Справа № 420/1304/19
Суддя: Танасогло Т.М.
Дата ухвалення: 2019-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/1304/19

Головуючий в 1 інстанції: Корой С.М. рішення суду першої інстанції прийнято у м. Одеса 11 липня 2019 року

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача: Танасогло Т.М.,

суддів: Запорожана Д.В, Осіпова Ю.В.

при секретарі - Недашковської Я.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року, у справі за позовом Роздільнянської районної ради Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування пункту вимоги,-

В С Т А Н О В И Л А :

До Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Роздільнянської районної ради Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби, в якій позивач просив суд:

1) визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2 вимоги Південного офісу Держаудитслужби від 04 лютого 2019 року №15-06-23-14/583-2019 (вх.№15/01-18 від 06 лютого 2019 року):

пункту 1, щодо покриття Роздільнянською районною радою витрат Роздільнянської районної державної адміністрації за обслуговування та утримання частини оренди адміністративної будівлі, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) районній раді на суму 381,73 тис. гривень;

пункту 2, щодо зайвого виділення в 2016 році КЗ СВТГРР стадіон Спартак з районного бюджету 86,19 тис. грн. бюджетних коштів, які в подальшому використані не на проведення індексації доходів працівникам стадіону, а на виплату різного виду премій з нарахуваннями, що в свою чергу призвело до збитків районному бюджету на вказану суму.

2) визнати протиправними та скасувати Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Роздільнянської районної ради Одеської області за період з 01.11.2015 по 30.11.2018 за № 06-11/1 від 03 січня 2019 в частині висновків щодо завдання матеріальної шкоди (збитків) районній раді на суму 381 734, 54 гривень.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказував на те, що висновки зазначеного Акту ревізії не відповідають обставинам справи, а вимога Південного офісу Державної аудиторської служби від 04 лютого 2019 року за вих. №15-06-23-14/583-2019 (вх. №15/01-18 від 06 лютого 2019 року) не відповідає принципу правової визначеності та прийнята Південним офісом Державної аудиторської служби із порушенням вимог, встановлених чинним законодавством України, а отже є протиправною, оскільки вона є необґрунтованою, неконкретизованою, не містить чітких вимог, або рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень та не вказано, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення порушень.

Ухвалою суду від 11.03.2019 року у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Роздільнянської районної ради Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби, в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасувати Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Роздільнянської районної ради Одеської області за період з 01.11.2015 по 30.11.2018 за № 06-11/1 від 03 січня 2019 в частині висновків щодо завдання матеріальної шкоди (збитків) районній раді на суму 381 734, 54 гривень відмовлено.

Ухвалою суду від 05.07.2019 року судом прийнято відмову представника позивача від позову в частині позовних вимог та закрито провадження справі за позовом Роздільнянської районної ради Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування п.2 вимоги Південного офісу Держаудитслужби від 04 лютого 2019 року №15-06-23-14/583-2019.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року адміністративний позов Роздільнянської районної ради Одеської області задоволено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Південний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

Свої доводи апелянт обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи та неправильно застосував норми матеріального права, висновки суду не відповідають обставинам справи. Апелянт вказує на те, що при здійсненні своїх повноважень при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Роздільнянської районної ради Одеської області діяв згідно чинного законодавства та правомірно висунув об`єкту контролю спірну вимогу, зважаючи на що Південний офіс Держаудитслужби просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув та обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та вважає, що апеляційна скарга Південного офісу Держаудитслужби підлягає задоволенню.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судом першої інстанції встановлено, що згідно з п. 1.3.6.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2018 року, було проведено ревізію окремих питань, фінансово-господарської діяльності Роздільнянської районної ради Одеської області за період з 01.11.2015 року по 30.11.2018року.

За результатами даної ревізії складено відповідний акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Роздільнянської районної ради Одеської області за вказаний період за № 06-11/1 від 03 січня 2019 року (т.1 а.с.28-63).

Так, зокрема, у п.2.3 вказаного Акту № 06-11/1 від 03 січня 2019 року зазначено, що ревізією питання стану розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів, правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості, а також стану претензійно-позовної роботи, встановлені порушення, що призвели до матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 389182,54 грн., а саме: покриття витрат іншої бюджетної установи на суму 381734,54 грн. та завищення вартості робіт та послуг на суму 7448,00 грн. Також, у висновку зазначено, що в ході ревізії відшкодовано 7448,00 грн.

Не погодившись з висновками даного акту Роздільнянська районна рада Одеської області подала заперечення від 11.01.2019 року №23/01-25 (т.1 а.с.64-75) разом із додатками, згідно переліку, який наведено у вказаних заперечення.

За результатами розгляду вказаних заперечень Південним офісом Держаудитслужби складено висновок на заперечення до акту ревізії, в якому зазначено про мотиви їх неприйняття (т.1 а.с.78-107).

04.02.2019 року Південним офісом Держаудитслужби на ім`я Роздільнянської районної ради Одеської області складено вимогу про усунення порушень законодавства №15-06-23-14/583-2019 (т.1 а.с.108-110).

У п.1 вищенаведеної вимоги, що є предметом розгляду у даній справі, зазначено, що під час ревізії встановлено, що в періоді якій підлягає ревізії, на виконання умов договорів оренди та договорів про відшкодування Роздільнянська районна рада, як Орендодавець та Балансоутримувач об`єкту оренди, щомісячно розраховувала понесені на адміністративну будівлю за адресою: м. Роздільна вул. Незалежності, 9, витрати, які Роздільнянська РДА, як Орендар, на підставі розрахунків відшкодовувала пропорційно зайнятій площі, проте, у розрахунках відшкодувань та понесених витрат не були враховані такі витрати як утримання та обслуговування адміністративної будівлі в частині її охорони, прибирання та підготовки до опалювального сезону відповідальними працівниками райради.

Таким чином, в порушення п. 1.1, 2.1, 3.1, 3.2 договорів на відшкодування витрат, ст. 526, 629 Цивільного кодексу України, ст. 193 Господарського кодексу України, через неврахування понесених Радою витрат на власну адміністративну будівлю в частині виплаченої заробітної плати (із нарахованим ЄСВ) працівникам, робота яких пов`язана із обслуговуванням та утриманням такої будівлі, від Орендаря недоперераховані кошти у вигляді відшкодування за понесені Радою витрати на зазначену будівлю, частина якої протягом всього ревізуємого періоду перебувала в оренді у Роздільнядської РДА.

У п.1 вимоги зазначено, що вказане порушення призвело до покриття Роздільнянською райрадою витрат Роздільнянської районної державної адміністрації за обслуговування та утримання частини орендованої адміністративної будівлі, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Райраді на суму 381,73 тис. грн.

Зважаючи на вищевикладене, у вимозі зазначено, що на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 етап і 15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, Південний офіс Держаудитслужби вимагає: усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати до Південного офісу Держаудитслужби.

Вважаючи п.1 вимоги Південного офісу Держаудитслужби від 04 лютого 2019 року №15-06-23-14/583-2019 протиправним та таким, що підлягає скасуванню позивач, з урахуванням відмови у відкритті провадження по справі в частині позовних вимог та ухвали про закриття провадження по справі в частині позовних вимог, звернувся до суду із даною позовною заявою.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що ні оскаржувана частина вимоги органу державного фінансового контролю, ні акт ревізії не містять посилання на відповідну методику. Фінансові порушення визначені вдповідачем не в установленому законодавством порядку, а на власний розсуд, та не підтверджені належними фінансовими документами. Отже, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовної вимоги позивача про визнання протиправними та скасування пункту 1 вимоги Південного офісу Держаудитслужби від 04 лютого 2019 року №15-06-23-14/583-2019, а отже, вона є такою, що підлягає задоволенню.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) - головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначено Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання.

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.(п.2 Порядку)

Пунктами 45, 46 Порядку передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

В разі, якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

До того ж згідно пункту 50 вказаного Порядку, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Таким чином, проаналізувавши вище наведенні норми, колегія суддів дійшла висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою до виконання, оскільки вона спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Поряд з цим, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, колегія суддів вважає, що вимога є обов`язковою до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства, але за її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, хоча у вимозі може бути заявлено про наявність виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю.

Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем заявлено вимогу про визнання неправомірною і скасування пункту 1 вимоги від 04 лютого 2019 року №15-06-23-14/583-2019, в якій ставиться питання про усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку.

При цьому, в п.1 вимоги зазначено, що вказане в акті ревізії порушення призвело до покриття Роздільнянською райрадою витрат Роздільнянської районної державної адміністрації за обслуговування та утримання частини орендованої адміністративної будівлі, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Райраді на суму 381,73 тис. гривень.

Отже, у даній вимозі Південним офісом Держаудитслужби вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення відповідно до вимог діючого законодавства.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити , що у відповідності до вищенаведених норм законодавства збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла,а тому приходить до висновку, що доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі.

На думку колегії суддів, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Роздільнянською районною радою Одеської області у розглядуваному адміністративному позові вимога про визнання неправомірною і скасування п.1 вимоги від 04 лютого 2019 року №15-06-23-14/583-2019, є передчасною, а тому у задоволенні адміністративного позову позивачу слід відмовити.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного суду від 02 липня 2019 року у справі №826/2525/15, у постанові Верховного Суду від 29 липня 2019 року у справі №400/2658/18, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16.

Відповідно до вимог п.4 ч.1 ст.317. Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуально права; неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Таким чином, оскільки суд першої інстанції неправильно застосував( тлумачив) норми матеріального права щодо розглядуваних правовідносин,постановлене у справі рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового - про відмову в задоволенні позовної вимоги.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року скасувати.

Прийняти у справі нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Роздільнянської районної ради Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування пункту вимоги відмовити в повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Повний текст судового рішення складено 31.10.2019 року.

Головуючий суддя Танасогло Т.М.
Судді Запорожан Д.В. Осіпов Ю.В.