Справа № 640/13283/19
Суддя: Мєзєнцев Євген Ігорович
Дата ухвалення: 2019-11-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Чаку Є.В., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Національного агентства з питань запобігання корупції та Державного бюро розслідувань на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції про :

- визнання протиправним та скасування рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 1695 від 14 червня 2019 року;

- зобов`язання Національного агентства з питань запобігання корупції відкликати висновок від 14 червня 2019 року, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 1695 від 14 червня 2019 року.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2019 року адміністративний позов задоволено.

В апеляційній скарзі Державне бюро розслідувань, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В апеляційній скарзі Національного агентства з питань запобігання корупції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що листом від 13 травня 2019 року № 44-01/38980/18 відповідач повідомив позивача про факт неподання останнім декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік та запропонував йому подати щорічну декларацію протягом десяти днів з дня отримання повідомлення.

Згідно з рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (трек-номер 325) лист Національного агентства, яким повідомлено позивача про необхідність подання декларації, отриманий останнім 22 травня 2019 року.

Проте, станом на 11 червня 2019 року, згідно з відомостями з Реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у позивач таку декларацію не подав та у Реєстрі не реєструвався.

Вбачаючи у бездіяльності позивача ознаки пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальні визначену статтею 366-1 Кримінального кодексу України, відповідачем було прийнято рішення № 1695 від 14 червня 2019 року, яким затверджено Обґрунтований висновок про виявлення ознак пов`язаного з корупцією правопорушення від 14 червня 2019 року, який направлено до Головного управління Національної поліції в місті Києві.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом України "Про запобігання корупції".

Згідно з п. 8 ч. 1 статті 11 Закону України "Про запобігання корупції", до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій, держави або місцевого самоврядування.

Частиною 1 статті 48 вказаного Закону визначено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю:

1) щодо своєчасності подання;

2) щодо правильності та повноти заповнення;

3) логічний та арифметичний контроль.

Відповідно до пп. "в" п. 2 ч. 1 статті 3 України "Про запобігання корупції", до осіб, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, віднесені представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", громадських рад, рад громадського контролю, що утворені при державних органах та беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань, підготовці, моніторингу, оцінці виконання антикорупційних програм, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті.

Частиною 1 статті 45 Закону України "Про запобігання корупції" встановлено, що особи, зазначені у п. 1, пп. "а" і "в" п. 2, п. 5 ч. 1 статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Як вбачається з матеріалів справи, Наказом Директора Державного бюро розслідувань від 26 квітня 2018 року № 54 затверджено склад Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, членом якої призначено, в тому числі, ОСОБА_1

Рада громадського контролю при Державному бюро розслідувань є колегіальним консультативно-дорадчим органом, що утворюється відповідно до статті 28 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" для забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю Державного бюро розслідувань

Згідно з наказом Директора Державного бюро розслідувань від 27 листопада 2018 року № 164, ОСОБА_1 , як члена Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, включено до складу Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань.

Наведені обставини, на думку відповідача, свідчать про виникнення у позивача, в силу вимог пп. "в" п. 2 ч. 1 статті 3 та статті 45 Закону України "Про запобігання корупції", обов`язку подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, неподання якої і стало підставою для прийняття оскаржуваного рішення.

Разом з тим, у пункті 2.1 рішення Конституційного суду України від 06 червня 2019 року № 3-р/2019 Конституційний Суд України звертав увагу на те, що у ратифікованих Україною Цивільній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції 2003 року корупційна діяльність безпосередньо пов`язується з корисливими діями (бездіяльністю) посадової особи при виконанні покладених на неї службових обов`язків (абзац 7 пп. 3.2.2 пп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 06 жовтня 2010 року № 21-рп/2010).

Конституційний Суд України вказав, що розбудова України як демократичної, правової держави, в якій визнається і діє принцип верховенства права, вимагає запровадження ефективної, передбачуваної та такої, що відповідала б правомірним очікуванням громадян України, антикорупційної політики для захисту конституційних цінностей, прав і свобод людини і громадянина. Обов`язком парламенту при запровадженні законодавчої основи для запобігання та протидії корупції як однієї із основних загроз національній безпеці України є те, щоб норми законів відповідали критеріям юридичної визначеності, ґрунтувалися на приписах Основного Закону України та принципах регулювання антикорупційної діяльності, що містяться у актах міжнародного права.

На думку Конституційного Суду України, залучення інститутів громадянського суспільства, їх представників до виконання певних функцій держави або місцевого самоврядування самостійно або у співпраці з суб`єктами владних повноважень сприяє ефективному діалогу між публічною владою та громадянським суспільством, урахуванню громадської думки під час формування та реалізації публічної політики, забезпечує прозорість і легітимність функціонування органів державної влади, а також забезпечує громадський контроль за їх діяльністю.

Наділення відповідно до законодавства України окремих громадських об`єднань або їх представників певною компетенцією у сфері формування або забезпечення виконання їх повноважень органами державної влади або органами місцевого самоврядування свідчить про набуття такими об`єднаннями громадян та їх представниками публічного характеру їх діяльності. Тобто представники громадськості у процесі реалізації своїх передбачених законодавством можливостей брати участь у проведенні чи реалізації публічної політики можуть реально впливати на ухвалення органами - державної влади їх рішень. У зв`язку з цим Конституційний Суд України вважає, що держава має право запроваджувати у таких випадках відповідний контроль за діяльністю об`єднань громадян та їх представників з метою запобігання виникненню і в їх діяльності корупційних ризиків, недопущення неправомірного набуття матеріальних або нематеріальних благ, вчинення інших зловживань при реалізації наданих їм прав щодо участі в публічному управлінні.

Юридичне регулювання здійснення такого контролю має відповідати приписам Основного Закону України.

Водночас, аналіз пп. "в" п. 2 ч. 1 статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" засвідчує, що умовою її застосування є участь у підготовці рішень з кадрових питань представником громадського об`єднання, членом громадської ради чи ради громадського контролю.

Водночас, як вірно зазначено судом першої інстанції, чинним нормативним регулюванням не надано визначення поняттю "беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань", тобто не визначено що саме це є кінцевим рішенням після якого особа призначається на відповідну посаду чи рішення, яке безумовно зобов`язує суб`єкт владних повноважень призначити особу до виконання певних обов`язків.

Водночас, в силу приписів п. 4 Розділу VII "Визначення переможців конкурсу" Порядку проведення конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань № 13 від 14 лютого 2018 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 лютого 2018 року за №176/31628 - ні конкурсна комісія з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, ні жоден з її членів не приймає кадрового рішення, а саме не видає наказ про призначення тої чи іншої особи, або бере безпосередню участь в виготовленні проекту, або іншим чином здійснює підготовку рішення з питання призначення особи на посаду за результатом проведеного конкурсного відбору. Вказане нормативне положення лише передбачає, що комісія за результатами конкурсу рекомендує Директору Бюро переможця конкурсу для призначення на відповідну посаду, проте не передбачає її участі у безпосередній підготовці рішення призначення особи, яка пройшла конкурсну процедуру.

Кадрове ж рішення приймає безпосередньо директор Державного бюро розслідувань в силу вимог п. 9 ч. 1 статті 12 Закону України "Про державне бюро розслідувань". Більше того, суд звертає увагу на те, що чинне законодавство не забороняє Директору Державного бюро розслідувань не прийняти рекомендацій конкурсної комісії.

Наведене в сукупності свідчить про те, що займаючи посаду члена Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, як і члена Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, позивач не входив у категорію осіб, визначених пп. "в" п. 2 ч. 1 статті 3 Закону України "Про запобігання корупції". Відповідно, у нього не виникало визначеного статтею 45 Закону України "Про запобігання корупції" обов`язку подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

За наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування рішення відповідача № 1695 від 14 червня 2019 року.

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі у справі "Hasan and Chausl. v. Bulgaria" встановлено, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

Частиною 3 статті 12 Закону України "Про запобігання корупції" визначено, що у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про таке правопорушення, який направляється до суду згідно з рішенням Національного агентства. У разі виявлення ознак іншого корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є обов`язковим для розгляду, про результати якого, воно повідомляється не пізніше п`яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.

Разом з тим, вище судом було встановлено, що підстава направлення обґрунтованого висновку про виявлення ознак пов`язаного з корупцією правопорушення від 14 червня 2019 року до Головного управління Національної поліції в місті Києві є неправомірною, що свідчить про відсутність у відповідача повноваження для здійснення направлення такого висновку.

За наведеного, позовна вимога про зобов`язання відповідача відкликати висновок від 14 червня 2019 року, затверджений рішенням Національного агентства № 1695 від 14 червня 2019 року, підлягає задоволенню як похідна.

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Національного агентства з питань запобігання корупції та Державного бюро розслідувань залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя В.В.Файдюк

суддя Є.В.Чаку