Справа № 803/1071/17
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 жовтня 2019 року

Київ

справа №803/1071/17

адміністративне провадження №К/9901/2351/17, К/9991/2353/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.

суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Держгеокадастру у Волинській області

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Пліша М.А., суддів: Шинкар Т.І., Большакової О.О. від 06.11.2017

у справі № 803/1071/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області

про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі також - ГУ Держгеокадастру у Волинській області, відповідач), в якому просив: визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області, викладеної у листі від 06.07.2017 № К-3834/0-2424/0/6-17, та зобов`язати відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області.

2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 15.09.2017 у задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2017 позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області, викладеної у листі від 06.07.2017 № К-3834/0-2424/0/6-17. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Волинській області повторно розглянути заяву про надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області.

4. 04.12.2017 до Вищого адміністративного суду України від позивача надійшла касаційна скарга на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2017, в якій просить таку в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

5. 11.12.2017 до Вищого адміністративного суду України від відповідача надійшла касаційна скарга на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2017, в якій просить таку скасувати та залишити в силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 15.09.2017.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05.12.2017 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2017.

7. В подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.

8. 02.01.2018 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2017.

9. Ухвалою Верховного Суду від 15.01.2018 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2017.

10. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, 23.06.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області із письмовою заявою про надання йому як учаснику антитерористичної операції дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га, що розташована на території Старолішнянської сільської ради Іваничівського району для ведення особистого селянського господарства, додавши до заяви копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, та документ, що підтверджує участь в антитерористичній операції.

12. Листом від 06.07.2017 №К-3834/0-2424/0/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Волинській області повідомило позивача про те, що на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2016 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» ГУ Держгеокадастру у Волинській області сформовано перелік земельних ділянок, які мають надаватись безоплатно у власність громадянам протягом ІІІ кварталу 2017 року. Зазначений перелік земельних ділянок розміщено на офіційному сайті ГУ Держгеокадастру у Волинській області. Оскільки, у зазначеному переліку відсутні земельні ділянки в межах Іваничівського району, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу у власність для ведення особистого селянського господарства не є можливим.

13. 22.06.2017 на виконання постанови Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» ГУ Держгеокадастру у Волинській області видано наказ №113 «Про затвердження переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року, на території Волинської області». Згідно з інформацією про перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року на території Волинської області передбачено 84 земельних ділянки, загальною площею 25,37 га, у Ковельському та Старовижівському районах. Вказана інформація оприлюднена на офіційному веб-сайті Держгеокадастру у Волинській області. При цьому, у сформованому переліку земельних ділянок, які можуть передаватися в межах норм безоплатної приватизації на території Волинської області, відсутні земельні ділянки в межах Іваничівського району.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що у червні 2017 року звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, орієнтовною площею 2 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області. Однак відповідач необґрунтовано та безпідставно відмовив йому у задоволення такої.

15. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що з 07.06.2017 змінився порядок передачі земель державної власності у власність громадян, оскільки Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», відповідно до якої органи Держгеокадастру формують перелік земельних ділянок та визначають площу, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області. Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області на офіційному веб-сайті оприлюднена інформація про перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року на території Волинської області. Даний перелік земельних ділянок затверджений наказом ГУ Держгеокадастру у Волинській області №113 від 22.06.2017 і у ньому не передбачено виділення земельних ділянок у власність громадян в межах Старолішнянської сільської ради Іваничівського району, у зв`язку з чим позивачу відмовлено у задоволенні заяви.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у даному випадку місце розташування земельної ділянки, щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою якої звернувся позивач (на території Старолішнянської сільської ради Іваничівського району), не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, оскільки зазначена земельна ділянка відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» та наказу ГУ Держгеокадастру у Волинській області від 22.06.2017 не входить до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року на території Волинської області. З огляду на викладене, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб передбачений законодавством України.

17. Частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що постановою Кабінету Міністрів України №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» не встановлено заборону надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати інші, ніж зазначені у переліку, земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації. Оскільки позивачем подано необхідні документи та з огляду на те, що вказана ним земельна ділянка, яка знаходиться за межами населених пунктів можлива для виділення громадянам, то у відповідача не було підстав відхиляти його заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, посилаючись лише на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними». При цьому відповідача необхідно зобов`язати повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу для виготовлення проекту землеустрою, оскільки такими повноваженнями наділене саме Головне управління Держгеокадастру у Волинській області.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

18. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області, посилаючись на те, що суд апеляційної інстанції, встановивши, що дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо відмови йому у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки є протиправними, дійшов помилкового висновку, що належним способом захисту його прав буде зобов`язання позивача повторно розглянути відповідну його заяву. Так, суд апеляційної інстанції не врахував, що за наслідками розгляду відповідної заяви позивача відповідач уже прийняв рішення про відмову у задоволенні такої, яке судом визнано протиправним. Формулювання резолютивної частини у такий спосіб дає можливість відповідачу трактувати її у довільній формі та не призведе до повного та беззаперечного поновлення прав позивача.

19. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що з 07.06.2017 змінився порядок передачі земель державної власності у власність громадян, оскільки Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними». Місце розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач, не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, оскільки зазначена земельна ділянка відповідно до вищевказаної Постанови та наказу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 22.06.2017 №113 не входить до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року на території Волинської області. Не надаючи позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення такої земельної ділянки, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законодавством України.

20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що постанова суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позовної вимоги щодо зобов`язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області є обґрунтованою, оскільки суд не може приймати рішення з питань, віднесених до виключної компетенції Головного управління Держгеокадастру у Волинській області.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

22. Згідно з положенням частини 3 статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

23. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

24. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

27. Згідно з пунктом "в" частини 3 статті 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

28. Відповідно до пункту "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

29. Учасникам бойових дій (до яких відносяться особи, визначені статтями 5, 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту») надаються відповідно до статті 12 (пункт 14) Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» серед інших, такі пільги: першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.

30. Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

31. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

32. Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

33. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

34. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.

35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для відмови відповідачем у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою було те, що дана земельна ділянка не входить до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної передачі у власність у ІІІ кварталі 2017 року на території Волинської області, який розміщено на сайті Головного управління Держгеокадастру в області у розділі «Перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність» на виконання Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними".

36. Спірні правовідносини виникли у зв`язку із застосуванням зазначеної Постанови Кабінету Міністрів України, оскільки у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою позивачеві відмовлено саме з посиланням на неї.

37. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі також - Стратегія).

38. У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" вказаної Стратегії (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

39. Рішенням Конституційного Суду України від 25.06.2019 № 8-р/2019 визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) вказану Постанову зі змінами та визначено, що така втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

40. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що вказаною Постановою не встановлено заборону надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати інші, ніж зазначені у переліку, земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.

41. Разом із тим колегія суддів звертає увагу, що зміст норм частин 6, 7 статті 118 Земельного кодексу України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.

42. Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, якою передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не передбачено такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

43. Враховуючи викладене вище, норма абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" критерію законності не відповідає, оскільки відповідної норми закону щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою для ділянок, які включені до переліку, немає, а до статті 118 Земельного кодексу України ніяких змін у даному контексті не вносилося.

44. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17 та від 06.08.2019 у справі №140/1992/18.

45. Суд звертає увагу, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

46. У пункті 3 Постанови Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру доручено розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

47. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду клопотання позивача не містить визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми Земельного кодексу України. Зазначена обставина є цілком достатньою для скасування такого рішення відповідача.

48. Аналогічна позиція у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постановах від 05 березня 2019 року у справі № 263/16220/17, від 22 квітня 2019 року у справі № 263/16221/17.

49. Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

50. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок та отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

51. Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Великої палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі №826/5737/16, постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17, від 11 червня 2019 року у справі №826/841/17.

52. Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

53. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі також - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.

54. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

55. Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

56. При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

57. Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

58. Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

59. Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі №140/1992/18 та від 29.08.2019 у справі №420/5288/18.

60. В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, натомість такий протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа від 06.07.2017 № К-3834/0-2424/0/6-17.

61. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити.

62. З приводу посилань позивача на неправомірність постанови суду апеляційної інстанції в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га, у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Старолішнянської сільської ради Іваничівського району Волинської області, Верховний Суд зазначає наступне.

63. Приймаючи таке рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що у відповідача не було підстав відхиляти заяву позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, покликаючись лише на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» та належним способом захисту права позивача за таких обставин є визнання протиправними відповідних дій відповідача та зобовязання його повторно розглянути заяву позивача про надання такого дозволу, оскільки такими повноваженнями наділений саме він.

64. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу позивача вказує, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційним повноваженням Головного управління Держгеокадастру у Волинській області.

65. Колегія суддів зазначає, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

66. З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

67. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано положеннями Земельного кодексу України.

68. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.

69. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

70. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

71. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

72. Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22.12.2018 у справі № 804/1469/17, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18, від 12.09.2019 у справі №0640/4248/18.

73. Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту, колегія суддів зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

74. В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

75. Наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності бездіяльності стосувалася лише тих мотивів, які наведено у листі відповідача від 06.07.2017. Однак суди не досліджували, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для надання дозволу. За таких обставин у суду не було підстав для зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення.

76. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає, що хоч і повноваження Головного управління Держгеокадастру щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними, проте належним способом захисту, відновлення прав позивача за даних фактичних обставин, необхідно визнати саме зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу.

77. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення.

78. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

79. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

80. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

81. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

82. Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

83. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

84. Суд у цій справі враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

85. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

86. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

87. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законними та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.

88. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Держгеокадастру у Волинській області залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.11.2017 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін