Справа № 200/12588/19-а
Суддя: Циганенко А.І.
Дата ухвалення: 2019-10-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

30 жовтня 2019 р. Справа №200/12588/19-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Циганенко А.І., розглянувши матеріали позовної заяви заступника керівника Маріупольської місцевої прокуратури №1 (місцезнаходження: 87501, Донецька область, м. Маріуполь, пл. Мічмана Павлова, 10) в інтересах держави, в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області (місцезнаходження: 85114, Донецька область, м. Костянтинівка, вул. Петровського, 18 «а», ) до Стародубівської сільської ради Мангушського району Донецької області (місцезнаходження: 87410, Донецька область, Мангушський район, с. Стародубівка, вул. Миру, 38, ) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

18 жовтня 2019 року прокурор, заступник керівника Маріупольської місцевої прокуратури №1, звернувся до суду із адміністративним позовом в інтересах держави, в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області, до відповідача, Стародубівської сільської ради Мангушського району Донецької області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії. На думку прокурора підставою для звернення до суду є бездіяльність відповідача у сфері додержання вимог природоохоронного законодавства, що в свою чергу тягне за собою забруднення побутовими відходами земель Стародубівської сільської ради Мангушського району Донецької області, їх незаконного використання, що створює небезпеку для життя і здоров`я людей, а також навколишньому природному середовищу, та неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Донецькій області повноважень щодо захисту інтересів держави.

Наявність підстав для представництва та звернення до суду з даним позовом, прокурор обґрунтовує неможливістю з боку Державної екологічної інспекції у Донецькій області в поточному році вжити заходи щодо проведення перевірки стану додержання Стародубівською сільською радою Мангушського району Донецької області природоохоронного законодавства, у тому числі на предмет поводження з відходами, оскільки відповідач не включений до «Переліку центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині здійснених делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, які планується перевірити у 2019 році», який затверджений наказом Державної екологічної інспекції України №278 від 04.12.2018. За твердженням прокурора, Державна екологічна інспекція у Донецькій області тривалий час не здійснює захист інтересів держави щодо стану додержання Стародубівською сільською радою Мангушського району Донецької області природоохоронного законодавства, у тому числі на предмет поводження з відходами. Зважаючи на те, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань поводження з відходами, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з відповідним позовом, тому прокурор пред`являє цей позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області.

Посилаючись на статті 19, 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 10, 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 6, 40, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», прокурор просив:

- визнати протиправною бездіяльність Стародубівської сільської ради Мангушського району Донецької області у сфері поводження з відходами в частині не ліквідації стихійних сміттєзвалищ;

- зобов`язати Стародубівську сільську раду Мангушського району Донецької області розглянути питання щодо ліквідації несанкціонованого звалища твердих побутових відходів орієнтованою загальною площею 0,25 га та орієнтованим об`ємом 50 кв. м, яке знаходиться в межах с. Захарівна Мангушського району Донецької області по вул. Привільна неподалік від будинку № 5.

Згідно частини 2 статті 171 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Ознайомившись з позовною заявою, суд дійшов висновку, що вона не відповідає вимогам статті 53 КАС України з огляду на наступне.

Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру», в редакції Закону України №113-IX від 19.09.2019, представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва та звернення до суду з даним позовом, прокурор обґрунтовує тим, що захист законних інтересів держави не здійснює орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 20-2 Закону України від 25 червня 1991 року №1264-XII «Про охорону навколишнього середовища» встановлено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням […] органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади […] вимог законодавства про поводження з відходами.

Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (пункт 1 «Положення про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275, далі «Положення»).

Пунктом 7 Положення встановлено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

04 грудня 2018 року Держекоінспекцією був виданий наказ №278 «Про затвердження Переліку центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині здійснених делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, які планується перевірити у 2019 році». Наказ був виданий з метою реалізації повноважень Держекоінспекції та її територіальних органів.

Отже, не включення до вказаного Переліку Стародубівської сільської ради Мангушського району Донецької області не свідчить про те, що Державна екологічна інспекція у Донецькій області не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Згідно пункту 5 «Положення про Державну екологічну інспекцію у Донецькій області», затвердженого наказом Держекоінспекції від 28 вересня 2017 року, Державна екологічна інспекція у Донецькій області звертається до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин.

Отже, Державна екологічна інспекція у Донецькій області не має повноважень на звернення до суду із позовом про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та 53 КАС України регламентують участь у судовому процесі прокурора, як представника за законом. За загальновідомим правилом повноваження представника за законом не можуть бути більшими ніж повноваження особи, яку він представляє.

Таким чином, оскільки Державна екологічна інспекція у Донецькій області не має повноважень на звернення до суду із позовом про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, не можна стверджувати, що цей суб`єкт владних повноважень всупереч вимог закону не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

У наданому суду обґрунтуванні прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовані підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку, що підстави для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави відсутні, а тому позовна заява підлягає поверненню з підстав, передбачених пунктом 7 частини 4 статті 169 КАС України.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17, від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16 та від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17.

Керуючись статтями 2, 5, 46, 53, 169, 248, 251, 256, 294, 295, 297, підпунктом 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

позовну заяву та додані до неї документи повернути заступнику керівника Маріупольської місцевої прокуратури №1.

Роз`яснити заступнику керівника Маріупольської місцевої прокуратури №1, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Повний текст ухвали складений 30 жовтня 2019 року.

Текст ухвали розміщений в Єдиному державному реєстрі судових рішень (веб-адреса сторінки: http://www.reyestr.court.gov.ua/).

Ухвала набирає законної сили за правилами, встановленими статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України.

Апеляційна скарга на ухвалу може бути подана безпосередньо до Донецького окружного адміністративного суду в порядку і строки, встановлені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Циганенко А.І.