Справа № 420/698/18
Суддя: Запорожан Д.В.
Дата ухвалення: 2019-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 листопада 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/698/18
Головуючий в 1 інстанції: Науменко А.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Запорожана Д.В.,

суддів Вербицької Н.В., Джабурії О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Приморського районного суду м. Одеси від 24 вересня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, заступника головного державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Одеській області Задорожної Н.В. про скасування постанов про адміністративне правопорушення,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до ГУ Держгеокадастру в Одеській області, заступника головного державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Одеській області Задорожної Н.В., в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив суд скасувати постанови про адміністративне правопорушення від 19.06.2018 року № 638-ДК/0295По/08/01/-18, №428-ДК/0063По/08/01/-18.

Свої позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував незаконністю спірних постанов.

Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 24 вересня 2019 року позов задоволено. Скасовано спірні постанови та закрито справи.

В апеляційній скарзі ГУ Держгеокадастру в Одеській області просить скасувати вищенаведене рішення, як таке, що прийнято з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права і прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Приймаючи оскаржену постанову суд першої інстанції виходив з обґрунтованості даного позову та наявності підстав для його задоволення.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції.

Згідно приписів п.п.1,2 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю та/або неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

За правилами ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Отже, апеляційний суд розглядає справу виключно у межах апеляційної скарги.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 31.05.2019 року до Головного Управління Держкомзему в Одеській області надійшла заява (вх. №1154/0/5-18 від 31.05.2018 р.) від гр. ОСОБА_2 (мешканця Миколаївської області), в якої він скаржився на ПСП «Альбіна» (код ЄРДПОУ 31272854), яке незаконно обробляє земельні ділянки приблизною площею 594 га, які знаходяться у Ширяєвському районі Одеської області.

В заяві громадянин скаржиться, що за наслідком дій підприємства людям не має де випасати худобу. До заяви надані копії викопіювання із плану землекористування на земельні ділянки ПСП «Альбіна».

08.06.2018 року Головою управління Держгеокадастру в Одеський області ОСОБА_3 . ОСОБА_4 . Савченко, на підставі вказаної заяви було видано накази №426-ДК, №428-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок розташованих на території Олександрівської сільської ради Ширяївського району Одеської області та Чогодарівської сільської ради Ширяївського району Одеської області.

У відповідності до зазначених наказів старшому державному інспектору Сунцову П.С., старшому державному інспектору ОСОБА_5 К. І ОСОБА_6 та державному інспектору ОСОБА_7 Н. В. доручалось здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавств, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, які не надані у власність, користування (оренду) на території Олександрівської сільської ради Ширяєвського району Одеської області та Чогодарівської сільської ради Ширяївського району Одеської області.

Вказаними наказами було встановлено термін перевірки з 11 червня 2018 року по 10 вересня 2018 року.

Колегія суддів звертає увагу, що зазначені накази оформлені за змістом на проведення перевірки усіх земель на територіях Олександрівської сільської ради та Чогодарівської сільської ради Ширяївського району Одеської області, але згідно пояснень представника відповідача перевірка здійсненна на підставі заяви гр. ОСОБА_2 тільки земельних ділянок ПСП «Альбіна»

Зазначене підтверджене тим, що 15.06.2019 р. старшим державним інспектором Сунцовим П.С., старшим державним інспектором Чебану К. І. та державним інспектором Танань Н. В. складені акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктомземельної ділянки №426-ДК/363/АП/09/01/-18 та №428-ДК/362/АП/09/01/-18.

Таким чином, безпосередньо в Актах зазначене, що вони складені по перевірці тільки ділянок що знаходяться у користуванні ПСП «Альбіна»

Актом 426 встановлено, що земельні ділянки загальною площею 284,68 га, що знаходяться на території Чогодарівської сільської ради Ширяївського району Одеської області використовуються, а саме засіяні сільськогосподарською культурою.

Актом 428 встановлено, що земельні ділянки загальною площею 126,8795 га, що знаходяться на території Олександрівської сільської ради Ширяївського району Одеської області використовуються, а саме засіяні сільськогосподарськими культурами.

Зі змісту вказаних Актів вбачається, що вони складені на підставі заяви гр. ОСОБА_2 , про незаконне використання земельними ділянками ПСП «Альбіна», у зв`язку з чим отримана інформація по даному підприємству, отримані документи та письмові пояснення у директора.

Таким чином, судова колегія встановлює що безпосередньо з Актів перевірки вбачається, що відповідачем перевірялась господарська діяльність ПСП «Альбіна» на конкретних земельних ділянках.

18.06.2018 року старшим державним інспектором у сфері державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства України ОСОБА_8 . складені протоколи про адміністративні правопорушення № 426-ДК/0092П/07/01/-18, № 428-ДК/0094П/07/01/-18 за ознаками адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст. 53-1 КУпАП.

В протоколах про адміністративне правопорушення від 18 червня 2018 року зазначено, місцем складання протоколів є смт. Ширяєве, а також що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться в приміщення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області за адресою: м. Одеса, вул. Канатна, 83, кабінет 522 о 10 годині 00 хвилин 19 червня 2018 року.

В протоколах позивач зазначив, що з ними не згоден, тому як викладені обставини самовільного захоплення земельних ділянок ПСП «Альбіна» не відповідають дійсності.

19.06.2018 року відповідачем винесені постанови про закриття справ №426-ДК/0062По/08/01/-18, №428-ДК/0063По/08/01/-18, якими справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 53-1 КУпАП - закрито. Матеріали справи передано до Головного управління Національної поліції в Одеській області.

У якості підстав винесення постанов про закриття справ, відповідачем наведено, що матеріальна шкода за самовільне зайняття земельної ділянки в Чогодарвіській сільській раді становить 173 652, 36 грн., за самовільне зайняття земельної ділянки в Олександрівській сільській раді становить 389 624, 44. Тобто, кожна із вказаних сум значно перевищує граничний поріг адміністративної відповідальності до 92 050 гривень, отже, у діях Директора ПСП «Альбіна» ОСОБА_1 вбачаються ознаки кримінального правопорушення відповідальність за яке передбачено ст. 197-1 КК України.

За приписами ч.1 та ч.2 ст.2 Земельного кодексу України, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно ст. 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Статтею 188 ЗК України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19 червня 2003 року № 963-IV (далі - Закон № 963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 4 Закону № 963-IV, об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі статтею 5 Закону № 963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням (ст. 6 Закону).

Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок.

Статтею 10 Закону № 963-IV встановлено, що державні інспектори мають право, зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державними інспекторами ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

З актів перевірки вбачається, що при проведенні перевірки додержання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, які не надані у власність, користування (оренду) на території Чогодарівскої сільської ради Ширяївського району Одеської області та Олександрівської сільської ради Ширяївського району Одеської області, посадовими особами Держгеокадастру встановлені порушення вимог земельного законодавства, що полягають у самовільному зайнятті та використання ПСП «Альбіна» зазначених земельних ділянок, що є порушенням п. "б" ч. 1 ст.211 ЗК України та ст.53-1 КУпАП.

Колегія суддів враховує, що в ході обстеження земельної ділянки, що використовується ПСП «Альбіна», позивачем наданий витяг з протоколу засідання комісії з питань виявлення додаткових джерел наповнення бюджетів Ширяївської РДА № 5 від 27.07.2016 року, яка вирішила визначити ПСП «Альбіна» орендну плату за користування земельними ділянками в розмірі 6% від нормативно-грошової оцінки землі та встановити строк користування земельними ділянками до 01.08.2022 або до моменту проведення земельних торгів ГУ Держгеокадастру в Одеській області /т.1 а.с.22-23/.

Вказане рішення комісії позивач використовував для перерахування орендної плати за землю після закінчення дії договору оренди на земельні ділянки за 2013-2018 роки, що підтверджується довідкою №379 від 04.07.2019 року /т.2 а.с.116/ та розрахунками суми орендної плати /т.1 а.с.29-38/.

Отже, позивачем надані документи факту відкритого та оплатного користування земельними ділянками за їх цільовим призначенням з дозволу Ширяївської РДА в особі комісії з питань виявлення додаткових джерел наповнення бюджетів, до складу якої, крім посадових осіб Ширяївської РДА, входили керівники територіальних відділів ДФС та Держгеокадастру. Фактично має місце неналежне (неповне) оформлення позивачем права користування земельними ділянками, а не факт самовільного користування ними.

Для надання правильної правової оцінки обставин у справі судова колегія вважає за необхідне використати стандартний підхід щодо перевірки обґрунтованості втручання у право заявника, що вироблений ЕСПЛ, а саме триступеневий тест, при якому необхідно дати відповіді на питання: чи було втручання передбачене законом, чи мало воно легітимну мету та було необхідним у демократичному суспільстві (пропорційним).

У даному випадку необхідно зазначити, що проблеми передбачуваності законом та наявності легітимної мети було дотримано.

Так, відповідно до ч.1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003р. № 963-IV за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними, користування земельною ділянкою кваліфікується як самочинне.

Відповідачем доведена і мета у вигляді державного контролю за використанням і охороною земель.

Однак, здійснюючи аналіз відповідності втручання принципу пропорційності, тобто встановлюючи, чи було воно необхідним в демократичному суспільстві, судова колегія приходить до висновків про недотримання відповідачем такого принципу.

При визначенні питання "необхідності в демократичному суспільстві" держава має користуватися свободою розсуду. ЄСПЛ оцінює пропорційність обмежень або втручання у право легітимній меті, якої прагнуть досягти. Будь-яке непропорційне втручання не буде вважатися "необхідним у демократичному суспільстві" (рішення "Фрессоз та Руар проти Франції", "Гримковська проти України").

Статтею 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів вдасних повноважень суди повинні перевіряти, чи прийняті вони, в т.ч. з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Оцінюючи викладене з урахуванням обставин у справі, судова колегія вважає невиправданими та непропорційними дії відповідача щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної (кримінальної) відповідальності, встановлюючи факт неналежного оформлення позивачем права користування земельними ділянками.

Оскільки в ході перевірки встановлений факт оплатного користування позивачем земельними ділянками, розмір якого значно перевищує суми розрахованих збитків за самовільне використання земельних ділянок, судова колегія вважає, що відповідачем неналежно (нерозумно) використана свобода повноважень, яка не має на меті упорядкування взаємовідносин орендаря і орендодавця, в т.ч., може призвести до завдання державі більших збитків у вигляді повернення позивачу орендної плати.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що спірні постанови ГУ Держгеокадастру в Одеській області у справі про адміністративне правопорушення є необґрунтованими, прийнятими без дотримання принципу пропорційності, що передбачений статтею 2 КАС України, у зв`язку з чим є протиправними та правильно скасовані судом першої інстанції.

Крім того, судова колегія погоджується з доводами позивача про порушення відповідачем процедури проведення перевірки, зокрема щодо не направлення повідомлення про проведення планової перевірки та складання протоколу про адміністративне правопорушення з порушенням строків, визначених ст.254 КУпАП, що стало підставою для прийняття судом першої інстанції рішення про задоволення позову, але вважає, що вони не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішення, прийнятого за результатами відповідної перевірки.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість даного позову та наявність підстав для його задоволення.

Частиною 1 ст. 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги, колегія суддів, вважає не суттєвими та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст.272,286,308,311,315,316,321,322,325,328 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області залишити без задоволення.

Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 24 вересня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, заступника головного державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Одеській області Задорожної Н.В. про скасування постанов про адміністративне правопорушення від 19.06.2018 року № 638-ДК/0295По/08/01/-18, №428-ДК/0063По/08/01/-18 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий Д.В. Запорожан

Судді: Н.В. Вербицька

О.В. Джабурія