Справа № 9901/978/18
Суддя: Ситнік Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Британчука В. В., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ткачука О. С.
10 вересня 2019 року
у справі № 9901/978/18 (провадження № 11-502заі19) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року (судді Шипуліна Т. М., Бившева Л. І., Васильєва І. А., Юрченко В. П., Желтобрюх І. Л.).
Оскаржуваним рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Судове рішення мотивовано тим, що положення щодо перегляду Комісією у пленарному складі рішень, прийнятих її палатою чи колегією, щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання встановлює право, а не обов`язок Комісії на здійснення такого перегляду. Під час вирішення справи не встановлено порушень ВККС порядку встановлення результатів виконаного позивачем 28 березня 2018 року практичного завдання, які затверджені рішенням відповідача від 17 травня 2018 року № 107/зп-18, та порушень Комісією порядку здійснення наданих їй дискреційних повноважень, передбачених абзацом четвертим частини другої статті 85 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII).
За наслідками розгляду 10 вересня 2019 року указаної справи Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про те, що, приймаючи оскаржуване рішення, ВККС діяла у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Аналізуючи положення абзацу четвертого частини другої статті 85 Закону № 1402-VIIІ про можливість перегляду ВККС у пленарному складі рішень, прийнятих палатою чи колегією щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання, Велика Палата Верховного Суду підтримала висновок суду, що вказана норма встановлює право, а не обов`язок ВККС на здійснення такого перегляду.
Саме по собі звернення ОСОБА_1 до ВККС із заявою про перегляд рішення Комісії від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 щодо результатів виконаного ним 28 березня 2018 року практичного завдання в межах кваліфікаційного оцінювання не є безумовною підставою для здійснення відповідачем перегляду результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання.
Здійснюючи свої дискреційні повноваження, визначені абзацом четвертим частини другої статті 85 Закону № 1402-VIIІ, ВККС не встановила підстав для перегляду рішення ВККС від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 про затвердження результатів складеного учасником іспиту ОСОБА_1 28 березня 2018 року практичного завдання та прийняла рішення від 05 листопада 2018 року № 1937/ко-18, яким відмовила ОСОБА_1 у перегляді прийнятого щодо нього рішення № 107/зп-18. Рішення Комісії від 05 листопада 2018 року № 1937/ко-18 підписане повноважним складом ВККС та всіма її 14 членами, які брали участь у його ухваленні.
Доводи скаржника про порушення відповідачем порядку повідомлення його про засідання Комісії від 05 листопада 2018 року Велика Палата Верховного Суду вважала такими, що не впливають на правильність оскаржуваного рішення ВККС, а тому не можуть бути підставою для його скасування, оскільки Комісія, розглянувши наведені в письмовій заяві ОСОБА_1 доводи і перевіривши його заяву на наявність підстав для перегляду результату складеного ним практичного завдання, не встановила обставин, що об`єктивно свідчать про необґрунтованість встановленого результату виконаного позивачем практичного завдання.
Крім цього, оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання Комісії переглянути у пленарному засіданні рішення від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 є похідними від позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення від 05 листопада 2018 року № 1937/ко-18, то підстав для їхнього задоволення також немає.
З такими висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та висловлюємо окрему думку.
Суди встановили, що ВККС рішенням від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 затвердила кодовані та декодовані результати складеного суддями 28 березня 2018 року іспиту (анонімного письмового тестування та письмового практичного завдання) в межах процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, зокрема, ОСОБА_1 . За результатами складення анонімного письмового тестування ОСОБА_1 отримав 75,375 бала, за результатами виконання практичного завдання -43,5 бала.
Рішенням від 20 липня 2018 року № 1279/ко-18 ВККС визначила, що суддя Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів; відмовила в допуску ОСОБА_1 до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди»; визнала суддю Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; внесла подання до Вищої ради правосуддя про звільнення з посади судді Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 .

На обґрунтування зазначеного рішення Комісія вказала, що отриманий суддею Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 . бал за виконання практичного завдання є меншим 50 відсотків від максимального допустимого бала, передбаченого підпунктами 5.1.1.1 та 5.1.1.2 пункту 5 глави 6 розділу ІІ «Методологія кваліфікаційного оцінювання» Положення, що у розумінні пункту 9 глави 6 розділу ІІ Положення свідчить про те, що він не склав іспиту і не може бути допущеним до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».

24 вересня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до ВККС із заявою про перегляд рішення Комісії від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 щодо результатів виконаного 28 березня 2018 року практичного завдання в межах кваліфікаційного оцінювання.

Правовою підставою для звернення із указаною заявою позивач визначив положення абзацу четвертого частини другої статті 85 Закону № 1402-VIII. На обґрунтування фактичних підстав порушеного питання ОСОБА_1 зазначив про те, що складений ним 28 березня 2018 року при виконанні практичного завдання обвинувальний вирок у кримінальному провадженні за своїм змістом відповідає вимогам статті 374 Кримінального процесуального кодексу України, а допущені стилістичні та орфографічні помилки не могли суттєво вплинути на отриманий бал за результатами виконання практичного завдання.

01 листопада 2018 рокуна офіційному вебсайті ВККС опублікувала інформацію щодо розгляду Комісією 05 листопада 2018 року о 12:00 питання про перегляд рішень ВККС у межах процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді щодо виконання практичного завдання.

Рішенням від 05 листопада 2018 року № 1937/ко-18 ВККС за наслідками проведеного пленарного засідання відмовила судді Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1. у перегляді рішення Комісії від 17 травня 2018 року № 107/зп-18.

Приймаючи вказане рішення, ВККС виходила з того, що остаточний результат виконаного суддею ОСОБА_1 практичного завдання визначений спеціальним програмним комплексом на підставі оцінок членів Комісії з урахуванням правил, встановлених Порядком проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням Комісії від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16, а підстав для перегляду рішення Комісії від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 про затвердження таких результатів немає.

В адміністративному позові, поданому до суду в грудні 2018 року, ОСОБА_1 просив:

- визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 05 листопада 2018 року № 1937/ко-18;

- зобов`язати відповідача переглянути на пленарному засіданні рішення колегії Комісії від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 по суті, тобто з повторним розглядом (перевіркою) практичного завдання, виконаного ОСОБА_1 , його повторною оцінкою усіма членами ВККС і прийняттям нового рішення за результатами повторного розгляду (перевірки) практичного завдання.

Відповідно до статей 124, 126, 129 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України. Вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється. Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Держава забезпечує особисту безпеку суддів та їхніх сімей. Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону.

Відповідно до частин других статей 6, 19 Основного Закону України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Гарантована Конституцією України незалежність суддів насамперед забезпечується особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною впливу на них у будь-який спосіб; захистом професійних інтересів; підкоренням суддів при здійсненні правосуддя лише закону; особливим порядком притягнення їх до дисциплінарної відповідальності; гарантуванням державою фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів; забороною суддям належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої; притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суду і судді; забезпеченням державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей; здійсненням суддівського самоврядування.

Зазначені положення Конституції реалізуються, зокрема, в Законі № 1402-VIII,який визначає правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, систему судів загальної юрисдикції, основні вимоги щодо формування корпусу професійних суддів, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування, а також встановлює загальний порядок забезпечення діяльності судів та регулює інші питання судоустрою.

Так, відповідно до положень цього Закону, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи судової влади здійснюють свої повноваження виключно на підставах, у межах та порядку, передбачених Конституцією України та законами.

Суди здійснюють правосуддя самостійно. Судді при здійсненні правосуддя незалежні від будь-якого впливу, нікому не підзвітні і підкоряються лише закону.

Незалежність суддів є невід`ємною складовою їхнього статусу, конституційним принципом організації та функціонування судів і професійної діяльності суддів. Незалежність суддів полягає передусім у їхній самостійності, непов`язаності при здійсненні правосуддя будь-якими обставинами та іншою, крім закону, волею.

При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу передбачених законом гарантій самостійності судів, незалежності та правової захищеності суддів.

Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України гарантії незалежності суддів можуть встановлюватися і законами.

Відповідно до частини шостої статті 126 Конституції України підставами для звільнення судді є: 1) неспроможність виконувати повноваження за станом здоров`я, 2) порушення вимог щодо несумісності, 3) вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов`язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, 4) ідставка чи звільнення з посади за власним бажанням, 5) незгода на переведення до іншого суду у разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду, або 6) порушення обов`язку підтвердити законність джерела походження майна.

Ці підстави відображено і деталізовано у Розділі VII Закону № 1402-VIII (звільнення судді з посади та припинення його повноважень).

Міжнародні стандарти щодо незалежності суддів закріплені у низці міжнародних угод і документів. Загалом, незалежність судової системи є запорукою права на справедливий суд, гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), ратифікованої Верховною Радою України 17 липня 1997 року. У ній передбачено, що кожний має право на справедливий і публічний розгляд його справи «[…] незалежним і безстороннім судом, встановленим законом».

Висновок ОБСЄ/БДІПЛ (2017) щодо Закону № 1402-VIII також визнає принцип незмінюваності суддів як логічний наслідок незалежності суддів. Цей так званий «принцип незмінюваності суддів» дозволяє забезпечити незалежність окремих суддів і судової системи як такої. Винятки з цього правила повинні бути обмежені та чітко визначені законом. Відтак, рішення про звільнення суддів не можна сприймати легковажно чи спрощено. Суддів може бути звільнено лише у виняткових випадках, наприклад, з причин їх нездатності виконувати свої обов`язки, через поведінку, невідповідну до посади, яку вони займають, за наявності серйозних підстав неналежної поведінки чи некомпетентності, чи у разі значного порушення дисциплінарних або кримінальних положень, визначених законом.

На думку ОБСЄ/БДІПЛ, в цілому є сумніви щодо того, чи процедура оцінювання сама по собі може або повинна призводити до звільнення судді. Як зазначено у Висновку БДІПЛ щодо Порядку кваліфікаційного оцінювання суддів в Україні (2015), було б доречніше, і більше в дусі міжнародних стандартів, зберегти порядок оцінювання виключно як інструмент оцінювання, спрямований на поліпшення роботи системи судочинства, та залишити питання стягнень і звільнень на розсуд існуючих дисциплінарних органів і процедур, у застосуванні до конкретних порушень.

Як зазначала КРЄС, надзвичайно важливою є потреба в процесуальних правових засобах захисту для судді у процедурі оцінювання. Зокрема, усі процедури індивідуального оцінювання мають надавати суддям змогу висловлювати свою думку стосовно власної діяльності і стосовно оцінки своєї діяльності.

Визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів як необхідні умови здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом мають бути реально забезпечені. Тому зниження рівня гарантій незалежності суддів у разі прийняття нових законів чи внесення змін до чинних законів є неприпустимим.

Принцип верховенства права у демократичній державі вимагає не лише незалежності судової влади, але й створення компетентних судів та суддів, які б приймали якомога якісні рішення.

У пункті 5 висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів (далі - КРЄС) «Про оцінювання роботи суддів, якості правосуддя та повагу до незалежності судово влади» (далі - Висновок № 17) зазначено, що незалежність судової влади є передумовою гарантування верховенства права та основоположною гарантією справедливого судочинства. Судова незалежність може ставитись під загрозу через різні проблеми, які позначаються на функціонуванні судочинства, зокрема, які пов`язані із первинним та подальшим тренуванням суддів.

Основоположним правилом стосовно індивідуального оцінювання суддів має бути те, що під час нього повністю зберігається повага до незалежності судочинства. Коли індивідуальне оцінювання має наслідки для підвищення судді, розміру заробітної плати та пенсії, або може навіть призвести до його/її відставки, існує ризик, що суддя, якого оцінюють, буде вирішувати справу не у відповідності до неупередженого тлумачення фактів та закону, але таким чином, що можливо задовольнятиме оцінювання. Тому будь-яке оцінювання суддів представниками законодавчої та виконавчої влади держави є особливо проблематичним. Однак, загрози незалежності судочинства повною мірою не уникнути, навіть коли оцінювання проводиться іншими суддями. Незалежність судочинства залежить не тільки від свободи від неналежного впливу, а й вимагає свободи від неналежного тиску зсередини, який в певних випадках може виражатись у ставленні інших суддів, включаючи голів судів (пункт 6 Висновку № 17).

Серед критеріїв оцінювання використовуються кількісні та якісні показники і методи такої оцінки у різних країнах різні, однак у будь-якому випадку довічне (безстрокове) призначення на посаду судді не повинно припинятись через негативну оцінку, воно має прийматись у випадках серйозних порушень дисципліни або положень кримінального закону, а в разі неминучого рішення, об`єктивно винесеного в процесі оцінювання, стосовно того, що суддя не може або не бажає виконувати обов`язки відповідно до мінімального стандарту, мають існувати процедурні гарантії збереження статусу судді та його звільнення (пункт 44 Висновку № 17).

Отже, індивідуальне оцінювання суддів та кандидатів у судді повинне мати на меті виявлення недоліків у роботі судді та усунення цих недоліків як підняттям кваліфікаційного рівня судді, так і шляхом звільнення у випадках, коли підняття кваліфікаційного рівня судді об`єктивно визнано неможливим. Таке оцінювання має проводитись з метою вдосконалення судової системи та в інтересах громадськості в цілому.

Крім виключних обставин, звільнення з посади не має бути наслідком одних лише незадовільних результатів оцінювання, але може мати місце в разі серйозного порушення дисциплінарних правил або кримінального законодавства, відповідно до належної процедури та ґрунтуючись на достовірних доказах.

Звільнення може стати наслідком у випадку, якщо об`єктивні результати оцінювання прямо підтверджують нездатність чи небажання судді виконувати свої суддівські обов`язки на мінімально прийнятному рівні.

На нашу думку, звільнення судді, якого обрано безстроково, у зв`язку з непроходженням кваліфікаційного оцінювання, не відповідає указаним міжнародним угодам і документам. ВККС мала розробити чіткі та зрозумілі критерії оцінювання, однак такої мети досягнуто не було. При цьому дискреція ВККС в оцінюванні судді не може бути безмежною. Оскаржуване рішення безпосередньо впливає на кар`єру судді.

Крім цього, вважаємо за необхідне зазначити й таке.

В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду від 08 квітня 2019 року ОСОБА_1 , крім іншого, зазначав про порушення порядку і строків повідомлення його про час, місце і дату проведення пленарного засідання, на якому вирішувалося порушене ним питання.

Згідно з частиною 11 статті 98 Закону № 1402-VIII голова ВККС визначає дату, час і місце проведення засідання Комісії, перелік питань, що виносяться на засідання, і не пізніш як за десять днів до засідання повідомляє про це особу, щодо якої має розглядатися питання, та оприлюднює цю інформацію на офіційному веб-сайті Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (крім засідань з організаційних питань).

Відповідно до пункту 4.5.1 Регламенту ВККС, затвердженого рішенням ВККС від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16, у разі неявки на засідання його учасника, належним чином повідомленого (запрошеного), або за відсутності у представника відповідних повноважень головуючий ставить на обговорення пропозицію щодо можливості розгляду питання за відсутності учасника засідання.

У разі повторної неявки на засідання його учасника, належним чином повідомленого (запрошеного), головуючий ставить на обговорення пропозицію щодо можливості відкладення розгляду питання лише з поважних причин неявки та за наявності підтверджуючих документів. Подальша неявка на засідання учасника, належним чином повідомленого (запрошеного), не перешкоджає розгляду питання за його відсутності (пункт 4.5.2 цього Регламенту).

Згідно з матеріалами справи 01 листопада 2018 року на офіційному вебсайті ВККС опублікувала інформацію щодо розгляду Комісією 05 листопада 2018 року о 12:00 питання про перегляд рішень ВККС у межах процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді щодо виконання практичного завдання.

Тобто інформація стосовно розгляду Комісією вказаного питання з`явилася на вебсайті ВККС не за 10, а за 4 дні до засідання.

Жодних доказів про те, що ОСОБА_1 належним чином повідомлений за 10 днів про засідання ВККС, призначене на 05 листопада 2018 року, матеріали справи не містять.

Засідання відбулося за відсутності позивача. У призначений для засідання день ВККС прийняла рішення.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), яка набрала чинності для України з 11 вересня 1997 року та згідно зі статтею 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За змістом статті 13 Конвенції кожен має право на розгляд його справи судом упродовж розумного строку. Кожен, чиї права та свободи, визнані у цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

У пункті 26 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Надточій проти України» та пункті 23 рішення цього суду у справі «Гурепка проти України № 2» наголошується на принципі рівності сторін ? одному із складників ширшої концепції справедливого судового розгляду, який передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість відстоювати свою позицію у справі в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом.

Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду не надала належної правової оцінки доводам особи, яка подала апеляційну скаргу, стосовно неповідомлення про час та місце розгляду питання та усупереч вимогам статті 2 КАС України помилково вважала, що ці доводи не впливають на правильність оскаржуваного рішення ВККС, адже за змістом наведеної норми закону у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, у тому числі з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Судді: О. М. Ситнік

В. В. Британчук

Н. П. Лященко

О. Б. Прокопенко

О. С. Ткачук