Справа № 816/274/16
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 жовтня 2019 року

Київ

справа №816/274/16

адміністративне провадження №К/9901/14204/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №816/274/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Кононівський елеватор" до Департаменту екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Кононівський елеватор"

на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2016, ухвалену судом у складі судді Ясиновського І.Г.

та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016, постановлену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Сіренко О.І., суддів: Любчич Л.В., Спаскіна О.А.,-

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Кононівський елеватор" (далі - позивач, ТОВ "Кононівський елеватор") звернулось до суду з позовом до Департаменту екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, дозвільний орган), в якому просило:

- визнати протиправними дії відповідача, які виявились у відмові видати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря з підстав, викладених у листах від 15.10.2015 №01-15/3980/04.1/1, від 13.11.2015 №01-15/4375/04.1/1, від 15.02.2016 №01-15/466/04.1/1;

- зобов`язати відповідача видати ТОВ "Кононівський елеватор" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Кононівський елеватор" посилалось на протиправність відмови у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, що призвело до перешкоджання ведення господарської діяльності підприємства.

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016, відмовлено у задоволенні позовних вимог.

3. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ТОВ "Кононівський елеватор" 22.09.2010 отримало дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами №-16, термін дії дозволу: 5 років (з 22.09.2010 по 22.09.2015).

07.10.2015 позивач через відділ надання адміністративних послуг та юридичного забезпечення апарату Ульяновської районної державної адміністрації (далі - Ульяновська РДА) звернувся з заявою про видачу нового дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Департамент екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації листом від 15.10.2015 №01-15/3980/04.1/1 відмовив позивачу у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, у зв`язку з надходженням в Ульяновську РДА скарг жителів вул. Промислова, м.Ульяновка із зазначенням претензій стосовно роботи ТОВ "Кононівський елеватор" (Грушківська дільниця) та запропонував повторно подати документи після усунення зауважень, що має бути документально підтверджено листом Ульяновської РДА, адресованим департаменту, як дозвільному органу.

Позивач повторно звертався до відповідача із заявами від 02.11.2015 та від 09.02.2016, за результатами розгляду яких відповідачем відмовлено у їх задоволенні з аналогічних підстав, про що повідомлено листами від 13.11.2015 №01-15/4375/04.1/1 та від 15.02.2016 №01-15/466/04.1/1.

Позивач не погодився із діями відповідача щодо відмови у наданні дозволу та повернення документів, у зв`язку з чим звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходив з правомірності відмови у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, у зв`язку з неусуненням позивачем зауважень мешканців відповідного населеного пункту, висловлених під час громадських обговорень щодо питання про отримання позивачем дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

6. В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на протиправність відмови у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин, зважаючи на те, що наявність зауважень громадськості не є підставою, визначеною законодавством, для відмови у видачі дозволу. Такі зауваження підлягають аналізу, органом, який видав дозвіл та врахуванню суб`єктом господарювання під час підготовки дозволу до видачі.

7. Відповідач не скористався своїм процесуальним правом щодо надання до суду касаційної інстанції відзиву (заперечень) на касаційну скаргу.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

9. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.

10. Відповідно до статті 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

11. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру та державних адміністраторів визначає Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 №2806-IV (далі - Закон №2806-IV).

12. Частиною першою статті 4-1 вказаного Закону передбачено, що порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Аналіз зазначених норм свідчить про те, що суб`єкти господарювання, що здійснюють викиди забруднюючих речовин, які справляють негативний вплив на здоров`я людини та стан навколишнього природного середовища зобов`язані отримувати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Тобто законодавець встановив обов`язок отримувати такий дозвіл тим підприємствам, які експлуатують об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші.

13. Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №302 затверджено Порядок проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи (далі - Порядок №302).

14. Відповідно до пункту 4 Порядку №302 для отримання дозволу суб`єкт господарювання: оформляє заяву; готує документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин; проводить інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання; проводить оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони; розробляє плани заходів щодо: досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів для найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин; охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; ліквідації причин і наслідків забруднення атмосферного повітря, остаточного припинення діяльності, пов`язаної з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та приведення місця діяльності у задовільний стан; запобігання перевищенню встановлених нормативів граничнодопустимих викидів у процесі виробництва; здійснення контролю за дотриманням встановлених нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин та умов дозволу на викиди; обґрунтовує розміри нормативних санітарно-захисних зон, проводить оцінку витрат, пов`язаних з реалізацією заходів щодо їх створення; проводить оцінку та аналіз витрат, пов`язаних з реалізацією запланованих заходів щодо запобігання забрудненню атмосферного повітря; готує інформацію про отримання дозволу для ознайомлення з нею громадськості відповідно до законодавства.

Суб`єкт господарювання для розроблення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, може залучати установи, організації та заклади, яким Мінприроди надає право на розроблення цих документів.

15. За змістом частини першої статті 1 Закону №2806-IV спеціально уповноважений орган з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності (далі - уповноважений орган) - це центральний орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України.

16. Відповідно до пункту 3 Порядку №302 дозвіл видається безоплатно на строк не менш як п`ять років:

суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до першої групи, - Мінприроди за погодженням з Держсанепідслужбою;

суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до другої або третьої групи, - обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища через дозвільні центри

за погодженням з територіальними органами Держсанепідслужби.

17. Згідно з пунктом 5 Порядку №302 суб`єкт господарювання, об`єкт якого належить до першої групи, для отримання дозволу подає Мінприроди, а суб`єкт господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, - дозвільному центру у письмовій та в електронній формі документи, підготовлені відповідно до затвердженої Мінприроди Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, а також вміщує в місцевих друкованих засобах масової інформації повідомлення про намір отримати дозвіл із зазначенням адреси місцевої держадміністрації, до якої можуть надсилатися зауваження громадських організацій та окремих громадян.

18. Відповідно до пункту 6 Порядку №302 Мінприроди та дозвільні центри передають Держсанепідслужбі, її територіальним органам відповідно заяву та документи на отримання дозволу. Держсанепідслужба, її територіальні органи протягом 15 календарних днів з дати надходження документів приймають рішення щодо можливості/неможливості видачі дозволу, яке надсилається Мінприроди та дозвільним центрам відповідно. У разі прийняття рішення щодо неможливості видачі дозволу у ньому зазначається зміст зауважень.

19. Згідно з пунктом 7 Порядку №302 місцеві держадміністрації розглядають зауваження громадських організацій, у разі потреби організовують проведення їх публічного обговорення і протягом 30 календарних днів з дати опублікування інформації про намір суб`єкта господарювання отримати дозвіл повідомляють про це орган, який видав дозвіл.

Орган, який видав дозвіл, аналізує зауваження та у разі необхідності пропонує суб`єкту господарювання врахувати їх під час підготовки дозволу до видачі.

20. Відповідно до пункту 8 Порядку №302 орган, який видав дозвіл, протягом 30 календарних днів розглядає заяву та документи на отримання дозволу і у разі відсутності зауважень видає дозвіл.

У разі наявності зауважень документи повертаються суб`єкту господарювання з викладом їх змісту та зазначенням терміну повторного подання.

Рішення про видачу дозволу надсилається органом, який видав дозвіл, суб`єкту господарювання та Держсанепідслужбі або її територіальним органам.

21. Відповідно до частини четвертої статті 4-1 Закону №2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

22. Як встановлено судами попередніх інстанцій, за результатами розгляду заяви ТОВ "Кононівський елеватор" від 07.10.2015, листом від 15.10.2015 №01-15/3980/04-1/1 Департамент екології та природних ресурсів Кіровоградської ОДА відмовив позивачу у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та запропонував повторно подати пакет документів на отримання дозволу адміністратору Ульяновської РДА, після врахування зауважень мешканців району, а також після отримання позитивної відповіді з даного питання від Ульяновської РДА.

У своєму рішенні відповідач посилається на положення пункту 7 Порядку №302 та на лист від 13.08.2015 №01-20/6525/1 Ульяновської РДА про те, що 04.08.2015, після ознайомлення з публікацією в районній газеті "Слово і час" від 11.07.2015 надійшло колективне звернення від жителів вул. Промислова м. Ульяновка із зазначенням низки претензій стосовно роботи Грушківської дільниці ТОВ"Кононівський елеватор".

16.09.2015 Ульяноською міською радою проведено громадське обговорення з питань отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря ТОВ"Кононівський елеватор" (Грушківська дільниця). За результатами обговорення керівнику Грушківської дільниці ТОВ "Кононівський елеватор" у зв`язку з скаргами жителів району запропоновано вжити відповідні заходи з метою зменшення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Листом від 22.09.2015 №01-22/385/1 Ульяновська РДА за результатами громадського обговорення повідомила позивача про необхідність вжиття відповідних заходів, а саме: здійснювати очистку спеціальних рукавів, що зменшують викиди лузги в атмосферу; у 2015 році закупити нафтове пальне, для зменшення диму; висадити дерева у кількості 30 штук для затримки пилу.

Відповідно до матеріалів справи, позивачем вживались певні заходи щодо виконання рекомендацій прийнятих за результатами громадського обговорення. Зокрема здійснено розробку концепції локалізації зернового пилу; замінено синтетичне пальне на нафтове; своєчасне проведення технічного обслуговування пило-газоочисних установок; висаджено алею зелених насаджень вздовж огорожі.

23. Спірним у даній справі є визначена дозвільним органом підстава відмови у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин. Перевіряючи відповідність застосування такої вимогам закону, суд касаційної інстанції виходить з наступного.

24. Згідно з статтею 1 Закону №2806-IV державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

25. Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

26. Водночас, правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря визначає Закон України "Про охорону атмосферного повітря". Цей закон спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище, а також визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря.

27. У статті 10 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" передбачено, що підприємства, установи, організації та громадяни - суб`єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов`язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов`язані: здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо; вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і зменшення впливу фізичних факторів; забезпечувати безперебійну ефективну роботу і підтримання у справному стані споруд, устаткування та апаратури для очищення викидів і зменшення рівнів впливу фізичних та біологічних факторів. Виконання заходів щодо охорони атмосферного повітря не повинно призводити до забруднення ґрунтів, вод та інших природних об`єктів.

28. Відповідно до пункту «в» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин.

29. Відповідно до принципів Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), яка була прийнята 25.06.1998 Європейською економічною комісією ООН і набрала чинності 30.10.2001:

- громадськість має бути поінформована щодо процедур участі в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, мати вільний доступ до цих механізмів і знати, як ними користуватися;

- адекватна охорона навколишнього середовища важлива для добробуту людини, дотримання основних прав людини, включаючи саме право на життя;

- кожна людина має право жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров`я та добробуту, а також зобов`язана як індивідуально, так і спільно з іншими людьми захищати і покращувати навколишнє середовище на благо нинішнього та прийдешніх поколінь,

- для забезпечення можливості відстоювати це право та виконувати цей обов`язок, громадяни повинні мати доступ до інформації, право брати участь у процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, які стосуються навколишнього середовища і визнаючи при цьому, що громадяни можуть потребувати допомоги для здійснення своїх прав;

- в питаннях, які стосуються навколишнього середовища, удосконалення доступу до інформації та участь громадськості в процесі прийняття рішень підвищують якість рішень, які приймають, та процесу їх виконання, сприяють поліпшенню поінформованості громадськості щодо екологічних проблем, дають громадськості можливість висловлювати свою стурбованість, а державним органам - вести належний облік таких інтересів.

30. Відтак, наявність права звернення громадян та громадських організацій до місцевих органів влади з зауваженнями відносно діяльності суб`єкта господарювання, який має намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин та наявність обов`язку у суб`єкта владних повноважень щодо розгляду таких зауважень свідчить про те, що законодавством забезпечено можливість громадян відстоювати їх право жити в навколишньому середовищі, сприятливому для їх здоров`я та добробуту, а також мати доступ до інформації та брати участь у процесі прийняття рішень, які стосуються навколишнього середовища.

Таким чином, участь громадськості в процедурі отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин спрямована на забезпечення запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання. Разом з тим, така участь громадськості носить достатньо формальний характер, зважаючи на те, що державний нагляд та контроль в сфері екології здійснюють спеціально уповноважені законом органи.

Відтак, наявність зауважень з боку громадськості щодо забруднення навколишнього середовища суб`єктами господарювання, є підставою для звернення до спеціально уповноважених органів державного нагляду (контролю) в сфері екології для проведення перевірки дотримання вимог екологічного законодавства певним суб`єктом господарювання та вжиття відповідних заходів щодо усунення таких порушень.

Наявність таких зауважень з боку громадськості може бути підставою для відмови в видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря лише у разі, коли за результатами їх розгляду буде встановлено порушення встановлених законодавством вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря та навколишнього середовища.

31. Для забезпечення запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, допустимого рівня безпеки населення та навколишнього природного середовища здійснюється державний нагляд (контроль) спеціально уповноваженими органами, яким делеговано повноваження здійснювати відповідні заходи державного нагляду (контролю).

В свою чергу, відповідачем не наведено фактів порушення позивачем вимог екологічного законодавства, у частині зазначених зауважень з боку громадськості щодо забруднення навколишнього середовища.

32. У той же час, відповідно до наявної у матеріалах справи копії листа відповідача, адресованого голові Ульяновської міської ради від 25.12.20154 №01-23/4.90/1, відповідач повідомляє про необхідність переукладення угоди про соціальне партнерство між міською радою та ТОВ «Кононівський елеватор» з внесенням змін щодо сплати податку з доходів працівників Грушківської дільниці ТОВ «Кононівський елеватор» до відповідного місцевого бюджету Ульянівського району та зазначає, що зважаючи на наявність звернень громадян щодо забруднення навколишнього середовища внаслідок проведення господарської діяльності позивачем, погодження щодо отримання дозволу на викиди буде надане позивачу виключно після реалізації переукладеної Угоди.

Викладене свідчить, про маніпулювання суб`єктом владних повноважень наданими законом повноваженнями щодо погодження дозволу на викиди забруднюючих речовин.

33. Разом з тим, отриманню документа дозвільного характеру передує дозвільна (погоджувальна) процедура, яка в себе включає сукупність дій, що здійснюються дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, серед яких, в даному випадку, погодження з територіальними органами Держсанепідслужби.

Так, рішенням від 06.10.2015 №2199/02-24 Головним управлінням Держсанепідемслужби у Кіровоградській області погоджено надання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для Грушківської дільниці ТОВ «Кононівський елеватор».

34. Підстави відмови у видачі документа дозвільного характеру визначені законом, зокрема частиною п`ятою статті 4-1 Закону №2806-IV, серед яких відсутня така підстава як усунення зауважень громадян щодо забруднення навколишнього середовища. Крім того, вказаним законом застережено, що відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

35. Колегія суддів касаційної інстанції зауважує, що прийняття участі громадськості у процесі прийняття рішень, які стосуються навколишнього середовища є способом виявлення певних екологічних проблем та, в свою чергу, обов`язком, з боку суб`єкту владних повноважень, вчинити дії щодо попередження, встановлення чи усунення порушень у сфері захисту навколишнього природного середовища, у спосіб встановлений законодавством.

Викладене свідчить про неправомірність обмеження суб`єктом владних повноважень прав та інтересів позивача щодо отримання, у відповідності до вимог законодавства, дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря шляхом відмови у видачі такого дозволу з підстав не передбачених законом.

36. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про неможливість втручання в дискреційні повноваження відповідача, зважаючи на те, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

При цьому, адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями. Зокрема, частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналіз зазначених норм, у їх взаємозв`язку зі статтями 2, 5 КАС України, свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Зважаючи на те, що відповідач відмовив у наданні позивачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря без наведення визначених законом підстав, колегія суддів вважає, що в даному випадку необхідно зобов`язати відповідача видати ТОВ "Кононівський елеватор" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів - скасуванню з ухваленням нового судового рішення про задоволення адміністративного позову.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Кононівський елеватор" задовольнити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18.04.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2016 у справі №816/274/16 скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "Кононівський елеватор".

Визнати протиправними дії Департаменту екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації щодо відмови у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря з підстав, викладених у листах від 15.10.2015 №01-15/3980/04.1/1, від 13.11.2015 №01-15/4375/04.1/1, від 15.02.2016 №01-15/466/04.1/1.

Зобов`язати Департамент екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації видати ТОВ "Кононівський елеватор" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик

Л.В. Тацій,

Судді Верховного Суду