Справа № 420/1065/19
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2019-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/1065/19

Категорія: 102010000 Головуючий в 1 інстанції: Андрухів В.В. Час і місце ухвалення: 17:23 год., м. Одеса
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Лук`янчук О.В.

суддів - Бітова А.І.

- Ступакової І.Г.

при секретарі - Черкасовій Є.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року по справі за позовом приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Нотаріальна палата України, про визнання протиправними та скасування наказів,-

В С Т А Н О В И Л А :

В лютому 2019 року приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Нотаріальна палата України, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову від 10.04.2019 року, просила суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 06.11.2018 року №3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 17.12.2018 року №4615/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 22.01.2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

Позов обґрунтовувала тим, що наказ Міністерства юстиції України від 06.11.2018 року №3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» прийнято відповідачем за відсутністю будь-яких фактичних обставин, які можуть свідчити про проведення приватним нотаріусом ОСОБА_2. дій, які підпадають під критерії, передбачені пунктом 4 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 року №990. В порушення вимог п.7 Порядку №990 позивачу не надіслано копії наказу від 17.12.2018 року №4615/7 про проведення камеральної перевірки, чим позбавлено її права надати пояснення з приводу усіх питань, які були предметом дослідження з відповідним їх документальним підтвердженням. Для прийняття рішення, передбаченого частиною 2 статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», в тому числі рішення про тимчасове блокування доступу до Реєстру, необхідним є одночасна наявність трьох складових: рішення приймається за результатами перевірки; виявлено прийняття державним реєстратором рішень з порушенням законодавства; такі рішення мають наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб. Позивач стверджує, що під час проведення камеральної перевірки були виявлені формальні (технічні) помилки в діях державного реєстратора, які не призвели та не могли призвести до порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб. Крім того, в оскаржуваному наказі Міністерства юстиції України від 22.01.2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» відсутній виклад конкретних порушень порядку державної реєстрації прав та мотивація (обґрунтування) прийняття рішення про застосування тимчасового блокування доступу до реєстру.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 22.01.2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції в частині задоволених вимог позову, Міністерство юстиції України подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, не повне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення від 18.06.2019 року у відповідній частині з прийняттям в цій частині нового судового рішення - про відмову в задоволені позову приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору суд першої інстанції необґрунтовано виходив з того, що Комісією, яка проводила камеральну перевірку, не витребовувалися у позивача копії документів у паперовій формі та пояснення. При цьому, судом першої інстанції не враховано, що пунктом 8 Порядку №990 Комісії надано право під час проведення камеральної перевірки вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень, а не встановлено обов`язок щодо вчинення таких дій. Надання пояснень державними реєстраторами є факультативною можливістю отримати інформацію у разі її відсутності у Державному реєстрі прав, до електронних копій документів в якому Комісія має доступ.

Також, апелянт посилається на те, що під час проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2. Комісією виявлено порушення, що стосувалися порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами. Відсутність будь-яких відомостей щодо порушення прав та законних інтересів юридичних і фізичних осіб не може бути підставою для звільнення позивача від застосування санкцій, оскільки, у протилежному випадку, до позивача було б вжито інші заходи та міра покарання. Міру покарання позивача було встановлено пропорційно до виявлених порушень та застосовано менш сувору міру покарання, з визначених Законом.

Не погоджується апелянт і з посилання суду першої інстанції на невмотивованість спірного наказу Міністерства юстиції України від 22.01.2019 року №181/5 та зазначає, що в ньому зазначено підставу для його прийняття - довідку від 29.12.2018 року за результатами камеральної перевірки у Державному реєстрі прав, що виключає необхідність повторного опису виявлених порушень безпосередньо у змісті наказу про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно позбавляє позивача можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності, то апелянт вважає їх необґрунтованими, оскільки приватний нотаріус може здійснювати інші нотаріальні дії, для яких не потрібний доступ до Державного реєстру. Робота у Державному реєстрі прав не є єдиним чи основним видом діяльності приватного нотаріуса та, відповідно, не є єдиним чи основним джерелом його доходу.

Нотаріальна палата України подала письмовий відзив на апеляційну скаргу Міністерства юстиції України, в якому зазначила, що частина 2 статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» покладає на відповідача обов`язок обґрунтування (мотивування) прийнятого ним рішення у самому наказі, оскільки довідка, на підставі якої прийнято наказ від 22.01.2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», має рекомендаційний характер. Тимчасове блокування доступу до державних реєстрів фактично робить неможливим здійснення нотаріусом своєї професійної діяльності протягом дії санкції, чим порушуються не тільки права нотаріуса, але й осіб, які звертаються до нього за вчиненням нотаріальних дій. Дохід від вчинення нотаріальних дій, які можна вчиняти без доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, є мінімальним і не може забезпечити нормальне функціонування нотаріальної діяльності.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та учасників справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що позивач - ОСОБА_2 , є приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу, яка здійснює приватну нотаріальну діяльність на підставі Свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю №7326 від 30.04.2009 року, виданого Міністерством юстиції України.

06.11.2018 року Міністерством юстиції України прийнято наказ №3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиного державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», яким, серед іншого, був затверджений перелік державних реєстраторів та суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Наказано провести моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з дати набрання чинності цим наказом у термін до 14 грудня 2018 року.

До цього переліку була включена також і приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2., як державний реєстратор.

За результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2., головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату складено акт від 04.12.2018 року, яким зафіксовано порушення приватним нотаріусом ОСОБА_2. вимог ст.ст. 10, 18, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», п. 12, п. 18 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 року №1127, п. 12, п. 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 року №1141, під час розгляду заяв №№ 23535036, 23659784, 23850078, 23368928, 233692510, 21129743, 21129885, 21129910, що виразилося в тому, що рішення за результатом розгляду заяв прийнято: без пошуку заяв у базі даних Державного реєстру прав (не встановлено черговості розгляду заяв); без пошуку відомостей у Державному реєстрі прав, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек та Реєстрі прав власності на нерухоме майно (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав).

На підставі акту за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2. від 04.12.2018 року, відповідно до ст.37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою КМУ від 21.12.2016 року №990, заступником Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийнято наказ №4615/7 від 17.12.2018 року «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2», яким наказано, зокрема, провести камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2. з дати реєстрації цього наказу. Також, зазначеним наказом створено Комісію для проведення камеральної перевірки у складі трьох осіб.

Доказів ознайомлення позивача з вказаним наказом матеріали справи не містять.

За результатами проведення камеральної перевірки Комісією складено довідку від 29.12.2018 року, у якій зазначено, що у ході камеральної перевірки встановлено порушення вимог статей 10, 18, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», п. 12, п. 18 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 року №1127, п. 12, п. 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 року №1141, приватним нотаріусом ОСОБА_2. під час розгляду заяв за №№ 23535036, 23659784, 23850078, 23369251, 21129743, 21129885, 21129910, 21129835.

Зокрема, у довідці від 29.12.2018 року зазначено, що рішення за результатом розгляду заяв №№ 23535036, 23659784, 23850078, 23369251, 21129743, 21129885, 21129910, 21129835 прийнято позивачем без пошуку заяв у базі даних Державного реєстру прав (не встановлено черговості розгляду заяв); без пошуку відомостей у Державному реєстрі прав, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек та Реєстрі прав власності на нерухоме майно (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав).

Крім того, приватним нотаріусом ОСОБА_2. за заявами №№ 21129743, 21129835, 21129885, 21129910, 29588896, 23876034, 23876809, 24402027, 23369251, 23535036, 23659784 не сформовано витяги з Державного реєстру прав, що є порушенням вимог статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пункту 22 Порядку №1127, пункту 35 Порядку №1141.

22 січня 2019 року, відповідно до ст.37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою КМУ від 21.12.2016 року №990, заступником Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийнято наказ №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», яким наказано: тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора-приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 14 (чотирнадцять) днів; виконання пункту 1 наказу покласти на Державне підприємство «Національні інформаційні системи».

Не погоджуючись з правомірністю наказів Міністерства юстиції України від 06.11.2018 року №3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», від 17.12.2018 року №4615/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2» та від 22.01.2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» позивач оскаржила їх в судовому порядку.

Варто зазначити, що на момент звернення до суду з позовною заявою доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно позивачу не розблоковано.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково позов, дійшов висновку про відсутність підстав для скасування наказу Міністерства юстиції України від 06.11.2018 року №3958/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», зазначивши, що відповідач, включивши позивача до переліку державних реєстраторів, щодо яких проводиться моніторинг, та затвердивши цей перелік наказом №3958/7 від 06.11.2018 року, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені пунктом 4 Порядку №990. Оскільки актом від 04.12.2018 року за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2. було встановлено певні порушення, що підлягали перевірці, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем обґрунтовано було видано наказ від 17.12.2018 року №4615/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2».

Вирішуючи питання щодо правомірності наказу №181/5 від 22.01.2019 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», суд першої інстанції виходив з того, що всупереч положень п.9 Порядку №990 складена відповідачем довідка, на підставі якої прийнято вказаний наказ, не містить посилань на підтвердні документи чи відомості з реєстрів, а самі порушення дослівно переписані з Акту моніторингу реєстраційних дій від 04.12.2018 року. При цьому, як в акті, так і в довідці відсутні дати проведення реєстраційних дій, які відповідач вважає такими, що проведені із порушеннями, а також дані клієнтів, щодо яких вони вчинялись, що виключає можливість для суду оцінити правильність або помилковість висновків відповідача про виявлення порушень. Комісією, яка проводила камеральну перевірку були досліджені виключно електронні копії документів, при цьому, копії документів у паперовій формі та пояснення від нотаріуса ОСОБА_2 не витребовувалися, хоча така можливість передбачена Порядком №990.

Також, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не надано доказів надсилання позивачу наказу про проведення камеральної перевірки від 17.12.2018 року у строк, передбачений Порядком №990. Крім того, ані довідка від 29.12.2018 року, ані зміст наказу Міністерства юстиції України від 22.01.2019 року №181/5, не містять будь-яких відомостей про негативні наслідки виявлених порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, а також мотивів застосування до державного реєстратора саме такої санкції, як блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 14 днів. За висновками суду першої інстанції, блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є фактично блокуванням професійної діяльності позивача, як нотаріуса, адже законом передбачено одночасне здійснення державної реєстрації прав власності на нерухоме майно тим же нотаріусом, який посвідчив правочин щодо його відчуження, або видав свідоцтво про право на спадщину на нерухоме майно.

На підставі ч.1 ст.308 КАС України колегія суддів суду апеляційної інстанції переглядає правильність рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги Міністерства юстиції України, тобто в частині задоволених позовних вимог позову.

Надаючи правову оцінку висновком суду першої інстанції про незаконність наказу Міністерства юстиції України №181/5 від 22.01.2019 року колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про нотаріат» приватні нотаріуси входять до системи органів та посадових осіб, на які покладено обов`язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальній дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності. Крім того, на нотаріусів (як державних, так і приватних) законом може бути покладено вчинення інших дій, відмінних від нотаріальних.

Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулює Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV), статтею 10 якого передбачено, що державним реєстратором є, зокрема, нотаріус, який здійснює ці повноваження як внаслідок вчинення нотаріальної дії, пов`язаної із переходом права власності на нерухоме майно (що передбачає наявність сукупності повноважень «приватний нотаріус - державний реєстратор»), так і окремо повноваження державного реєстратора, які не пов`язані із вчиненням нотаріальних дій, у порядку, встановленому Законом.

Відповідно до статті 37-1 Закону №1952-IV контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.

У разі якщо в результаті проведеної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав виявлено прийняття такими державними реєстраторами чи суб`єктами державної реєстрації прав рішень з порушенням законодавства, що має наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб, Міністерство юстиції України вживає заходів до негайного повідомлення про це відповідних правоохоронних органів для вжиття необхідних заходів, а також заінтересованих осіб.

За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про:

1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;

2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;

3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав;

4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

5) скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав. Технічний адміністратор Державного реєстру прав у день надходження рішень, передбачених пунктами 1 і 2 частини другої цієї статті, забезпечує їх негайне виконання.

Рішення, передбачені пунктами 3-5 частини другої цієї статті, виконуються Міністерством юстиції України протягом п`яти робочих днів з дня їх прийняття. У разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав, скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб`єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора, акредитованого суб`єкта державної реєстрації прав.

Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Процедуру здійснення Міністерством юстиції України відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань визначає Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 року №990.

Згідно пункту 1 Порядку №990 моніторинг реєстраційних дій - комплекс організаційних та технічних (з використанням програмних засобів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - реєстри) заходів, які забезпечують систематичну, вибіркову перевірку дотримання державними реєстраторами прав на нерухоме майно, державними реєстраторами юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державні реєстратори), уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації законодавства під час проведення реєстраційних дій за критеріями, визначеними цим Порядком.

Згідно з пунктів 4-7 Порядку №990, моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом.

Періодичність моніторингу реєстраційних дій за окремими зазначеними критеріями, перелік державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг за критерієм, визначеним у підпункті 6 цього пункту, а також строк, протягом якого проводиться такий моніторинг, визначаються (затверджуються) Мін`юстом з розміщенням відповідної інформації на офіційному веб-сайті.

За результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту , що проводила такий моніторинг.

У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.

Пунктом 6 Порядку №990 передбачено, що камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Камеральна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 14 робочих днів. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті.

Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації (пункт 7 Порядку №990).

Під час проведення камеральної перевірки комісія має право:

1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів;

2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах;

3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку №990).

Пунктом 9 Порядку №990 передбачено, що результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.

Згідно п.10 Порядку №990 за результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу.

Копії рішення, прийнятого за результатами проведеної камеральної перевірки, засвідчені в установленому законодавством порядку, надсилаються скаржнику (в разі розгляду скарги), державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації протягом трьох робочих днів з дня його прийняття. (п. 12 Порядку №990)

Аналіз наведених приписів законодавства, передусім, дає підстави для висновку, що проведенню камеральної перевірки передує обов`язок відповідача повідомити державного реєстратора про день, час та місце її проведення.

В свою чергу, невиконання наведених вимог законодавства призводить до визнання такої перевірки та рішень, прийнятих за її результатами незаконними.

Зазначену правову позицію висловлено Верховним Судом у постановах від 15.08.2019 року по справі № 826/12480/17, від 08.08.2019 року по справі №813/2632/18, від 07.08.2019 року по справі №820/2306/17, від 14.11.2018 року по справі №814/2229/17.

Як правильно встановлено судом першої інстанції та не спростовано апелянтом, в матеріалах справи відсутні належні докази надсилання позивачу наказу про проведення камеральної перевірки від 17.12.2018 року у строк, передбачений Порядком №990.

Надані Міністерством юстиції України список згрупованих рекомендованих відправлень, що пересилаються в межах України від 27.12.2018 року, а також список №31300 згрупованих відправлень листів рекомендованих (за ф. 103), датований 27.12.2018 року, не можуть вважатися доказами належного виконання відповідачем вимог пункту 7 Порядку №990.

Колегія суддів зазначає, що повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки та надсилання копії наказу про її проведення є обов`язком відповідача, а тому наявність у позивача можливості ознайомитися зі змістом цього наказу на офіційному сайті Міністерства юстиції України не спростовує протиправності такої бездіяльності, оскільки, відповідно до статті 19 Конституції України, ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а отже, позивач не зобов`язаний здійснювати моніторинг сайту Мін`юсту щодо розміщення на ньому такої інформації.

Також, аналізуючи положення Порядку №990, колегія суддів доходить висновку, що метою проведення камеральної перевірки державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації є встановлення наявності/відсутності порушень, виявлених за результатами моніторингу реєстраційних дій. При цьому, під час проведення камеральної перевірки у відповідного контролюючого суб`єкта більш розширені повноваження, а саме: виникає право ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів, витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах, а також вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень.

З вказаного слідує, що проведення камеральної перевірки спрямовано, передусім, на всебічне дослідження порушень порядку державної реєстрації, які виявлені під час проведення моніторингу, з наданням з цією метою Комісії розширених повноважень.

Однак, як вбачається зі змісту довідки за результатами проведення камеральної перевірки від 29.12.2018 року у вказаній довідці лише продубльовано висновки акту за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2. від 04.12.2018 року, яким зафіксовано порушення приватним нотаріусом ОСОБА_2. вимог ст.ст. 10, 18, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», п. 12, п. 18 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 року №1127, п. 12, п. 13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 року №1141, під час розгляду заяв №№ 23535036, 23659784, 23850078, 23368928, 233692510, 21129743, 21129885, 21129910, що виразилося в тому, що рішення за результатом розгляду заяв прийнято: без пошуку заяв у базі даних Державного реєстру прав (не встановлено черговості розгляду заяв); без пошуку відомостей у Державному реєстрі прав, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек та Реєстрі прав власності на нерухоме майно (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав).

Комісія, яка проводила камеральну перевірку, не скористалася наданими їй Порядком №990 правами, зокрема, не витребовувала у позивача жодних документів на паперових носіях, які б підтвердили вчинені порушення, не відбирала жодних пояснень, натомість рекомендувала тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора до Державного реєстру речових прав строком на 14 днів.

Під час проведення перевірки будь-яких заходів, які б були спрямовані на перевірку виявлених порушень не проводилося.

Також, при проведенні камеральної перевірки, не забезпечено участі позивача у процесі прийняття рішення шляхом можливості надати останнім пояснення.

Колегія суддів зазначає, що при прийнятті рішення відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», підставою для якого є наявність у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав, Міністерство юстиції України має ретельно дослідити всі обставини справи, тобто встановити факт порушення державним реєстратором законодавства у сфері державної реєстрації прав, що в свою чергу і є мотивом для застосування такого дисциплінарного стягнення як, зокрема, тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.

Верховний Суд у постановах від 10.07.2019 року по справі №820/2849/17, від 08 серпня 2019 року по справі №813/2632/18, висловив правову позицію, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, зобов`язав контролюючий орган мотивувати таке рішення. Тобто, Міністерство юстиції України зобов`язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви за яких застосовано саме такий захід впливу та обґрунтувати строки його застосування.

Так, у наказі Міністерства юстиції України від 22.01.2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» відсутні будь-які мотиви, за яких державному реєстратору тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно саме на 14 днів і за які порушення застосовано саме цей вид стягнення.

Стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.

Колегія суддів вважає, що в даному випадку у суб`єкта владних повноважень наявне законодавчо закріплене право адміністративного розсуду щодо встановлення строку блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.

Проте, як захід стягнення, його накладення повинно відповідати загальним принципам: обґрунтованості, законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

Тому, на думку колегії суддів, визначаючи вид стягнення та встановлюючи строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав відповідачу в наказі №181/5 від 22.01.2019 року слід було зазначити: підстави прийняття такого рішення; належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу; обґрунтування строків його застосування.

В постанові від 31.05.2019 року по справі №816/2150/19 Верховний Суд зазначив, що Міністерство юстиції України, відповідно до принципу обґрунтованості рішення, при прийнятті рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, має навести мотиви, з яких воно виходило, обираючи саме такий строк.

Вмотивованим є рішення, в якому наведені належні і достатні мотиви та підстави його ухвалення (прийняття). Вмотивованість - це така правова властивість рішення, яка встановлює систему правових, фактичних, етичних мотивів, які лежать в обґрунтуванні цих рішень. У фактичних, правових, логічних мотивах, які наводяться у рішеннях, відображається особисте осмислення сукупності доказів, їх оцінка, достовірність та достатність для прийняття рішення, особисте розуміння застосування норм процесуального та матеріального права. Визначеність та точність мотивів рішення надає можливість аргументовано оскаржувати його у судових інстанціях.

Відповідач же, встановивши нібито порушення черговості розгляду заяв, не навів ні у довідці, а ні у наказі №181/5 від 22.01.2019 року про наявність в реєстрі інших заяв щодо того самого об`єкта нерухомості, коли і ким вони подані, за яким номером зареєстровані.

Таким чином, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що не мотивувавши спірне рішення, порушивши строк надсилання копії наказу про проведення камеральної перевірки, не пославшись у довідці на підтвердні документи чи відомості з реєстрів, Міністерство юстиції діяло з порушенням пунктів 7, 9, 10 Порядку №990.

Поряд з цим, колегія суддів не може погодитися з посиланнями суду першої інстанції на те, що матеріали справи не містять будь-яких відомостей про негативні наслідки виявлених порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб.

Колегія суддів вважає, що відсутність будь-яких відомостей про негативні наслідки здійснених позивачем порушень, зокрема, порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, не може бути достатньою підставою звільнення позивача від застосування санкцій, передбачених статтею 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», з огляду на встановлений статтею 19 Конституції України обов`язок позивача діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені чинним законодавством.

Апеляційний суд погоджується з доводами відповідача про те, що встановлений законом чи підзаконним нормативно-правовим актом порядок реалізації управлінської функції має бути безумовно додержаний суб`єктом владних повноважень навіть і в тому випадку, коли недотримання відповідного порядку не призводить до порушення прав чи інтересів фізичних та/або юридичних осіб.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 25.01.2019 року по справі №820/5866/17, висновки якого, на підставі ч.5 ст.242 КАС України, підлягають врахуванню колегією суддів під час вирішення даного спору.

Проте, враховуючи, що вказана обставина не була єдиною підставою для задоволення позову приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2. в частині вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 22.01.2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», колегія суддів не знаходить підстав для зміни чи скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції від 18.06.2019 року.

Доводи апеляційної скарги Міністерства юстиції України висновків суду першої інстанції про незаконність наказу від 22.01.2019 року №181/5 не спростовують.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 28 жовтня 2019 року.

Головуючий суддя: О.В. Лук`янчук

Суддя: А.І. Бітов

Суддя: І.Г. Ступакова