Справа № 580/1233/19
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у першій інстанції: Кульчицький С.О.
Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2019 року Справа № 580/1233/19

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Пилипенко О.Є., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу депутата Корсунь-Шевченківської районної ради ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у справі

за позовом депутата Корсунь-Шевченківської районної ради

ОСОБА_1

до Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області,

треті особи на стороні відповідача,

які не заявляють самостійні вимоги

на предмет спору: ОСОБА_2 ,

ОСОБА_3 ,

про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

Депутат Корсунь-Шевченківської районної ради Гайдай Анатолій Іванович (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області (далі - відповідач), треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про:

- визнання протиправним та скасування рішення Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області від 18.12.2018 р. № 36-12/VІІ «Про преміювання голови районної ради»;

- визнання протиправним та скасування рішення Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області від 18.12.2018 р. № 36-13/VІІ «Про преміювання заступника голови районної ради».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що права позивача не порушені і він не наділений правом на звернення до суду з цим позовом, що є підставою для відмови в задоволенні його позовних вимог навіть, якщо оскаржувані ним правові акти прийняті з порушенням законодавства.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що він є представником інтересів територіальної громади та звертається з цим позовом на захист її прав, зокрема майнових, що оскаржувані ним рішення ради є протиправними, прийняті без виконання законодавчих вимог щодо конфлікту інтересів та за відсутності необхідної кількості голосів.

З цих та інших підстав апелянт просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі, вважаючи, що судом було неповно встановлено обставини та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

У строк, установлений судом, відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції.

Позивач є депутатом Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області сьомого скликання.

18.12.2018 р. відбулось засідання 36-ї сесії Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області сьомого скликання.

Одним із пунктів порядку денного вказаного засідання був розгляд проектів рішень про преміювання голови районної ради та його заступника.

Відповідно до п. 12 протоколу 36-ї сесії Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області сьомого скликання від 18.12.2018 наявного в матеріалах справи присутні в залі засідання 22 депутати слухали питання щодо преміювання голови районної ради. Голова постійної комісії районної ради з питань планування, бюджету і фінансів, ОСОБА_4 , довела до відома присутніх пропозиції постійної комісії до проекту рішення «Про преміювання голови районної ради», а саме:

- преміювати ОСОБА_2 , голову районної ради:

«за жовтень 2018 року в розмірі 30 відсотків до посадового окладу, рангу, доплати за вислугу років та надбавки за високі досягнення у праці, виплату премії проводити в межах наявних коштів на преміювання та за фактично відпрацьований час»;

- преміювати ОСОБА_2 , голову районної ради:

«за листопад 2018 року в розмірі 30 відсотків до посадового окладу, рангу, доплати за вислугу років та надбавки за високі досягнення у праці, виплату премії, проводити в межах наявних коштів на преміювання та за фактично відпрацьований час».

Присутній на засіданні ОСОБА_2 довів до відома присутніх, що питання «Про преміювання голови районної ради» є його реальним конфліктом інтересів та як головуючий на пленарному засіданні поставив на голосування вищезазначені пропозиції постійної комісії районної ради з питань планування, бюджету та фінансів до проекту рішення «Про преміювання голови районної ради».

«За» проголосували - 18 депутатів, «Проти» - 0, «Утримались» - 3, «Не голосували» - 1.

Потім ОСОБА_2 поставив на голосування прийняття проекту рішення районної ради «Про преміювання голови районної ради» за основу та в цілому зі змінами.

«За» проголосували - 18 депутатів у тому числі і ОСОБА_2 , «Проти»-1, «Утримались»-3, «Не голосували» - 0.

За результатами голосування вирішили прийняти рішення районної ради «Про преміювання голови районної ради» №36-12/VII.

Відповідно до п. 13 протоколу 36-ї сесії Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області сьомого скликання від 18.12.2018 наявного в матеріалах справи присутні в залі засідання 22 депутати слухали питання щодо преміювання заступника голови районної ради. Голова постійної комісії районної ради з питань планування, бюджету і фінансів, ОСОБА_4 , довела до відома присутніх пропозиції постійної комісії до проекту рішення «Про преміювання заступника голови районної ради», а саме:

- преміювати ОСОБА_3 , заступника голови районної ради: «за серпень 2018 року в розмірі 30 відсотків до посадового окладу, рангу, доплати за вислугу років та надбавки за виконання особливо важливої роботи, виплату премії проводити в межах наявних коштів на преміювання та за фактично відпрацьований час»;

- преміювати ОСОБА_3 , заступника голови районної ради : «за вересень 2018 року в розмірі 30 відсотків до посадового окладу, рангу, доплати за вислугу років та надбавки за виконання особливо важливої роботи, виплату премії проводити в межах наявних коштів на преміювання та за фактично відпрацьований час»;

- преміювати ОСОБА_3 , заступника голови районної ради: «за жовтень 2018 року в розмірі 30 відсотків до посадового окладу, рангу, доплати за вислугу років та надбавки за виконання особливо важливої роботи, виплату премії проводити в межах наявних коштів нд преміювання та за фактично відпрацьований час»;

- преміювати ОСОБА_3 , заступника голови районної ради: «за листопад 2018 року в розмірі 30 відсотків до посадового окладу, рангу, доплати за вислугу років та надбавки за виконання особливо важливої роботи, виплату премії проводити в межах наявних коштів на преміювання та за фактично відпрацьований час».

Також голова постійної комісії районної ради з питань планування, бюджету і фінансів, ОСОБА_4 , повідомила присутніх, що питання «Про преміювання заступника голови районної ради» є її реальним конфліктом інтересів.

Потім виступив ОСОБА_3 , заступник голови районної ради, який довів до відома присутніх, що питання «Про преміювання заступника голови районної ради» є його реальним конфліктом інтересів.

У подальшому головуючий на засіданні голова районної ради ОСОБА_2 поставив на голосування вищезазначені пропозиції постійної комісії районної ради з питань планування, бюджету та фінансів до проекту рішення «Про преміювання заступника голови районної ради».

«За» проголосували - 19 депутатів, «Проти» - 1, «Утримались» - 2, «Не голосували» - 1.

Потім ОСОБА_2 поставив на голосування прийняття проекту рішення районної ради «Про преміювання голови районної ради» за основу та в цілому зі змінами.

«За» проголосували - 18 депутатів у тому числі і ОСОБА_3 , «Проти» - 1, «Утримались» - 3, «Не голосували» - 0.

За результатами голосування вирішили прийняти рішення районної ради «Про преміювання голови районної ради» № 36-13/VII.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 р. № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ч. 2 ст. 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною 1 статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У ч.ч. 1, 3, 4 ст. 5 КАС України закріплено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 4 «а» ч. 1 ст. 38 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У п. 30 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР закріплено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 93-IV депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Статтею 11 Закону № 93-IV передбачено, що у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.

Відповідно до ст. 15 Закону № 93-IV депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

Висновки суду апеляційної інстанції.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законних інтересів особи на момент її звернення до суду.

При цьому, таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Разом з тим, саме по собі порушення вимог закону рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів відповідним рішенням.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Таким чином, обов`язковою умовою для задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічні правові висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 21.11.2018 р. у справі № 504/4148/16-а та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, є обов`язковими для колегії суддів при вирішенні даної справи.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги і рішення суду першої інстанції та аналізуючи, відповідно принципу рівності всіх учасників судового процесу, регламентованого статтею 8 КАС України, доводи позивача, колегія суддів встановила, що позивач є депутатом Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області, в обґрунтування щодо порушення його прав і законних інтересів оскаржуваними рішеннями ради він посилається на те, що цей позов ним подано на захист інтересів відповідної територіальної громади, прав громадян на участь в управлінні місцевою громадою, що оскаржувані ним рішення порушують їх майнові права та інтереси та прийняті з порушенням процедури і без дотримання вимог щодо конфлікту інтересів.

Проаналізувавши доводи позивача щодо підстав звернення до суду , колегія суддів вважає, що наведені ними обставини не вказують на порушення оскаржуваними діями та рішеннями ради його конкретних індивідуальних прав та охоронюваних законом інтересів.

При цьому, колегія суддів також приймає до уваги правову позицію Конституційного Суд України, викладену в рішенні від 01.12.2004 р. № 18-рп/2004, в якому КСУ розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Крім того, згідно з висновками КСУ, викладеними в рішенні від 14.12.2011 р. № 19-рп/2011 право на захист належить особі, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність.

Однак, як встановлено вище, позивачем не доведено, що оскаржувані ним рішення ради прийняті безпосередньо стосовно нього і що саме його відповідне право або охоронюваний законом інтерес є порушеним в наслідок прийняття таких рішень.

Крім того, з приводу доводів апелянта щодо звернення ним до суду з цим позовом як депутатом районної ради на захист інтересів територіального громади, колегія суддів також зазначає, що саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі ст. 10 Закону № 280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені повноваженнями в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Разом з тим, право захищати інтереси територіальної громади в суді може бути реалізоване шляхом представництва, але депутат районної ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради, територіальної громади чи виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Аналогічна правова позиція також викладена в постанові Верховного Суду від 21.11.2018 р. у справі № 504/4148/16-а.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що апелянтом не доведено порушення його прав та охоронюваних законом інтересів оскаржуваними рішеннями ради, що вказує на відсутність достатніх та необхідних підстав для задоволення цього адміністративного позову.

З огляду на це та з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у вказаній постанові, доводи апелянта щодо порушення процедури прийняття оскаржуваних ним рішень, зокрема без дотримання вимог щодо конфлікту інтересів та за відсутності необхідної кількості голосів, судом не приймаються.

При цьому, надаючи оцінку доводам апелянта, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Відповідно до ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки ЄСПЛ є джерелом права.

Отже, проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, яким повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга депутата Корсунь-Шевченківської районної ради ОСОБА_1 підлягає залишенню без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року - без змін.

Таким чином, оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу депутата Корсунь-Шевченківської районної ради ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Судове рішення виготовлено 02 жовтня 2019 року.

Головуючий суддя

Судді: