Справа № 1540/4080/18
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2019-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2019 року

м. Київ

справа № 1540/4080/18

адміністративне провадження № К/9901/14882/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів: Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року (головуючий суддя - О. В. Яковлєва, судді: Ю. М. Градовський, А. В. Крусян) у справі № 1540/4080/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2 , про проходження публічної служби,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:

- визнати противоправним та скасувати наказ № 328-к від 03 серпня 2018 року;

- поновити на посаді заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2018 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Постановою п`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено:

- визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області «Про звільнення ОСОБА_1 » № 328-к від 03 серпня 2018 року.

- поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області з 04 серпня 2018 року;

- стягнуто з Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, за період з 04 серпня 2018 року по 12 березня 2019 року, 60717,10 грн.

Рішення суду апеляційної інстанції вмотивовано тим, що встановлені у ході службового розслідування обставини не відповідають вищевикладеним критеріям, наявність яких, необхідна для встановлення факту порушення державним службовцем відповідної Присяги.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає їх незаконними та необґрунтованими, а тому просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволені позову.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що згідно Висновку службового розслідування від 31 липня 2018 року та висновку дисциплінарного провадження від 31 липня 2018 року були встановлені грубі порушення позивачем Присяги. Встановлені порушення призвели до порушень прав громадян, уникнення суб`єктами господарювання відповідальності за скоєні правопорушення, недоотримання коштів державним бюджетом при перевірках.

Позивачем відзив на касаційну скаргу не поданий, що не перешкоджає її розгляду по суті.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як установлено судами попередніх інстанцій на підставі доказів наявними в матеріалах справи, з 19 травня 2016 року позивач працював у Головному управлінні Держпродспоживслужби в Одеській області на посаді начальника відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг управління захисту споживачів.

Наказом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 35-К від 02 лютого 2018 року, позивач переведений на посаду заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

При цьому, на підставі наказів Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 972 від 25 квітня 2018 року «Про перевірку діяльності окремих структурних підрозділів Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області за 2016-2017 роки» та № 1321 від 25 травня 2018 року проведено перевірку діяльності Управління захисту споживачів ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області.

Так, у ході проведеної перевірки діяльності управління захисту споживачів встановлено відсутність належного контролю з боку начальника відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг управління захисту споживачів у 2016-2017 роках.

Внаслідок чого, на основі доповідної записки заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 01 червня 2018 року, акту перевірки діяльності окремих структурних підрозділів від 31 травня 2018 року, подання Дисциплінарної комісії Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 01 серпня 2018 року притягнуто до дисциплінарної відповідальності заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення ОСОБА_1 за порушення Присяги державного службовця, шляхом звільнення з посади заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

4. Конституція України

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами частини шостої статті 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

За приписами статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

5. Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (надалі - Закон № 889-VIII).

Частиною першою статті 64 Закону № 889-VIII передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889-VIII, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

При цьому, серед дисциплінарних проступків п. 5 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII визначає невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

На підставі частини третьої статті 66 Закону № 889-VIII, у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

Відповідно до положень частини другої статті 65 Закону № 889-VIII законодавцем визначений чіткий вичерпний перелік дій або бездіяльності державного службовця, що є дисциплінарним проступком та за вчинення таких дій настає дисциплінарна відповідальність: « Дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;..»

15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу...»

Згідно ч. 1 ст. 66 ЗУ «Про державну службу», до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

Частиною 7 вказаної статті встановлено, що за кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

Відповідно до ч. 1 ст. 67 ЗУ «Про державну службу», дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

Частиною 2 вказаної статті встановлено, що обставинами, що пом`якшують відповідальність державного службовця, є: 1) усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку; 2) попередня бездоганна поведінка та відсутність дисциплінарних стягнень; 3) високі показники виконання службових завдань, наявність заохочень та урядових відзнак, урядових і державних нагород; 4) вжиття заходів щодо попередження, відвернення або усунення настання тяжких наслідків, які настали або можуть настати в результаті вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування заподіяної шкоди; 5) вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність; 6) вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника.

Крім того, частиною 3 вказаної статті встановлено, що під час застосування дисциплінарного стягнення можуть враховуватися також інші, не зазначені у частині другій цієї статті, обставини, що пом`якшують відповідальність державного службовця.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Як вже вище було зазначено, позивача звільнено з посади заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області за порушення Присяги державного службовця.

В даному випадку, вказаний висновок зроблено за наслідком проведення службового розслідування, яким встановлено, що позивач, перебуваючи на відповідній посаді начальника відділу, у період з 2016 по 2017 роки, не здійснив належного контролю за діями працівників свого відділу, що призвело до порушення порядку проведення перевірок суб`єктів господарювання та притягнення останніх до відповідальності.

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов`язання державного службовця.

Аналогічний висновок міститься у рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.

За такого правового врегулювання порушення Присяги слід розуміти як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Присяга державного службовця передбачає зобов`язання виконувати обов`язки сумлінно.

Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

Отже, звільнення за порушення Присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов`язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.

При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Верховний Суд України неодноразово, аналізуючи текст Присяги державних службовців, зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв`язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність за інші види порушення можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Однак, їх слідує відрізняти одне від одного, вони не є ідентичними, а є заходами різних видів та підстав відповідальності. Зазначене витікає з правового аналізу положень ч. 2 ст. 65 Закону № 889-VIII.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Водночас відповідач, кваліфікуючи дії ОСОБА_1 як порушення Присяги, не навів відповідні мотиви який саме проступок можна кваліфікувати саме як порушення Присяги.

Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що проведеним розслідуванням фактично встановлено факти невиконання або неналежного виконання позивачем своїх посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Наведені та кваліфіковані відповідачем дії позивача як порушення, по суті є іншим видом дисциплінарного проступку (п. 4 ч. 2 ст. 65 Закону № 889-УІІІ) відмінного від дисциплінарного проступку - порушення присяги державного службовця (п. 1 ч. 2 ст. 65 Закону № 889-УІІІ), що в свою чергу відповідно до вимог ч. 3 ст. 66 цього Закону передбачає накладання дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення догани.

Окрім того, з моменту вчинення спірних порушень позивача, а саме: щодо проведення перевірки ФОП ОСОБА_3 , ТОВ «МОЦАРТ ОТЕЛЬ», Одеського ПНВК «Загальноосвітня школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад «НАРНІЯ», НВП «НИВА», ФОП ОСОБА_4 ; ненадання відповіді на звернення ОСОБА_5 ; не забезпечення оскарження судових рішень, минуло більше ніж один рік, а тому позивач не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, відповідно до вимог ч. 3 ст. 65 ЗУ «Про державну службу».

Важливо відмітити, що службове розслідування, а також притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за порушення Присяги позивачем під час виконання ним своїх службових обов`язків на посаді начальника відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг управління захисту споживачів, мали місце під час перебування позивача вже на іншій посаді.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів виходила з того, що всі обґрунтування сторін були перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, їм було надано належну правову оцінку. Жодних підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанцій в касаційній скарзі не зазначено.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи безпідставними, а висновки суду апеляційної інстанції - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, п.1 ч.1. ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області - залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року у справі № 1540/4080/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов