Справа № 522/9577/18
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2019-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 жовтня 2019 р.м. ОдесаСправа № 522/9577/18
Головуючий в 1 інстанції: Домусчі Л.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Коваль М.П.

За участю: секретаря - Бабак В.С.

представника апелянта - Чабан О.О. (довіреність від 20.03.2019 року)

представника апелянта - Спічака В.О. (довіреність від 30.10.2019 року)

представника позивача - Попова М.С. (ордер від 23.10.2019 року)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Зіркове містечко" на рішення Приморського районного суду м. Одеси від 5 вересня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Зіркове містечко" про визнання протиправною та скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 09.12.2016 року №081/16 по справі про адміністративне правопорушення та накладення адміністративного стягнення у розмірі 8 500 грн.

В обґрунтування позову зазначено, що висновки відповідача про порушення позивачем вимог містобудівного законодавства, у тому числі про проведення будівельних робіт з реконструкції приміщень квартир і нежитлового приміщення з їх об`єднанням без отримання права на виконання таких робіт та експлуатацію об`єкта без введення його в експлуатацію, є необґрунтованими та безпідставними. Разом з цим, контролюючим органом не дотримано вимоги законодавства щодо забезпечення участі позивача під час перевірки об`єкта та розгляду справи про адміністративні правопорушення, а також права на надання документів щодо спростування виявлених порушень, пояснень з цього приводу тощо. Зазначені обставини свідчать про неправомірність рішення відповідача, наявність безумовних підстав для його скасування та задоволення адміністративного позову у повному обсязі.

Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 5 вересня 2019 року адміністративний позов задоволено. Суд визнав протиправною та скасував постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 09.12.2016 року №081/16 про накладення на ОСОБА_1 штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 8 500 грн.

В апеляційній скарзі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати судове рішення та прийняти нове про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної оцінки тим обставинам, що позивач був присутнім під час державного архітектурно-будівельного контролю, на вимогу контролюючого органу надавав документи, що стосуються об`єкта перевірки, але не скористався своїм правом на одержання матеріалів перевірки, у тому числі, акту, припису та протоколу. Водночас, контролюючим органом виконано вимоги законодавства Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо надсилання суб`єкту містобудування матеріалів засобами поштового зв`язку, а тому є помилковим висновок суду про недотримання відповідачем порядку проведення контролюючих заходів та розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Разом з цим, Управління зазначає, що виконання позивачем будівельних робіт з реконструкції об`єкту без одержання дозвільних документів та експлуатацію об`єкта без його введення в установленому порядку в експлуатацію підтверджується належними і допустимими доказами, не спростовано позивачем, а певні недоліки заходів контролю не можуть нівелювати факт встановлених правопорушень у сфері містобудівної діяльності, які виявлені під час перевірки, та вплинути на результат встановленого правопорушення.

Також, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Зіркове містечко" подало апеляційну скаргу, в якій просить судове рішення скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволення позову у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на помилковість висновку суду першої інстанції про те, що акт перевірки, припис та протокол є неналежним доказом присутності позивача під час державного архітектурно-будівельного контролю та обізнаності із розглядом справи про адміністративне правопорушення. Дотримання відповідачем вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у повній мірі підтверджує правомірність його дій та рішення, а тому суд дійшов необґрунтованого висновку про задоволення позову.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, заступником начальника інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області проведено позапланову перевірку з питань дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва: "Реконструкція приміщень квартир НОМЕР_1 , НОМЕР_2, нежитлового приміщення №21 з їх об`єднанням та приєднанням частини коридору загального користування в одну квартиру, які розташовані на тринадцятому поверсі двадцятиповерхового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_2 ", за результатом якої складено акт від 25.11.2016 року.

Так, під час виїзду 25.11.2016 року на місце об`єкту встановлено, що власниками приміщень квартир НОМЕР_1 , НОМЕР_2, нежитлового приміщення №21 виконані будівельні роботи з реконструкції шляхом їх об`єднання та приєднання частини коридору загального користування житлового будинку в одну квартиру по АДРЕСА_2 , об`єкт експлуатується.

На момент перевірки ОСОБА_1 не надала проектну та дозвільну документацію на проведення будівельних робіт, що стало підставою для висновку про виконання суб`єктом містобудування будівельних робіт з реконструкції приміщень квартир, нежитлового приміщення з їх об`єднанням та приєднанням частини коридору загального користування житлового будинку в одну квартиру без отримання права на виконання таких видів робіт та експлуатацію об`єкта без прийняття в експлуатацію, чим порушено ч. 1 та абз. 2 ч. 2 ст. 36, ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

З огляду на встановлені під час перевірки обставини заступник інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради вбачав в діях позивача склад правопорушень, передбачених ч. 7, ч. 12 ст. 96 КУпАП, про що склав протоколи від 25.11.2016 року з призначенням розгляду справи про адміністративне правопорушення в приміщенні Управління на 09.12.2016 року о 10:00 годині.

Також, під час перевірки відповідачем винесено припис від 25.11.2016 року із вимогою до позивача усунути виявлені порушення містобудівного законодавства у термін до 25.12.2016 року.

Як вбачається зі змісту матеріалів перевірки, від їх одержання позивач відмовився, у зв`язку із чим акт перевірки, протоколи та припис надіслані засобами поштового зв`язку.

Аналогічне повідомлення про проведену перевірку та складені матеріали відповідачем надіслано позивачу окремим листом 25.11.2016 року.

Розглянувши матеріали перевірки, заступником начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради винесено постанову від 09.12.2016 року №081/16, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених ч.ч. 7, 12 ст. 96 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8 500 грн.

Не погоджуючись із висновком контролюючого органу про порушення вимог містобудівного законодавства, посилаючись на необґрунтованість адміністративного стягнення та не дотримання відповідачем порядку проведення державного архітектурно-будівельного контролю і розгляду справи про правопорушення в частині обов`язковості дослідження всіх обставин, що мають значення для її правильного вирішення, забезпечення в її розгляді участі суб`єкта містобудування, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що, оскільки доводи позивача про порушення порядку проведення перевірки та розгляду справи про адміністративне правопорушення знайшли своє підтвердження під час вирішення спору по суті, постанова відповідача не може відповідати критерію обґрунтованості і правомірності, що є підставою для її скасування.

Колегія суддів висновки суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову вважає правильними, проте такими, що не у повній мірі відповідають нормам процесуального права, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно із ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.

Зазначені положення Закону кореспондуються із приписами, передбаченими Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553.

Разом з цим, за правилами п.п. 5, 7 Порядку від 23.05.2011 року №553 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Відповідно до п.п. 9, 12 Порядку від 23.05.2011 року №553 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, у тому числі, у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Згідно із п. 13 Порядку від 23.05.2011 року №553 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Відповідно до п.п. 16, 17 Порядку від 23.05.2011 року №553 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно із п.п. 18, 19, 20 Порядку від 23.05.2011 року №553 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

За правилами п.п. 21, 22 Порядку від 23.05.2011 року №553 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

Аналіз наведених правових норм показав, що державний архітектурно-будівельний контроль направлений на дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також на усунення порушень суб`єктів містобудування у цій сфері.

У разі, зокрема, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадовою особою складаються протокол, акт перевірки та припис про усунення порушення, вирішується питання про відповідальність суб`єкта містобудування.

Водночас, державний архітектурно-будівельний контроль проводиться за обов`язковою участю суб`єкта містобудування.

Вказаний обов`язок контролюючого органу кореспондується із правом суб`єкта містобудування бути присутнім під час заходів контролю, надавати пояснення з приводу перевірки тощо.

При цьому, колегія суддів враховує, що позивач заперечує свою участь у проведенні перевірки на об`єкті контролю, у тому числі про обізнаність із її результатом.

На думку колегії суддів зазначені обставини зумовлюють суб`єкта владних повноважень довести правомірність своїх дій відповідно до приписів ч. 2 ст. 77 КАС України.

Натомість, на підтвердження дотримання правил щодо забезпечення участі суб`єкта містобудування під час перевірки відповідачем надано аркуш з фотофіксації (Т. І, а.с. 225), за яким неможливо встановити місце здійснення фіксації, об`єкт, у тому числі за цими даними не підтверджено присутність позивача під час перевірки.

Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про не доведеність відповідачем дотримання порядку державного архітектурно-будівельного контролю, а відтак і правомірність матеріалів перевірки.

Разом з цим, відповідно до ст. 278 КУпАП орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує, зокрема, чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; чи витребувано необхідні додаткові матеріали.

Згідно із ст. 280 КУпАП (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Отже, аналіз наведених правових норм показав, що про розгляд справи про адміністративне правопорушення має бути повідомлена особа, яка притягується до адміністративної відповідності.

Справа може бути розглянута за відсутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, якщо є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи.

Колегія суддів враховує, що матеріали перевірки не містять відомостей про наявність у контролюючого органу даних про одержання позивачем повідомлення про розгляд справ про адміністративні правопорушення.

Такі дані відсутні і на момент вирішення питання про адміністративне правопорушення.

При цьому, позивач заперечує висновки відповідача про допущення порушень містобудівного законодавства, посилається на необґрунтованість доводів контролюючого органу про здійснення будівельних робіт та експлуатацію об`єкту не у відповідності до чинного законодавства.

На думку колегії суддів, зазначені обставини безумовно свідчать про необхідність заслуховування органом, який розглядає справу, пояснень особи, яка притягається до відповідальності, вивчення доказів, які на думку цієї особи підтверджують дотримання ним вимог містобудівного законодавства, та прийняття обґрунтованого висновку про наявність чи відсутність у діях особи складу правопорушення, а відтак - рішення за наслідками всебічного та об`єктивного розгляду справи.

Колегія суддів враховує, що матеріали, у тому числі про сповіщення розгляду справи, не одержані позивачем під час перевірки, у зв`язку із чим були надіслані суб`єкту містобудування засобами поштового зв`язку (а.с. Т. І, а.с. 245). Проте дані про одержання цих матеріалів адресатом на момент розгляду справи у відповідача були відсутні.

З огляду на те, що матеріали справи не містять відомостей про завчасне сповіщення позивача про розгляд справи, колегія суддів вважає, що зазначені обставини перешкоджають подальшому провадженню у вирішенні питання відносно виявленого правопорушення.

Оскільки висновки контролюючого органу про недотримання позивачем правил містобудівного законодавства, вчинення ним адміністративних правопорушень, передбачених ч.ч. 7, 12 ст. 96 КУпАП, складені не на підставі всебічного і об`єктивного розгляду справи, постанова про накладення адміністративного стягнення прийнята не у відповідності до правил законодавства, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувана постанова не може відповідати критерію обґрунтованості і правомірності, що є безумовною підставою для її скасування.

Водночас, відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 286 КАС України за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право скасувати рішення суб`єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення.

Також, слід зазначити, що відповідно до ч.ч. 2, 4 ст. 317 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Проаналізувавши наведені норми, колегія суддів вважає, що не наведення у судовому рішенні висновку про закриття провадження у справі у зв`язку із скасуванням рішення суб`єкта владних повноважень не є порушенням правил адміністративного процесуального законодавства, яке призвело до неправильного вирішення справи та свідчить про наявність обставин для скасування судового рішення.

Інші доводи апеляційних скарг не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, оскільки не стосуються спірних правовідносин.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України рішення суду підлягає зміні його резолютивної частини.

Керуючись ст.ст. 272, 286, 308, 310, п. 2 ч. 1 ст. 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд , -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Зіркове містечко" - задовольнити частково.

Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 5 вересня 2019 року - змінити, доповнивши резолютивну частину судового рішення абзацом наступного змісту:

"Справу про адміністративне правопорушення закрити.".

В іншій частині судове рішення - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено та підписано 31.10.2019 року.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: О.О. Димерлій

М.П. Коваль