Справа № 813/4282/15
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2019-10-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 жовтня 2019 року

Київ

справа №813/4282/15

адміністративне провадження №К/9901/10816/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №813/4282/15

за позовом ОСОБА_1 до прокурора Залізничного району міста Львова Бойка Олександра Валерійовича про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної та матеріальної шкоди, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2015 року, ухвалену в складі: головуючого судді Грень Н.М., та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, ухвалену в складі: судді-доповідача Довгополова О.М., суддів Гудима Л.Я., Пліша М.А.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з позовом до прокурора Залізничного району міста Львова Бойка Олександра Валерійовича (далі - відповідач) з вимогами:

1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо відмови у вступі в справу №462/8853/14-ц відповідно до заяви ОСОБА_1 від 09 червня 2015 року;

1.2. зобов`язати відповідача вступити в справу №462/8853/14-ц для представлення та захисту в суді порушених прав та інтересів ОСОБА_1 ;

1.3. стягнути з відповідача на користь позивача матеріальну шкоду в розмірі 2317,06 грн, моральну шкоду в розмірі 10000,00 грн, а також витрати на оплату правової допомоги в розмірі 2500,00 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що вона є особою, яка через свій фізичний стан неспроможна самостійно здійснювати захист своїх прав від незаконних посягань іншої особи, а тому має право на захист її інтересів органами прокуратури. Однак прокурор Залізничного району міста Львова Бойко О.В. на її заяву про представництво інтересів належним чином не відреагував, протиправно і необґрунтовано зазначивши, що він не вбачає фактів, які б свідчили про порушення або загрозу порушення прав позивача.

3. Відповідач позов не визнав, у запереченні проти позову зазначив, що прокуратура здійснює представництво інтересів фізичних осіб в суді у виключних випадках, які в спірних правовідносинах не настали.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Суди попередніх інстанцій встановили, що 09 червня 2015 року ОСОБА_1 звернулася до прокурора Залізничного району м.Львова Бойка О.В. із заявою, в якій просила прокурора для представлення та захисту її прав уступити в цивільну справу №462/8853/14-ц за позовом Львівського комунального підприємства «Сяйво» (далі - ЛКП «Сяйво») до неї та членів її сім`ї, які проживають разом з нею ( ОСОБА_2 (син), ОСОБА_3 (дочка), ОСОБА_4 (внук) та ОСОБА_5 (внучка)), про стягнення заборгованості за житлово-комунальні послуги.

5. Заяву позивач мотивувала тим, що ЛКП «Сяйво» порушено її права, адже це комунальне підприємство незаконно вимагає від неї та членів її сім`ї грошові кошти за ненадані житлово-комунальні послуги, оскільки між ними відсутні будь-які договірні відносини. Також підставою представництва прокурором її інтересів позивач вказувала те, що вона є особою пенсійного віку, має хронічні психічні захворювання, на підтвердження чого надала пенсійне посвідчення та медичну документацію.

6. Перевіривши заяву позивача та проаналізувавши зазначені в ній обставини, Прокуратура Залізничного району м. Львова листом від 22 червня 2015 року №04-21/3-13 повідомила позивача про відсутність підстав для представництва її інтересів.

7. Відмову прокурор мотивував тим, що з матеріалів звернення, судової справи та інформації, отриманої від ЛКП «Сяйво», не вбачається порушень її прав, які б давали підстави для його вступу в справу для представлення її інтересів. Також прокурор зазначив, що ЛКП «Сяйво» пред`явило позов до кількох відповідачів, тому відповідно до частини третьої статті 32 Цивільного процесуального кодексу України відповідачі можуть доручити вести справу одному із співучасників, якщо він має повну цивільну процесуальну дієздатність.

8. Не погоджуючися з указаною відмовою, позивач звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2015 року адміністративний позов задоволено частково:

10.1. визнано протиправною бездіяльність прокурора Залізничного району м. Львова Бойка Олександра Валерійовича щодо вступу в справу №462/8853/14-ц для представлення та захисту порушених прав та інтересів ОСОБА_1 відповідно до її заяви від 09 червня 2015 року;

10.2. зобов`язано прокурора Залізничного району м.Львова Бойка Олександра Валерійовича вступити в справу №462/8853/14-ц для представлення та захисту порушених прав та інтересів ОСОБА_1 в суді.

10.3. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

10. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що в спірних правовідносинах були достатні підстави вважати, що прокурор зобов`язаний був відреагувати на заяву позивача шляхом вступу в справу для представлення її інтересів в суді. Зокрема суд першої інстанції зазначив, що позивач є пенсіонеркою, яка, з урахуванням стану здоров`я та майнового становища, не може самостійно захищати порушені, на її думку, суб`єктивні права.

11. Суд першої інстанції також уважав, що чинний на час виникнення спірних правовідносин Закон України «Про прокуратуру» не пов`язував виникнення в прокурора обов`язку вступити в справу для представництва інтересів особи з фактом заподіяння реальної шкоди її правам. За висновками суду першої інстанції для представництва інтересів особи прокуратурою достатньо лише уявлення особи, що її права порушуються та наявність обставин, що свідчать, що через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження особа не може.

12. Водночас суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позивачем не доведено існування причинно-наслідкового зв`язку між бездіяльністю прокурора й погіршенням стану здоров`я позивача та понесеними у зв`язку з цим витратами, що стало підставою для відмови в позові в частині стягнення матеріальної та моральної шкоди.

13. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2015 року скасовано й прийнято нову - про відмову в задоволенні позову.

14. Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався положеннями статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру», проаналізувавши яку дійшов висновку, що умовою для вступу прокурора в справу, яка розглядається судом, в інтересах фізичної особи є встановлення факту порушення прав цієї особи чи загроза їх порушення, яку прокурор визначає самостійною, користуючись певною свободою розсуду, та неспроможність особи самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.

15. Перевіривши мотиви, з яких відповідач відмовився вступити в справу для представництва інтересів позивача, суд апеляційної інстанції не вважав, що ця відмова була необґрунтованою.

16. Суд апеляційної інстанції також наголосив на тому, що співвідповідачами в справі, в якій позивач вимагала здійснювати представництво її інтересів, були члени її сім`ї, а відповідне процесуальне законодавство дозволяє доручити ведення справи одному із співвідповідачів.

17. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність умов та обставин, які б вимагали вступу прокурора в справу для захисту інтересів позивача.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

18. У касаційній скарзі позивач, не погоджуючися з постановою суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог, що стосувалися стягнення матеріальної, моральної шкоди та витрат, пов`язаних з розглядом справи, і постановою суду апеляційної інстанції просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції повністю, а рішення суду першої інстанції - в частині відмови в задоволенні позовних вимог, і в цій частині прийняти нове - про стягнення матеріальної, моральної шкоди та витрат на оплату правової допомоги.

19. На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначила, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків про те, що в спірних правовідносинах існували достатні підстави для вступу прокурора в цивільну справі №462/8853/14-ц для захисту прав та інтересів ОСОБА_1 , адже вона внаслідок похилого віку, стану здоров`я, скрутного майнового стану не могла здійснити їхній захист самостійно.

20. Водночас скаржниця зазначила, що суди попередніх інстанцій безпідставно залишили поза увагою надані нею докази, що підтверджують беззаперечний зв`язок протиправної бездіяльності з майновими і немайновими втратами, яких вона зазнала.

21. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 травня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1

22. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

23. 29 січня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

24. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.

25. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

26. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

27. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

28. 3а правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

29. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

30. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. Правові основи діяльності прокуратури, на момент звернення позивача з заявою та отримання відповіді за наслідками її розгляду, були визначені Законом України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року №?1789-XII (далі - Закон №?1789-XII).

32. Відповідно до статті 5 Закону №?1789-XII прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

33. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України.

34. Частиною першою статті 36-1 Закону №1789-XII передбачено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

35. Згідно з частиною другою статті 36-1 Закону №1789-XII підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Наявність таких підстав має бути підтверджена прокурором шляхом надання суду відповідних доказів.

36. Відповідно до частини п`ятої статті 36-1 Закону №1789-XII за наявності підстав, передбачених частинами другою-четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом: 1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями); 2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справ.

37. Згідно з частиною шостою статті 36-1 Закону №1789-XII, обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

VI. Позиція Верховного Суду

38. Аналіз функцій прокуратури, перелік яких закріплений в статті 5 Закону №1789-XII, у поєднанні з передбаченими в статті 36-1 цього ж Закону порядком і підставами для представництва інтересів особи в суді, дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси фізичної особи в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

39. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави чи фізичної особи в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя та ролі прокуратури в демократичному суспільстві.

40. У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль служби публічних обвинувачів в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» щодо функцій обвинувачів, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення у справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань із захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.

41. Як випливає з положень статті 36-1 Закону №1789-XII, прокурор може звертатися до суду з позовом в інтересах певної фізичної особи або вступити в справу в інтересах певної фізичної особи виключно у випадку настання сукупності таких умов:

42.1. порушення або реальної загрози порушення прав особи;

42.2. особа в силу об`єктивних причин (фізичний стан, похилий вік, недієздатність тощо) позбавлена можливості самостійно здійснювати захист порушених прав.

42. Обираючи форму представництва інтересів особи, прокурор самостійно визначає, у чому полягає порушення або загроза порушення інтересів особи та обґрунтовує необхідність їх захисту.

43. Таким чином, правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що однією з умов для вступу прокурора в справу, яка розглядається судом, в інтересах фізичної особи є факт (загроза) порушення прав цієї особи, який встановлюється прокурором самостійно з певною свободою розсуду.

44. Водночас аргументи позивача про те, що її похилий вік та/або незадовільний стан здоров`я, безвідносно до стану її прав, є самостійною і достатньою підставою для вступу в справу, в якій вона є відповідачем, ґрунтуються на неправильному застосуванні положень статті 36-1 Закону №1789-XII і розумінні інституту представництва інтересів фізичних осіб прокуратурою.

45. Доводи позивача про те, що вказаних висновків суд апеляційної інстанції дійшов, аналізуючи положення румунського національного законодавства, є необґрунтованими, адже позивач безпідставно ототожнює посилання суду апеляційної інстанції на рішення Європейського суду з прав людини в справі «Молдован та інші проти Румунії» («Moldovan and others v. Romania», заяви №41138/98 та №64320/01) із застосуванням законодавства іншої держави.

46. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», частини другої статті 8 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), суд застосовує при розгляді справи Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

47. Суд також звертає увагу на те, що на момент ухвалення судом першої інстанції рішення в справі Закон №1789-XII втратив чинність у зв`язку з набранням чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII, яким підстави для вступу прокурора в справу, у порівнянні із Законом №1789-XII, скорочені.

48. Так, за змістом статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

49. Зобов`язуючи відповідача вступити в справу в інтересах позивача, суд першої інстанції новел в правовому регулюванні порядку та умов представництва прокурором інтересів фізичної особи не врахував, у зв`язку з чим дійшов безпідставних висновків про задоволення позовних вимог у цій частині.

50. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків про те, що рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог прийнято з неправильним застосуванням норм матеріального права і про необхідність його скасування у відповідній частині.

51. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

52. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

53. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

54. Переглянувши оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду першої інстанції (в нескасованій судом апеляційної інстанції частині) та висновки суду апеляційної інстанції в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних рішень відсутні.

VII. Судові витрати

55. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

56. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

57. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

58. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2015 року (в нескасованій та незміненій частині) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року в справі №813/4282/15 залишити без змін.

59. Судові витрати не розподіляються.

60. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко