Справа № 540/846/19
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2019-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 жовтня 2019 р.м. ОдесаСправа № 540/846/19

Головуючий в І інстанції: Василяка Д.К.

Дата та місце ухвалення рішення:19.06.2019 р.

м. Херсон

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді - доповідача -Шеметенко Л.П.
судді -Стас Л.В.
судді -Турецької І.О.
за участю секретаря - Колеснікова-Горобець І.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі в режимі відеоконференції адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до голови Херсонської обласної ради Мангера Владислава Миколайовича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову - Херсонської обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження №71 від 12.04.2019 року,

В С Т А Н О В И В:

В квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до голови Херсонської обласної ради Мангера В.М., за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову - Херсонської обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження №71 від 12.04.2019 року «Про затвердження персонального складу конкурсної комісії».

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржуване розпорядження голови обласної ради прийнято з порушенням норм чинного законодавства України, оскільки згідно з вказаним розпорядженням створена конкурсна комісія для проведення концесійного конкурсу з передачею в концесію цілісного майнового комплексу «Аеропорт» «Херсон» та затверджено її персональний склад, тобто вирішені питання щодо передачі аеропорту в концесію, що суперечить вимогам п. 19 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання про передачу в концесію об`єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні обласної ради.

Позивач посилався на те, що згідно п. 12 Положення про проведення концесійного конкурсу та укладення концесійних договорів на об`єкти права державної і комунальної власності, які надаються у концесію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2000 року № 642, саме концесієдавець, яким в даному випадку є Херсонська обласна рада, утворює конкурсну комісію у складі не менш як п`ять осіб, призначає голову і відповідального секретаря комісії та затверджує положення про комісію.

Зважаючи на зазначене, позиває вважає, що голова Херсонської обласної ради, при прийнятті розпорядження № 71 від 12.04.2019 року, вийшов за межі своїх повноважень і вирішив питання, які відносяться до виключної компетенції пленарного засідання Херсонської обласної ради. Позивач вважає, що прийняття вказаного розпорядження порушує його права як члена територіальної громади щодо надання послуг з авіаперевезень.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 19.06.2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржене рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити його позовні вимоги.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначає про те, що він не погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що оскаржуване ним розпорядження не порушує його прав та законних інтересів. Апелянт зазначив, що згідно ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними та фізичними особами, а відповідно до ст. 144 Конституції України та ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку та гарантується на підставі Конституції України кожному (п. 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16.04.2019 року у справі № 7-рп/2009).

Позивач вважає, що затвердження конкурсної комісії з питань передачі комунального майна у концесію з порушенням вимог законодавства призведе до неправомірного розпорядження майном територіальної громади, членом якої він являється.

Також апелянт не погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження голова Херсонської обласної ради діяв як уповноважений орган місцевого самоврядування за дорученням Херсонської обласної ради на підставі її рішення № 946 від 26.07.2018 року, з огляду на те, що судом не спростовані докази та норми права, на які посилався позивач у позовній заяві, відповідях на відзиви відповідача та третьої особи.

Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що згідно ст. 1 Закону України «Про концесії», концесієдавець - це відповідний орган місцевого самоврядування. В цій справі - це Херсонська обласна рада, або уповноважений нею орган, яким може бути одна із постійно діючих комісій ради, а не голова ради, про що свідчить ст.ст. 1, 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зазначене, на думку апелянта, вказує на те, що відповідач в даному випадку привласнив собі повноваження концесієдавця, без визначених на то законодавчих підстав, та діяв не в межах своїх повноважень.

ОСОБА_1 вважає, що рішення Херсонської обласної ради № 946 від 26.07.2018 року в частині доручення голові Херсонської обласної ради затвердити персональний склад конкурсної комісії, суперечить вимогам чинного законодавства, а тому не повинно було виконуватись.

Також апелянт вважає безпідставним посилання суду першої інстанції на рішення Верховного Суду по справі № 807/2025/17, оскільки вказана постанова не є правовою позицією Верховного Суду яка повинна застосовуватись до правовідносин у справі, що розглядається, не стосується порядку виконання органом місцевого самоврядування своїх владних повноважень.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до Рішення Херсонської обласної ради ХІХ сесії обласної ради VІІ скликання № 945 від 26.07.2018 року «Про затвердження Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, які можуть надаватися в концесію» та додатків до нього, цілісний майновий комплекс «Аеропорт «Херсон» включено до переліку об`єктів, які можуть передаватися у концесію.

Рішенням Херсонської обласної ради № 946 від 26.07.2018 р. «Про намір початку процедури передачі в концесію цілісного майнового комплексу «Аеропорт «Херсон», з метою задоволення потреб мешканців області у забезпеченні стабільного розвитку авіаційної галузі, вирішено надати згоду на оголошення конкурсу з передачі в концесію об`єкта спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області - цілісного майнового комплексу «Аеропорт «Херсон» для здійснення діяльності з його експлуатації з метою задоволення суспільних потреб. Крім того, вказаним рішенням затверджено Положення про конкурсну комісію для проведення концесійного конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу «Аеропорт «Херсон» та п. 6.1 рішення доручено Голові обласної ради затвердити персональний склад конкурсної комісії з проведення концесійного конкурсу, погодивши його з головою Херсонської обласної державної адміністрації.

12.04.2019 року головою Херсонської обласної ради прийнято розпорядження № 71, яким зобов`язано:

- створити конкурсну комісію для проведення концесійного конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу «Аеропорт «Херсон»;

- затвердити персональний склад Конкурсної комісії;

- керуючому справами виконавчого апарату Херсонської обласної ради забезпечити належні умови для роботи Конкурсної комісії у приміщенні Херсонської обласної ради;

- визначити відповідальною особою за інформаційну взаємодію з Конкурсною комісією та оприлюднення інформації про підготовку та проведення конфесійного конкурсу начальника відділу інформації та зв`язків з громадськістю виконавчого апарату Херсонської обласної ради;

- контроль за виконанням розпорядження залишено за Головою Херсонської обласної ради.

Не погоджуючись з прийнятим розпорядженням, ОСОБА_1 , оскаржив його до суду першої інстанції.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв в межах та у спосіб, передбачений Конституцією України та Законами України, на виконання рішення обласної ради.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 2 зазначеної статті місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з положеннями пункту 19 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються за дорученням відповідних рад питання про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об`єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об`єктів в установленому законом порядку.

Таким чином, вирішення питання щодо передачі в концесію об`єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, відноситься до виключної компетенції обласної ради.

Відповідно до вказаних повноважень Херсонською обласною радою і прийнято рішення № 946 від 26.07.2018 року «Про намір початку процедури передачі в концесію цілісного майнового комплексу «Аеропорт «Херсон».

Як вже зазначалось вище, вказаним рішенням було доручено голові Херсонської обласної ради затвердити персональний склад конкурсної комісії з проведення концесійного конкурсу, погодивши його з головою Херсонської обласної державної адміністрації, а також було затверджено Положення про конкурсну комісію для проведення концесійного конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу «Аеропорт «Херсон», відповідно до п. 3 якого персональний склад конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови Херсонської обласної ради за погодженням з головою Херсонської обласної державної адміністрації.

Судом першої інстанції вірно зазначено, що вказане рішення Херсонської обласної ради № 946 від 26.07.2018 року оскаржено в судовому порядку не було та є чинним.

В свою чергу, частиною 6 статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради. При цьому, пунктом 18 частини 6 статті 55 цього Закону визначено, що голова районної, обласної, районної у місті ради, крім іншого, вирішує інші питання, доручені йому радою.

Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (ч. 7 ст. 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

В даному випадку, головою Херсонської обласної ради прийнято оскаржуване розпорядження № 71 від 12.04.2019 року у межах повноважень, наданих частиною 6 статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" на виконання доручення Херсонської обласної ради.

З огляду на викладене вище колегія суддів вважає, що посилання позивача на перевищення головою Херсонської обласної ради при прийнятті оскаржуваного розпорядження своїх повноважень є необґрунтованим.

В свою чергу, колегія суддів вважає можливим звернути увагу на наступне.

Статтею 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

При цьому, статтею 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що згідно вказаних приписів законодавства слідує, що територіальна громада наділяє повноваженнями та правом представницький орган місцевого самоврядування представляти інтереси територіальної громади.

В свою чергу, слід зазначити, що згідно п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частин першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Правова позиція щодо тлумачення поняття «законний інтерес» викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.

У цій постанові Суд звернув увагу на те, що заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Проаналізувавши правові норми, Верховний Суд у згаданій постанові визначив, що законний інтерес має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її"); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Слід зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, обов`язковим для задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

Вказаний висновок відповідає практиці Європейського суду з прав людини, що викладена у його Рішенні від 30 жовтня 2014 року, по Справі «Швидка проти України», (Заява № 17888/12), остаточним стало 30.01.2015 року, у п. 54 якого Суд вказав, що Конвенція покликана гарантувати не якісь теоретичні або ілюзорні права, а права, які є ефективними на практиці.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Звертаючись з позовом до суду першої інстанції, позивач підставою позову зазначив порушення, на його думку, процедури прийняття спірного рішення, однак, при цьому не навів жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача.

Посилання позивача на те, що прийняття оскаржуваного рішення є порушенням його прав як члена територіальної громади щодо надання послуг з авіаперевезень, є необґрунтованим, з огляду на те, що вказане рішення безпосередньо не стосується вирішення питання щодо передачі майнового комплексу "Аеропорт "Херсон" в концесію, а стосується процедурного питання - затвердження складу конкурсної комісії.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для відмови у позові.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно встановлено обставини у справі, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не дають підстав для висновку про незаконність чи необґрунтованість судового рішення.

За таких обставин підстав для скасування рішення суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

Керуючись ст.ст. 139, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Судове рішення складено у повному обсязі 04.11.2019 р.

Суддя - доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя: Л.В. Стас

Суддя: І.О. Турецька