Справа № 819/848/17
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2019-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 жовтня 2019 року

Київ

справа №819/848/17

адміністративне провадження №К/9901/62551/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): головуючого судді Бевзенка В.М., суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

за участю:

секретаря судового засідання - Ігнатенко О.В.,

представників позивача - ОСОБА_1 ., ОСОБА_2. ,

представника відповідача - Хорольського С.В.,

представника третьої особи - Євглевської О.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції як суд касаційної інстанції касаційну скаргу Прокуратури Тернопільської області

на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.04.2018

та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2018

у справі №819/848/17

за позовом ОСОБА_3

до Прокуратури Тернопільської області, Прокурора Тернопільської області Перча В`ячеслава Орестовича ,

третьої особи - Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Міністерства юстиції України,

про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування наказу,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Прокуратури Тернопільської області (далі - відповідач-1 ), до Прокурора Тернопільської області Перча В.О. (далі - відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Міністерства юстиції України, у якому просив:

- визнати протиправними дії прокурора Прокуратури Тернопільської області щодо прийняття наказу №263к від 14.04.2017 про звільнення ОСОБА_3 з органів прокуратури Тернопільської області;

- визнати незаконним наказ прокурора Тернопільської області №263к від 14.04.2017 про звільнення ОСОБА_3 з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області за прогул;

- скасувати як незаконний наказ прокурора Тернопільської області №263к від 14.04.2017 про звільнення ОСОБА_3 з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області за прогул.

Позивач подав заяву від 10.01.2018 про уточнення позовних вимог, в якій просив:

- визнати дії прокурора прокуратури Тернопільської області Перча В.О. щодо прийняття наказу №263к від 14.04.2017 про звільнення ОСОБА_3 з органів прокуратури Тернопільської області протиправними;

- визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Тернопільської області №263к від 14.04.2017 про звільнення ОСОБА_3 з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області за прогул.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що наказ про звільнення його з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Прокуратури Тернопільської області за прогул є незаконний, а дії прокурора області протиправними з огляду на те, що він не перебував у трудових правовідносинах з прокуратурою, тому керівник цієї установи не був уповноважений на прийняття рішення про його звільнення, окрім цього, форма та зміст наказу не відповідають закону, строкам і процедурі його прийняття.

Позивач зокрема зазначив, що постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2015 та ухвалою цього суду від 27.09.2016 у справі №3567/15 зобов`язано Прокуратуру Тернопільської області поновити його на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури області, а відповідач видав наказ №23-к від 13.01.2017, яким поновив його на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Прокуратури Тернопільської області. Тому він уважає, що прокуратура області не уповноважена на зміну змісту судового рішення та призначення його на іншій посаді, що не відповідає зазначеній у судовому рішенні. Крім того повідомив, що на вказаній в наказі посаді він за законом не міг перебувати через її відсутність в штаті установи.

Ураховуючи те, що станом на 14.04.2017 відповідач не відновив його на публічній службі, тому в трудових відносинах із Прокуратурою Тернопільської області він не перебував, а відповідно його звільнення за прогул є також незаконним.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.04.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2018, позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Тернопільської області №263к від 14.04.2017 про звільнення ОСОБА_3 з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області за прогул. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що станом на 14.04.2017 позивача не поновлено на публічній службі за рішенням суду, а тому він не перебував у трудових правовідносинах з Прокуратурою Тернопільської області, і, як наслідок, відповідач не мав повноважень і підстав прийняти наказ №263к від 14.04.2017 про звільнення позивача з посади прокурора прокуратури Тернопільської області за прогул. Крім того, суди дійшли висновку, що звільнення ОСОБА_3 14.04.2017 на підставі пункту 4 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) відбулося з пропущенням місячного строку застосування дисциплінарного стягнення, передбаченого статтею 148 КЗпП України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

28 вересня 2018 року Прокуратура Тернопільської області подала касаційну скаргу.

У касаційній скарзі Прокуратура Тернопільської області просила скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.04.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2018 у справі №819/848/17, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити, оскільки вважає, що рішення судів попередніх інстанції були прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Касаційна скарга, зокрема, обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій помилково, не вказуючи на протиправність наказу №23-к від 13.01.2017, яким позивача було поновлено на посаді, уважають рішення суду щодо поновлення позивача на посаді не виконаним, а позивача непоновленим на роботі, не застосували положення частин першої, другої статті 235 КЗпП України, на яку неодноразово посилався відповідач. Також відповідач зазначає, що судами не наведено обґрунтувань відхилення його доводів щодо наявності підстав для прийняття оскаржуваного наказу, а саме актів про відсутність ОСОБА_3 на роботі, які і стали підставою для його звільнення. Відповідач не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про порушення місячного строку притягнення до дисциплінарної відповідальності, оскільки позивач не з`являвся на роботі з 13 січня 2017 року по 14 квітня 2017 року з нез`ясованих причин, а тому вказане порушення мало триваючий характер.

Позивачем 22.10.2018 було подано відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтованими, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2018 року в справі № 819/848/17 - без змін.

У доповненнях до відзиву позивач просить закрити касаційне провадження на підставі пункту 2 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки, що прокурор Марцун А.А. не може бути представником прокуратури Тернопільської області в суді, підписувати та подавати скарги на судові рішення.

ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016 у справі №819/3567/15 скасовано постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 16.02.2016 у справі №819/3567/15, визнано протиправними дії Прокуратури Тернопільської області щодо організації та безпідставного звільнення ОСОБА_3 з посади начальника відділу Прокуратури Тернопільської області та з органів прокуратури, скасовано наказ прокурора Тернопільської області від 03.12.2015 №1119-к про звільнення ОСОБА_3 з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації прокуратури Тернопільської області та з органів прокуратури, поновлено ОСОБА_3 на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації Прокуратури Тернопільської області з 04.12.2015, стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Прокуратури Тернопільської області на користь ОСОБА_3 83297,79 грн середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Постанова в частині поновлення на публічній службі та стягнення оплати за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць 11433,03 грн підлягала зверненню до негайного виконання та видано виконавчий лист від 13.07.2016.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 заяву Прокуратури Тернопільської області задоволено та роз`яснено, що ОСОБА_3 необхідно поновити на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Тернопільської області з 04.12.2015.

Постановою державного виконавця від 27.12.2016 на прокуратуру області за безпідставне невиконання рішення суду та вимог Державної виконавчої служби накладено штраф у розмірі 5100 грн.

Прокуратурою Тернопільської області видано наказ №23к від 13.01.2017 про поновлення ОСОБА_3 на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області з 04.12.2015.

Наказом прокурора області Перча В. О. №263к від 14.04.2017 звільнено з 14.04.2017 старшого радника юстиції ОСОБА_3 . з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Прокуратури Тернопільської області за прогул (у тому числі відсутності на роботі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин на підставі пункту 4 частини першої статті 40 КЗпП України. Згідно з вказаним наказом підставою для звільнення були акти про відсутність на роботі ОСОБА_3 .

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 43 Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №1697-VII) встановлено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків; 2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; 3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; 7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; 8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; 9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

Згідно з пунктом 5-1 Розділ XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" цього Закону: 4) прокурори призначаються на посади та звільняються з посад, у тому числі адміністративних, без рекомендації Ради прокурорів України чи подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів уповноваженими приймати такі рішення особами; 5) дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1795-XII.

За змістом абзацу 3 пункту 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» Закону №1697-VII цей Закон набирає чинності з 15 липня 2015 року, крім статей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2017 року.

Статтею 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року №1796-ХІІ (далі - Дисциплінарний статут), передбачено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Відповідно до статті 9 Дисциплінарного статуту дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Пунктом 1.1 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24.09.2014 року №104 (далі - Інструкція №104), передбачено, що підстави та порядок проведення службового розслідування (перевірки) стосовно прокурорсько-слідчих працівників, зазначених у статтях 17, 56 Закону України «Про прокуратуру», оформлення результатів та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, посадових та інших осіб органів прокуратури при його проведенні.

Пунктом 1.2 Інструкції №104 передбачено, що службове розслідування (перевірка) - це комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння, порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягань на їх життя, здоров`я та майно, загибелі та в інших випадках, передбачених цією Інструкцією.

Згідно з пунктом 2.1.12 Інструкції №104 підставами для проведення службового розслідування (перевірки) можуть бути інші грубі порушення закону, трудової та виконавської дисципліни, Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури.

За змістом пункту 3.3 Інструкції №104 прокурори обласного рівня призначають службові розслідування (перевірки) стосовно підпорядкованих працівників прокуратури.

Про призначення службового розслідування (перевірки) уповноваженим керівником органів прокуратури видається розпорядження, у якому визначається склад комісії (голова та члени), підстава, мета та строки його проведення, прізвище, ім`я, по батькові особи, щодо якої проводиться розслідування, та її посада. Копія розпорядження про призначення службового розслідування (перевірки) надається до управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури Генеральної прокуратури України не пізніше наступного дня після його видання (пункт 3.4 Інструкції №104).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з такого.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Так, розглядаючи справу по суті, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що звільнення з роботи позивача з підстави, передбаченої пунктом 4 частини 1 статті 40 КЗпП України, регулюються нормами загального трудового законодавства (незважаючи на те, що правовий статус прокурора, порядок його прийняття на службу та звільнення зі служби врегульовано нормами спеціального закону - Закону №1697-VII).

Також, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що звільнення ОСОБА_3 на підставі пункту 4 частини першої статті 40 КЗпП України окрім того, що було безпідставним й протиправним, відбулося ще й з пропущенням місячного строку застосування дисциплінарного стягнення, передбаченого статтею 148 КЗпП України.

Згідно з частиною другою статті 78 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

За змістом пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

З огляду на викладене, Суд зазначає, що поряд із загальними підставами для звільнення, визначеними статтею 51 Закону №1697-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) законодавство передбачало спеціальну підставу для звільнення - в порядку дисциплінарного провадження згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України.

Однак, розглядаючи справу по суті, судами попередніх інстанцій не було встановлено фактичних обставин про те, чи було дотримано відповідачем процедури звільнення позивача в порядку дисциплінарного провадження згідно з Дисциплінарним статутом відповідно до підпункту 5 пункту 5-1 Розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII.

Таким чином, судами попередніх інстанцій не було встановлено обставин, які входять до предмета доказування у цій справі.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Статтею 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Ураховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій в порушення статей 9, 242 КАС України не з`ясовано обставини справи, що мають значення для її правильного вирішення, тому ухвалені у цій справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Прокуратури Тернопільської області задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.04.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2018 у цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Тернопільського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Повний текст рішення суду складено 21 жовтня 2019 року.

Головуючий суддя В.М. Бевзенко

Судді О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська