Справа № 640/20474/19
Суддя: Вовк П.В.
Дата ухвалення: 2019-10-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

30 жовтня 2019 року м. Київ № 640/20474/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Вовка П.В., розглянувши матеріали позовної заяви Громадської організації «Територіальна Громада міста Києва» до Кабінету Міністрів України про визнання нечинним (незаконним) розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом звернулась Громадської організації «Територіальна Громада міста Києва» (далі також - ГО «Територіальна Громада міста Києва», позивач) до Кабінету Міністрів України (далі також - КМУ, відповідач), в якому позивач просить суд визнати нечинним (незаконним) розпорядження КМУ від 27 вересня 2016 року №694-р «Про реорганізацію Академії муніципального управління».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що на виконання оскаржуваного розпорядження КМУ, Міністерством освіти і науки України було видано наказ від 19 жовтня 2016 року №1254 «Про реорганізацію Академії муніципального управління», яким призначено ліквідаційну комісію під головуванням Казаріна В.П. - виконуючого обов`язки ректора Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського.

При цьому, КМУ не врахував, що Академія муніципального управління (), засновником і органом управління якої є Міністерство освіти і науки України, на момент державної реєстрації - 20 квітня 1995 року, не мала статутного фонду, а відповідно і майна.

Майно Академії муніципального управління, яке обліковується за балансовими рахунками: 1011 «Земельні ділянки», 1013 «Будинки, споруди та передавальні пристрої» - 19 нежилих будівель загальною площею близько 25 тис. кв.м, насправді належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва, яке в 1995 році рішенням Київської міської Ради було передано в оперативне управління Академії муніципального управління, що підтверджується листом від 11 квітня 2018 року №062/06/10-3434 Департаменту комунальної власності міста Києва на адресу Департаменту освіти і науки, молоді і спорту міста Києва.

Розпоряджатись майном, в частині - земельних ділянок, будинків та споруд тощо, які було передано Академії муніципального управління в оперативне управління, має право, виключно, орган територіального управління міста Києва, яким є - Київська міська Рада, та орган територіальної виконавчої влади, яким є - Київська міська державна адміністрація.

Відповідно, оскаржуване розпорядження КМУ в частині пункту 2: «2. Установити, що Таврійський національний університет імені В. І. Вернадського є правонаступником майна, прав та обов`язків Академії муніципального управління», повинно бути визнано незаконним в даній частині, так як прийнято за межами повноважень і компетенції КМУ, визначених статтями 19 - 21, 39 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Крім того позивачем наголошено, що оскаржуване розпорядження, 27 вересня 2016 року не розглядалось на засіданні КМУ, підписане Прем`єр-міністром України в порушення норми п. 7 ч. 1 статті 42 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», а тому повинно бути визнано незаконним.

Згідно Указу Президента України № 493/92 від 03 жовтня 1992 року «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади2, запроваджено процедуру державної реєстрації нормативно-правових актів та набуття їх чинності. Статтею 1 Указу встановлено, що з 01 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління і контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Також, норми Закону України «Про інформацію» передбачають процедуру обов`язкової публікації в офіційних засобах масової інформації (ЗМІ) нормативно правових актів органів державного управління.

Позивач зазначив по те, що оскаржуване розпорядження не зареєстроване в Міністерстві юстиції України та не опубліковане в офіційних засобах масової інформації, що свідчить про порушення вимог законодавства з боку КМУ, щодо видання і обов`язкового опублікування своїх правових актів.

На думку позивача, спірне розпорядження суттєво впливає на права і охоронювані законом інтереси територіальної громади міста Києва, представником інтересів якої є ОСОБА_1 , як депутат Київської міської ради, щодо розпорядження майном яке належить територіальній громаді міста Києва.

Розглянувши матеріали позовної заяви та вирішуючи питання про наявність підстав для відкриття провадження у справі, суддя виходить з наступного.

Відповідно до п. 6 ч. 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

У відповідності до ч. 2 статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з п. 4 ч. 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушенні її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до ч. 1 статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч. 1, 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову є правомірність прийнятого КМУ розпорядження від 27 вересня 2016 року №694-р «Про реорганізацію Академії муніципального управління».

За позицією позивача, оскаржуване розпорядження передбачає виключні юридичні наслідки для певних осіб, стосується важливих питань функціонування органів державної влади та життєдіяльності суспільства.

Водночас, як вбачається зі спірного розпорядження, воно стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому юридичної особи, тобто є актом індивідуальної дії.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами п. 1 ч. 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п. 18 ч. 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Ураховуючи наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії, оскільки: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, не регулює певний вид суспільних відносин; не розрахований на багаторазове застосування й вичерпує дію після його реалізації і т.д.

Крім того, суд зауважує, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Оскільки ГО «Територіальна Громада міста Києва» не є учасниками (суб`єктами) правовідносин, передбачених в оскаржуваному розпорядженні, як акту індивідуальної дії, таке розпорядження не породжує для позивача ніяких прав та обов`язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Близька за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18.

Відповідно до п. 1 ч. 1 статті 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Крім того, суд вважає за необхідне вказати, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, а також в постанові від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18 (П/9901/657/18).

Виходячи з наведеного у сукупності, суд прийшов висновку про відмову у відкритті провадження за п. 1 ч. 1 статті 170 КАС України, оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 170, 248 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

У відкритті провадження за позовом Громадської організації «Територіальна Громада міста Києва» до Кабінету Міністрів України про визнання нечинним (незаконним) розпорядження - відмовити.

Копію ухвали про відмову у відкритті провадження надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

Ухвала суду, відповідно до ч. 2 статті 256 КАС України, набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала суду може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом 15 днів за правилами, встановленими статтями 293-297 КАС України.

Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону №2147-VIII, до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя П.В. Вовк