Справа № 160/9750/18
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 жовтня 2019 року

Київ

справа № 160/9750/18

адміністративне провадження № К/9901/20057/19

№ К/9901/21383/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Желтобрюх І.Л., Гусака М.Б.,

за участю секретаря судового засідання: Лупінос Я. В.

учасники судового процесу:

представники позивача: Устимчук О. В., Глушко Г. І.,

представник відповідача Шумивода В. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційні скарги Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації та Західного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 березня 2019 року (суддя - Коренев А. О.) постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (головуючий суддя - Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.) у справі №160/9750/18 за позовом Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування акту і вимоги,

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2018 року Департамент охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації (надалі також - позивач, Департамент) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 1 січня 2016 року по 30 червня 2018 року №04-22/007, складений Західним офісом Держаудитслужби (надалі також - відповідач, орган державного фінансового контролю) 31 липня 2018 року.

визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень (надалі також - Вимога).

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на безпідставність висновків, які зроблені за результатами проведеної відповідачем ревізії щодо допущення підконтрольною установою фінансових порушень.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 1 березня 2019 року адміністративний позов задовольнив частково, визнав протиправною і скасував вимогу від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень, в іншій частині позову відмовив.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 18 червня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову, якою адміністративний позов задовольнив частково, вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 в частині зобов`язання Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації усунути порушення щодо непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51227716, 90 грн визнав неправомірною та скасував, в іншій частині позову відмовив.

Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Департамент охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить постанову апеляційного суду скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для скасування оскаржуваної Вимоги в частині визначення збитків та їх розміру за позовом підконтрольної організації. Так, функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною від функції контролю і така передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості реагування на вимогу компетентного органу. З огляду на предмет і метод правового регулювання, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII), є одночасно і його обов`язками, які не лише можуть, а й повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. На думку скаржника, суд першої інстанції правильно зазначив, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату. Натомість, у цій справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення», встановлені контролюючим органом. Тобто спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Тому скаржник вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про її скасування у повному обсязі. Як на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, скаржник посилається на те, що апеляційним судом було відкрито апеляційне провадження за скаргою, до якої було долучено довіреність, яка не є належним документом, що посвідчує право підписанта на представництво відповідача.

Західний офіс Держаудитслужби також не погодився з постановою апеляційного суду і оскаржив її в касаційному порядку. У касаційній скарзі, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального права, просить скасувати постанову апеляційного суду і рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в позові. Касаційна скарга обґрунтована встановленими за результатами ревізії порушеннями, які зафіксовані Актом, а також тим, що органу фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких. При цьому Закон не покладає на відповідача обов`язку щодо визначення у вимозі конкретного способу усунення тих чи інших фінансових порушень. Вибір способу усунення порушення покладається на посадових осіб об`єкта контролю. Скасовуючи вимогу в частині зобов`язання позивача усунути порушення щодо непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51227716, 90 грн, суд апеляційної інстанції не вказав жодної норми Закону №2939-XII або Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550 (далі - Порядок №550), яку було порушено органом державного фінансового контролю при підготовці чи направленні Вимоги. Також на думку скаржника, вимога органу державного фінансового контролю не є актом індивідуальної дії, вона лише спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання. Документи, складені за результатами перевірки (в даному випадку вимога про усунення порушень), не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків для позивача, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому, посилаючись на безпідставність доводів органу державного фінансового контролю, просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення. Відзив обґрунтований фактично доводами, викладеними позивачем у його касаційній скарзі.

Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому, посилаючись на безпідставність доводів підконтрольної установи, просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення. Відзив обґрунтований фактично доводами, викладеними органом державного фінансового контролю у його касаційній скарзі.

У судовому засіданні представники позивача підтримали доводи своєї касаційної скарги, просили її задовольнити з підстав, викладених у ній. Зазначили про безпідставність доводів касаційної скарги відповідача.

Представник відповідача підтримав доводи своєї касаційної скарги, просив її задовольнити з підстав, викладених у ній. Зазначив про безпідставність доводів касаційної скарги позивача. На обґрунтування своїх доводів посилався на те, що вимога спрямована саме на коригування роботи Департаменту, який не здійснює належним чином свої контролюючі функції щодо роботи підпорядкованих йому медичних закладів, чим сприяє допущенню ними означених у вимозі порушень.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, обговоривши наведені в касаційних скаргах доводи, обґрунтування відзивів на касаційні скарги, перевіривши обґрунтованість оскаржуваних судових рішень у межах доводів касаційних скарг, колегія суддів дійшла висновків, що касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а касаційну скаргу відповідача належить залишити без задоволення, з огляду на таке.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили такі обставини.

На підставі направлень №№ 627, 626, 628, 629 від 11 червня 2018 року та № 660 від 12 червня 2018 року проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменті охорони здоров`я Дніпропетровської облдержадміністрації за період з 1 січня 2016 року по 30 червня 2018 року, результати якої оформлено Актом ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації №04-22/007 від 31 липня 2018 року.

За результатами проведеної ревізії підконтрольній установі направлено вимогу про усунення порушень.

Згідно з цією вимогою, в порушення вимог підпункту 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2008 року № 955 Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення та пункту 2 Порядку формування цін на лікарські засоби вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 року № 333, при придбанні Департаментом через процедуру закупівлі 4 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C-40 постачальником ТОВ Сучасна лікарня завищено граничну постачальницько-збутову надбавку, що призвело до завищення вартості зазначеного товару та втрат бюджетних коштів на загальну суму 718378,19 грн. які не відшкодовано (далі - пункт 1 Вимоги).

Зустрічними звірками, проведеними у комунальних закладах Дніпропетровська обласна дитяча клінічна лікарня, Клінічний онкологічний диспансер ДОР, КЗ Дніпропетровський обласний перинатальний центр зі стаціонаром ДОР, КЗ Дніпропетровський Центр з профілактики і боротьби зі СНІДом встановлено порушення вимог п. 6 Порядку проведення атестації робочих місць за умовами праці затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 1992 року № 442, в частині віднесення робочих місць окремих працівників закладів до класу шкідливих, при відсутності результатів атестації робочих місць та фіксування перевищення допустимого рівня впливу шкідливих факторів у повітрі робочої зони відповідного робочого місця. Відповідне порушення призвело до безпідставного використання коштів на надання пільг працівникам установ, в частині безкоштовної видачі у 2016-2017 роках та у першому півріччі 2018 року молока, на загальну суму 424308,29 грн., чим завдано збитки обласному бюджету. В процесі ревізії на підставі наказів керівників вищезазначених установ проведено відшкодування вартості неправомірно виданого молока за рахунок винних осіб в межах середнього заробітку на загальну суму 40782,78 грн (далі - пункт 2 Вимоги).

Також, ревізією встановлено непродуктивне (зайве) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716,90 гривень (далі - пункт 3 Вимоги).

Зокрема, в КЗ Дитячий санаторій №1 ДОР не забезпечено дотримання режиму економії бюджетних коштів та не переглянуто умови праці та розміри стимулюючих виплат під час простою санаторію у період з 1 червня 2017 року по 30 червня 2018 року, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат коштів медичної субвенції на загальну суму 1389823,28 грн.

У Комунальному закладі Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом та обласному комунальному закладі Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом не забезпечено умов з обмеженим контактом із ВІЛ-інфікованими пацієнтами для адміністративно-господарському персоналу цих закладів, чим створено передумови для додаткового фінансового навантаження за напрямком видатків Заробітна плата через встановлення цим працівникам 60-відсоткового підвищення до посадового окладу, як таким, що працюють з вірусом імунодефіциту людини.

Внаслідок таких дій за 2016-2017 роки та у півріччі 2018 року на виплати, пов`язані із встановленням, такої надбавки, використано коштів медичної субвенції в загальній сумі 778 448,77 грн., в тому числі: КЗ Дніпропетровський Центр з профілактики та боротьби зі СНІДом - 456196,03 грн. та ОКЗ Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом - 322252,74 грн.

У 2016-2017 роках та І півріччі 2018 року лікувальними закладами, закладами освіти та культури проведено відрахування коштів обласного бюджету первинним профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу, при незабезпечені бюджетними призначеннями відповідно до потреби, при відсутності затвердженого порядку їх використання та без виділення додаткових бюджетних асигнувань, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат бюджетних коштів обласного бюджету на суму 1239444,85 грн.

В КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої допомоги та КЗ Криворізька міська клінічна лікарня №2 через відсутність обладнаного ангіографічного кабінету, не введено в експлуатацію ангіографічне обладнання, придбане Департаментом у 2017 році за кошти медичні субвенції, загальною вартістю 47 820 000,0 гривень».

Вказані порушення орган державного контролю - Західний офіс Держаудитслужби вимагає усунути в установленому законодавством порядку та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Окрім того вимога містить застереження про те, що у разі не усунення виявлених порушень в установлений строк, орган державного фінансового контролю на підставі пункту 15 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 року N 1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» ініціює перед органом управління питання відповідності займаній посаді начальника Управління (т.2 а.с.80-82).

За наслідками розгляду справи судом першої інстанції зроблено висновок про те, що лист-вимога управління Західного офісу Держаудитслужби від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 не відповідає критеріям законності і обґрунтованості, оскільки висновки, які відображені в акті ревізії та які, за позицією відповідача, свідчать про допущення підконтрольною установою фінансових порушень, не знайшли своє підтвердження під час розгляду справи. Крім того, спірна Вимога прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Так, зазначивши у Вимозі про необхідність усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Суд апеляційної інстанції не в повній мірі погодився з висновками суду першої інстанції, зазначивши, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив позивачу у задоволенні заявлених вимог щодо визнання протиправним та скасування Акту ревізії, і в цій частині рішення суду сторонами не оскаржено. Проте за змістом Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень і, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, звертатися до суду в інтересах держави. Отже, збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків. З цих підстав суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для скасування оскаржуваної Вимоги в частині визначення збитків та їх розміру за позовом підконтрольної організації. В той же час, суд апеляційної інстанції визнав правильними висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав стверджувати про необґрунтованість оскаржуваної Вимоги в частині усунення порушень у вигляді непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716, 90 грн. При цьому апеляційний суд зазначив, що оскаржувана Вимога в цій частині не може розцінюватися як вимога органу державного контролю, що направлена на відшкодування збитків. В цій частині Вимоги фактично викладена позиція відповідача щодо нераціонального використання коштів, які, за його позицією, можливо було б використати більш ефективно для бюджету. Тобто, в цій частині Вимога органу державного контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а отже, у разі з її незгодою, може бути оскаржена підконтрольною організацією (установою).

Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права у цій справі, суд касаційної інстанції не погоджується з відсутністю підстав для скасування пункту 1 Вимоги, з огляду на таке.

Завищення вартості товару та втрат бюджетних коштів на загальну суму 718378,19 грн орган державного фінансового контролю пов`язує з тим, що в порушення вимог підпункту 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2008 року № 955 Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення та пункту 2 Порядку формування цін на лікарські засоби вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 року № 333, при придбанні Департаментом через процедуру закупівлі 4 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C-40 постачальником ТОВ «Сучасна лікарня» завищено граничну постачальницько-збутову надбавку.

Відмовляючи в задоволенні позову про скасування цього пункту Вимоги, апеляційний суд виходив з того, що така направлена на відшкодування збитків, а тому не може бути розглянута за позовом підконтрольної установи про скасування вимоги. Така шкода може бути відшкодована в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Проте відповідач наполягав на тому, що вимога в цій частині направлена на коригування роботи Департаменту, який зобов`язаний був здійснити контроль за розміром граничної постачальницько-збутової надбавки, у зв`язку з чим суд касаційної інстанції вважає, що Вимога в цій частині підлягає розгляду в межах заявленого позову та підлягає скасуванню з огляду на таке.

Підпунктом 2 пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і медичні вироби» від 17 жовтня 2008 року № 955 (далі - Постанова №955) встановлено, що на лікарські засоби (крім наркотичних, психотропних лікарських засобів, прекурсорів та медичних газів), оптово-відпускні ціни на які внесені до реєстру оптово-відпускних цін на лікарські засоби, і медичні вироби, які придбаваються повністю або частково за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, граничні постачальницько-збутові надбавки не вище ніж 10 відсотків, що нараховуються для лікарських засобів до задекларованої зміни оптово-відпускної ціни з урахуванням податків та зборів і для медичних виробів до оптово-відпускної ціни з урахуванням податків та зборів, а граничні торговельні (роздрібні) надбавки не вище ніж 10 відсотків, що нараховуються до закупівельної ціни з урахуванням податків. При цьому фактичний розмір оптово-відпускної ціни на кожну лікарську форму, дозування, споживчу упаковку лікарського засобу не повинен перевищувати розміру внесеної до зазначеного реєстру оптово-відпускної ціни у гривні.

Порядок формування цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, визначений та затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 року № 333 (далі - Постанова № 333). Пунктом 1 вказаної Постанови Кабінету Міністрів України передбачено, що цей Порядок визначає механізм формування цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, для реалізації суб`єктом господарювання на внутрішньому ринку (далі - товар) з урахуванням граничних постачальницько-збутових і торговельних (роздрібних) надбавок.

Пункти 2 та 3 Постанови № 333 встановлюють механізм застосування надбавки суб`єктами господарювання, розділяючи їх на суб`єктів, які здійснюють оптову та роздрібну торгівлю.

Так, гранична постачальницько-збутова надбавка є максимально допустимим її розміром, який може враховуватися суб`єктом господарювання, що здійснює оптову торгівлю, при визначенні ціни товару. При цьому, абзацом 3 пункту 2 Постанови № 333 встановлено обов`язок саме суб`єкта господарювання, що здійснює оптову торгівлю, зазначати розмір оптово-відпускної ціни у первинних документах для проведення ним операцій з реалізації товару. Щодо суб`єктів господарювання, які здійснюють роздрібну торгівлю, обов`язок зазначати розмір оптово-відпускної ціни у первинних документах, не встановлений.

Пунктом 3 Постанови № 333 встановлено, що гранична торговельна (роздрібна) надбавка є максимально допустимим її розміром, який може враховуватися суб`єктом господарювання при реалізації товару через аптечну мережу.

Отже, формування ціни з урахуванням допустимих надбавок здійснюється виключно суб`єктом господарювання самостійно, який здійснює оптову або роздрібну торгівлю. Відповідальність за дотриманням суб`єктами господарювання вимог Постанов № 955 та № 333 покладений на самих суб`єктів господарювання, а контроль за їх дотриманням на органи державної виконавчої влади Держпродспоживслужби.

Таким чином, Департамент не уповноважений здійснювати контроль за дотриманням суб`єктами господарювання (постачальниками) вимог щодо правильності встановлення такої надбавки. Не наділений позивач і правом запитувати у суб`єктів господарювання документи для перевірки дотримання ними вказаних вимог Постанов КМУ. Отже, висновок відповідача про порушення позивачем вимог Постанови КМУ № 955 і Постанови № 333 є безпідставними, а тому і Вимога про усунення порушень в цій частині до Департаменту є неправомірною і підлягає скасуванню.

З урахуванням викладеного, постанова суду апеляційної інстанції в цій частині підлягає скасуванню, а позов в цій частині - задоволенню.

Суд касаційної інстанції погоджується з відсутністю підстав для скасування пункту 2 Вимоги, з огляду на таке.

Завдання збитків обласному бюджету у розмірі 424308,29 грн відповідач пов`язує з неправомірним віднесенням робочих місць окремих працівників закладів - Дніпропетровська обласна дитяча клінічна лікарня, Клінічний онкологічний диспансер ДОР, КЗ Дніпропетровський обласний перинатальний центр зі стаціонаром ДОР, КЗ Дніпропетровський Центр з профілактики і боротьби зі СНІДом - до класу шкідливих, при відсутності результатів атестації робочих місць та фіксування перевищення допустимого рівня впливу шкідливих факторів у повітрі робочої зони відповідного робочого місця, що призвело до безпідставного використання коштів на надання пільг працівникам установ, в частині безкоштовної видачі у 2016-2017 роках та у першому півріччі 2018 року молока.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм, неодноразово здійснений Верховним Судом України, а також Верховним Судом та його Великою Палатою, дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у останнього наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

В оскаржуваному пункті 2 Вимоги вказано на допущені Департаментом порушення, у результаті яких заподіяна шкода, зазначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Апеляційний суд правильно зазначив, що зі змісту оскаржуваної вимоги в цій частині вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім. Зазначене підтверджується й тим, що у процесі ревізії на підставі наказів керівників вищезазначених установ проведено відшкодування вартості неправомірно виданого молока за рахунок винних осіб в межах середнього заробітку на загальну суму 40782,78 грн.

Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Західним офісом Держаудитслужби, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.

Крім того, суд касаційної інстанції погоджується з наявністю підстав для скасування пункту 3 Вимоги, з огляду на таке.

Непродуктивне (зайве) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51227716,90 грн орган державного фінансового контролю пов`язує, зокрема, з тим, що: 1) КЗ Дитячий санаторій №1 ДОР не забезпечено дотримання режиму економії бюджетних коштів та не переглянуто умови праці та розміри стимулюючих виплат під час простою санаторію у період з 1 червня 2017 року по 30 червня 2018 року, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат коштів медичної субвенції на загальну суму 1389823,28 грн; 2) у Комунальному закладі Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом та обласному комунальному закладі Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом не забезпечено умов з обмеженим контактом із ВІЛ-інфікованими пацієнтами для адміністративно-господарському персоналу цих закладів, чим створено передумови для додаткового фінансового навантаження за напрямком видатків Заробітна плата через встановлення цим працівникам 60-відсоткового підвищення до посадового окладу, як таким, що працюють з вірусом імунодефіциту людини; 3) у 2016-2017 роках та І півріччі 2018 року лікувальними закладами, закладами освіти та культури проведено відрахування коштів обласного бюджету первинним профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу, при незабезпеченні бюджетними призначеннями відповідно до потреби, при відсутності затвердженого порядку їх використання та без виділення додаткових бюджетних асигнувань, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат бюджетних коштів обласного бюджету на суму 1239444,85 грн.

Тобто, Вимога в цій частині направлена на усунення Департаментом порушень, які як зазначає відповідач допущені іншими закладами, які перебувають у відомстві позивача.

Проте позивач не є особою, на яку покладено обов`язок контролю фактичної вартості робіт, виконаних по об`єкту реконструкції станом на 1 липня 2018 року, стану та строків ходу робіт на об`єкті, і не повноважний на прийняття управлінських рішень з питань функціонування закладів. Не покладено чинним законодавством на позивача обов`язку забезпечувати умови обмеження контакту із ВІЛ-інфікованими пацієнтами для адміністративно-господарського персоналу лікувальних закладів. Відповідно, позивач не є уповноваженим на контроль встановлення надбавок до посадового окладу працівникам, які працюють з вірусом імунодефіциту людини. Відрахування лікувальними закладами грошових коштів профспілковим організаціям на культурно-масову фізкультурну і оздоровчу роботу віднесено чинним законодавством до поточних видатків закладів охорони здоров`я, а обов`язок з такого відрахування покладено на роботодавця - лікувальні заклади, а не Департамент.

Таким чином, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що Вимога в цій частині пред`явлена до особи, яка не уповноважена на усунення тих порушень, які встановлені органом державного фінансового контролю, а тому підлягає скасуванню.

Касаційна скарга відповідача не містить обґрунтованих доводів, які б спростовували цей висновок апеляційного суду та свідчили про неправильне застосування судом норм права в цій частині.

Також непродуктивне (зайве) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51227716,90 грн орган державного фінансового контролю пов`язує з тим, що в КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої допомоги та КЗ Криворізька міська клінічна лікарня №2 через відсутність обладнаного ангіографічного кабінету, не введено в експлуатацію ангіографічне обладнання, придбане Департаментом у 2017 році за кошти медичні субвенції, загальною вартістю 47820000 грн.

Згідно зі встановленими судами обставинами протягом 2016-2018 років позивачем здійснювалися заходи з метою забезпечення необхідним ангіографічним обладнанням закладів охорони здоров`я Дніпропетровської області, зокрема КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої допомоги та КЗ Криворізьку міську клінічну лікарню №2, які неодноразово зверталися до Департаменту з запитами про потребу у такому обладнанні.

Розпорядженням КМУ від 12 липня 2017 року №458-р для Дніпропетровської області додатково передбачено 10 552,4 тис. грн. Закупівля вказаного обладнання проводиться на умовах співфінансування (з державного бюджету не більше 50 відсотків, з місцевих бюджетів не менше 50 відсотків).

Керуючись вищевикладеним, позивачем було оголошено про закупівлю ангіографічного обладнання.

Згідно з наказом Департаменту від 31 серпня 2017 року №1123/0/187-17 одержана за результатами закупівлі за накладною №17 від 8 вересня 2017 року від ТОВ «Укрмедексперт» стаціонарна агіографічна система вартістю 24890000 грн, передана КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої допомоги ДОР, про що складено акт приймання-передачі від 8 вересня 2017 року № 022/34/2017-27.

Згідно з наказом Департаменту від 18 грудня 2017 року № 1838/0/197-17 одержана за результатами закупівлі за накладною № Л0000389 від 21 грудня 2017 року від ТОВ «ПротекСолюшнз Україна», стаціонарну агіографічну систему 22930000 грн, передана КЗ Криворізькій міській клінічній лікарні № 2, про що складено акт приймання- передачі від 21 грудня 2017 року №1.

Позивач на адресу Голови Дніпровської міської ради та Криворізької міської ради направив листи №19-2693/0/2-18 та №19-2692/0/2-18 з проханням прискорити вирішення питання щодо введення в експлуатацію ангіографічного обладнання за рахунок коштів місцевих бюджетів.

24 липня 2018 року Департамент направив листи про порядок використання придбаного та переданого КЗ Криворізька міська клінічна лікарня №2 ДОР та КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої медичної допомоги ДОР ангіографічного обладнання.

Листом №1638 від 25 липня 2018 року КЗ Криворізька міська клінічна лікарня №2 ДОР повідомила, що ангіографічна система не використовується у зв`язку з проведенням ремонтних робіт по об`єкту Реконструкція приміщень на 3 поверсі будівлі операційного блоку КЗ Криворізька МКЛ №2 ДОР.

25 липня 2018 року КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої медичної допомоги ДОР повідомило позивача, що отриману ангіографічну систему планується встановити на 5 поверсі терапевтичного корпусу де на теперішній час проводиться реконструкція. Майно закладу на підставі рішення сесії міської ради м. Дніпро від 25 квітня 2018 року №68/31 передано із спільної у комунальну власність територіальної громади м. Дніпра.

25 липня 2018 року питання щодо виділення коштів на реконструкцію приміщень вирішено на сесії міської ради м. Дніпро.

Отже, апеляційний суд дійшов правильного висновку, що закупівлю ангіографічного обладнання для потреб КЗ Криворізька міська клінічна лікарня №2 ДОР та КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої медичної допомоги ДОР було проведено Департаментом відповідності до вимог чинного законодавства, та таке обладнання позивачем належним чином оприбутковане і передано вказаним закладам охорони здоров`я за відповідними актами приймання-передачі, однак на дату проведення ревізії не було введено ними в експлуатацію та не використовувалося у зв`язку із здійсненням заходів із ремонту та реконструкції приміщень відділень, у яких таке обладнання планується розмістити, що знаходиться поза межами компетенції позивача.

Правильним є і висновок суду про передчасність висновку відповідача про непродуктивне витрачання коштів на закупівлю такого обладнання, оскільки неможливість використання цього обладнання станом на час проведення ревізії з огляду на необхідність належного технічного обладнання відділень для його використання обумовлено об`єктивними причинами і не підтверджує, що здійснення закупівлі цього медичного обладнання було необґрунтованим і не буде використовуватися за призначенням після закінчення ремонту та реконструкції приміщень.

Касаційна скарга відповідача не містить обґрунтованих доводів, які б спростовували цей висновок апеляційного суду та свідчили про неправильне застосування судом норм права в цій частині.

Отже, суд касаційної інстанції вважає, що апеляційний суд, відмовляючи в задоволенні позову про скасування пункту 2 Вимоги і скасовуючи пункт 3 Вимоги не порушив норм матеріального права, у зв`язку з чим постанову суду апеляційної інстанції в цій частині належить залишити без змін.

Доводи позивача про те, що Вимога підлягає скасуванню у повному обсязі, оскільки є неконкретизованою, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки з огляду на встановлені судами обставинами, наявні в матеріалах справи пояснення позивача, зокрема, заперечення на Акт ревізії та безпосередньо доводи позовної заяви, як встановлені порушення так і Вимога для позивача були зрозумілими.

Доводи про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині прийняття до розгляду апеляційної скарги відповідача, підписаної особою повноваження якої, на думку позивача, не підтверджені належними документами, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки такі не впливають на зазначені висновки.

Відповідно до частини другої статті 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Інші доводи касаційних скарг також не спростовують висновки суду апеляційної інстанції.

Згідно з пунктом 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Крім того, судом враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.

Касаційну скаргу Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у справі № 160/9750/18 скасувати в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправною та скасування вимоги в частині порушення вимог законодавства щодо застосування граничної постачальницько-збутової надбавки, що призвело до завищення вартості товару та втрат бюджетних коштів на суму 718378,19 грн та винести в цій частині нове рішення про задоволення позову.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 в частині завищення граничної постачальницько-збутової надбавки, що призвело до завищення вартості товару та втрат бюджетних коштів на суму 718378,19 грн.

В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у справі № 160/9750/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повне судове рішення складено 23 жовтня 2019 року.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

І.Л. Желтобрюх

М.Б. Гусак ,

Судді Верховного Суду