Справа № 511/2685/17
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2019-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2019 року

м. Київ

справа № 511/2685/17

адміністративне провадження № К/9901/61915/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 511/2685/17

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Роздільнянської міської ради Одеської області, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (склад колегії суддів: Єщенко О. В., Димерлій О. О., Шеметенко Л. П.) від 02 серпня 2018 року,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Роздільнянської міської ради Одеської області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення сесії Роздільнянської міської ради від 15 червня 2017 року № 923-VII «Про затвердження ОСОБА_2 на посаду заступника Роздільнянського міського голови».

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що затвердження посади заступника голови міської ради відбулось з порушенням установленого регламенту органу місцевого самоврядування, у зв`язку із чим оскаржуване рішення не може відповідати критерію правомірності, що є безумовною підставою для його скасування.

3. 28 грудня 2017 року Роздільнянським районним судом Одеської області у судовому засіданні залучено в якості третьої особи ОСОБА_2 .

4. Постановою Роздільнянського районного суду Одеської області від 16 травня 2018 року задоволено адміністративний позов.

Визнано рішення сесії Роздільнянської міської ради від 15 червня 2017 року № 923-VII «Про затвердження ОСОБА_2 на посаду заступника Роздільнянського міського голови» протиправним.

Скасовано рішення сесії Роздільнянської міської ради Одеської області від 15 червня 2017 року № 923-VII «Про затвердження ОСОБА_2 на посаду заступника Роздільнянського міського голови».

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року задоволено апеляційну скаргу Роздільнянської міської ради Одеської області.

Скасовано постанову Роздільнянського районного суду Одеської області від 16 травня 2018 року та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

6. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, 14 вересня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року та залишити в силі постанову Роздільнянського районного суду Одеської області від 16 травня 2018 року.

7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у цій справі визначено склад колегії суддів: Желтобрюх І. Л. (головуючий суддя), Білоус О. В., Стрелець Т. Г.

8. Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2018 року визнано поважними причини пропуску строку на касаційне оскарження та поновлено його, відкрито касаційне провадження у цій справі; установлено строк для подачі відзиву.

9. 11 жовтня 2018 року до Верховного Суду від Роздільнянської міської ради Одеської області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржуване судове рішення залишити без змін.

10. 16 жовтня 2018 року до Верховного Суду від ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому третя особа просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржуване судове рішення залишити без змін.

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 690/0/78-19 від 11 червня 2019 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л., що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.

12. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 червня 2019 року у цій справі визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. (головуючий суддя), Дашутін І. В., Шишов О. О.

13. Ухвалою Верховного Суду від 29 жовтня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Судами попередніх інстанцій встановлено, ОСОБА_1 є депутатом Роздільнянської міської ради Одеської області VII скликання.

15. Згідно протоколу пленарного засідання сімнадцятої сесії Роздільнянської міської ради VII скликання від 15 червня 2017 року на обговорення ради поставлено питання за № 93 про затвердження ОСОБА_2 на посаду заступника Роздільнянського міського голови. Під час обговорення зазначеного питання позивач був присутнім у сесійній залі та брав участь у прийнятті рішень ради.

16. За результатом розгляду пропозиції міського голови Шовкалюка В. О. щодо кандидатури на посаду заступника Роздільнянського міського голови, керуючись ст. 3, 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», п. 3 ч. 1 ст. 26, ч. 2 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Рішенням Роздільнянської міської ради XVII сесії VII скликання від 15 червня 2017 року № 923-VII затверджено ОСОБА_2 на посаду заступника Роздільнянського міського голови.

Введено до складу Виконавчого комітету Роздільнянської міської ради Одеської області VII скликання ОСОБА_2., заступника Роздільнянського міського голови.

17. Вважаючи, що зазначене рішення прийнято з порушенням регламенту міської ради, у тому числі з недотриманням правил включення відповідного питання на розгляд засідання ради, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що доводи позивача про прийняття спірного рішення з порушенням установленого порядку знайшли своє підтвердження під час розгляду справи, адміністративний позов підлягає задоволенню, а рішення суб`єкта владних повноважень має бути скасоване.

19. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що захисту в суді підлягають, зокрема, порушені суб`єктом владних повноважень чи його посадовими особами права та інтереси осіб. Суб`єкт владних повноважень наділений правом звернення до адміністративного суду у визначених випадках, у зв`язку із чим адміністративний позов, що містить вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень в адміністративному судочинстві можливий у випадку відповідності пред`явленого позову вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

20. Позивач, звертаючись до суду із цим позовом, не діяв на виконання своїх повноважень та не ставить питання з приводу компетенції між суб`єктами владних повноважень, а отже такий позов суб`єкта владних повноважень задоволеним бути не може.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.

22. Зокрема, скаржник зазначив, що при прийнятті спірного рішення, Роздільнянською міською радою Одеської області було порушено процедуру, встановлену Регламентом Роздільнянської міської ради без відповідних на те підстав, передбачених ст. 33, 39 зазначеного Регламенту, які лише в якості виключення передбачають винесення окремих питань на розгляд ради без проходження відповідної процедури, передбаченої Регламентом та у випадку крайньої необхідності - внесення додаткових пропозицій в порядок денний після його затвердження.

23. Також, скаржник зазначив, що предметом спору у цій справі є з`ясування законності призначення особи на публічну посаду. Порушення відповідачем процедури винесення рішень, встановленої регламентом, призвело до того, що на посаду заступника міського голови було призначено ОСОБА_2 , який на той час перебував у трудових відносинах з іншою установою.

24. Крім цього, скаржник зазначив, що відповідно до ст. 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» він має право вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку без будь-яких часових обмежень, а згідно ст. 55 конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Згідно ч. 2 ст. 55 Конституції України: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

28. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі Закон - № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

29. Згідно п. 30 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

30. Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

31. Згідно ч. 2 ст. 2 Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі Закон - № 93-IV) депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

32. Відповідно до ст. 11 Закону № 93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.

33. Згідно ст. 15 Закону № 93-IV депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

34. З аналізу наведених вимог законодавства слідує, що питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади тощо, може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради.

35. Саме відповідні Ради, а не окремі депутати, згідно ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

36. Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому, депутат місцевої ради не уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

37. Конституційний Суд України в рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

38. Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п. 4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

39. На підставі викладеного, з урахуванням вимог ст. 2, 5, 9 КАС України, слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

40. Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

41. Однак, порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

42. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

43. Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

44. Повідомлені ОСОБА_1 у позовній заяві та касаційній скарзі обставини не вказують на порушення його конкретних індивідуальних прав при прийнятті спірного рішення, сама по собі не згода позивача із прийнятим рішенням ради, не може бути самостійною підставою для звернення до суду, а тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відмову у задоволені позову.

45. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судом апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи.

46. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.

47. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

48. З огляду на викладене, висновки апеляційного суду є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

49. Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року у справі № 511/2685/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов