування тощо щодо процесуальних питань у заявах та клопотаннях, а також запереченнях проти заяв і клопотань. Заяви, клопотання і заперечення подаються в письмовій або усній формі. У випадках, визначених цим Кодексом, заяви і клопотання подаються тільки в письмовій формі. Заяви, клопотання і заперечення подаються та розглядаються в порядку, встановленому цим Кодексом.

За частиною першою статті 204 цього Кодексу учасники справи можуть подати заяви чи клопотання, пов`язані з розглядом справи, які не були заявлені з поважних причин у підготовчому провадженні або в інший строк, визначений судом, які суд вирішує їх після заслуховування думки інших присутніх у судовому засіданні учасників справи.

Відповідно до частин першої та другої статті 239 КАС України у разі наявності обставин, передбачених частиною першою цієї статті суд у виді окремого процесуального акта постановляє ухвалу про закриття провадження у справі.

Згідно з частинами першою, третьою статті 240 цього Кодексу за наявності підстав, передбачених частиною першою цієї статті, суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду.

За частинами першою - третьою статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Виклад наведених положень процесуального закону у зіставленні з доводами касаційної скарги Міськради та третьої особи КП «Одестранспарксервіс» дозволяють дійти висновку, що недотримання положень процесуального закону в частині, коли на заявлені клопотання сторони чи учасника справи з пропозиціями закрити провадження у справі або залишити позов без розгляду, тобто з вимогами припинити провадження у справі, суд першої інстанції не постановив судового рішення за наслідками розгляду цих клопотань, не може бути підставою для скасування судових рішень із направленням справи для продовження розгляду і вирішення цих клопотань, а також для ухвалення нового рішення, оскільки ці дії не призвели до ухвалення незаконного судового рішення.

Мотиви, чому заявлені доводи, приміром про порушення судами правил предметної підсудності, не містять підстав для визнання рішень судів попередніх інстанцій незаконними, наведені в цій постанові.

Поряд із цим, Велика Палата Верховного Суду вважає за потрібне застерегти, що її мотиви відхилення доводів скаржників про недотримання судом першої інстанції вимог процесуального закону в частині порядку розгляду клопотань про закриття провадження у справі чи залишення позовної заяви без розгляду визнані прийнятними саме в рамках розгляду цієї конкретної справи. Висновки і рішення касаційного суду в цій частині не повинні сприйматися як позиція, за якою під час судового розгляду справи по суті спору, у разі заявлення клопотань чи подання заяв, подібних у цій справі, суд не повинен їх розглядати й постановляти відповідне судове рішення.

11. Суди попередніх інстанцій установили, що позивачка оскаржила Спірне рішення після того, як безпосередньо зіткнулася з обмеженням її законного інтересу, зумовленого діями, вчиненими на його виконання. Відтак невдовзі подала позов до адміністративного суду.

Як частково згадано вище, у вересні 2017 року з оголошень біля житлового будинку по АДРЕСА_1 позивачка дізналася, що майданчик біля цього будинку, де раніше вона могла безоплатно паркувати свій транспортний засіб, Спірним рішенням Міськради віднесено до переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів. Тоді на території житлового комплексу « Альтаїр » на АДРЕСА_1 третя особа - обслуговуючий кооператив «Автостоянка Люстдорф» оприлюднив повідомлення, що з 01 жовтня 2017 року в`їзд на майданчик буде обмежений, за винятком членів цього кооперативу.

05 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з цим позовом.

Відповідно до частин першої, другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За таких обставин немає істотних причин вважати, що позивачка звернулася до суду з порушенням строків.

Посилання Міськради на оприлюднення Спірного рішення на офіційному сайті Міськради 27 березня 2017 року та в газеті «Одесский вестник» від 01 квітня 2017 року № 13, із якого, як вважає відповідач, й належить вести відлік строку звернення до суду, не можна визнати об`єктивними, оскільки попри названі способи оприлюднення Спірного рішення в цей період часу, немає доказів того, що зі змісту оприлюдненої інформації позивачка та інші мешканці житлового комплексу «Альтаїр» достеменно знали або могли дізнатися, що на майданчику буде знаходитися платна автостоянка.

Не впливають на цей висновок й покликання відповідача на рішення Європейського суду з прав людини про обмеження права на оскарження. У цій справі суть спору в означеному сегменті зводиться не до того, має чи не має позивачка право на доступ до суду за захистом свого справа, бо ніхто зі сторін право останньої на звернення до суду не заперечує, а до того, чи були фактичні передумови на реалізацію цього права. Як зазначено вище, право на звернення до суду позивачка має і використала його в порядку і строки встановлені законом.

12. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Спірне рішення прийняте щодо невизначеної земельної ділянки, яку реально неможливо встановити на місці її розташування, оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки під розташування на ній спеціальної автостоянки не розроблявся, кадастровий номер, який є єдиним визначенням її місця розташування, не присвоєний.

Несформованість земельної ділянки у встановленому законом порядку, порушення її цільового призначення, відсутність факту державної реєстрації спірної ділянки, на думку апеляційного суду, свідчить про незаконність дій Міськради щодо розпорядження нею.

У цій частині слід погодитись з висновком апеляційного суду з огляду на такі законодавчі положення.

За частиною першою статті 79 ЗК України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Відповідно до частини першої статті 791 цього Кодексу формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності (частина друга статті 791 ЗК України).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі (частина третя статті 791 ЗК України).

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера (частина четверта статті 791 ЗК України).

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина п`ята статті 791 ЗК України).

Земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї (частина дев`ята статті 791 ЗК України).

Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі (частина десята статті 791 ЗК України).

Відповідно до частини першої статті 15 Закону України від 7 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер; місце розташування; опис меж; площа; міри ліній по периметру; координати поворотних точок меж; дані про прив`язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі; дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; відомості про інші об`єкти Державного земельного кадастру, до яких територіально (повністю або частково) входить земельна ділянка; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); склад угідь із зазначенням контурів будівель і споруд, їх назв; відомості про обмеження у використанні земельних ділянок; відомості про частину земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; нормативна грошова оцінка; інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку.

За частиною другою статті 83 ЗК України у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

До земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо) (пункт «а» частини четвертої статті 83 ЗК України).

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений у статті 123 ЗК України.

Надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) (частина перша статті 123 ЗК України).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (абзац перший частини другої статті 123 ЗК України).

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (абзац другий частини другої статті 123ЗК України).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина третя статті 123 ЗК України).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК України).

Отже, в розумінні наведених норм ЗК України рішення про передачу у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності має здійснюватися за проектом землеустрою щодо її відведення.

За положеннями абзаців першого, другого підпункту 2681.1.2 пункту 2681.1 статті 2681 Податкового кодексу України (далі - ПК України) установлено, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджується рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, про встановлення збору. Таке рішення разом з переліком осіб, які уповноважені організовувати та провадити діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, надається виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, контролюючому органу в порядку, встановленому розділом I цього Кодексу.

Системний аналіз наведених положень ЗК України та ПК України дає підстави для висновку, що відведення для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів спеціальних земельних ділянок, які затверджуються переліком відповідного органу місцевого самоврядування, має здійснюватися з урахуванням норм ЗК України щодо порядку формування земельної ділянки.

Згідно з підпунктом 14.1.104пункту 14.1 статті 14 ПК України майданчики для платного паркування - площа території (землі), що належить на правах власності територіальній громаді або державі, на якій відповідно до рішення органу місцевого самоврядування здійснюється платне паркування транспортних засобів.

Відповідно до підпункту 14.1.229пункту 14.1 статті 14 ПК України спеціально відведені автостоянки - площа території (землі), що належить на правах власності територіальній громаді або державі, яка визначається органами місцевого самоврядування із встановленням правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу. До спеціально відведених автостоянок можуть належати комунальні гаражі, стоянки, паркінги (будівлі, споруди, їх частини), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету з метою здійснення організації паркування транспортних засобів. Не належать до спеціально відведених автостоянок гаражі, автостоянки, власники або користувачі яких є платниками земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності, а також земельні ділянки, що належать до прибудинкових територій.

Крім зазначених вище фактичних обставин, у цій справі суди із посиланням на відповідні законодавчі, відомчі та локальні нормативні положення, що стосуються суті спору, та фактичні обставини встановили, що виділена під паркування автомобілів земельна ділянка фактично не була сформована і всупереч вимогам земельного законодавства відведена для паркуванням з порушенням її цільового призначення. Встановили, що на час ухвалення Спірного рішення земельна ділянка не була облаштована для організації та використання для паркування транспортних засобів. Рішення про розміщення автостоянки на вказану у ньому кількість паркувальних місць безпосередньо біля житлових будинків порушує державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів.

На підставі наведеного нормативного регулювання у взаємозв`язку із встановленими обставинами справи, суди першої та апеляційної інстанції дійшли слушного висновку, що Спірне рішення було ухвалене із порушенням вимог земельного законодавства та положень закону, які регламентують порядок відведення земельних ділянок під майданчики для платного паркування, облаштування на них платних автостоянок та встановлення правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу.

Це, своєю чергою, спростовує доводи скаржників про те, що земельна ділянка, яка знаходиться у комунальній власності територіальної громади м. Одеси, є самостійним об`єктом земельних відносин, для якого не встановлено обов`язкового формування та державної реєстрації.

Не підривають законність і обґрунтованість висновків суду й посилання Міськрадита КП «Одестранспарксервіс» на те, що суди хибно заперечили існування місця знаходження земельної ділянки, що наче такої адреси земельної ділянки ніхто не визначав.

Суди правильно встановили, що Міськрада на порушення вимог земельного законодавства не сформувала і не визначила межі земельної ділянки, які планувала відвести під майданчик для паркування транспортних засобів. Тобто не вчинила тих дій, на підставі яких мала визначити межі землі на місцевості, цільове призначення та інші, пов`язані з цим фактом дії, зокрема, з присвоєнням їй адреси, поштової адреси чи інших ідентифікаційних дій.

У контексті наведеного, не можна погодитися з доводами незгоди скаржників з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність у Спірному рішенні правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу, що суперечить вимогам чинного законодавства. Вони вважають, що жодними нормами не передбачений обов`язок приймати з цього питання локальний нормативно-правовий акт.

Однак наведене спростовується положеннями статті 14 ПК України.

13. Велика Палата Верховного Суду вважає, що доводи касаційних скарг про те, що Спірне рішення не є нормативно-правовим актом, є слушними і в цій частині підлягають задоволенню.

Такий висновок робить необхідним втручання у судові рішення в частині мотивації та результатів розгляду.

Справді, рішення Міськради про включення до переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобі на території м. Одеси, не містить в собі ознак нормативно-правового акта, визначення якого наведене вище. За своєю видовою ознакою, суттю, конкретним змістом, правовою природою Спірне рішення має ознаки акта, в основі якого лежить зафіксована у виді документа (акта) діяльність із застосування норми права стосовно конкретного природного об`єкта, фактично ідентифікованого об`єкта нерухомості, яким у цій справі є певна частина комунальної власності органу місцевого самоврядування, що має певне цільове призначення.

За такими критеріями Спірне рішення не може відноситися до нормативно-правового акта.

Водночас треба зазначити, що хоча цей акт не має ознак нормативності, це однак не означає, що змінюються правила, порядок, повноваження і обов`язок органу місцевого самоврядування ухвалювати рішення про відведення земельних ділянок під майданчики для паркування з дотриманням вимог земельного та іншого, пов`язаного з ним, законодавства.

14. Міськрада та КП «Одестранспарксервіс» у касаційних скаргах покликаються на помилковість визнання апеляційним судом нечинним Спірного рішення з моменту його прийняття, оскільки на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.

Апеляційний суд зазначив, що Спірне рішення в частині, що оскаржується, прийняте не у встановлений Конституцією та законами України спосіб, а тому є протиправним, та, як наслідок, має бути визнане нечинним з моменту його прийняття. Суд визнав також, що визнання Спірного рішення протиправним не в повній мірі відновлює порушені права позивача.

Верховний Суд України у постанові від 08 грудня 2009 року виснував, що такий спосіб захисту (вимога про визнання акта нечинним), як випливає з системного аналізу статей 105, 162, 171 КАС України (у редакції, чинній на час її ухвалення), може стосуватися лише випадків оскарження нормативно-правових актів. Відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема, у моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено законом або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7 судам, зокрема, роз`яснено, що визнання ж акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

Суд визначає, що рішення суб`єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.

Поряд із цим за принципом диспозитивності адміністративний суд може в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо обраний позивачем спосіб захисту не є достатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів. Так за частиною другою статті 9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тому задля відновлення порушених прав та законних інтересів позивача доцільно враховувати конкретні обставини справи та суть правовідносин, які склалися після їх врегулювання спірним актом.

У рішенні суду апеляційної інстанції у цій справі визнання нечинним Спірного рішення з моменту його прийняття мотивовано тим, що з цього часу порушувалося право позивачки і тому ефективним, справедливим і дієвим способом захисту її права буде визнання Спірного рішення нечинним саме з цього часу.

Мотивація цього суду в частині визнання Спірного рішення нечинним була б слушною, якщо стосувалося оскарження нормативно-правового акта. Проте, як зазначено вище, оскаржене рішення не має ознак такого, тому рішення суду апеляційної інстанції про визнання Спірного рішення нечинним не може залишатися в силі.

Попри це, слід погодитися з висновком суду про те, що визнання Спірного рішення тільки протиправним не буде належним і ефективним способом захисту порушеного права.

З огляду на вид оскарженого рішення та встановлені процесуальним законом способи захисту (пункт 2 частина друга статті 245 КАС України), природу спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду вважає, що замість неправильного застосованого способу захисту прав та інтересів позивачки через визнання Спірного рішення нечинним, потрібно застосувати спосіб про його скасування. Скасування цього акта не тягне покладання на відповідача обов`язку вчинити необхідні дії з метою відновлення прав чи інтересів позивачки, за захистом яких вона звернулась до суду.

Покликання Міськради та третьої особи на те, що від визнання акта нечинним чи його скасування потерпатимуть права третіх осіб, які з часу запровадження дії платної автостоянки, облаштованої обслуговуючим кооперативом «Автостоянка Люстдорф», користувалися нею, не спростовують висновків судового рішення в цій частині. Твердження про порушення прав таких осіб носить ймовірний характер, базується на узагальнених припущеннях, не містить опису, які саме і чому саме права цих осіб будуть порушені, приміром, шляхом його скасування.

15. У касаційній скарзі Райадміністрація наголошує, що діяла в межах наданих їй повноважень, оскільки відповідно до положень пункту 2.5 Положення про Київську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 26 квітня 2017 року № 1934-VII, у галузі благоустрою має повноваження узгоджувати розміщення парковок, автостоянок на території району та вносити пропозиції щодо доцільності їх діяльності за місцем розташування, а відповідно до пункту 2.6 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі, затвердженого рішенням Міськради від 20 вересня 2011 року № 1251-VI (далі - Положення), має право погоджувати схеми розміщення транспортних засобів. Коли Райадміністрація погоджувала схему розміщення транспортних засобів, діяла відповідно до Порядку погодження управлінських документів, передбаченого правилами організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організація, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2018 року № 100/5 (далі - Порядок № 100/5), відповідно до пунктів 2, 11, 12 розділу 5 якого посадова особа зовнішнє погодження проектів документів може оформляти аркушем погодження, грифом погодження, довідкою про погодження, листом погодження або представленням протоколу обговорення проекту документа на засіданні колегіального органу.

Зазначає, що суд проявив вибірковість, оскільки схему паркування до Спірного рішення погоджував не тільки керівник Київської районної адміністрації Міськради, але й інші посадові особи, однак, порушення суд побачив тільки у діях керівника Райадміністрації.

З погляду всіх скаржників, суди протиправно заборонили утриматися Райадміністрації від виконання своїх обов`язків у частині погодження місць для паркування транспортних засобів.

Велика Палата Верховного Суду не вбачає в цих аргументах підстав для скасування оскаржених рішень.

Суд першої інстанції із посиланням на пункт 3.2.4 Положення про Київську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 13 лютого 2014 року № 4584-VI, чинного на час прийняття Спірного рішення, який за змістом тотожний пункту 2.5 Положення, на яке посилається Райадміністрація у скарзі, не заперечив, що Райадміністрація має право та повноваження узгоджувати розміщення парковок та автостоянок на території району. Але цей документ не містить положень із повноваженнями голови чи будь-якої іншої посадової особи Райадміністрації посвідчувати власним підписом узгодження на схемі розташування транспортних засобів на спеціально відведеній території Київського району м. Одеси.

Попри покликання на пункт 2.6 Положення, скаржник не називає реєстраційні реквізити цього акта, дату прийняття, його автора, чинність на час виникнення спірних відносин. За приписами пункту під таким номером (2.6) Положення, Райадміністрація не є в переліку органів, які погоджують схему розміщення транспортних засобів на автостоянках.

Положення Порядку № 100/5 прописують варіанти форм погодження документів, але не містять положень про те, чи має керівник одного із підрозділів органу місцевого самоврядування повноваження своїм підписом посвідчувати схеми розміщення транспортних засобів на автостоянках.

Не можна визнати втручанням у повноваження адміністрації вимогу суду утриматися від вчинення дій щодо узгодження розміщення парковок, автостоянок на території району до затвердження порядку (способу, передбаченого законом) погодження (узгодження) їхнього розміщення на цій території, оскільки воно спрямоване не на заборону виконувати надані повноваження щодо узгодження місць паркування взагалі, а на забезпечення виконання їх суб`єктом владних повноважень відповідно до вимог законодавства.

16. У касаційних скаргах Міськради та третьої особи - КП «Одестранспарксервіс» підставами для скасування судових рішень називаються хибні висновки судів попередніх інстанцій про відсутність державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі України, про необхідність зміни цільового призначення земельної ділянки, про необлаштованість земельної ділянки, віднесеної для здійснення паркування на ній транспортних засобів, та інші мотиви.

Проте ці доводи та аргументи не спростовують правових висновків цієї постанови, а тому не можуть бути підставами для втручання в судові рішення.

17. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд; залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За правилами частин першої, другої, четвертої статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення або змінює рішення у відповідній частині у разі неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Наведені в цій справі аргументи вказують, що зміні підлягають мотивувальна та резолютивна частини судових рішень.

Отож, касаційні скарги Міськради, КП «Одестранспарксервіс» та Райадміністрації підлягають частковому задоволенню.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційні скарги Одеської міської ради, Київської районної адміністрації Одеської міської ради, Комунального підприємства «Одестранспарксервіс» задовольнити частково.

Рішення Київського районного суду м. Одеси від 11 квітня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року змінити.

Мотивувальну частину рішення Київського районного суду м. Одеси від 11 квітня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року викласти з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові.

Резолютивну частину цих рішень викласти таким чином. Визнати протиправним і скасувати рішення Одеської міської ради від 15 березня 2017 року №1813-VІІ «Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 27 серпня 2014 року № 5286-VІ «Про затвердження переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси», в новій редакції у частині доповнення пунктом № 109 за Київським районом «Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки)», затвердженого згідно із додатком № 2, який міститься в підпункті 1.2 пункту 1 оспорюваного рішення, згідно з текстом якого Київський район, пункт № 109, місцезнаходження спеціальної земельної ділянки - АДРЕСА_1, кількість місць для паркування (одиниць) - 64, займана площа (кв.м) - 913 технічне облаштування - облаштовану.

У решті рішення Київського районного суду м. Одеси від 11 квітня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М.І. Гриців

Судді: Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко

Т.О. Анцупова Н.П. Лященко

С.В. Бакуліна О.Б. Прокопенко

В.В. Британчук В.В. Пророк

Ю.Л. Власов Л.І. Рогач

Д.А. Гудима О.М. Ситнік

Ж.М. Єленіна О.С. Ткачук

О.С. Золотніков В.Ю. Уркевич

О.Р. Кібенко О.Г. Яновська

В.С. Князєв