Справа № 640/10649/19
Суддя: Шулежко В.П.
Дата ухвалення: 2019-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

31 жовтня 2019 року № 640/10649/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Шулежка В.П., суддів Літвінової А.В., Погрібніченка І.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Закарпатської обласної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору - Мукачівської міської ради Закарпатської області, Павшинської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, Нижньокоропецької сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, Новодавидківської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, Лавківської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Закарпатська обласна державна адміністрація (далі - позивач) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.06.2019 №372-р «Про визнання спроможною Мукачівської міської об`єднаної територіальної громади».

В обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуване розпорядження не відповідає нормам Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», у зв`язку з тим що на момент видачі розпорядження перспективний план формування території громад Закарпатської області не був схвалений та не затверджений, Мукачівської міської об`єднаної територіальної громади не існувало, оскільки позивачем не надавався позитивний висновок щодо відповідності проекту рішення стосовно добровільного об`єднання територіальних громад Конституції України та законам України, що є обов`язковою умовою для проведення подальшої процедури утворення такої територіальної громади.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.06.2019 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Вказаною ухвалою суду залучено до участі у справі у якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору - Мукачівську міську раду Закарпатської області, Павшинську, Нижньокоропецьку, Новодавидківську та Лавківську сільські ради Мукачівського району Закарпатської області.

Здійснивши підготовку справи до судового розгляду ухвалою суду від 06.08.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.06.2019 відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову.

Від позивача надійшла заява про розгляд справи за його відсутності, позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив позов задовольнити.

Представником відповідача подано відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що вважає позовні вимоги безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню. Правомірність видачі оскаржуваного розпорядження відповідач обґрунтовує тим, що воно прийняте Урядом на виконання прямої норми Закону, тобто відповідач діяв на підставі та в межах повноважень, передбачених Конституцією України, Законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про Державний бюджет на 2019 рік» та з дотриманням норм Регламенту. При цьому, відповідач зауважив, що законодавцем передбачено можливість визнання об`єднаної територіальної громади спроможною, не тільки за умови її утворення в порядку передбаченому Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Зазначена норма не виключає випадку, коли визнання об`єднаної територіальної громади спроможною може бути передбачено й іншими законами.

Крім того, відповідач вважає, що оскаржуване розпорядження безпосередньо не стосується прав та законних інтересів позивача, а тому в силу норм Кодексу адміністративного судочинства України не порушують жодних прав, свобод чи інтересів позивача.

Представником подано клопотання про розгляд справи у порядку письмового провадження.

Третьою особою - Мукачівською міською радою Закарпатської області подано до суду письмові пояснення, в яких зазначила, що вважає позовні вимоги необґрунтованими і безпідставними, оскільки розпорядження від 05.06.2019 №372-р прийняте Кабінетом Міністрів України у порядку, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законами України, а невиконання відповідачем вказаних вимог закону потягло б за собою відповідні порушення та відповідальність. Представник третьої особи просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі та розглядати справу за його відсутності.

Інші треті особи не прибули в судове засідання та не подали до суду пояснень з приводу заявлених позовних вимог.

На підставі частини дев`ятої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, за відсутності потреби заслухати свідка чи експерта, суд дійшов висновку про розгляд справи у письмовому провадженні.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до пункту 15 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» Кабінетом Міністрів України видано розпорядження від 05.06.2019 № 372-р, яким визнано спроможною Мукачівську міську об`єднану територіальну громаду у складі територіальних громад міста Мукачева та сіл Лавки, Павшино, Шенборн, Нижній Коропець і Нове Давидково Мукачівського району Закарпатської області.

Вважаючи, що вказане розпорядження видане з порушенням норм чинного законодавства, у тому числі процедури погодження, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як визначено у статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Статтею 116 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який зокрема забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об`єктами державної власності відповідно до закону.

У відповідності до статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).

Відповідно до частин першої, третьої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Кабінетом Міністрів України видано розпорядження від 05.06.2019 №372-р «Про визнання спроможною Мукачівської міської об`єднаної територіальної громади».

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною першою статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 у справі № 1-16/2002 (№N 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили, що місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Відповідно до статті 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулює Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII .

Відповідно до частини першої статті 8-1 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Частиною четвертою статті 9 цього Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

В контексті наведеного суд вважає за необхідне зазначити, що вказана норма є альтернативною, тобто вказаною нормою передбачено, що Уряд може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною у порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» або у іншому порядку, встановленому законом.

Водночас, зі змісту оскаржуваного розпорядження вбачається, що воно прийняте відповідно до пункту 15 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік».

Пунктом 15 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» передбачений обов`язок Кабінету Міністрів України у місячний строк визнати спроможною Мукачівську міську об`єднану територіальну громаду у складі територіальних громад міста Мукачева та сіл Лавки, Павшино, Шенборн, Нижній Коропець, Нове Давидково Мукачівського району Закарпатської області з одночасним уточненням обсягів міжбюджетних трансфертів у додатку № 6 до цього Закону за результатами відповідного приєднання у 2018 році.

Отже, прямою нормою Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» зобов`язано Кабінет Міністрів України у місячний строк визнати спроможною Мукачівську міську об`єднану територіальну громаду.

При цьому, як вбачається з пояснювальної записки до проекту оскаржуваного розпорядження, обґрунтуванням необхідності прийняття даного акту є необхідність виконання пункту 15 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік», що створить передумови для уточнення обсягів міжбюджетних трансфертів у додатку № 6 до Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» за результатами відповідного приєднання у 2018 році.

Згідно довідки про погодження проекту оскаржуваного розпорядження, вказаний проект розпорядження Уряду погоджено без зауважень Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад», Асоціацією міст України, Всеукраїнською асоціацією сільських та селищних рад. Погоджено із зауваженнями, які не враховано - Міністерством фінансів України та Міністерством юстиції України. Також зазначено про заінтересовані органи виконавчої влади, які відповідно до § 39 Регламенту Кабінету Міністрів України вважаються такими, що погодили проект без зауважень: Закарпатська обласна державна адміністрація.

Згідно з висновком Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту оскаржуваного акту Уряду, даний акт погоджено із зауваженнями щодо невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки. Зокрема, Міністерством юстиції України пропонувалось в проекті розпорядження слова «відповідно до пункту 15 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» замінити на «частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Водночас, в матеріалах справи відсутні докази того, що вказані зміни були внесені до Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік», зокрема, шляхом виключення вказаного пункту. Станом на час розгляду даної справи вказана норма є чинною та для Кабінету Міністрів України є обов`язковою до виконання.

Враховуючи викладене, проаналізувавши положення вказаних законодавчих актів, суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження № 372-р від 05.06.2019 видане Урядом на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України», на виконання Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік».

Згідно із частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи наведене, а також те, що Кабінетом Міністрів України спірне розпорядження прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у колегії суддів відсутні підстави для визнання протиправним та скасування вказаного розпорядження.

За вказаних обставин, суд дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають.

Відповідно, враховуючи те, що у задоволенні позову слід відмовити, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 72-77, 139, 241-246, 287 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Закарпатської обласної державної адміністрації (88008, м. Ужгород, пл. Народна, 4, ) відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст.293, 295-297 КАС України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

Головуючий суддя В.П. Шулежко

Судді А.В. Літвінова

І.М. Погрібніченко