Справа № 540/497/19
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2019-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2019 року

Київ

справа №540/497/19

адміністративне провадження №К/9901/22685/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової В.О.,

розглянув у порядку попереднього судового засідання у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/7532/16

за позовом ОСОБА_1 до Білозерського районного відділу Управління ДМС України в Херсонській області про визнання дій (відмови) протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (головуючий суддя: Ковбій О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Ступакова І.Г., судді: Бітов А.І., Лук`янчук О.В.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Білозерського районного відділу Управління ДМС України в Херсонській області, в якому просив:

1.1. визнати протиправною відмову Білозерського районного відділу Управління ДМС у Херсонській області у видачі ОСОБА_1 та його дітям паспортів громадянина України для виїзду за кордон у відповідності до Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, яке затверджене Постановою ВРУ №2503-ХІІ від 26 червня 1992 року, у виді зшитої нитками обрізної книжечки без контактного електронного носія;

1.2. зобов`язати Білозерський районний відділ Управління ДМС у Херсонській області оформити та видати ОСОБА_1 та його дітям - ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_3 паспорти громадянина України для виїзду за кордон у відповідності до Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, яке затверджене Постановою ВРУ №2503-ХІІ від 26.06.1992 року у виді зшитої нитками обрізної книжечки без контактного електронного носія.

1.3. В обґрунтування позовних вимог вказав, що вважає відмову відповідача у видачі йому та його дітям паспортів громадянина України для виїзду за кордон, у відповідності до цього Положення, протиправною, оскільки збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу позивача та його дітей без їх згоди є втручанням держави в особисте та сімейне життя. Обґрунтовуючи заявлену правову позицію, ОСОБА_1 посилається на норми Конституції України та міжнародне право.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.

2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дії відповідача у спірних правовідносинах не порушують прав та охоронюваних законом інтересів ОСОБА_1 та членів його сім`ї, а правова позиція УДМС ґрунтується на нормах чинного національного та міжнародного законодавства.

ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення його позову в повному обсязі.

4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що вважає рішення судів першої та апеляційної інстанції незаконними, а їх висновки неправильними.

4.2. Зазначив, що причиною його звернення до суду є неправомірне звуження обсягу його прав шляхом безальтернативного і тотального за суттю порядку збору інформації про його особу. Вважає, що паспорт громадянина України та паспорт громадянина України для виїзду за кордон не є фундаментально відмінними між собою у питанні обмеження та звуження прав громадянина шляхом примушування мати у документі безконтактний електронний носій, тому до спірних правовідносин мають бути застосовані висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені в постанову від 19 вересня 2018 року у справі № 806/3265/17 (Пз9901/2/18).

4.3. Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній висловив думку про обґрунтованість та законність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій та правильність їх висновків щодо суті спору, а також вказав на неможливість застосування до спірних правовідносин рішення Великої Палати Верховного Суду в зразковій справі. Крім цього, зауважив, що наявний у позивача паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 , виданий 04 квітня 2014 року, діє до 04 квітня 2024 року, а тому його бажання отримати новий такий паспорт є незрозумілим. Більше того, дружина позивача документована паспортом громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. 21 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернувся до УДМС з заявою за вхідним № 14/148, у якій просив видати йому та його дітям - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 небіометричні закордонні паспорта у відповідності до Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, яке затверджено Постановою Верховної Ради України №2503-ХІІ у виді зшитої нитками обрізної книжечки.

5. Листом від 27 лютого 2019 року за № 14/319 УДМС повідомило позивача про те, що правовідносини, щодо отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон регулюються Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року за №5492-VІ, та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення» від 07 травня 2014 року за № 152.

6. Відтак, виконання бажання ОСОБА_1 щодо отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон відбувається (реалізовується) виключно до вимог Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» та постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення» від 07 травня 2014 року за № 152.

7. Не погодившись з отриманою відповіддю, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

8. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

10. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

11. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

12. Правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи визначені Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (надалі - Закон №5492-VI).

13. Відповідно до абзаців першого, третього частини першої статті 4 Закону №5492-VI Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.

14. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.

15. Згідно з Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» від 14 липня 2016 року №1474-VIII внесено зміни до Закону №5492-VI, які набрали чинності з 01 жовтня 2016 року.

16. Введення паспортів нового зразку був однією з вимог Європейського Союзу до України на шляху до надання безвізового режиму. Головна перевага нового документу - це надвисокий рівень захисту від фальсифікацій та підробок. На відміну від паспортів старого зразка, до нього вбудовано безконтактний електронний носій з біометричними даними особи, які включають відцифрований підпис особи, відцифрований образ обличчя особи, відцифровані відбитки пальців рук (пункт 2 частини першої статті 3 Закону №5492-VI).

17. Пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №5492-VI визначено, що термін «безконтактний електронний носій» вживається у значенні, як імплантована у бланк документа безконтактна інтегральна схема для внесення персональних даних, параметрів, у тому числі біометричних, що дає змогу здійснювати комплекс заходів, пов`язаних з верифікацією особи, та може використовуватися як засіб електронного цифрового підпису у випадках, передбачених законом.

18. За приписами частини першої статті 13 Закону №5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, серед яких є паспорт громадянина України для виїзду за кордон.

19. Нормами частин першої, другої, п`ятої статті 15 Закону №5492-VI встановлені вимоги до бланків документів та їх форми, а саме: бланки документів, які містять безконтактний електронний носій, виготовляються відповідно до вимог державних (національних) та міжнародних стандартів та з урахуванням рекомендацій Міжнародної організації цивільної авіації (ICAO) і повинні мати ступінь захисту, що унеможливлює їх підроблення. Бланки документів, які не містять безконтактного електронного носія, виготовляються відповідно до вимог державних (національних) та міжнародних стандартів і повинні мати ступінь захисту, що унеможливлює їх підроблення.

20. Бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Бланки документів, в які імплантовано безконтактний електронний носій для внесення персональних даних, біометричних даних, параметрів та іншої інформації про особу, повинні бути виконані багатокомпонентним захисним друком, містити символ електронного документа, інформацію про підприємство, на якому виготовлено бланк документа, зображення малого Державного Герба України.

21. Відповідно до частин першої та четвертої статті 22 Закону №5492-VI паспорт громадянина України для виїзду за кордон є документом, що посвідчує особу, підтверджує громадянство України особи, на яку він оформлений, і дає право цій особі на виїзд з України і в`їзд в Україну.

22. Паспорт громадянина України для виїзду за кордон виготовляється у формі книжечки, правий форзац якої містить безконтактний електронний носій, та складається з м`якої обкладинки, 32 сторінок та сторінки даних.

23. Кожен громадянин України має право на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 22 Закону №5492-VI).

24. Паспорт громадянина України для виїзду за кордон оформляється особам, які не досягли шістнадцятирічного віку, на чотири роки, а особам, які досягни шістнадцятирічного віку, - на 10 років. Паспорт громадянина України для виїзду за кордон виготовляється у формі книжечки, правий форзац якої містить безконтактний електронний носій, та складається з м`якої обкладинки, 32 сторінок та сторінки даних. До паспорта громадянина України для виїзду за кордон вноситься така інформація: 1) назва держави; 2) назва документа; 3) тип документа; 4) код держави; 5) номер документа; 6) ім`я особи; 7) громадянство; 8) дата народження; 9) унікальний номер запису в Реєстрі; 10) стать; 11) місце народження; 12) дата видачі документа; 13) уповноважений суб`єкт, що видав документ (код); 14) дата закінчення строку дії документа; 15) відцифрований образ обличчя особи; 16) відцифрований підпис особи; 17) дані про перебування на консульському обліку (за бажанням особи або її представника, представника закладу, який виконує функції опікуна чи піклувальника над особою).

25. На виконання вимог Закону, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 07 травня 2014 року №152 (у редакції зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2016 року №1001) «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - Порядок 152), якою затверджені зразок та технічних опис бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2 та Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

26. Частиною четвертою цієї постанови визначено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 20 грудня 2016 року припиняється; паспорт громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 20 грудня 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано.

27. Тому з наведеного вбачається, що з 20 грудня 2016 року органи та підрозділи Державної міграційної служби здійснюють прийом документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон лише з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено вказаною постановою.

28. Відповідно до пункту 24 Порядку № 152 працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС, закордонної дипломатичної установи, уповноваженого суб`єкта під час приймання документів від заявника перевіряє повноту поданих заявником документів, зазначених у пунктах 35 і 52 цього Порядку, відповідність їх оформлення вимогам законодавства.

29. У разі виявлення факту подання документів не в повному обсязі або подання документів, оформлення яких не відповідає вимогам законодавства, територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС, закордонна дипломатична установа, уповноважений суб`єкт інформують заявника про відмову в прийнятті документів із повідомленням підстав такої відмови. За бажанням заявника відмова надається в письмовому вигляді.

30. Відповідно до пункту 12 частини першої, частин третьої, сьомої статті 7 Закону України №5492-VI до Реєстру вноситься, визначена частиною 1 цієї статті, інформація про особу, а саме: відцифровані відбитки пальців рук особи (у разі оформлення, зокрема паспорта громадянина України для виїзду за кордон). Інформація в Реєстрі зберігається для визначених цим Законом цілей. Порядок отримання, вилучення з Реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук встановлює Кабінет Міністрів України. Відцифровані відбитки пальців рук особи після внесення до безконтактного електронного носія та видачі документа особі вилучаються з Реєстру та знищуються. Шаблони відцифрованих відбитків пальців рук особи використовуються лише для цілей ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну передбачених цим Законом документів. Передача шаблонів відцифрованих відбитків пальців рук особи забороняється. Повноваження щодо отримання відцифрованих відбитків пальців рук та забезпечення їх захисту відповідно до законодавства покладається на уповноважених суб`єктів, передбачених пунктами 1, 2, 4-7 частини першої статті 2 цього Закону. Відцифровані відбитки пальців рук особи отримуються після досягнення нею дванадцятирічного віку.

VI. Позиція Верховного Суду

31. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та права, Верховний Суд виходить із такого.

32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом цього спору є правомірність відмови відповідача у оформленні позивачу та його неповнолітнім дітям паспортів громадянина України для виїзду за кордон, що не містять безконтактного носія.

33. Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 07 травня 2014 року № 152.

34. Згідно з пунктами 4, 7, 9 Порядку, паспорт для виїзду за кордон оформляється особам, які не досягли 16-річного віку, на чотири роки, а особам, які досягли 16 -річного віку, - на десять років. Оформлення паспорта для виїзду за кордон здійснюється особі, яка досягла 16-річного віку, - на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто; особі, яка не досягла 16-річного віку, - на підставі заяви-анкети одного з батьків. За оформлення паспорта для виїзду за кордон справляється адміністративний збір.

35. Відповідно до пунктів 19, 24 цього Порядку, визначено установи, до яких подаються документи, зокрема для оформлення паспорта для виїзду за кордон в Україні, та дії працівників уповноваженого суб`єкта під час приймання таких документів.

36. Пунктом 35 Порядку затверджено перелік документів, які повинен подати заявник для оформлення паспорта для виїзду за кордон в Україні.

37. У той же час, судами попередніх інстанцій не встановлено чи можливо вважати подану позивачем заяву в своїх інтересах та в інтересах дітей підставою для оформлення та видачі їм паспортів громадянина України для виїзду за кордон в розумінні положень Порядку № 152. Зокрема, суди не з`ясували питання щодо відповідності заяви формі, встановленій чинним законодавством, не встановлено чи подано до вказаної заяви весь необхідний перелік документів.

38. Крім того, судами не надано оцінки щодо правосуб`єктності особи, яка подала заяву, з огляду на те, що нормами Закону України № 5492-VI подання документів для оформлення і отримання документів, що посвідчують особу та встановлюють громадянство України, здійснюється громадянами України, які досягли шістнадцятирічного віку, на підставі їхньої особистої заяви. Аналогічні правила закріплені пунктом 7 Порядку.

39. Також суди не надали оцінку оскаржуваної позивачем відповіді на предмет того чи є вона рішенням суб`єкта владних повноважень по суті вирішення питання, чи є рішенням про відмову у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, або ж є лише листом-відповіддю на його заяву та містить посилання на діюче законодавство України, яке передбачає оформлення і видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон у формі книжечки, «права частина форзацу» якої містить безконтактний електронний носій.

40. Окрім вказаного, суди не звернули увагу, що позивач подав відповідачу спірну заяву в своїх інтересах та в інтересах трьох своїх неповнолітніх дітей в той час як його син ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , на час її подання вже досяг 16-річного віку.

41. За цих обставин Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій належним чином не дослідили зібрані у справі докази та не надали їм оцінки на підставі норм права, які регулюють спірні правовідносини.

42. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

43. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

44. Оскільки зазначені обставини залишилися поза межами дослідження судами першої та апеляційної інстанцій, а суд касаційної інстанції не має права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, тому Верховний Суд не має можливості перевірити правильність висновків судів попередніх інстанцій в цілому по суті спору.

45. Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з частиною другою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.

46. Під час нового розгляду суду першої інстанції слід врахувати вищевикладене і прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного й об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись статтями 3, 341, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року задовольнити частково.

2. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року у цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до Херсонського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О.В. Калашнікова