Справа № 500/440/19
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 500/440/19
Головуючий в 1 інстанції: Бойко О.Я.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.,

суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради Одеської області про визнання протиправним висновку про непогодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов`язання погодити відповідний проект, -

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради Одеської області (далі - Управління містобудування і архітектури Ізмаїльської міської ради), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати висновок від 20.12.2018 р. №974 про непогодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,0748 га у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 , виготовленого ПП «Тайзер Експо Україна».

- зобов`язати, в порядку та у строки, передбачені ст.ст. 118, 186-1 Земельного кодексу України, погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,0748 га у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 , виготовленого ПП «Тайзер Експо Україна».

Обґрунтовуючи заявлені вимоги про визнання рішення суб`єкта владних повноважень протиправним, позивач зазначив, що частини 6 та 8 статті 186-1 Земельного кодексу України встановлюють вичерпні підстави для відмови в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Поряд з цим, у випадку відмови, вимагають вказати вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для їх усунення. Утім, на думку позивача, висновок виконавчого органу місцевого самоврядування не відповідає наведеним законодавчим критеріям, що дає підстави для його скасування.

Обґрунтовуючи вимоги про зобов`язання погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, позивач наголосив, що у спірних правовідносинах у суб`єкта владних повноважень, в особі Управління містобудування і архітектури Ізмаїльської міської ради, відсутня можливість вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд, адже для прийняття позитивного рішення виконані всі умови визначені законом.

Наполягаючи, саме на такому способу захисту порушених прав, позивач покликався на приписи ст. 2 КАС України та ст. 13 Європейської конвенції з прав людини, які встановлюють, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року, яке ухвалено за правилами загального позовного провадження, позов задоволено.

Суд визнав протиправним та скасував рішення Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради, згідно висновку від 20.12.2018 р. №974, про непогодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,0748 га у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 , виготовленого ПП «Тайзер Експо Україна» та зобов`язав, у порядку та у строки, передбачені ст.ст. 118, 186-1 Земельного кодексу України, погодити ОСОБА_1 вищевказаний проект землеустрою.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції, за проведеним аналізом фактичних обставин справи та положень Земельного кодексу України, дійшов висновку, що позивач обґрунтовано, відповідно до вимог чинного законодавства, маючи всі передбачені законодавством підстави вимагав погодити проект землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. На думку суду, правомірність заявлених вимог ОСОБА_1 підтверджується як правовстановлюючими документами на будинок, що знаходиться на вказаній земельній ділянці так і висновками відповідних компетентних органів щодо розташування відповідності розміщення домоволодіння (житлового будинку, господарських споруд, у тому числі огорожі), розташованих на спірній земельній ділянці, як вимогам законів, так і генеральному плану м. Ізмаїл, а також ДБН 360-92 «Містобудування».

Окрім того, як підкреслив суд, численними судовими рішеннями, які приймалися за позовами ОСОБА_1 про зобов`язання міської ради надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, встановлена надуманість підстав суб`єкта владних повноважень для відмови у відведенні позивачу земельної ділянки у власність

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Управління містобудування і архітектури Ізмаїльської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій покликаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, просить його скасувати та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.

Доводи апеляції складаються з декілька підстав.

Перша підстава - це те, що висновок Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради не є актом реалізації повноважень у сфері управлінської діяльності та не має юридичного значення, оскільки не містить обов`язкового для заявника припису.

Отже, на думку апелянта, оскаржуваний висновок не є індивідуальним актом, в розумінні положень КАС України.

Друга підстава - це відсутність у суду повноважень втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними ст. 2 КАС України. Вважає, що законодавець передбачив обов`язок суду зобов`язати суб`єкта владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього.

ОСОБА_1 правом на подання відзиву не скористався.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, за відсутності клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, остання розглянута в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи.

ОСОБА_1 на праві приватної власності належить житловий будинок, загальною площею 547,5 кв.м., розташований за адресою: АДРЕСА_1 .

10.04.2014 р. позивач звернувся до Ізмаїльської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,0748 га у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 .

Рішення Ізмаїльської міської ради Одеської області від 31.10.2014 р. № 4599-VІ ОСОБА_1 в цьому було відмовлено.

06.05.2015 р., за результати оскарження наведеного рішення, постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області, що набрала законної сили 04.08.2015 р., позов ОСОБА_1 у справі №500/476/15-а був задоволений та визнано протиправним рішення органу місцевого самоврядування про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та зобов`язано повторно розглянути на черговому пленарному засіданні сесії дане питання.

27.11.2015 р., на виконання вказаного судового рішення, Ізмаїльською міською радою Одеської області було прийняте рішення про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, у зв`язку із невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральному плану м. Ізмаїл та іншій містобудівній документації. Конкретизовано, що «розташування земельної ділянки в зоні житлової та громадської малоповерхової та багатоповерхової забудови у західному планувальному районі м. Ізмаїл, що не є зоною садибної забудови та порушення межею земельної ділянки червоної лінії вулиці Холостякова адмірала».

У подальшому, в судовому порядку, вказане рішення органу місцевого самоврядування було скасовано та зобов`язано повторно розглянути питання щодо надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

31.08.2016 р., виконуючи судове рішення, орган місцевого самоврядування прийняв рішення про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель, у зв`язку із неможливістю встановити, на підставі наданого клопотання і зазначеними в ньому статтями Земельного кодексу, в який спосіб заявник бажає отримати земельну ділянку у власність.

Утрете, за захистом своїх прав, позивач звертається до суду з аналогічними вимогами, які задовольняються судовим рішенням, яке набирає законної сили 25.01.2017 р.

21.03.2017 р. Ізмаїльською міською радою Одеської області, на виконання рішення суду, приймається рішення про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, у зв`язку невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральному плану м. Ізмаїл та іншій містобудівній документації, а саме: частина земельної ділянки по АДРЕСА_1 розташована на землях загального користування, які не можуть передаватись у приватну власність.

ОСОБА_1 , в четвертий раз, розпочинає судовий процес та просить визнати протиправним та скасувати вищевказане рішення та зобов`язати міську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,0748 га у власність для обслуговування житлового господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 .

Рішеннями судів його вимоги були визнані обґрунтованими та задоволені.

27.04.2018 р. Ізмаїльська міська рада Одеської області прийняла рішення №3689-VІІ «Про надання дозволу гр. ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,0748 га у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 ».

На замовлення позивача ПП «Тайзер Експо Україна» виготовило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0748 га у власність обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 , який, останній, подав на погодження до Ізмаїльської міської ради Одеської області.

20.12.2018 р., за результатами розгляду вищевказаного проекту землеустрою, Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради схвалило висновок №974 про його непогодження, у зв`язку з невідповідністю графічних матеріалів.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, а також перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає його законним та обґрунтованим, з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 33 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема погодження проектів землеустрою.

Частиною 9 ст. 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Згідно зі ст. 25 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Статтею 30 Закону № 858-IV передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

Частиною 2 статті 186-1 Земельного кодексу України, зокрема встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва, подається також на погодження до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури.

Частини 5 та 6 вказаної статті унормовують, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

За приписами ч. 8 ст. 186 - 1 Земельного кодексу України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Аналіз змісту спірного висновку надає підстави вважати, що відповідачем порушені вимоги статті 186-1 Земельного кодексу України, адже відсутні відомості яким саме вимогам законів та прийнятих, відповідно до них, нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації не відповідають положення проекту землеустрою позивача. Так, зазначена у спірному документі підстава, як невідповідність графічних матеріалів, не передбачена Земельним кодексом України.

У суді першої інстанції представник відповідача, пояснюючи свою правову позицію щодо відмови позивачу у погодженні проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, зазначив, що її розміщення не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - діючому Генеральному плану м. Ізмаїл, затвердженому рішенням Ізмаїльської міської ради №59-ХХІІІ від 10.09.1998 р. та актуалізованим рішенням Ізмаїльської міської ради №2876-VІ від 26.04.2013. При цьому, акцентував увагу, що згідно з Генеральним планом м . Ізмаїл земельна ділянка АДРЕСА_1 розташована у зоні житлової та громадської малоповерхової та багатоповерхової забудови у західному планувальному районі м. Ізмаїл і не є зоною садибної забудови.

Водночас, колегія суддів наголошує, що у висновку, яким відмовлено в затвердженні проекту землеустрою, зазначені інші відомості. Так, зокрема, в якості містобудівної документації зазначений діючий Генеральний план м. Ізмаїл, затверджений рішенням Ізмаїльської міської ради № 59-ХХІІІ від 10.09.1998 р. У графі - розташування земельної ділянки вказано, що відповідно до Генерального плану м. Ізмаїл, земельна ділянка розташована в кварталі присадибної забудови у західному планувальному районі м. Ізмаїл, існуюча забудова. У графі - містобудівні обмеження (обтяження), сервітути є висновок про невідповідність графічних матеріалів.

Отже, відстоюючи свою правову позицію щодо правомірності прийнятого рішення, суб`єкт владних повноважень, в процесі судового розгляду справи, наводив факти, які не були покладені в основу, прийнятого ним рішення.

Колегія суддів звертає увагу, що за приписами ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського Суду з прав людини як джерело права.

Аналізуючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції вказує, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень, відповідно до ч. 2 статті 2 КАС України, має на увазі, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Європейським Судом з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 01 липня 2003 року вказано, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

У рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Доводи апелянта, колегія суддів оцінює наступним чином.

Так, не можна вважати обґрунтованою його правову позицію, що висновок Управління містобудування і архітектури Ізмаїльської міської ради не є індивідуальним актом, у розумінні положень п. 1.ч. 1 ст. 19 КАС України.

Відома річ, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у власність можуть бути оскаржені до суду (с.118 Земельного кодексу України)

Очевидно, якщо особа звертається до органу місцевого самоврядування із заявою для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження для надання її у власність, виконавчий орган місцевого самоврядування, якому делеговані повноваження щодо погодження проекту землеустрою, реалізує свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

У спірних правовідносинах, Управління містобудування і архітектури Ізмаїльської міської ради є виконавчим органом Ізмаїльської міської ради, самостійною юридичною особою, до повноважень якої входить погодження проекту землеустрою.

Про те, що висновок Управління містобудування і архітектури Ізмаїльської міської ради є актом, який змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин свідчить ч.9 ст.118 Земельного кодексу України.

Так, відповідно до змісту вказаної статті орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, саме погоджений проект землеустрою може бути поданий на розгляд міської ради, відсутність такого погодження, позбавляє позивача право на отримання рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або відмову.

Суд першої інстанції обґрунтованого звернув увагу, що численними судовими рішеннями, які були наведені вище було встановлено, що під час внесення змін та актуалізації Генерального плану, в порушення містобудівного законодавства не було враховано інтересів позивача, який є власником будинку і користувачем спірної земельної ділянки.

Судовими рішеннями, що набрали законної сили встановлено, що існуюча невідповідність місця розташування земельної ділянки позивача Генеральному плану, є наслідком протиправного планування місцевою радою земельної ділянки, без урахування законних інтересів власника домоволодіння та користувача земельної ділянки.

Не поділяючи довід апелянта про те, що суд першої інстанції втрутився в його дискреційні повноваження, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - погодити проект або ні (відмовити). Іншими словами, за законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Про те, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах, зазначено в пункті 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003.

Прикладом того, як орган місцевого самоврядування використовував свої дискреційні повноваження, вирішуючи питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, є прийняття ним рішень про відмову в наданні такого дозволу і як наслідок, визнання таких рішень у судовому порядку протиправними та їх скасування. Тривалість судових процесів позивача з міською радою склала більше чотирьох років.

Тому, прийняття, за цим спором, рішення про повторний розгляд відповідачем проекту землеустрою для прийняття відповідного висновку, може потягти аналогічні наслідки та не захистити права позивача на отримання у власність земельної ділянки, якою він користується.

Як неодноразово відзначав у своїх рішеннях Верховний Суд, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення, не виникало би необхідності повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.

Окрім цього, надаючи правову оцінку належності обраного позивачем способу захисту, слід зважати й на його ефективність, з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Ефективний засіб правового захисту, у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Водночас винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Позаяк судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради Одеської області - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Ізмаїльської міської ради Одеської області про визнання протиправним висновку про непогодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов`язання погодити відповідний проект - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 21 жовтня 2019 року.