Справа № 0740/925/18
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2019-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 листопада 2019 року

Київ

справа №0740/925/18

адміністративне провадження №К/9901/9960/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів Мартинюк Н.М., Шишова О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 (колегія суддів у складі: Пліша М.А., Шинкар Т.І., Макарик В.Я.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області про визнання протиправними дії та внесення змін до наказу,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області, в якому просив:

- визнати протиправними дії голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Данко В.Й. щодо формулювання викладеного у констатуючій частині наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 «Про скасування наказу від 13.07.2018 № 218/02-06», а саме обставини, що зумовили видання даного наказу: 1) «…по-перше, наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як...», 2) «…та по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авто розподілу на нього справ і матеріалів, написав заяву від 13.07.2018 про надання відпустки»;

- виключити з констатуючої частини наказу фразу наступного змісту: «…по-перше, наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як...», 2) «…та по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авторозподілу на нього справ і матеріалів,

Позов мотивовано тим, що оскільки заява позивача про відпустку за власний рахунок від 13.07.2018 була погоджена в.о. голови суду з врахуванням підстав викладених у ній, про що видано відповідний наказ, то викладені в наказі голови суду від 30.07.2018 твердження про мету такої заяви, а саме уникнення авторозподілу справ та матеріалів є протиправними та необґрунтованими. На час отримання відпустки без збереження заробітної плати розподіл справ на нього як на суддю вже не здійснювався у зв`язку з початком перебігу строку, який виключає розподіл справ за чотирнадцять днів до початку відпустки. Відтак, просить визнати протиправними дії голови Ужгородського міськрайонного суду щодо викладених у констатуючій частині наказу обставин, що зумовили видання даного наказу та виключити відповідні фрази з наказу.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 08.11.2018 у задоволенні адміністративного позову відмовив.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, видання головою суду відповідних наказів є його дискреційними повноваженнями, наданими йому для здійснення своїх адміністративних функцій. Відповідно позовні вимоги про визнання протиправними дій голови Ужгородського міськрайонного суду щодо формулювання констатуючої частини наказу від 30.07.2018 та про виключення із наказу таких формулювань, фактично є втручанням у дискреційні повноваження голови суду.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.03.2019 рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнив повністю.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий на законних підставах, а тому формулювання викладені в констатуючій частині наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 щодо обставин, що зумовили видання даного наказу в редакції наступного змісту: «....по-перше, наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як..» і «по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авторозподілу на нього справ і матеріалів, написав заяву від 13.07.2018 про надання відпустки» не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, а дії голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Данко В.Й. щодо формулювання наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 «Про скасування наказу від 13.07.2018 № 218/02-06» є протиправними. Також апеляційний суд вказав, що покликання суду першої інстанції на те, що видання головою суду відповідних наказів є його дискреційними повноваженнями, наданими йому для здійснення своїх адміністративних функцій, суперечить самому визначенню дискреційних повноважень.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що норми Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не містять такого способу захисту як «виключення з констатуючої частини наказу фрази». Вважає, що керівник відповідача, формулюючи при видачі наказу, окрім розпорядчої частини, ще й констатуючи його частину (преамбулу) діяв у відповідності до вимог пунктів 6.9, 6.10 та 6.11 Інструкції з діловодства у місцевих загальних судах, апеляційних судах областей, апеляційних судах міст Києва та Севастополя, апеляційному суді Автономної Республіки Крим та вищому спеціалізованому суді України з розгляду цивільних і кримінальних справ, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 17.12.2013 № 173 (далі - Інструкція № 173). Скаржник наголошує на тому, що сама по собі констатуюча частина наказу, без оскарження розпорядчої частини такого наказу, виникнення будь-яких прав і обов`язків для працівників відповідача не зумовлює, а тому обґрунтування констатуючої частини наказу не можуть бути предметом спору, що, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду з таким и вимогами, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Судова оцінка змісту констатуючої частини наказу, в тому числі й оцінка дій посадових осіб відповідача щодо її складання та викладення у ній обґрунтувань, може бути надана судом при вирішення спору щодо оскарження розпорядчої частини наказу як акту індивідуальної дії, яким вирішено питання права, обов`язки та/або законні інтереси позивача. Поза увагою апеляційного суду залишилося те, що преамбула наказу, тобто його констатуюча частина, сама по собі не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Крім цього, скаржник вважає, що видання головою суду наказів, а отже їхнє формулювання, належить до його виключних повноважень.

Позиція інших учасників справи

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. від 10.04.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 у справі № 0740/925/18.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07.06.2019 № 654/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 0740/925/18, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Жук А.В., судді Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. для розгляду судової справи № 0740/925/18.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25.09.2019 № 1570/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 0740/925/18, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 24.09.2019 ухвали про відведення судді-доповідача Жука А.В. від розгляду матеріалів касаційної скарги Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 у справі № 0740/925/18.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.09.2019 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж.М., судді Мартинюк Н.М., Шишов О.О. для розгляду судової справи № 0740/925/18.

Ухвалою Верховного Суду від 06.11.2019 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

13.07.2018 позивач звернувся до в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Монич О.Л. із заявою про надання відпустки без збереження заробітної плати за сімейними обставинами тривалістю 4 календарних дні, з 30.07.2018 по 02.08.2018.

Наказом в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду від 13.07.2018 № 218/02-06 «Про надання відпустки без збереження заробітної плати ОСОБА_1 » позивачу надано відпустку без збереження заробітної плати за сімейними обставинами, тривалістю 4 календарних дні, з 30.07.2018 по 02.08.2018.

Також, 13.07.2018 позивач звернувся до в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Монич О.Л. із заявою про надання йому частини щорічної оплачуваної відпустки тривалістю 19 робочих (25 календарних) днів, починаючи з 06.08.2018.

Наказом в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду від 13.07.2018 № 256/02-09 «Про надання частини відпустки судді ОСОБА_1» позивачу надано частину щорічної оплачуваної відпустки, тривалістю 19 робочих (25 календарних) днів з 06.08.2018 по 31.08.2018.

30.07.2018 позивач звернувся із заявою до голови Ужгородського міськрайонного суду Данка В.Й. із заявою, у якій у зв`язку з виробничою необхідністю щодо розгляду справи № 308/228/123-к днем 30.07.2018 та справи № 308/4877/17 днем 31.07.2018 у складі колегії суддів, просив внести зміни до наказу від 13.07.2018 № 218/02-06, скасувавши надання відпустки без збереження заробітної плати за сімейними обставинами, тривалістю 2 календарних дні, з 30.07.2018 до 31.07.2018 включно.

Наказом голови Ужгородського міськрайонного суду Данка В.Й. від 30.07.2018 № 238/02-06 «Про скасування наказу від 13.07.2018 № 218/02-06», відповідно до вимог статті 24 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та враховуючи ту обставину, що по-перше наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як суддя ОСОБА_1 у заяві посилається на виробничу необхідність щодо розгляду справи № 308/228/13-к днем 30.07.2018 та справи № 308/4877/17 днем 31.07.2018 у складі колегії суддів, і таким чином повідомив про минування потреби у наданні відпустки без збереження заробітної плати за сімейними обставинами, та по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авторозподілу на нього справ і матеріалів, написав заяву від 13.07.2018 про надання відпустки, наказано наказ в. о. голови суду від 13.07.2018 № 218/02-06 «Про надання відпустки без збереження заробітної плати ОСОБА_1 » вважати таким, що втратив чинність, починаючи з 31.07.2018.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, ратифікованої Законом від 17.07.1997 № 475/97-ВР (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до частини першої статті 24 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» голова місцевого суду: 1) представляє суд як орган державної влади у зносинах з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; 2) визначає адміністративні повноваження заступника голови місцевого суду; 3) контролює ефективність діяльності апарату суду, погоджує призначення на посаду керівника апарату суду, заступника керівника апарату суду, а також вносить подання про застосування до керівника апарату суду, його заступника заохочення або накладення дисциплінарного стягнення відповідно до законодавства; 4) видає на підставі акта про призначення судді на посаду, переведення судді, звільнення судді з посади, а також у зв`язку з припиненням повноважень судді відповідний наказ; 5) повідомляє Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та Державну судову адміністрацію України, а також через веб-портал судової влади про вакантні посади суддів у суді у триденний строк з дня їх утворення; 6) забезпечує виконання рішень зборів суддів місцевого суду; 7) організовує ведення в суді судової статистики та інформаційно-аналітичне забезпечення суддів з метою підвищення якості судочинства; 8) сприяє виконанню вимог щодо підвищення кваліфікації суддів місцевого суду; 9) вносить на розгляд зборів суду пропозиції щодо кількості та персонального складу слідчих суддів; 10) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Голова місцевого суду з питань, що належать до його адміністративних повноважень, видає накази і розпорядження (частина друга статті 24 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Пунктами 6.1. та 6.2. Інструкції з діловодства у місцевих загальних судах, апеляційних судах областей, апеляційних судах міст Києва та Севастополя, апеляційному суді Автономної Республіки Крим та вищому спеціалізованому суді України з розгляду цивільних і кримінальних справ, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 17.12.2013 № 173 (далі - Інструкція № 173) передбачено, що оформлення організаційно-розпорядчих документів суду здійснюється відповідно до Національного стандарту України «Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003», затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 № 55. Організаційно-розпорядчі документи суду (накази і розпорядження керівництва суду), внутрішні документи суду (листи, службові, доповідні записки, окремі види довідок тощо) реєструються в АСДС службою діловодства (відповідальним працівником або відповідним структурними підрозділом).

Відповідно до пункту 6.9. Інструкції № 173 текст Візи проставляється на зворотній стороні проектів організаційно-розпорядчих документів (Додаток 5), наказу (розпорядження) і складається з двох частин - констатуючої (преамбули) та розпорядчої.

Згідно з пунктом 6.10. Інструкції № 173 у констатуючій частині наказу (розпорядження) зазначаються підстава, обґрунтування або мета його видання. Якщо наказ (розпорядження) видається на підставі законодавчого акта, нормативно-правового або розпорядчого документа, у констатуючій частині зазначаються назва цього документа, дата та номер.

Пунктом 6.11. Інструкції № 173 передбачено, що у пунктах розпорядчої частини наказу (розпорядження) зазначаються конкретні дії, які передбачається виконати, або заходи, які передбачається вжити, термін виконання та виконавці. В останньому пункті розпорядчої частини наказу (розпорядження) зазначається посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу (розпорядження) у цілому.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Згідно частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, видання головою суду відповідних наказів є його дискреційними повноваженнями, наданими йому для здійснення своїх адміністративних функцій. Відповідно позовні вимоги про визнання протиправними дій голови Ужгородського міськрайонного суду щодо формулювання констатуючої частини наказу від 30.07.2018 та про виключення із наказу таких формулювань, фактично є втручанням у дискреційні повноваження голови суду.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий на законних підставах, а тому формулювання викладені в констатуючій частині наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства та не відповідають дійсності, оскільки на час отримання відпустки без збереження заробітної плати розподіл справ на позивача як на суддю вже не здійснювався у зв`язку з початком перебігу строку, який виключає розподіл справ за чотирнадцять днів, до початку відпустки. Також апеляційний суд вказав, що посилання суду першої інстанції на те, що видання головою суду відповідних наказів є його дискреційними повноваженнями, наданими йому для здійснення своїх адміністративних функцій, суперечить самому визначенню дискреційних повноважень.

Верховний Суд погоджується із висновками суду першої про відсутність підстав для задоволення заявленого позову, проте, вважає, що до такого висновку суд першої інстанції дійшов з помилковим застосуванням норм матеріального права, з огляду на таке.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка має суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні її прав чи свобод. Однак, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень.

З наведеного слідує, що адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача. При цьому відсутність порушення суб`єктивних прав особи, навіть у разі, коли рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень містять ознаки протиправності, унеможливлює досягнення завдань адміністративного судочинства.

Пунктом 6.10. Інструкції № 173 визначено, що у констатуючій частині наказу (розпорядження) зазначаються підстава, обґрунтування або мета його видання. Якщо наказ (розпорядження) видається на підставі законодавчого акта, нормативно-правового або розпорядчого документа, у констатуючій частині зазначаються назва цього документа, дата та номер.

За змістом пункту 6.11. Інструкції № 173 у пунктах розпорядчої частини наказу (розпорядження) зазначаються конкретні дії, які передбачається виконати, або заходи, які передбачається вжити, термін виконання та виконавці. В останньому пункті розпорядчої частини наказу (розпорядження) зазначається посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу (розпорядження) у цілому.

Системний аналіз наведеного нормативно-правового акту свідчить про те, що констатуюча частина наказу містить тільки в собі узагальнений опис підстав та обґрунтувань щодо його прийняття, одна сама по собі відповідна частина такого типу організаційно-розпорядчого документу жодних правових наслідків для працівників суду (у тому числі позивача) не породжує.

Верховний Суд звертає увагу, що преамбула наказу, тобто його констатуюча частина, сама по собі не є актом індивідуальної дії у розумінні статті 4 КАС України, а тому не може бути окремим об`єктом оскарження. Твердження, наведені у констатуючій частині наказу (розпорядження), можуть бути підтверджені або спростовані судом тільки у разі спору про законність безпосередньо розпорядчої частини відповідного наказу (розпорядження), в основу якої покладено згадувані у констатуючій частині наказу (розпорядження) мотиви, підстави, обґрунтування чи мета.

Відповідно до матеріалів справи позивач оскаржує дії голови суду виключно щодо формулювання констатуючої частини наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 та ставить вимогу про виключення із такої певних словосполучень, однак при цьому, позивачем перевірка розпорядчої частини зазначеного наказу не ініціюється.

З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що сама по собі констатуюча частина наказу, з виключенням із під судового контролю розпорядчої частини такого наказу, не може бути предметом спору, що, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду з такими вимогами, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Судова оцінка змісту констатуючої частини наказу, в тому числі й оцінка дій посадових осіб щодо її складання та викладення у ній обґрунтувань, може бути надана судом при вирішені спору щодо оскарження наказу в цілому як акту індивідуальної дії, якою вирішено питання про права, обов`язки та/або законні інтереси позивача. Тобто, припис акту індивідуальної дії повинен породжувати права та обов`язки конкретної особи (осіб), на яку спрямована його дія, адже відмінною ознакою дій суб`єкта владних повноважень є здійснення управлінської влади щодо особи, шляхом впливу на її права і обов`язки.

Крім того, констатація протиправності дій та проста констатація незаконності акта, що має недоліки змісту, може бути способом захисту лише у випадку, коли в зацікавленої особи є певний «правомірний інтерес» у підтвердженності незаконності судом, саме тоді, коли захист права полягає в усуненні невизначеності, яка істотно перешкоджає реалізації права, і коли реалізація права не може бути досягнута шляхом застосування іншого способу захисту.

Як вже зазначалося вище, організаційно-розпорядчий документ відповідача, з якого позивач згідно позову просив виключити з преамбули (констатуючої) частини відповідні фрази, прийнято за письмовою заявою позивача від 30.07.2018 у сфері реалізації права на працю. Предмет і підстава позову не містять вказівок щодо захисту трудових прав і гарантій позивача, визначених державою.

А тому, зазначене є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову, адже пред`явлені у справі позовні вимоги не спрямовані на реальний захист прав позивача. Отже, суди попередніх інстанцій, розглядаючи позовні вимоги, не встановили, яке саме право позивача, за захистом якого він звернувся до суду, порушено, виходячи із предмета і підстав позову, а також із правового обґрунтування позивачем його вимог.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до статті 351 КАС України Верховний Суд вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 скасувати, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови, а в іншій частині рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 - залишити без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 2, 4, 5, 238, 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 скасувати.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

Н.М. Мартинюк

О.О. Шишов ,

Судді Верховного Суду