Справа № 240/2924/19
Суддя: Кузьмишин В.М.
Дата ухвалення: 2019-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/2924/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева Марія Сергіївна Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М.

09 жовтня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьмишина В.М.

суддів: Сушка О.О. Сторчака В. Ю. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Сербин І.І.,

представника відповідача Олефіра О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просить:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області викладену в листі управління від 19.12.2018 №Б-11213/0-6892/0/22-18;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області - повторно розглянути його законне клопотання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована в адміністративних межах Хорошівського району;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області - надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) гектара, яка розташована в адміністративних Хорошівського району.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області викладену в листі управління від 19.12.2018 № Я -11213/0-6892/0/22-18.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2га, яка розташована в адміністративних межах Хорошівського району.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноти встановлення обставин справи, просить скасувати судове рішення, ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовані тим, що відмова у наданні дозволу на виготовлення та розробку проекту землеустрою, оформлена листом від 19.12.2018 № Б-11213/0-6892/0/22-18, винесена у відповідності до вимог Земельного кодексу України, оскільки позивачем при зверненні із вказаною заявою було надано графічні матеріали неналежної якості, з яких неможливо точно визначити місце розташування земельної ділянки, також вказує на відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту.

Правом подання відзиву на апеляційну скаргу позивач не скористався.

В судовому засіданні представник відповідача послався на доводи викладені в апеляційній скарзі та просив суд скасувати оскаржуване судове рішення, постановити нове про відмову в задоволенні позову.

Позивач в судове засідання не прибув, про день, час та місце судового розгляду справи повідомлявся належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з огляду на настуупне.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 , звернувся у встановленому порядку до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2га, яка розташована в адміністративних межах Хорошівського району.

Листом Головного управління від 19.12.2018 №Б-11213/0-6892/0/22-18 позивача повідомлено, що неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місце розташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту.

Під час розгляду клопотання відповідачем встановлено, що земельна ділянка, яку ОСОБА_1 бажає отримати у власність, знаходиться на території Хорошівської об`єднаної територіальної громади, Хорошівського району.

Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області, у відповідності до статті 26 Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", направлено запит до Хорошівської об`єднаної територіальної громади, стосовно надання рішення про погодження або відмову у погодженні щодо надання Головним управлінням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та, станом на поточну дату, до Головного управління відповіді від Хорошівської об`єднаної територіальної громади не надходило.

Враховуючи вищезазначене Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області відмовлено у задоволенні клопотання.

Не погоджуючись із вказаною відмовою та вважаючи її протиправною, будучи переконаним, що позивачем були надані усі необхідні документи, а доводи щодо неможливості встановленні інформації із наданого позивачем викопіювання не відповідають фактичним обставинам справи, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-III (далі - Земельний кодекс України) визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-III (далі - Земельний кодекс України) визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Положеннями частини третьої статті 22 Земельного кодексу України встановлено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частиною другою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з частиною п`ятою статті 116 Земельного кодексу України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування визначені статтею 122 Земельного кодексу України.

Так, положеннями статті 122 Земельного кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради передають земельні ділянки у власність або у користування з відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначено статтею 118 Земельного кодексу України.

Частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521, далі - Положення №333).

Згідно з пунктом 8 Положення №333 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Пунктом 10 Положення №333 передбачено, що начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затверджено Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року №308 (далі - Положення №308).

У відповідності до пункту 8 Положення №308 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Підпунктом 11 пункту 8 Положення №308 встановлено, що начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

У Рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 20.10.2011 у справі "Рисовський проти України" суд підкреслив особливу важливість принципу належного урядування. Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (Беєлер проти Італії, Онер`їлдіз проти Туреччини, Megadat.com S.r.l. проти Молдови, Москаль проти Польщі).

Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії" від 20.05.2010, "Тошкуце та інші проти Румунії" від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ("Онер`їлдіз проти Туреччини" та "Беєлер проти Італії").

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків ("Лелас проти Хорватії").

Як зазначив ЄСПЛ у рішенні від 06 вересня 1978 року у справі "Класс та інші проти Німеччини", "із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури".

Відповідно до судової практики ЄСПЛ (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття.

Судом першої інстанції встановлено, що підставою для відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою зазначено про неможливість з наданих позивачем графічних матеріалів встановити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, зокрема, неможливо точно визначити місце розташування земельної ділянки запланованої для відведення в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного пункту.

Разом з тим, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, при цьому Земельний кодекс України зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Суд першої інстанції оглянув оригінали документів, які додавалися позивачем до заяви, з якою останній звертався до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області та порівняв їх з наявною в матеріалах справи копією і дійшов обґрунтованого висновку про можливість встановити межі бажаної земельної ділянки.

Крім того, відповідно до пункту 8 Положення №333 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. А пунктом 10 Положення №333 передбачено, що начальник Головного управління підписує накази Головного управління. Зазначені норми також узгоджуються зі змістом пунктів 8, 10 Положення №308.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 року №34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами (в даному випадку листом Головного управління Держгеокадастру вих. №Б-11213/0-6892/0/22-18 від 19 грудня 2018 року) як відповідь на клопотання заявника.

Вказана правова позиція суду першої інстанції також узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17 (адміністративне провадження №К/9901/4400/17), які відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України, статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 №1402-VIII правові висновки Верховного Суду є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права та враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Таким чином колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що в даному випадку не є втручанням суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки позивач звертався до відповідача з питанням щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, проте відповідач протиправно надав позивачу формальну відмову.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду України від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.

Суд першої інстанції правильно вказав, що у даній справі відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин, а тому повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Таким чином суд першої інстанції цілком обґрунтовано визнав протиправною відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на виготовлення та розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Хорошівської об`єднаної територіальної громади Хорошівського району Житмоирської області , оформлену листом Головного управління Держгеокадастру вих. №Б-11213/0-6892/0/22-18 від 19 грудня 2018 року.

Як встановлено судами Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області при винесенні спірної відмови було порушено процедуру та порядок її прийняття, зокрема порушено вимоги пунктів 8, 10 Положення №333, пункту 8, підпункту 11 пункту 10 Положення №308.

Враховуючи вказане, лист Головного управління Держгеокадастру вих. №Б-11213/0-6892/0/22-18 від 19 грудня 2018 року не може вважатися наданою у встановленими законом формою та порядку відмовою у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення та розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, яка розташована в адміністративних межах Хорошівського району, біля смт. Хорошів не було розглянуто належним чином, оскільки за наслідками його розгляду не було прийнято відповідного наказу щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою або наказу про відмову у наданні такого дозволу.

Таким чином колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правомірно обґрунтовано задовольнив позовні вимоги про зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га, яка розташована в адміністративних межах Хорошівського району, біля смт. Хорошів та за результатами розгляду прийняти наказ з урахуванням: вимог статті 118 Земельного кодексу України; пунктів 8, 10 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333; пункту 8, підпункту 11 пункту 10 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, затвердженого Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року №308; висновків суду та встановлених обставин справи.

Колегія суддів звертає увагу, що покладення такого обов`язку на відповідача не є перебиранням судом функції іншого суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта та зобов`язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов`язковість ефективного механізму захисту порушеного права.

Таким чином колегія, з урахуванням вказаного вище, приходить до переконання, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушення норм матеріального та процесуального права не допустив, тому підстав для задоволення апеляційної скарги колегія суддів не вбачає.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 28 жовтня 2019 року.

Головуючий Кузьмишин В.М.

Судді Сушко О.О. Сторчак В. Ю.