Справа № 826/3820/18
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/3820/18

провадження №К/9901/68979/18

К/9901/998/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Желєзного І.В., Берназюка Я.О.,

за участю секретаря судового засідання: Буденка В.В.,

учасники справи: представник Державної екологічної інспекції України - Мельник В.А., представник Міністерства енергетики та захисту довкілля України - Козак А.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства екології та природних ресурсів України про скасування наказу № 639 від 10.12.2008, за касаційними скаргами Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної екологічної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Мазур А.С. від 02 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Сорочка Є.О., від 10 грудня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України, у якому просив визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що Трипільська ТЕС є одним із забруднюючих промислових підприємств Київської області та здійснює викиди в атмосферне повітря. Він є інвалідом 2 групи, що підтверджується посвідченням, виданим Управлінням праці та соціального захисту населення Обухівської районної державної адміністрації серії В-І № 000389 від 02 лютого 2017 року. Згідно з випискою із акту огляду Медико-соціальної експертної комісії № 305177 у нього наявна гіпертонічна хвороба ІІ-ІІІ ступеня, перенесено гостре порушення мозкового кровообігу - інсульт, дисциркуляторна енцефалопатія ІІ ступеня з вестибулярним порушенням. Вважав, що ці захворювання виникли внаслідок шкідливого впливу на організм викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря Трипільської ТЕС, яка є джерелом забруднення навколишнього природнього середовища. На його переконання, регулювання правовідносин щодо порядку та розмірів шкоди, завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря має здійснюватися виключно законом України, а не підзаконним нормативно-правовим актом - наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря". Внаслідок чого, система заходів стимулювання і відповідальності у сфері охорони атмосферного повітря належним чином не функціонує, у зв`язку з чим наднормативні викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря продовжують здійснюватися стаціонарними джерелами забруднення суб`єктів господарювання, що негативно впливає на екологічні права громадян, у тому числі і його, як працівника Трипільської ТЕС. У зв`язку з протиправністю оскаржуваного наказу, у зазначених суб`єктів господарювання відсутні правові стимули до зменшення розмірів таких викидів. Зауважує, що є пенсіонером та ліквідатором аварії на Чорнобильській атомній електростанції, що підтверджується посвідченням ліквідатора аварії на Чорнобильській атомній електростанції 1 категорії: А № 109274с від 21.02.2008, а також інвалідом 2 групи, а тому отримує відповідні грошові виплати з Державного бюджету України. Оскільки розмір та своєчасність грошових виплат по інвалідності 2 групи та статусу ліквідатора аварії на Чорнобильській атомній електростанції безпосередньо залежить від стану наповнення Державного бюджету України, одним із джерел наповнення якого є грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та нечинним повністю наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

3. Рішення судів мотивовано наступним.

Оскаржуваний наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" суттєво знижує гарантії дотримання екологічних прав громадян, відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, стимулювання суб`єктів господарювання, що здійснюють забруднення навколишнього природного середовища, а також запобігання негативного впливу на навколишнє природне середовище чи життя і здоров`я людини, у тому числі позивача, який має обґрунтоване і законне право на його оскарження.

Правовідносини із відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря мають регулюватись виключно нормами спеціального Закону України "Про охорону атмосферного повітря", а саме статтею 34.

За змістом цієї статті порядок та розміри відшкодування шкоди завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря встановлюється виключно законом.

Між тим, ці правовідносини регулюються підзаконним актом - наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

Відтак, суди дійшли висновку про те, що він не відповідає вимогам статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" як правовому акту вищої юридичної сили.

Зазначено, що чинним законодавством України не передбачений прямий зв`язок між надходженнями до Державного бюджету України грошових стягнень по відшкодуванню збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та розміру і своєчасності соціальних виплат пенсіонерам, інвалідам та ліквідаторам аварії на Чорнобильській атомній електростанції. Проте ці надходження підвищують наповненість бюджету, що є запорукою підвищення розміру та стабільності виплат на соціальне забезпечення.

Міністерством охорони навколишнього природного середовища України не було надано суду документів, які б слугували підставою для прийняття наказу від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" та не наведено доводів, які б спростовували твердження позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Міністерство екології та природних ресурсів України та Державна екологічна інспекція України звернулись із касаційними скаргами, у яких просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 21 січня 2009 за № 48/16064, затверджено Методику розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Пунктами 1.1., 1.2 Методики передбачено, що вона розроблена відповідно до Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону атмосферного повітря», постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1780 "Про затвердження Порядку розроблення та затвердження нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел", наказу Мінприроди України від 27.06.2006 № 309 "Про затвердження нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.08.2006 за № 912/12786; вона встановлює порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктів господарювання.

ОСОБА_1 , посилаючись на те, що оскаржуваним наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" порушено його екологічні права, а також право соціального забезпечення, звернувся до суду з цим позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Міністерства екології та природних ресурсів України мотивована тим, що Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, ратифікованої Законом України від 06.07.99 року № 832-XIV (Орхуська Конвенція) встановлено право на оскарження в суді законності рішень, але за умови дотримання статті 6 та пункту 3 статті 9, які передбачають участь громадськості у прийнятті рішень, що стосуються навколишнього природного середовища шляхом надання доступу до всієї інформації, яка стосується процесу прийняття рішень, а також у випадках відмови в оприлюдненні такої інформації, а також дають можливість громадськості подавати в письмовій формі або, у разі потреби, під час громадських слухань або розгляду питання за участю заявника будь-які зауваження, інформацію, аналіз або міркування, які, на її думку, стосуються запланованої діяльності. Абзац б) пункту 2 статті 9 Конвенції передбачає право на судове оскарження саме представником зацікавленої громадськості, яким у розумінні статті 2 позивач не є.

Визнання оспорюваного наказу протиправним та скасування слугуватиме підставою для відсутності правових підстав для вирахування заподіяної шкоди наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря суб`єктами господарювання та призведе до правової невизначеності щодо дій контролюючих органів у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Будь-якої правової оцінки щодо законності оскаржуваного наказу, судами попередніх інстанцій не надано.

Позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про порушення оспорюваним наказом його прав у вказаних правовідносинах. Робота на Трипільській ТЕС та погіршення стану здоров`я внаслідок шкідливого впливу на організм викидів нею забруднюючих речовин в атмосферне повітря не є підставою для оскарження наказу відповідача № 639, оскільки затверджена ним Методика регулює питання розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Позивач, переслідуючи мету відшкодування заподіяної шкоди та з метою ефективного захисту свого порушеного права, мав би звернутись до суду з позовом до Трипільської ТЕС про відшкодування шкоди, завданої життю та здоров`ю, в порядку вимог статті 1166 Цивільного кодексу України.

Статтею 34 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» передбачено, що шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню у порядку та розмірах, встановлених законом.

Частиною четвертою статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що підприємства, установи, організації та громадяни зобов`язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України.

Вказує на те, що законом та законодавством, які визначають порядок відшкодування шкоди у розумінні статті 34 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» та наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря", який прийнято на виконання цих законів. Тобто суперечність між цими нормами, як зазначено судами попередніх інстанцій, відсутня.

Відносини в галузі охорони атмосферного повітря регулюються цим Законом, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" та іншими нормативно-правовими актами (стаття 2 Закону України «Про охорону атмосферного повітря».

Таким чином, базовий Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» на відміну від статті 34 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» дозволяє врегулювання законодавством України, в тому числі підзаконними нормативними актами, порядку та розмірів відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, зокрема, внаслідок порушення законодавства про охорону атмосферного повітря.

Зокрема, частиною четвертою статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що підприємства, установи, організації та громадяни зобов`язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України.

З огляду на зазначене, Методика розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639, є тим нормативно-правовим актом, який покликаний врегулювати дане питання.

Крім того, відповідність оспорюваного наказу вимогам законодавства свідчить його державна реєстрація як нормативно-правового акту.

Касаційна скарга Державної екологічної інспекції України мотивована наступним.

Скасування наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" унеможливить нарахування збитків, завданих державі внаслідок забруднення атмосферного повітря та невиконання заходів щодо скорочення викидів забруднюючих речовин.

Такі дії призведуть до безкарності суб`єктів господарювання, які порушують вимоги природоохоронного законодавства у сфері охорони атмосферного повітря, подальшого безвідповідального його забруднення та ненадходження до бюджету коштів на природоохоронні заходи у галузі охорони атмосферного повітря.

Державна реєстрація оспорюваного наказу свідчить про проходження ним процедури правової експертизи, а отже відповідність законодавству.

Позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про порушення оспорюваним наказом його прав. Надані ним документи щодо трудової діяльності на Трипільській ТЕС та погіршення стану його здоров`я у зв`язку із такою роботою не мають відношення до оспорюваного рішення, яким регулюється питання розрахунку розмірів відшкодування збитків.

Суд, задовольнивши позов, порушує права громадян України на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

7. У відзиві на касаційні скарги ОСОБА_1 , посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо права позивача на звернення до суду з цим позовом.

8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

9. За приписами частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

10. Частинами першою, другою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

11. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень і використання практики Європейського суду з прав людини" визначено, що Європейська Конвенція та рішення Європейського суду є джерелом права в Україні, національні суди мають використовувати практику Європейського суду.

12. Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

13. Згідно статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

14. Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

15. Орхуська конвенція ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06.07.1999, тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.

16. Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.

17. Водночас відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні [(згідно із Настановами щодо впровадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік)]. Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.

18. Приписи нормативно-правових актів усіх рівнів щодо принципів, правил, вимог, обов`язків різноманітних суб`єктів, що стосуються утримання диких тварин, на усіх правових титулах (в усіх формах власності чи користування), в неволі чи в напіввільних умовах, є "національним законодавством, що стосується навколишнього середовища" у значенні пункту 3 статті 9 Орхуської конвенції. Порушення приписів цих нормативно-правових актів може бути предметом судового оскарження відповідно до статті 9 Орхуської конвенції.

19. З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.

20. Відтак право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об`єднання громадян (громадськість).

21. Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 10 травня 2011 року у справі "Дубецька та інші проти України" (заява № 30499/03) дійшов висновку, що "п. 105. Посилаючись на свою судову практику, Суд зазначає, що ні стаття 8, ні будь-які інші положення Конвенції не гарантують права на охорону природного екологічного середовища як такого (див. рішення у справі "Кіртатос проти Греції", заява № 41666/98, пункт 52, ECHR 2003-VI). Також жодного питання не виникне, якщо оскаржувана шкода є незначною у порівнянні з небезпекою навколишнього середовища, притаманною життю в кожному сучасному місті. Однак може мати місце небезпідставна скарга за статтею 8 там, де екологічна небезпека досягає такого серйозного рівня, що призводить до суттєвого перешкоджання здатності заявника користуватися своїм житлом, мати приватне чи сімейне життя. Оцінка такого мінімального рівня є відносною і залежить від усіх обставин справи, таких як інтенсивність та тривалість шкідливого впливу та його фізичний чи психологічний вплив на здоров`я або якість життя особи."

22. Принципи, які застосовуються до оцінки відповідальності держави за статтею 8 Конвенції в екологічних справах, загалом схожі незалежно від того, чи розглядається справа з точки зору прямого втручання, чи позитивного обов`язку регулювати приватну діяльність (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom) [ВП], заява № 36022/97, пункт 98, ECHR 2003VIII, та рішення у справі "Фадєєва проти Росії" (Fadeyeva v. Russia).

23. Європейський суд з прав людини звертає увагу, що у справах, що стосуються екологічних питань, державі мають надаватися широкі межі розсуду та можливість вибору між різними способами та засобами дотримання своїх зобов`язань. Основне питання Суду полягає в тому, чи вдалось державі дотримати справедливого балансу між конкуруючими інтересами осіб, що зазнали впливу, та суспільства в цілому (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom), пп. 100, 119 та 123).

24. У відповідності до статті 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" екологічні права громадян забезпечуються: б) обов`язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об`єктів економіки; д) компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров`ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; е) невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Щодо суті позовних вимог

25. У відповідності до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Відповідно до статті 2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

27. Закон України "Про охорону атмосферного повітря" визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря. Цей Закон спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище.

28. Статтею 22 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" передбачено, що для забезпечення охорони атмосферного повітря впроваджуються організаційно-економічні заходи, що передбачають відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону атмосферного повітря.

29. Статтею 33 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" встановлено, що особи, винні у перевищенні нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел в атмосферне повітря та нормативів гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел - несуть відповідальність згідно з законом.

30. Згідно з частиною четвертою статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" підприємства, установи, організації та громадяни зобов`язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України.

31. Нормами статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" встановлено, що шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню у порядку та розмірах, встановлених законом.

32. Обидві наведені норми стосуються однакових правовідносин відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря, проте між ними наявна суперечність в частині встановлення сфери правового регулювання порядку та розмірів таких відшкодувань - на основі закону чи законодавства України.

33. Постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545-XII "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" визначено, що до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

34. Суди попередніх інстанцій зазначили, що положення частини четвертої статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" є загальною нормою по відношенню до норми статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", яка є спеціальною. За таких обставин, наведені норми є колізійними.

35. Таким чином, суди дійшли висновку, що правовідносини із відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря мають регулюватись виключно нормами Закону України "Про охорону атмосферного повітря", а саме статтею 34 цього Закону, як спеціальною нормою, а не підзаконним актом - наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

36. Верховний Суд тлумачить підстави для звернення з позовом до суду для захисту охоронюваного законом інтересу у сфері належного функціонування природних екосистем в світлі гарантій, закріплених в Орхуській конвенції - міжнародному договорі, який встановив зобов`язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах.

37. Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуване рішення суттєво знижує гарантії дотримання екологічних прав громадян, відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, стимулювання суб`єктів господарювання, що здійснюють забруднення навколишнього природного середовища, а також запобігання негативного впливу на навколишнє природне середовище чи життя і здоров`я людини, у тому числі позивача.

38. Верховний Суд погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що у цій справі позивач має обґрунтоване і законне право на оскарження наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

39. Як зазначалось, стаття 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та стаття 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" стосуються однакових правовідносин відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря. Проте між ними наявна суперечність в частині встановлення сфери правового регулювання порядку та розмірів таких відшкодувань - на основі закону чи законодавства України.

40. Зокрема, статтею 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" передбачено, що шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню у порядку та розмірах, встановлених законом.

41. Тобто, за змістом цієї статті порядок та розміри відшкодування зазначеної шкоди встановлюється виключно законом.

42. Однак відповідний спеціальний закон на сьогодні не прийнято.

43. Слід зазначити, що єдині на території України правила визначення розмірів відшкодування і стягнення збитків в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами встановлено Методикою розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затвердженою наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639.

44. Ця Методика встановлює порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктів господарювання;

поширюється на державних інспекторів України з охорони навколишнього природного середовища та державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій при розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, що виявлені за результатами державного контролю за додержанням суб`єктами господарювання вимог природоохоронного законодавства.

45. Отже, визнання протиправним та нечинним наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" призводить до звільнення суб`єктів господарювання від відповідальності у зв`язку із заподіянням державі збитків в сфері охорони навколишнього природного середовища та відсутності відповідних заходів впливу у зв`язку із виявленням таких порушень законодавства. А відтак, наслідком таких дій може слугувати погіршення природного стану атмосферного повітря, відсутності сприятливих умов для життєдіяльності та екологічної безпеки, а також шкідливий вплив атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище.

46. Між тим, як вбачається зі змісту судових рішень та матеріалів справи, розглядаючи справу по суті, суди обох інстанцій залишили поза увагою питання безпеки навколишнього природного середовища.

47. Як свідчить позиція Європейського Суду з прав людини у справі "Дземюк проти України" (Заява № 42488/02) від 04.12.2014 р., принципи, які застосовуються до оцінки відповідальності держави за статтею 8 Конвенції в екологічних справах, загалом схожі незалежно від того, чи має справа розглядатися з точки зору позитивного обов`язку держави щодо вжиття належних та відповідних заходів для гарантування прав заявника за пунктом 1 статті 8 Конвенції або у контексті виправданого відповідно до пункту 2 статті 8 Конвенції "втручання органів державної влади". Більше того, процесуальні гарантії, доступні заявникові згідно зі статтею 8 Конвенції, можуть стати недієвими, а державу може бути визнано відповідальною за Конвенцією, якщо судове рішення, яким органи влади зобов`язано діяти певним чином в екологічних питаннях, ігнорується органами влади або залишається невиконаним протягом значного періоду часу (mutatis mutandis, рішення у справі "Ташкін та інші проти Туреччини", заява № 46117/99, пп. 124-125, ECHR 2004-X) (п. 89).

48. Європейський Суд з прав людини у справі Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) вказав, що принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії.

49. Згідно із практикою Європейського Суду з прав людини одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, згідно з яким у разі остаточного вирішення спору судами їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставитися під сумнів (див. справу «Брумареску проти Румунії» (Brumarescu v. Romania) [GC], N 28342/95, п. 61, ECHR 1999-VII). Категорія «легітимні сподівання», за своїм змістом, є вимогою передбачуваності закону, адже норма не може вважатися «законом», якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, яка дає громадянинові змогу керуватися цією нормою у своїх діях.

50. Системне тлумачення зазначених правових категорій дозволяє дійти висновку, що Верховний Суд не тільки забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом, як про це зазначається у частині першій статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а й забезпечує остаточне вирішення спору як суд останньої інстанції, адже саме рішення Верховного Суду гарантують дотримання принципу правової визначеності (Верховний Суд постановляє остаточні судові рішення, які не можуть ставитися під сумнів).

51. Звертаючись до Верховного Суду із касаційними скаргами по суті спору, у сторін такого провадження виникають легітимні сподівання, що Верховним Судом буде постановлено остаточне рішення у справі.

52. Принцип пропорційності у розумінні Європейського Суду з прав людини полягає в оцінці справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням у право людини на повагу до житла, й інтересами особи, яка зазначає негативних наслідків від цього втручання. Пошук такого балансу не означає обов`язкового досягнення соціальної справедливості у кожній конкретній справі, а передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між легітимною метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа внаслідок втручання в її право на повагу до житла несе надмірний тягар. Оцінюючи пропорційність, слід визначити, чи можливо досягти легітимної мети за допомогою заходів, які були би менш обтяжливими для прав і свобод цієї особи, оскільки обмеження її прав не повинні бути надмірними або такими, що є більшими, ніж необхідно для досягнення вказаної мети.

53. Відсутність обґрунтування у судовому рішенні фактичних підстав застосування приписів законодавства, навіть якщо формальні вимоги були дотримані, може серед інших чинників братися до уваги при вирішенні питання про те, чи встановлено справедливий баланс заходом, що оскаржується (див., mutatis mutandis, рішення ЄСПЛ у справі «Беєлер проти Італії» («Beyeler v Italy»), заява № 33202/96, § 110).

54. Згідно статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

55. Відповідно до частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

56. Частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

57. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

58. З урахуванням викладеного в ході розгляду адміністративної справи з боку позивача не доведено, а судом не встановлено порушень законодавства при прийнятті Міністерством охорони навколишнього природного середовища України наказу від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

59. Отже, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

60. За змістом частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

61. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

62. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної екологічної інспекції України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року - скасувати.

В задоволенні позову ОСОБА_1 до Міністерства екології та природних ресурсів України про скасування наказу № 639 від 10.12.2008 - відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя І. В. Желєзний