Справа № 591/1519/15-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 жовтня 2019 року

Київ

справа №591/1519/15-а

адміністративне провадження №К/9901/20357/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрхімпроект» до Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи: Публічне акціонерне товариство «Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування», Державна екологічна інспекція у Сумській області, Департамент фінансів, економіки та бюджетних відносин Сумської міської ради, Публічне акціонерне товариства «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання ім. М.В. Фрунзе», Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Державне підприємство «Сумська біологічна фабрика», Товариство з обмеженою відповідальністю «Горобина», Публічне акціонерне товариство «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш», Український НДІ «УкркомунНДІпрогрес», Товариство з обмеженою відповідальністю «Спільне підприємство «Емпаєр моторс» про визнання незаконними та скасування наказів за касаційною скаргою Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради на рішення Зарічного районного суду м. Суми у складі судді Клименко А.Я. від 21 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Жигилія С.П., Спаскіна О.А., Перцової Т.С. від 18 червня 2019 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Публічне акціонерне товариство «Укрхімпроект» (далі - ПАТ «Укрхімпроект», позивач) звернулось до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради (далі - КП «Міськводоканал», відповідач), Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - виконком Сумської міськради, відповідач), треті особи: Публічне акціонерне товариство «Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування», Державна екологічна інспекція у Сумській області, Департамент фінансів, економіки та бюджетних відносин Сумської міської ради, Публічне акціонерне товариства «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання ім. М.В. Фрунзе», Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Державне підприємство «Сумська біологічна фабрика», Товариство з обмеженою відповідальністю «Горобина», Публічне акціонерне товариство «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш», Український НДІ «УкркомунНДІпрогрес», Товариство з обмеженою відповідальністю «Спільне підприємство «Емпаєр моторс» (далі - треті особи), в якому просило:

- визнати незаконними та скасувати накази Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради № 36 від 22 лютого 2012 року «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», № 35 від 01 лютого 2013 року «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», № 45 від 18 лютого 2014 року «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік».

В обґрунтування позовних вимог ПАТ «Укрхімпроект» зазначено, що КП «Міськводоканал» Сумської міської ради при прийнятті оскаржуваних наказів було допущено порушення пункту 2.3 Інструкції № 37 в частині самостійного встановлення виробничої собівартості очищення 1 куб. м стічних вод з умістом забруднень, тобто при прийнятті оскаржуваних наказів було порушено порядок їх прийняття, а тому вони підлягають скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Зарічного районного суду м. Суми від 21 грудня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані накази прийнято відповідачем з порушенням вимог пункту 2.3 Інструкції № 37, пункту 9 Порядку № 869 при встановленні нормативу плати за скид понаднормативних забруднень у системи каналізації населених пунктів, що є підставою для їх скасування.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року апеляційну скаргу КП «Міськводоканал» Сумської міської ради задоволено частково, рішення Зарічного районного суду м. Суми від 21 грудня 2018 року змінено шляхом виключення з абзацу 2 резолютивної частини рішення слів: «з моменту прийняття». В іншій частині рішення Зарічного районного суду м. Суми від 21 грудня 2018 року залишено без змін.

Частково задовольняючи апеляційну скаргу суд апеляційної інстанції виходив з помилковості висновку суду першої інстанції щодо визнання незаконними з моменту прийняття та скасування наказів Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради, оскільки такі рішення втрачають чинність з моменту набрання законної сили відповідним судовим рішенням, як зазначено у частині другій статті 265 КАС України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Зарічного районного суду м. Суми від 21 грудня 2018 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, КП «Міськводоканал» Сумської міськради звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 17 липня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 05 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 591/1519/15-а, витребувано адміністративну справу та рекомендовано сторонам надати відзив на касаційну скаргу КП «Міськводоканал».

Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про забезпечення участі представника відповідача у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що Комунальне підприємство «Міськводоканал» Сумської міської ради здійснює свою діяльність на підставі Статуту, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 25 квітня 2012 року № 1431-МР, та надає послуги споживачам, у тому числі, підприємствам, що є третіми особами у справі на стороні позивача: ПАТ «Сумське НВО», ДП «Сумська біологічна фабрика», ТОВ «Горобина», ПАТ «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш», ТОВ «Спільне підприємство «Емпаєр моторс», ПАТ «Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування», на підставі договорів.

Відповідно до пункту 2 рішення від 10 грудня 2007 року № 596 Виконавчого комітету Сумської міської ради «Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми» Комунальному підприємству «Водоканал» Сумської міської ради надано повноваження застосовувати до абонентів (підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності), які порушують норми забруднюючих речовин скиду стічних вод до міських каналізаційних мереж, санкції згідно з «Правилами прийняття стічних вод в системи каналізації м. Суми».

Відповідно до пункту 7.2 Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми, затверджених рішенням виконкому Сумської міськради від 10 грудня 2007 року № 596 (з наступними змінами і доповненнями, далі - Правила) встановлено, що норматив плати за скид понаднормативних забруднень у систему каналізації міста Суми встановлюється КП «Міськводоканал» на строк один рік на основі фактичних затрат виробництва за звітний рік.

З метою реалізації даного повноваження відповідно до вимог Інструкції «Про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів», затвердженою наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 19 лютого 2002 року № 37 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Інструкція № 37), пункту 7.2 Правил, пункту 5.4 Статуту, Комунальним підприємством «Міськводоканал» Сумської міської ради були видані накази: від 22 лютого 2012 року № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01 лютого 2013 року № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18 лютого 2014 року № 45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік», якими встановлено на кожен рік нормативи плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми.

Норматив, встановлений оскаржуваними наказами, використовується при розрахунку Комунальним підприємством «Міськводоканал» Сумської міської ради сум санкцій при встановленні перевищення вмісту забруднюючих речовин у стічних водах позивача.

Протягом 2012-2014 років Комунальним підприємством «Міськводоканал» Сумської міської ради відносно позивача ПАТ «Укрхімпроект» неодноразово складались акти відбору проб стічних вод, виставлялись рахунки на сплату додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію, направлялись претензії та позови про стягнення заборгованості до Господарського суду Сумської області.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що пунктом 1.3 Інструкції № 37 передбачени1 обов`язок абонентів повністю покривати всі витрати Водоканалу, пов`язані з транспортуванням та очищенням стічних вод. Крім того, зазначає, що пунктом 2.3. Інструкції № 37 встановлено, що норматив плати за скид понаднормативних забруднень у системі каналізації населених пунктів установлюється в місцевих Правилах приймання на рівні виробничої собівартості очищення 1 куб. м стічних вод з умістом забруднень у межах, установлених в місцевих Правилах приймання допустимих концентрацій забруднюючих речовин.

Скаржник вважає, що оскільки місцевими Правилами Сумська міська рада делегувала КП «Міськводоканал» свої повноваження щодо встановлення нормативу плати за скид понаднормативних забруднень строком на один рік, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про порушення відповідачем пункту 2.3 Інструкції № 37 є необґрунтованими.

Також скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що відповідач на виконання вимог пункту 9 Порядку № 869 звертався із відповідними заявами у 2011, 2012 та 2013 роках до Національної комісії регулювання електроенергетики України (НКРЕКП), яка постановою від 18 грудня 2014 року № 827 затвердила відповідні тарифи.

Від АТ «Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання» надійшов відзив на касаційну скаргу КП «Міськводоканал», у якому зазначається, що рішення судів першої, у відповідній частині, та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, якою змінено резолютивну частину рішення Зарічного районного суду м. Суми від 21 грудня 2018 року, відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Порядок обчислення санкцій за скид понаднормативних забруднень у системи каналізації населених пунктів встановлено Інструкцією № 37.

Відповідно до пункту 2.3 Інструкції № 37 нормативи плати за скид понаднормативних забруднень у системи каналізації населених пунктів (Нп) установлюються в місцевих Правилах приймання на рівні виробничої собівартості очищення 1 куб. м стічних вод з умістом забруднень у межах установлених в місцевих Правилах приймання допустимих концентрацій забруднюючих речовин.

Абзацом 2 цього пункту передбачено, що виробнича собівартість очищення 1 куб. м стічних вод визначається згідно з Порядком формування тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженим наказом Держбуду України від 27 червня 2001 року № 139.

Наказ Держбуду України від 27 червня 2001 року № 139 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення» втратив чинність згідно з наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 24 червня 2011 року № 45 у зв`язку з набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2006 року № 959 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення», яка в свою чергу втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», якою, зокрема, затверджено Порядок формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 869).

Таким чином, на дату прийняття відповідачем оскаржених наказів та на дату звернення позивача до суду з позовом виробнича собівартість очищення 1 куб. м стічних вод визначалася на підставі та в порядку, передбаченому Порядком № 869.

Положеннями пункту 9 Порядку № 869 закріплено, що для встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення ліцензіат подає уповноваженим органам у друкованому і електронному вигляді заяву та розрахунки тарифів на планований період за встановленими такими органами формами з відповідними розрахунками, підтвердними матеріалами і документами, що використовувалися під час їх проведення.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що розрахунок нормативів плати за скид понаднормативних забруднень у системи каналізації населених пунктів здійснюється на підставі собівартості очищення 1 куб. м стічних вод, порядок розрахунку якої, на момент прийняття оскаржуваних наказів, визначався Порядком № 869. При цьому, у силу положень пункту 9 цього Порядку відповідач мав звернутися із заявами та поданими до неї матеріалами щодо обґрунтування розміру відповідних нормативів, до Уповноваженого органу про встановлення нормативів плати за скид понаднормативних забруднень у системи каналізації населених пунктів.

Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується відповідачем, що КП «Міськводоканал» Сумської міської ради при прийнятті оскаржуваних наказів у 2012, 2013 та 2014 роках самостійно здійснила розрахунок виробничої собівартості очищення 1 куб. м стічних вод з умістом забруднень. При цьому постанову НКРЕКП про затвердження тарифів КП «Міськводоканал» Сумської міськради було прийнято лише 18 грудня 2014 року у той час, як оскаржувані накази були затверджені наказом директора КП «Міськводоканал» 22 лютого 2012 року, 01 лютого 2013 року, 18 лютого 2014 року відповідно.

При цьому доводи скаржника про те, що місцевими Правилами Сумська міська рада делегувала КП «Міськводоканал» свої повноваження щодо встановлення нормативу плати за скид понаднормативних забруднень строком на один рік, є необґрунтованими, оскільки пунктом 2.3 Інструкції № 37 передбачено, що встановлення таких нормативів здійснюється відповідно до Порядку формування тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого наказу Держбуду України від 27 червня 2001 року № 139.

На цій підставі колегія судів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржувані накази Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради від 22 лютого 2012 року № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01 лютого 2013 року № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18 лютого 2014 року №45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік» не містять в собі будь-якого посилання на відповідні рішення Уповноваженого органу щодо встановлення виробничої собівартості очищення 1 куб. м стічних вод та були прийняті до отримання відповідних рішень НКРЕКП про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення для КП «Міськводоканал» Сумської міської ради.

Тобто оскаржувані накази про встановлення нормативу плати за скид понаднормативних забруднень у системи каналізації населених пунктів у 2012, 2013 та 2014 роках були прийняті з порушенням вимог пункту 2.3 Інструкції № 37 та пункту 9 Порядку № 869, що є підставою для визнання їх протиправними та скасування.

Колегія суддів також погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскільки оскаржувані накази КП «Міськводоканал» є регуляторними актами у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», то відповідно до частини другої статті 265 КАС України, такі рішення втрачають чинність з моменту набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої, у відповідній частині, та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, якою змінено рішення Зарічного районного суду м. Суми від 21 грудня 2018 року, залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко