Справа № 127/16423/13-а
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2019-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 листопада 2019 року

Київ

справа №127/16423/13-а

адміністративне провадження №К/9901/5417/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С.Г.,

суддів Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою виконавчого комітету Вінницької міської ради на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 16.06.2015 (головуючий суддя - Волошин С. В.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.10.2015 (головуючий суддя Драчук Т. О., судді: Залімський І. Г., Полотнянко Ю. П.),

В С Т А Н О В И В:

I. Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2013 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі - Виконком, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 20.06.2013 №1443 «Про скасування архітектурно - планувального завдання, зі змінами та доповненнями, на проектування об`єкта архітектури по АДРЕСА_2» (далі - спірне рішення).

2. Вимоги позовної заяви ОСОБА_1 обґрунтовував тим, що ухвалюючи спірне рішення, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень і не врахував природи виданого ним же архітектурно - планувального завдання (далі - АПЗ), як акту індивідуальної дії, який вичерпав свою дію фактом його виконання - затвердженням проектної документації. При цьому, на підставі зазначеного АПЗ і розробленої проектної документації позивачем отримано дозвіл на виконання будівельних робіт, які фактично були розпочаті і здійснювались на момент звернення до суду з цим позовом, тобто виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією скасованого відповідачем АПЗ. Спираючись на вказані аргументи, ОСОБА_1 вважає, що Виконком не мав права скасовувати видане ним же АПЗ, на підставі якого затверджено проектну і отримано дозвільну документацію, згідно з якою фактично здійснюється будівельні роботи об`єкта будівництва. Позивач наполягає на тому, що на цьому етапі містобудівної діяльності усунення порушень містобудівного законодавства, у разі їх виявлення, повинно здійснюватися уповноваженим органом в порядку контролю за дотриманням цього законодавства, державних стандартів, норм і правил, зокрема, шляхом видання відповідних приписів, накладенням штрафів тощо.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 16.06.2015, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.10.2015, позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано спірне рішення.

4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, визнав обґрунтованими наведені у позовній заяві аргументи й, на підставі встановлених під час розгляду справи обставин, підтверджених доказами, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

5. Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями, Виконком подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і відмовити у задоволенні позову.

6. В обґрунтуванні касаційної скарги висловлено незгоду з висновками судів попередніх інстанцій, які, на думку скаржника, не відповідають фактичним обставинам справи і вимогам законодавства, що врегульовує спірні правовідносини. Зокрема, Виконком наводить мотиви стосовно того, що спірне рішення прийнято ним у межах визначених Конституцією та законами України повноважень під час здійснення ним містобудівного моніторингу, за наслідками проведення якого встановлено факти порушення вимог містобудівної документації на місцевому рівні, Генерального плану м. Вінниці, а також плану зонування і, як наслідок, приписів частини першої статті 17 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), статті 32 Закону України від 08.06.2000 №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III), Закону України від 20.04.2000 №1699-III «Про планування і забудову територій» (далі - Закон №1699-III), пунктів 7, 8, 9, 14 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» (далі - постанова КМУ №318).

7. Скаржник, окрім іншого, наголошує на тому, що АПЗ порушує Порядок надання архітектурно-планувального завдання та технічних умов щодо інженерного забезпечення об`єкта архітектури і визначення розміру плати за їх видачу, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.1999 №2328 (далі - Порядок №2328).

8. Правом подання заперечень на касаційну скаргу позивач не скористався.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.10.2015 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

10. В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

11. За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

13. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14) та на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.

14. Ухвалою Верховного Суду справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 06.11.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

15. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів, досліджених під час розгляду справи, 24.12.2007 управлінням містобудування і архітектури Вінницької міської ради Махаммедову Ж. К. видано архітектурно - планувальне завдання №348 на проектування об`єкта архітектури по АДРЕСА_2

16. Згідно листа департаменту архітектури, містобудування та кадастру Вінницької міської ради від 13.06.2012 №М-05-16394/5/05-8 за клопотанням ОСОБА_1 внесено зміни до вказаного вище АПЗ, та у розділі Містобудівні вимоги пункту 15 «Обмеження щодо поверховості» викладено в новій редакції: «Остаточну поверховість житлового будинку визначити проектом відповідно до вимог ДБН». Водночас, ОСОБА_1 повідомлено, що відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 07.07.2011 №109 «Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст», при зміні намірів забудови замовником, якщо вони відповідають містобудівній документації, він отримує нові містобудівні умови та обмеження».

17. Рішенням виконавчого комітету Вінницької міської ради від 20.06.2013 №1443 "Про скасування архітектурно-планувального завдання, зі змінами та доповненнями, на проектування об`єкта архітектури по АДРЕСА_2 ", враховуючи виявлені за результатами проведеного містобудівного моніторингу департаментом архітектури, містобудування та кадастру міської ради, порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, на об`єкті будівництва по АДРЕСА_2 (акт 515-ПП перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 13.06.2013 та припис №6-С про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.06.2013 інспекції ДАБК у Вінницькій області), відповідно до Закону №3038-VI та керуючись статтями 52, 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) скасовано архітектурно-планувальне завдання №348 від 24.12.2007, затверджене управлінням містобудування і архітектури міської ради громадянину ОСОБА_1 на проектування об`єкта архітектури по АДРЕСА_2 зі змінами та доповненнями від 27.05.2008 №М-1-1847/01-09 та від 13.06.2012 №М-05-16394/05-05-08.

18. Також, з дозволу інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області від 28.12.2009 №437 вбачається, що ОСОБА_1 видано дозвіл на виконання будівельних робіт з реконструкції приватного житлового будинку по АДРЕСА_2 відповідно до проектної документації АВ №3594887, яка виготовлена ТОВ ВКФ "Комета" та затверджена замовником ОСОБА_1 25.12.2009. Відповідальним виконавцем робіт є ТОВ "Мехпромресурс", авторський нагляд здійснює ТОВ ВКФ "Комета", технічний нагляд здійснює ПП "Індустріальна компанія "Аякс". Термін дії дозволу до 30.12.2011.

19. З припису інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області від 13.06.2013 №6-С про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил вбачається, що за результатами позапланової перевірки проведеної на об`єкті по АДРЕСА_2 встановлено виконання будівельних робіт з відхиленням від затвердженої проектної документації в частині влаштування еркерів у вісях "1-6" та "А-Г" (влаштовано еркери квадратної та трапецієвидної форми взамін проектних - округлої форми); не влаштовано віконні отвори в вісях "А-Г" та збільшено у розмірах віконні отвори по вісях "Г-А" по АДРЕСА_2 . В декларації від 13.07.2012 №ВН 7 у графі найменування об`єкта вказано "Будівництво житлового будинку", а в робочому проекті - "Реконструкція індивідуального житлового будинку". В пункті 16 декларації зазначено кількість поверхів - 9, загальною площею 5823 кв. м., а в експертному висновку філії ДП "Вінницядержекспертиза" вказано - 3 поверхи, загальною площею 2814 кв.м., що є порушенням вимог статті 9 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон №687-XIV) та статті 36 Закону №3038-VI. Згідно припису вимагалось припинити виконання будівельних робіт на об`єкті та привести об`єкт у відповідність до вимог чинного законодавства.

20. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 25.09.2013 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування припису, позов задоволено, визнано протиправним та скасовано припис інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області від 13.06.2013 №6-С. Постанова набула законної сили 14.10.2013.

21. З встановлених у названій вище справі обставин слідує, що ОСОБА_1 з 2009 року виконувались будівельні роботи з реконструкції приватного житлового будинку по АДРЕСА_2 . Будівельні роботи здійснювались на підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 28.12.2009 №437, виданого інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області відповідно до проектної документації, яка розроблена ТОВ ВКФ "Комета". Зазначений дозвіл видавався відповідачем на підставі і в порядку визначеному статтею 29 Закону Закон №1699-III, чинного на момент виникнення спірних відносин, і є документом, що засвідчує право замовника та підрядника на виконання підготовчих (якщо підготовчі роботи не були виконані раніше відповідно до дозволу на виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд. Крім того, 13.07.2012 позивач зареєстрував декларацію про початок будівельних робіт з будівництва житлового будинку по АДРЕСА_2 .

22. Судами встановлено й те, що рішенням Вінницького міського суду Вінницької області від 14.10.2014 у справі № 127/14594/13 - ц, встановлено, що в розрізі досліджуваних обставин, та пункту 8 Прикінцевих положень Закону №3038-VI, дозволи на виконання будівельних робіт, отримані до набрання чинності цим Законом, є чинними до завершення будівництва об`єкта. Таким чином, дозвіл на виконання будівельних робіт від 28.12.2009 №437 є чинним і позивач може проводити будівництво на підставі зазначеного дозволу, вказане рішення переглядалось апеляційною та касаційною інстанцією та залишено в силі.

VI. Позиція Верховного Суду

23. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Частиною першою статті 23 Закону №1699-III в редакції, чинній станом на момент прийняття відповідачем рішення про затвердження АПЗ, встановлено, що забудова територій передбачає здійснення нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, впорядкування об`єктів містобудування, розширення та технічного переоснащення підприємств (далі - будівництво). Будівництво об`єктів містобудування здійснюється згідно з законодавством, державними стандартами, нормами та правилами, регіональними і місцевими правилами забудови, містобудівною та проектною документацією.

25. За змістом статті 24 цього ж Закону фізичні та юридичні особи, які мають намір здійснити будівництво об`єктів містобудування на земельних ділянках, що належать їм на праві власності чи користування, зобов`язані отримати від виконавчих органів відповідних рад, Київської та Севастопольської міської державної адміністрацій, у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами, дозвіл на будівництво об`єкта містобудування (далі - дозвіл на будівництво). Дозвіл на будівництво дає право замовникам на отримання вихідних даних на проектування, здійснення проектно-вишукувальних робіт та отримання дозволу на виконання будівельних робіт у порядку, визначеному цим Законом (частини перша, п`ята цієї статті).

26. Фізичні та юридичні особи, які отримали дозвіл на будівництво об`єкта містобудування, або юридичні особи, які отримали рішення сільської, селищної, міської ради чи уповноваженого на те виконавчого органу про погодження місця розташування об`єкта, мають право на одержання вихідних даних на проектування цього об`єкта та здійснення проектно-вишукувальних робіт. Надання вихідних даних фізичним та юридичним особам у повному обсязі забезпечується виконавчими органами відповідних міських рад або відповідними районними державними адміністраціями не пізніше ніж через два місяці після подання письмової заяви про надання цих даних у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, крім випадку, передбаченого частиною сьомою цієї статті. Підготовка та комплектування вихідних даних здійснюється підприємствами, установами та організаціями в порядку, встановленому законодавством (частини перша, друга, четверта статті 27 Закону №1699-III).

27. Відповідно ж до частини першої статті 28 Закону №1699-III проектна документація на будівництво об`єктів містобудування розробляється згідно з вихідними даними на проектування з дотриманням вимог державних стандартів, норм і правил, регіональних і місцевих правил забудови та затверджується замовником в установленому законом порядку.

28. За приписами частини третьої статті 29 Закону №1699-III дозвіл на виконання будівельних робіт - це документ, що засвідчує право забудовника та підрядника на виконання будівельних робіт, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд, видачу ордерів на проведення земляних робіт. Дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які ведуть реєстр наданих дозволів. Дозвіл на виконання будівельних робіт надається на підставі, зокрема, проектної документації, погодженої та затвердженої в порядку, визначеному законодавством.

29. В свою чергу, правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності визначає Закон №687-XIV, який спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів (преамбула до Закону №687-XIV).

30. За визначенням частини першої статті 1 наведеного Закону архітектурно-планувальні завдання - документ, який містить комплекс містобудівних та архітектурних вимог і особливих умов проектування і будівництва об`єкта архітектури, що випливають з положень затвердженої містобудівної документації, місцевих правил забудови населених пунктів, відповідних рішень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, включаючи вимоги і умови щодо охорони пам`яток історії та культури, довкілля, законних прав і інтересів громадян та юридичних осіб при розташуванні об`єкта архітектури на конкретній земельній ділянці.

31. Згідно з положенням частини першої статті 5 Закону №687-XIV розроблення проектів об`єктів архітектури здійснюється на підставі вихідних даних на проектування, до яких належать, окрім іншого, архітектурно-планувальне завдання.

32. На виконання вказаної правової норми Закону №687-XIV Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок №2328, яким встановлюється єдина процедура розроблення і надання замовникам архітектурно-планувального завдання та технічних умов щодо інженерного забезпечення об`єкта архітектури (далі - технічні умови), склад вихідних даних на проектування (далі - вихідні дані), зміст, визначення розміру плати за їх видачу (пункт 1 Порядку). У цьому ж пункті визначено, що архітектурно-планувальне завдання і технічні умови є складовими частинами вихідних даних. Видача вихідних даних заінтересованим юридичним та фізичним особам (далі - замовник) у повному обсязі забезпечується: для міст обласного значення - управліннями містобудування та архітектури виконавчих органів міських рад, для міст Києва і Севастополя - управліннями містобудування та архітектури Київської та Севастопольської міськдержадміністрацій, для інших населених пунктів і територій - відділами містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства райдержадміністрацій (далі - місцеві органи містобудування та архітектури).

33. У пункті 13 Порядку №2328 наведено визначення архітектурно-планувального завдання, яке за своїм змістом є аналогічним визначенню, вказаному у статті 1 Закону №687-XIV.

34. Зміст названих вище законодавчих положень вказує на те, що архітектурно-планувальні завдання є частиною вихідних даних, які використовуються при розробленні проектної документації, на підставі якої видається дозвіл на виконання будівельних робіт.

35. Колегія суддів звертає увагу й на те, що видача вихідних даних, частиною яких є архітектурно-планувальні завдання, забезпечується управліннями містобудування та архітектури виконавчих органів міських рад, які є органами місцевого самоврядування.

36. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон №280/97-ВР.

37. Частиною другою статті 31 зазначеного Закону в редакції, чинній станом на день затвердження начальником управління містобудування і архітектури АПЗ (24.12.2007), встановлено, що до відання виконавчих органів міських рад (за винятком міст районного значення), крім повноважень, зазначених у пункті "б" частини першої цієї статті, належить також видача забудовникам архітектурно-планувальних завдань та технічних умов на проектування, будівництво, реконструкцію будинків і споруд, благоустрій територій та надання дозволу на проведення цих робіт.

38. Отже, видане позивачу, як забудовнику і зацікавленій особі, архітектурно-планувальне завдання є наслідком реалізації Виконкомом, через підпорядковане йому управління, своїх публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, а саме, повноважень, передбачених у частині другій статті 31 Закону №280/97-ВР.

39. У розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

40. В контексті наведених вище приписів законодавства і змісту АПЗ, яке скасоване спірним рішенням, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що таке, за своєю правовою природою, є індивідуальним актом, дія якого вичерпана фактом затвердження проектної документації, на підставі якої позивачем був отриманий дозвіл на виконання будівельних робіт і такі фактично розпочаті і виконуються.

41. Внесення ж подальших змін до АПЗ не зумовлює продовження (поновлення) його дії, однак спричиняє відповідні зміни у проектній документації. При цьому, рішення, яким внесені зміни до АПЗ можуть бути самостійним об`єктом судового розгляду й, також, вичерпують свою дію фактом затвердження зміненої проектної документації.

42. Поряд із цим, за змістом частин першої, другої статті 52 Закону №280/97-ВР в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. Виконавчий комітет ради, крім іншого, має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

43. Разом з тим, у частині десятій Закону №280/97-ВР в тій же редакції передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

44. Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

45. Водночас, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

46. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97 ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

47. Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

48. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

49. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

50. Як вже зазначалось вище, архітектурно-планувальне завдання, видане управлінням містобудування і архітектури Виконкому, яке у спірних правовідносин виступає суб`єктом владних повноважень, є наслідком реалізації ним публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства й стосується прав позивача, які він реалізує як забудовник і суб`єкт містобудівної діяльності, при цьому, дія АПЗ вичерпана фактом затвердження розробленої відповідно до вихідних даних проектної документації, на підставі якої ОСОБА_1 отримав дозвіл на виконання будівельних робіт, фактично приступив до їх виконання, поніс у зв`язку з цим відповідні витрати.

51. Відтак, скасування спірним рішенням виданого позивачу АПЗ зумовлює зміну правовідносин, проти чого він, як їх безпосередній учасник, заперечує, а тому це є порушенням з боку відповідача гарантії стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, нівелює у нього впевненість у тому, що його існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

52. Європейський суд у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638 вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

53. Рішенням Європейського Суду з прав людини у справі "Пайн Велі Девелопмент ЛТД" та інші проти Ірландії" постановлено, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту "правомірних очікувань" щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною права власності. "Правомірні очікування" виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для дотримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати так.

54. Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначає як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

55. У рішенні у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) від 20 жовтня 2011 року Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик їх помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

56. Це також означає, що органи державної влади, діючи від імені держави як суб`єкти владних повноважень у правовідносинах, які виникли з приводу реалізації ними публічно-владних управлінських функцій, мають вчасно та в належний спосіб дотримуватися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не можуть і не повинні отримувати вигоду від їх порушення, уникати або шляхом допущення зайвих затримок та невиправданих зволікань відтерміновувати виконання своїх обов`язків.

57. У світлі наведеного, Верховний Суд вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій стосовно необхідності задоволення вимог даного адміністративного позову, позаяк під час судового розгляду справи встановлено відсутності у відповідача передбачених законом достатніх правових підстав для прийняття спірного рішення.

58. Не спростовують такого висновку й доводи відповідача про те, що скасування спірного рішення відбулось у межах процедури містобудівного моніторингу. Це випливає з наступного.

59. Так, за приписами статті 23 Закону №3038-VI містобудівний моніторинг - система спостережень, аналіз реалізації містобудівної документації, оцінки та прогнозу стану і змін об`єктів містобудування, які проводяться відповідно до вимог містобудівної документації та спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних і громадських інтересів. Результати містобудівного моніторингу постійно вносяться до містобудівного кадастру та оформляються у вигляді аналітичного звіту, який враховується під час розроблення програм соціально-економічного розвитку та внесення змін до містобудівної документації. Під час проведення містобудівного моніторингу використовуються аерокосмічні матеріали, просторово орієнтовані дані наземного лазерного сканування, матеріали виконавчої зйомки результатів завершеного будівництва. Порядок проведення містобудівного моніторингу встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

60. На виконання вказаної правової норми Закону №3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 №170, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 07.11.2011 за №1268/20006, затверджено Порядок проведення містобудівного моніторингу (далі - Порядок №170).

61. Пунктами 3.4, 3.7, 3.8 Порядку №170 встановлено, що результатом Моніторингу є цифровий набір геопросторових даних, що дозволяє формувати електронний та аналоговий графічний, табличний або текстовий документ у формі звіту, довідки, доповіді. До зазначених документів можуть додаватись відповідні графічні матеріали. Встановлені розбіжності з питань використання земельних ділянок для містобудівних потреб доводяться до відома відповідних органів державної влади або місцевого самоврядування. Моніторинг також проводиться у випадках надзвичайних ситуацій на територіях, що зазнали техногенного або природного впливу. Результати Моніторингу доводяться до органів державної влади та місцевого самоврядування.

62. Наведена регламентація правового регулювання процедури містобудівного моніторингу стверджує про відсутність у відповідача повноважень щодо скасування тих чи інших актів, прийнятих у межах правовідносин містобудівної діяльності, оскільки такий моніторинг має іншу мету й за наслідками його здійснення відповідний орган, в тому числі місцевого самоврядування, може формувати документ у формі звіту, довідки, доповіді, а також доводити до відома відповідних органів державної влади або місцевого самоврядування встановлені ним розбіжності з питань використання земельних ділянок для містобудівних потреб, інформацію про техногенний або природний вплив на території, у випадках надзвичайних ситуацій.

63. Посилання ж скаржника на нібито порушення позивачем вимог містобудівного законодавства можуть бути підставою для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в порядку чинної на час прийняття спірного рішення статті 41 Закону №3038-VI і застосування передбачених цією правовою нормою наслідків у вигляді видання обов`язкових до виконання приписів, прийняття постанов щодо притягнення винних у порушенні містобудівного законодавства осіб до відповідальності тощо, однак не зумовлюють скасування Виконкомом виданого ним же архітектурно-планувального завдання.

64. Ураховуючи викладене, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оскаржуваних рішень, які відповідають закону, а відтак не підлягають скасуванню.

65. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

66. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Вінницької міської ради залишити без задоволення, а постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 16.06.2015 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.10.2015 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,

А. Ю. Бучик,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду