Справа № 320/3251/19
Суддя: Лисенко В.І.
Дата ухвалення: 2019-10-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 жовтня 2019 року № 320/3251/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Лисенко В.І., при секретарі судового засідання Некрашевич Г.О.,

за участі:

представників позивача - Пилипчук К.А., Фролової О.В.

представника відповідача - Руденка А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Північного офісу Держаудитслужби України до Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" про зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся Північний офіс Держаудитслужби України (надалі - позивач) з позовом до Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" (надалі - відповідач), в якому просить зобов`язати відповідача виконати вимогу Північного офісу Держаудитслужби від 12.02.2019 № 26-10-14-14/1150-2019.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного спеціалізованого підприємства "Екоцентр" за період з 01.02.1016 по 01.10.2018, було встановлено порушення законодавства, а саме: вимог абзацу 1 пункту 9, абзацу 1 пункту 20 Порядку складання, розгляду затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн та порушення частини першої статті 67 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-ІУ, пунктів 6, 7, 9, 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 №318 - до складу витрат підприємства протягом періоду з 01.03.2016 по 01.10.2018 безпідставно віднесені витрати за надані послуги з вимірювання індивідуальних доз зовнішнього опромінення, вимірювання вмісту радіонуклідів в організмі людини та дозиметричного контролю при відсутності дебіторської заборгованості в обліку на загальну суму 35 072,74 грн. Оскільки відповідачем, в порушення статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», не виконано законну вимогу позивача, останній звернувся до суду з позовом, у якому просить суд зобов`язати відповідача виконати вимогу в повному обсязі.

Ухвалою суду від 02.07.2019 відкрито загальне позовне провадження в даній адміністративній справі та призначено підготовче судове засідання.

У ході підготовчого судового засідання, представником відповідача подано пояснення по справі, у яких зазначив, що позовні вимоги не визнає та просить суд відмовити в задоволенні позову. Стверджує, що висновок позивача про завищення потреби в бюджетних коштах є некоректним, оскільки всі бюджетні кошти використані підприємством на заробітну плату працівників.

Протокольною ухвалою суду від 30.09.2019 закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи у той же день.

У ході судового розгляду учасники справи підтримали свої позиції щодо заявлених вимог та аргументи щодо їх спростування.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, з`ясувавши обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Північним офісом Держаудитслужби на виконання пункту 1.2.5.4 плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного спеціалізованого підприємства «Екоцентр» за період з 01.02.2016 по 01.10.2018.

За результатами ревізії складений акт 17.01.2019 № 10-30/30, згідно висновків якого контролюючим органом встановлено порушення вимог абзацу 1 пункту 9, абзацу 1 пункту 20 Порядку складання, розгляду затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн та порушення частини першої статті 67 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-ІУ, пунктів 6, 7, 9, 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 №318 - до складу витрат підприємства протягом періоду з 01.03.2016 по 01.10.2018 безпідставно віднесені витрати за надані послуги з вимірювання індивідуальних доз зовнішнього опромінення, вимірювання вмісту радіонуклідів в організмі людини та дозиметричного контролю при відсутності дебіторської заборгованості в обліку на загальну суму 35 072,74 грн. (а.с. 9-27).

Акт ревізії посадовими особами ДСП «Екоцентр» підписано із запереченнями, які надіслано на адресу позивача листом від 24.01.2019 № 234/118-19 (вх. № 14-266-2019 від 29.01.2019) (а.с 28-35).

Як убачається із заперечень від 24.01.2019 № 234/118-19, ДСП «Екоцентр» не погодився з порушенням щодо завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн. Заперечень щодо порушень пункту 1 статті 67 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-ІУ, пунктів 6,1,9 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати» на загальну суму 35 072,74 грн. відповідачем не надавалось.

У ході розгляду справи також відповідач не заперечував проти вказаного порушення.

Натомість, позивачем були надані докази щодо того, що відповідачем з метою добровільного виконання вимоги, були вжиті заходи щодо відшкодування коштів, у розмірі 35 072,74 грн. (а.с. 147-148).

У подальшому, на адресу ДСП «Екоцентр» позивачем був надісланий лист- вимога від 12.02.2019 №26-10-14-14/1161-2019 про усунення порушень, виявлених ревізією, якою вимагав вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. про усунення порушень законодавства (а.с. 36).

Оскільки ДСП «Екоцентр» вимогу не виконало, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склались між сторонами, суд зазначає наступне.

Частиною 2 статті 15 Закону від 26 січня 1993 року №2939-12 «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» , визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

Аналіз норм пункту 1 частини першої статті 8 Закону свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

Водночас, суб`єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб`єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов`язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов`язками (правообов`язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред`явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб`єктом, зокрема визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правовим обов`язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред`явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженогоПостановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведення інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства убачається, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Відтак, судовим розглядом підтверджується, що в ході ревізійного заходу позивачем установлено ряд порушень підконтрольним суб`єктом, які в період ревізії заходами не забезпечено повне їх усунення.

Листом від 12.02.2019 №26-10-14-14/1161-2019 контролюючий орган надіслав на адресу відповідача вимогу про усунення порушень, яким вимагав їх усунути.

Зазначена вимога відповідачем не оскаржена, є чинною, законною, а отже, враховуючи положення ст. 15 Закону, є обов`язковою для виконання.

У той же час, у ході судового розгляду справи, представниками відповідача заперечувався факт завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн.

Пояснено, що ДСП "Екоцентр" належить до сфери управління Державного агенства з управління зоною відчуження, яке є розпорядником бюджетних коштів бюджетної програми "Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного відселення".

З метою матеріального забезпечення працівників підприємства на рівні не нижче встановлених законом державних соціальних стандартів і гарантій, отримання права працівників на своєчасне і в повному обсязі отримання заробітної плати, підприємством було складено та погоджено з Державним агенством з управління зоною відчуження план використання бюджетних коштів на 2016-2018 роки, згідно якого була сформована потреба в бюджетних коштах на заробітну плату. За наслідками ревізії не було встановлено нецільового використання бюджетних коштів, а тому, висновки відповідача про завищення потреби в бюджетних коштах, які були використані для оплати праці працівників у розмірі 1 847 525,95 грн, є безпідставними та помилковими.

Проте, суд критично оцінює зазначені пояснення та зазначає наступне.

Як встановлено у ході розгляду справи, ДПС "Екоцентр" є одержувачем бюджетних коштів.

Фінансування господарської діяльності підприємства проводилося на підставі Закону України " Про державний бюджет України" на 2016-2018 роки відповідно до затверджених планів використання бюджетних коштів.

Відповідно до абз. 1 п. 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 № 228, одержувач бюджетних коштів використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань.

Пунктом 20 зазначеного Порядку №228 передбачено, що під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об`єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Обов`язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплату стипендії, а також на оплату комунальних послуг та енергоносіїв. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

Згідно із пунктом 22, показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.

Як убачається з акта ревізії, посадовими особами позивача встановлено порушення вимог абзацу 1 пункту 9, абзацу 1 пункту 20 Порядку № 228, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 847 525,95 грн.

У ході розгляду справи встановлено, що в ревізованому періоді ДСП "Екоцентр" надавалися платні послуги з проведення дозиметричного контролю, з вимірювання індивідуальних доз опромінення, з вимірювання вмісту радіонуклідів, з підготовки проб для проведення лабораторних аналізів рослинності, з гамма-спектричного аналізу, з радіометричного виділення стронцію та плутонію тощо, виробничі послуги, проектні, вишукувальні та додаткові роботи. З цією метою підприємством було заключено ряд договорів та за наслідками виконання господарських операцій були складені акти виконання робіт (а.с. 84-115).

Представником позивача був наданий реєстр актів виконаних робіт за 2016-2018 роки, з якого убачається, що кожна послуга мала калькуляцію визначення вартості послуг, до складу витрат яких включено основну та заробітну плату та нарахування на неї працівників ДСП "Екоцентр", які відповідно до функціональних обов`язків надавали платні послуги.

Судом встановлено, та не заперечувалось сторонами, що заробітна плата працівників, які надавали платні послуги, фінансувалась за рахунок бюджетних коштів, у той же час, як калькуляція платних послуг передбачала оплату за виконання таких послуг.

Однак, вказані кошти (заробітна плата з наданих послуг) були направлені підприємством на інші витрати.

За таких обставин, суд погоджується з доводами позивача, що відповідачем порушено абз. 1 п. 9 Порядку № 228, згідно якого одержувач бюджетних коштів використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань.

Це означає, що при складанні кошторисів на 2016-2018 роки ДСП "Екоцентр" було завищено потребу в бюджетних коштах на суму 1 847 525,95 грн.

При цьому, суд відхиляє доводи представників відповідача про те, що підприємство, плануючи потребу в бюджетних коштах, не може передбачити укладання договорів, які нададуть змогу виплачувати заробітну плату за рахунок надання платних послуг, оскільки, представник позивача зазначив, що відповідно до Інструкції про складання і виконання розпису Державного бюджету України, затвердженою Наказом Міністерства фінансів України від 28.01.2002 №57, передбачено внесення змін до кошторисів, які необхідно було внести підприємству.

Щодо порушення відповідачем порушення частини першої статті 67 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-ІУ, пунктів 6, 7, 9, 15 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 №318 - до складу витрат підприємства протягом періоду з 01.03.2016 по 01.10.2018 безпідставно віднесені витрати за надані послуги з вимірювання індивідуальних доз зовнішнього опромінення, вимірювання вмісту радіонуклідів в організмі людини та дозиметричного контролю при відсутності дебіторської заборгованості в обліку на загальну суму 35 072,74 грн., судом встановлено, що відповідачем не заперечується факт такого порушення та у ході розгляду справи відповідач здійснює заходи щодо усунення вказаних порушень.

Оцінюючи докази, що надані в ході судового розгляду, суд вважає, що вимоги позивача, зазначені у листі- вимозі від 12.02.2019 №26-10-14-14/1161-2019, є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Докази, надані відповідачем на спростування вимог позивача в цій частині, не спростовують встановлені порушення та не доводять їх виконання.

Як встановлено частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Під час розгляду справи позивач, як суб`єкт владних повноважень, надав до суду достатньо належних і достовірних доказів, а відтак, довів правомірність своїх дій.

У підсумку, з урахування вищезазначеного у сукупності, суд вважає позовні вимоги такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

Адміністративний позов задовольнити.

Зобов`язати Державне спеціалізоване підприємство "Екоцентр" виконати вимогу Північного Держаудитслужби від 12.02.2019 №26-10-14-14/1150-2019.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення .

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Лисенко В.І.

Дата виготовлення і підписання повного тексту рішення - 05 листопада 2019 р.