Справа № 817/451/18
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2019-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 жовтня 2019 року

Київ

справа №817/451/18

адміністративне провадження №К/9901/3095/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

за участю: секретаря судового засідання: Кравченко Р.О.,

позивача - ОСОБА_1 , представника позивача - Мудрака О.С. , представників відповідача - Діонісьєва І.М., Хазова Ю.М., осіб, що приєдналися до касаційної скарги - ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та представника ОСОБА_3 - адвоката Діонісьєва І.М.

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу Вараської міської ради Рівненської області, осіб, що приєдналися: ОСОБА_4 і ОСОБА_3

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року

(головуючий суддя -Судова-Хомюк Н.М., судді - Пліш М.А., Шинкар Т.І.)

у справі № 817/451/18

за позовом ОСОБА_1

до Вараської міської ради Рівненської області

про визнання протиправним і скасування рішення.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у лютому 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Вараської міської ради, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Вараської міської ради сьомого скликання від 15 грудня 2017 року № 981 «Про дострокове припинення повноважень Вараського міського голови ОСОБА_1 ».

В обґрунтування вимог позовної заяви позивач зазначив, що у порушення вимог частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» і пункту 12 Регламенту Вараської міської ради проект оскаржуваного ним рішення не був оприлюднений у встановленому законом порядку, а, отже, відповідачем порушена процедура його ухвалення, що є підставою для визнання цього рішення протиправним.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рівненський окружний адміністративний суд своїм рішенням від 11 травня 2018 року у задоволенні позову відмовив.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що:

- проект оскаржуваного рішення був оприлюднений на офіційному веб-сайті Вараської міської ради 28 вересня 2019 року;

- в контексті частини дев`ятої статті 27 Регламенту Кузнецовської міської ради (нині - Вараської міської ради) не візування спеціалістом у галузі права чи службовими особами виконавчого органу міської ради проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови не може бути підставою для скасування такого рішення, оскільки його внесення на голосування ради є виключним правом (прерогативою) депутатів такої ради;

- проект оскаржуваного рішення розглядався постійною комісією депутатської діяльності, законності та правопорядку, а тому пройшов необхідну процедуру попереднього розгляду згідно зі статтею 27 Регламенту Кузнецовської міської ради;

- проект оскаржуваного рішення внесено на розгляд ради у зв`язку з недовірою міському голові та порушенням ним законів України, що виразилось у прийнятті рішень, визнаних незаконними постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від від 1 червня 2017 року у справі № 565/1760/16-а;

- дві третіх голосів від загального складу ради (34) становить 23 голоси, адже рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови приймається шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів саме депутатів від загального складу ради. В силу вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова не є депутатом такої ради. Крім того, прийняття участі міського голови у голосуванні щодо дострокового припинення його повноважень є реальним конфліктом інтересів в розумінні Закону України «Про запобігання корупції», а тому голос міського голови не може враховуватись під час підрахунку голосів;

- ОСОБА_1 відмовився підписати оскаржуване рішення, у зв`язку з чим воно було підписане секретарем Вараської міської ради Рівненської області відповідно до частини шістнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відтак, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем повністю підтверджено правомірність оспорюваного рішення.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 січня 2019 року скасував рішення суду першої інстанції і прийняв нове рішення, яким позов задовольнив, визнав протиправним і скасував рішення Вараської міської ради від 15 грудня 2017 року № 981 «Про дострокове припинення повноважень Вараського міського голови» ОСОБА_1

Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що:

- матеріали справи не містять жодного доказу на підтвердження вказаних в оскаржуваному рішенні фактів порушення позивачем законодавства, крім мотивів, викладених у судовому рішенні Житомирського апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2017 року у справі № 565/1760/16-а;

- посилання суду першої інстанції на дотримання відповідачем процедури опублікування проекту рішення на сайті відповідача є суперечливими, оскільки адреси офіційного веб-сайту відповідача змінювались (остання - http://varash.rv.gov.ua), тоді як аргументованих пояснень щодо використання цього веб-сайту у 2017 році, тобто до моменту визначення його офіційним, від представників відповідача колегія суддів не отримала;

- при підготовці проекту рішення було порушено процедуру його візування. Так, на його зворотній стороні визначено, що проект рішення підготували депутати міської ради у кількості 11 осіб, що не свідчить про належне візування, оскільки не зазначено ключового поняття у реквізиті візування - «Погоджено:» від кола уповноважених осіб, а також дати проставлення візи;

- в порушення частини одинадцятої статті 27 Регламенту Кузнецовської міської ради, проект рішення № 874 від 14 серпня 2017 року «Про дострокове припинення повноважень Вараського міського голови ОСОБА_1 » не пройшов попереднього розгляду в постійних депутатських комісіях;

- з урахуванням голосу міського голови в порядку частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самовярдування в Україні», дві третини голосів депутатів від загального складу Вараської міської ради для дострокового припинення повноважень міського голови становить 24 голоси, що також обумовлено положеннями частини другої статті 40 Регламенту Кузнецовської міської ради. Тобто, необхідна кількість голосів щодо «відставки» міського голови була відсутня.

Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення суду першої інстанції винесене з істотним порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, та з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а тому таке рішення має бути скасоване.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права. Зокрема, скаржник обґрунтовує свою касаційну скаргу тим, що:

- суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність фактів та підстав для дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 ;

- апеляційний суд також помилкового визначив, що проект оскаржуваного рішення не був оприлюднений Вараською міською радою на її веб-сайті, оскільки цей проект оприлюднений 28 вересня 2017 року на сайті http://varash.rv.gov/ua. Щодо назви сайту, то відповідач зазначає, що після перейменування міста Кузнецовськ на місто Вараш було перейменовано і доменне ім`я сайту (з kuznetsovsk-rada.gov.ua на http://varash.rv.gov/ua) разом з усією інформацією, що містилася на сайті. Крім того, проект оскаржуваного рішення був оприлюднений ще і 14 серпня 2017 року;

- суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо не обговорення проекту оскаржуваного рішення на постійних комісія ради, оскільки він був розглянутий постійною комісією з депутатської діяльності, законності та правопорядку;

- апеляційний суд необґрунтовано встановив відсутність належного візування проекту оскаржуваного рішення з огляду на відсутність слова «Погоджено», оскільки це свідчить про суто формальний підхід, тоді як оскаржуване рішення було внесено до порядку денного з візами 11 депутатів ради;

- висновок суду апеляційної інстанції про те, що 2/3 від загального складу ради складає 24 депутати - помилковий, оскільки рішення прийнято математично необхідною кількістю голосів;

- міський голова свідомо відмовився підписати рішення ради про припинення його повноважень, а тому цей обов`язок виконав секретар ради.

У відзиві на касаційну скаргу, ОСОБА_1 повністю погоджується з постановою суду апеляційної інстанції та обґрунтовує свій відзив мотивами, що викладені апеляційним судом в оскаржуваній постанові. Відтак, позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами встановлено, що ОСОБА_1 перебував на посаді Вараського міського голови.

Вараська міська рада Рівненської області сьомого скликання 15 грудня 2017 року на засіданні двадцятої сесії прийняла рішення № 981, яким достроково припинила повноваження ОСОБА_1 як Вараського міського голови.

Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР.

Стаття 12 вказаного Закону визначає, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (частина перша), очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина третя), та не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю (частина четверта).

Статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови починається з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання (частина перша), та можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади (частина третя).

Частиною другою статті 79 цього ж Закону передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень (абзац перший).

Згідно з частиною третьою статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

Частиною одинадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Згідно з частиною другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Загальний склад ради - кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону (стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Частиною першою статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (конфлікт інтересів) встановлено, що … міський голова … бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Згідно частин сьомої - дев`ятої статті 27 Регламенту Кузнецовської міської ради (далі - «Регламент»), затвердженого рішенням цієї ради від 25 грудня 2015 року № 52, проект рішення перед його реєстрацією та оприлюдненням проходить візування в Секретаря ради, Заступника Міського голови, відповідно до розподілу обов`язків, Керівника виконавчого органу чи інших посадових осіб, до компетенції яких належить дане питання, Юридичному відділі. Візи проставляються на зворотній стороні першого примірника останнього аркуша проекту рішення. Візування проекту рішення є обов`язковим, але не може означати скасування проекту рішення, зняття його з веб-сайту ради тощо.

Частиною одинадцятою статті 27 Регламенту передбачено, що постійні комісії здійснюють попередній розгляд проектів рішень, що виносяться на розгляд міської ради, готують висновки і рекомендації щодо проектів нормативних та інших юридичних актів міської ради.

Відповідно до частини шістнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийняті на сесії міської ради рішення підписуються особисто міським головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем міської ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.

Разом з тим, згідно пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади, зокрема, з підстав, зазначених в абзаці першому частини другої цієї статті, - з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої, четвертої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Таким чином, перегляд судового рішення судом касаційної інстанції здійснюється виключно в межах предмету, змісту і підстав позову, які були заявлені позивачем в суді першої інстанції.

Як встановлено судами, загальна кількість депутатів обраних до складу Вараської міської ради становить 34 депутати. Водночас, на момент проведення пленарного засідання повноваження одного депутата Вараської міської ради Рівненської області були достроково припинені.

Перед процедурою голосування міський голова ОСОБА_1 , посилаючись на статтю 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оголосив про конфлікт інтересів та виявив бажання взяти участь у таємному голосуванні, після чого відбулася процедура голосування.

Верховний Суд, аналізуючи положення статті 1 і частини другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що 2/3 від загального складу Вараської міської ради становить 24 голоси, а не 23, з огляду на таке.

Вказана норма передбачає, що при встановленні результатів голосування до загального складу міської ради включається міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і його голос повинен враховуватися. Одночасно, повинні враховуватися вимоги статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо самостійного публічного оголошення про конфлікт інтересів під час засідання ради.

Термін «загальний склад ради» є чітко визначеним і не підлягає розширеному тлумаченню. Тобто, припинення повноважень одним із депутатів ради не змінює значення цього терміну. Натомість, спеціальні умови щодо змісту «загального складу ради» в окремому випадку, коли міський голова бере участь у пленарних засіданнях ради, уточнені в частині другій статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Судами встановлено, що ОСОБА_1 на засіданні ради про конфлікт інтересів повідомив та брав участь у голосуванні, а тому, Верховний Суд вважає, що він має включатися до загального складу ради і в такому випадку загальний склад Вараської міської ради становив 35 осіб, тому і розрахунок двох третин повинен проводиться від 35 осіб загального складу ради.

За такого правового регулювання дві третини голосів від загального складу ради становить 24 голоси, тоді як голосів «за» у питанні припинення повноважень ОСОБА_1 як міського голови подано лише 23 голоси, чого не достатньо для прийняття рішення відповідно до частини другої статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Разом з тим, Верховний Суд не погоджується з рештою мотивів суду апеляційної інстанції щодо спірних правовідносин у цій справі.

Так, апеляційний суд вказав на відсутність доказів на підтвердження фактів порушення позивачем Конституції або законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, крім тих мотивів, що викладені у судовому рішенні Житомирського апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2017 року у справі № 565/1760/16-а.

Однак, за Конституцією України (частина друга статті 141) міський голова обирається відповідною територіальною громадою для того, щоб очолювати виконавчий орган ради та головувати на її засіданнях. Ці функції визначають міського голову передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради.

Необхідно зауважити, що міська рада має право у визначений законом спосіб висловитись за недовіру міському голові і прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень у разі такої недовіри може встановлюватись виключно відповідною радою, оскільки продовження виконання своїх обов`язків міським головою, якому висловлено недовіру суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад так і сільських, селищних міських голів.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 235/4046/16-а.

Що стосується доводів скаржника про те, що суд апеляційної інстанції помилково встановив відсутність підстав для дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 , то Верховний Суд їх приймає, оскільки підстави, які слугували висновком для припинення повноважень позивача як міського голови, зазначені в оскаржуваному рішенні. В тому числі серед таких підстав вказано рішення Житомирського апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2017 року, яке містить мотиви щодо протиправних дій позивача.

До того ж, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» прямо не передбачено, що в рішенні органу місцевого самоврядування про припинення повноважень міського голови має бути обов`язково зазначено усі конкретні факти, що підтверджують вчинення міським головою порушень законодавства у разі дострокового припинення його повноважень. В таких рішеннях ради зазвичай коротко фіксується лише результат обговорення питань порядку денного депутатами органу місцевого самоврядування та результати їх голосування по кожному з питань.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 2 жовтня 2019 року у справі № 420/953/19.

Також Верховний Суд погоджується з доводами скаржника про те, що проект оскаржуваного рішення був оприлюднений у встановленому законом порядку.

Як суд першої інстанції, так і апеляційної, встановили, що проект оскаржуваного рішення був оприлюднений 28 вересня 2017 року. Щодо встановлених апеляційним судом розбіжностей у адресах сайту Вараської міської ради, то відповідач пояснив це у касаційній скарзі, зазначивши, що сайт було перейменовано у зв`язку з перейменуванням міста Кузнецовськ на місто Вараш разом з усією інформацією, що містилась на сайті. Крім того, апеляційний суд встановив, що проект оскаржуваного рішення був оприлюднений на сайті відповідача також і 14 серпня 2017 року.

За встановлених судами обставин, Верховний Суд вважає, що відповідачем не було порушено вимог частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо опублікування проекту оскаржуваного рішення за 20 робочих днів до дати його розгляду.

Також варто погодитися з доводами скаржника про те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо не обговорення проекту оскаржуваного рішення на постійних комісія ради.

Як встановлено судом першої інстанції, проект оскаржуваного рішення був внесений на розгляд ради протоколом засідання постійної комісії депутатської діяльності, законності та правопорядку від 16 серпня 2017 № 22 (т. 2 - а.с.13-14), а на розгляд чергової сесії протоколом засідання колегії ради від 6 вересня 2017 року № 1 (т.2 - а.с.5-12), тому він пройшов необхідну процедуру попереднього розгляду згідно зі статтею 27 Регламенту. Апеляційний суд же факт розгляду проекту оскаржуваного рішення на засіданні постійної комісії депутатської діяльності, законності та правопорядку, що оформлено протоколом від 16 серпня 2017 № 22, не спростував, тому зробив передчасний висновок про не обговорення проекту оскаржуваного рішення на постійних комісія ради.

Крім того, необхідно погодитись з доводами скаржника про те, що за обставин відмови позивача підписати оскаржуване рішення, секретар ради, відповідно до частини шістнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», обрав вірний спосіб проставляння реквізита (підпису) на оспорюваному рішенні від 15 грудня 2017 року, який наділяє такий документ юридичною силою.

Щодо неналежного візування проекту оскаржуваного рішення з огляду на відсутність слова «Погоджено», то необхідно зазначити таке.

Частиною 9 статті 27 Регламенту встановлено, що візування проекту рішення хоч і є обов`язковим, але не може означати скасування проекту рішення, зняття його з веб-сайту ради тощо.

Суд апеляційної інстанції, процитувавши цю норму Регламенту, оцінки їй не надав, проте застосував положення Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1242 (була чинною на час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення).

Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року, якою затверджена Типова інструкція, рекомендовано органам місцевого самоврядування розробити і затвердити власні інструкції з діловодства відповідно до цієї Інструкції. Суд апеляційної інстанції ж таку інструкцію не дослідив на предмет регулювання питання про візування проектів рішень.

Верховний Суд зауважує, що візування проекту рішення ради дійсно є обов`язковим в силу Регламенту, але, як визначила сама Вараська міська рада, не може означати скасування проекту рішення.

У цій справі суди встановили, що проект оскаржуваного рішення містить 11 віз депутатів, які його готували. Проте, як зазначив суд апеляційної інстанції, в проекті оскаржуваного рішення не зазначено ключового поняття у реквізиті візування - слова «Погоджено:» від кола уповноважених осіб та дати проставлення візи.

В контексті обставин цієї справи необхідно звернути увагу на те, чи є саме це процедурне порушення настільки суттєвим (істотним), щоб можна було стверджувати про безумовну необхідність скасування прийнятого радою рішення з цієї підстави.

Так, певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Отже, колегія суддів, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, вважає, що порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод «оцінки справедливості процесу в цілому» не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. По суті, ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на необхідності з`ясувати, «чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляд у цілому на несправедливий». При цьому, як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.

Інакше кажучи, за принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

На переконання Верховного Суду з огляду на різні обставини цієї справи напрацьовані ЄСПЛ положення щодо правових наслідків допущених судами порушень при розгляді справ та критеріїв їх застосування можуть бути вжиті за аналогією й до аналізу оскаржуваного у цій справі адміністративного акту відповідача.

Отже, з огляду на викладене, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про відсутність необхідної кількості голосів для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень міського голови відповідно до абзацу першого частини другої статті 79 «Про місцеве самоврядування в Україні». Однак, Верховний Суд не погоджується з іншими мотивами апеляційного суду стосовно застосування норм матеріального права щодо обставин цієї справи.

Згідно з частинами першою, третьою і четвертою статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відтак, Верховний Суд дійшов до висновку про необхідність зміни мотивувальної частини оскаружуваного судового рішення.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Вараської міської ради Рівненської області, осіб, що приєдналися: ОСОБА_4 і ОСОБА_3 - задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у справі № 817/451/18 змінити, виклавши мотивувальну частину постанови в редакції цієї постанови.

В решті постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у справі № 817/451/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя Н.М. Мартинюк

Судді А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко