Справа № 420/6544/18
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2019-10-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 жовтня 2019 року

м.Київ

справа №420/6544/18

провадження №К/9901/25952/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.07.2019 (головуючий суддя Джабурія О.В., судді Кравченко К.В., Вербицька Н.В.)

у справі №420/6544/18

за позовом Селянського фермерського господарства «Восход»

до Державного агентства рибного господарства України,

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України

про визнання протиправним та скасування наказу Державного агентства рибного господарства України від 11.12.2018 № 514 "Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману (з доповненнями), погодженого заступником Голови Державного агентства рибного господарства України Кравченком А.М. 19.12.2016,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У грудні 2018 року Селянське фермерське господарство «Восход» звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державного агентства рибного господарства України за участі третьої особи Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України, в якій просило суд визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства рибного господарства України від 11.12.2018 № 514 "Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману (з доповненнями), погодженого заступником Голови Державного агентства рибного господарства України Кравченком А.М. 19.12.2016.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач у порушення вимог чинного законодавства не вірно скасував попередньо прийнятий режим рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману.

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 у справі №420/6544/18 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.07.2019 у справі №420/6544/18 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 у справі №420/6544/18 скасовано, ухвалено у справі постанову, якою визнано протиправним та скасовано наказ Державного агентства рибного господарства України від 11.12.2018 № 514.

5. Чорноморське басейнове управління Державного агентства рибного господарства України з постановою суду апеляційної інстанції не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.07.2019 у справі №420/6544/18 і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 у справі №420/6544/18.

6. Ухвалою Верховного суду від 12.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі №420/6544/18.

7. До Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому Селянське фермерське господарство «Восход» просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

До Верховного Суду також надійшов відзив на касаційну скаргу від відповідача, в якому він підтримує доводи касаційної скарги третьої особи і просить суд скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.07.2019 у справі №420/6544/18 і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 у справі №420/6544/18.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 19.12.2016 Державне агентство рибного господарства України за заявою Селянського фермерського господарства «Восход» погодило Режим рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману (2016-2026 рр.), який був розроблений на підставі Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 №4, зареєстрованої у Міністерстві юстиції України 28.01.2008 за № 64/14755.

9. У 2017 році Державне підприємство "Одеський центр Південного науково-дослідного інституту морського рибного господарства та океанографії" затвердило порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 №4 та зареєстрованої у Міністерстві юстиції України 28.01.2008 за № 64/14755, розробило для Селянського фермерського господарства «Восход» науково-біологічне обґрунтування доповнення до Режиму рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману, що було направлене на коригування обсягів вилову водних біоресурсів. Зазначене доповнення було погоджено 10.10.2017 начальником управління Державного агентства рибного господарства України в Одеській області та 09.11.2017 головою Держрибагентства України.

10. 11.12.2018 Державне агентство рибного господарства України, відповідно до Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», Закону України «Про тваринний світ», п. 3.3 Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 № 4, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 28.01.2008 за № 64/14755, прийняло наказ №514 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта», відповідно до якого скасувало Режим рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману (2016-2026 рр.), погоджений 19.12.2016.

11. Наказ Державного агентства рибного господарства України від 11.12.2018 №514 був прийнятий на підставі подання Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України від 14.11.2018 № 1-6-01/1972-18 на скасування Режиму рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Велико-Аджаликського) лиману (з доповненнями).

12. У зв`язку із тим, що Селянським фермерським господарством «Восход» протягом періоду з 19.12.2016 по 15.03.2018 не виконувалися умови, передбачені Режимом рибогосподарської експлуатації з доповненням до нього та підтверджуючі документи щодо виконання умов Режиму відсутні, Чорноморський рибоохоронний патруль вручив 16.03.2018 Припис від 16.03.2018 №1-6-17/400-18 про усунення порушень виконання умов Режиму рибогосподарської експлуатації Голові Селянського фермерського господарства «Восход», а саме: надання підтверджуючих документів щодо виконання робіт, передбачених Режимом та Доповненням до нього у 2017 році, терміном виконання до 14.04.2018.

Чорноморським рибоохоронним патрулем на виконання Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженою наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 року №4 було направлено лист від 12.12.2018 №1-6-17/2160-18 Голові Селянського фермерського господарства «Восход», з метою повідомлення останнього.

13. Позивач, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, стверджує, що Чорноморський рибоохоронний патруль застосував до нього вимоги, передбачені законодавством для регулювання штучного вселення водних біоресурсів, тоді як Режимом передбачено лише природний запуск риби з моря.

14. Селянське фермерське господарство «Восход» зверталось на адресу Чорноморського рибоохоронного патруля щодо проведення меліоративних робіт, передбачених Режимом та Доповненням до нього, однак, як вказує відповідач, при прибутті співробітників Чорноморського рибоохоронного патруля для фіксації факту проведення робіт безпосередньо на місце їх здійснення, вказані роботи не проводились.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

15. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції керувався тим, що позивачем під час його господарської діяльності по використанню водного об`єкту Дофінівського лиману неодноразово допускались порушення положень встановленого Режиму, які підтверджені належними та допустимим доказами, що були досліджені під час розгляду справи.

16. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції та виходив з не дотримання Чорноморським рибоохоронним патрулем наведеної процедури, оскільки припис було винесено поза межами проведення позапланового заходу контролю, позапланова перевірка Селянського фермерського господарства «Восход» контролюючим органом не призначалась. Крім того, наказ (посвідчення, направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не видавався, а також не складався у встановленій формі акт перевірки.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

17. Касаційну скаргу мотивовано безспірністю порушення позивачем вимог Режиму рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Велико-Аджаликського) лиману.

18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з доводами касаційної скарги, а також відзначає, що з огляду на з неодноразові порушення позивачем вимог Режиму рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману, Чорноморським рибоохоронним патрулем у чіткій відповідності до вимог законодавства України внесено подання, а Держрибагентством видано оскаржуваний наказ від 11.12.2018 № 514.

19. Селянське фермерське господарство «Восход» у відзиві на касаційну скаргу зазначає про те, що припис винесено не в межах планового заходу і останній міг бути винесений лише за результатами проведення позапланового заходу контролю. Однак, Чорноморський рибоохоронний патруль не здійснював перевірку Селянського фермерського господарства «Восход», ані планову, ані позапланову, про що самостійно під час судових засідань в суді апеляційної інстанції зазначав представник Чорноморського рибоохоронного патруля.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

21. Законом України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначено основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, порядок взаємовідносин між органами державної влади, місцевого самоврядування і суб`єктами господарювання, які здійснюють рибогосподарську діяльність у внутрішніх водних об`єктах України, внутрішніх морських водах і територіальному морі, континентальному шельфі, виключній (морській) економічній зоні України та відкритому морі.

22. Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» державне управління та регулювання у галузі рибного господарства здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Згідно зі ст. ст. 9, 10 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" до повноважень центрального органу виконавчої влади у галузі рибного господарства та посадових осіб органів рибоохорони центрального органу виконавчої влади у галузі рибного господарства, серед інших повноважень, належать й погодження режиму рибогосподарської експлуатації водних об`єктів та забезпечення державного контролю (нагляду) за їх дотриманням.

Державне агентство рибного господарства України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, та здійснюється згідно з Положенням про Державне агентство рибного господарства України, затвердженим Указом Президента України від 30 вересня 2015 №895 (далі - Положення №895).

Підпунктом 44 п. 3 Положення № 895 визначено, що основними завданнями Держрибагентства є, зокрема, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водних об`єктів та контроль діяльності спеціальних товарних рибних господарств.

23. Частиною 3 ст. 31 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" визначено, що з метою забезпечення охорони, раціонального використання окремих видів водних біоресурсів, а також для доповнення, уточнення або зміни зазначених правил можуть розроблятися режими для окремих рибогосподарських водних об`єктів (їх частин). Режими затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості.

Відповідно до п. 2.14 Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 № 4 та зареєстрованої у Міністерстві юстиції України 28.01.2008 за №64/14755 (далі - Інструкція № 4), контроль за виконанням Режиму, спеціальним використанням водних живих ресурсів під час проведення рибогосподарської експлуатації водних об`єктів спеціального товарного рибного господарства та охороною користувачем водних живих ресурсів здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, територіальними органами рибоохорони та іншими органами відповідно до законодавства України.

24. Верховний Суд зазначає, що перш ніж аналізувати суть порушень позивача Режиму рибогосподарської експлуатації Дофінівського (Великого Аджаликського) лиману (з доповненнями), суди мали перевірити чи встановлені такі порушення в ході перевірки, чи були правові підстави для такої перевірки, чи здійснено перевірку уповноваженим суб`єктом.

25. Водночас, суд апеляційної інстанції вказав на процедурні порушення відповідача та застосував до спірних правовідносин Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Таким чином, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

Також Суд наголошує, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю (скасування Режиму рибогосподарської експлуатації лиману), орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону.

З урахуванням викладеного, Верховний Суд погоджується з висновком апеляційного адміністративного суду про те, що Державне агентство рибного господарства України при здійсненні перевірки позивача мало керуватись Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

26. Відповідно до абз. 4 ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

27. В свою чергу, обов`язок пред`явлення перед початком перевірки копії погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки встановлено у випадках встановлених абз.6 ч.1 ст.6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

28. Судом апеляційної інстанції встановлено, що наказом Державного агентства рибного господарства України від 24.11.2017 № 662, відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» було затверджено річний План заходів державного нагляду (контролю) на 2018 рік.

Відповідно до наказу № 662, Селянське фермерське господарство «Восход» призначено до планової перевірки на 01.10.2018.

Тобто, відповідачем не було дотримано вимоги закону щодо призначення позапланової перевірки, виявлені порушення не були зафіксовані відповідним Актом про порушення.

Своєю чергою, викладені порушення, які стали підставою для прийняття спірного наказу щодо позивача, були зафіксовані у приписі від 16.03.2018 № 1-6-17/400-18.

Тому є неможливим встановити, чи було проведено перевірку як таку та чи була така перевірка проведена уповноваженими особами органу державної влади.

29. За змістом ч.ч. 7, 8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

30. П`ятий апеляційний адміністративний суд у ході дослідження обставин цієї справи встановив, що припис було винесено поза межами проведення позапланового заходу контролю, позапланова перевірка позивача контролюючим органом не призначалась, наказ (посвідчення, направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не видавався, а також не складався у встановленій формі акт перевірки. У порушення вищенаведених правових норм спірний припис не містить вимог про усунення порушень, які були встановлені під час проведення перевірки, а містить лише зобов`язання Селянського фермерського господарства «Восход» надати певні документи, що також свідчить про не проведення перевірки відносно позивача, яка мала передувати винесенню припису.

31. Враховуючи вищезазначене, Суд погоджується з висновком П`ятого апеляційного адміністративного суду про те, що порушення процедури проведення перевірки є достатньою підставою для скасування результатів цієї перевірки.

32. Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірних висновків суду апеляційної інстанції.

33. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України - залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.07.2019 у справі №420/6544/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб