Справа № 826/6720/16
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/6720/16

провадження №К/9901/38439/18

К/9901/38436/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Желєзного І.В., Берназюка Я.О.,

за участю секретаря судового засідання: Буденка В.В.,

учасники справи: представник Державної екологічної інспекції України Мельник В.А., представник Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Фандикова Т.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова пошта" до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної екологічної інспекції України, Державної екологічної інспекції у Київській області про визнання протиправними дій, скасування рішень в частині, зобов`язання вчинити дії, за касаційними скаргами Державної екологічної інспекції України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Аблова Є.В., Погрібніченка І.М., Шулежка В.П. від 20 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шелест С.Б., Кузьмишена О.М., Пилипенко О.Є. від 14 березня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Нова пошта" звернулось до суду з позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної екологічної інспекції України, Державної екологічної інспекції у Київській області, у якому просило:

- визнати протиправними дії Держекоінспекції України щодо включення відділень Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» на території Київської області до переліку суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику за декількома критеріями;

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Київській області щодо направлення Товариству з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 28.03.16 № 07-08-25/875;

- скасувати пункт 64 Плану заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 18.03.16 № 32;

скасувати пункт 10469 Плану комплексних заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затвердженого наказом Мінекономрозвитку України від 30.11.15 № 1553;

- зобов`язати Держекоінспекцію України виключити пункт 64 щодо проведення перевірок у відділеннях Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» на території Київської області з Плану заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 18.03.16 № 32;

- зобов`язати Міністерство економічного розвитку і торгівлі України виключити п. 10469 щодо проведення перевірок у відділеннях Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» на території Київської області з Плану комплексних заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30.11.15 № 1553.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 січня 17 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо включення відділень Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» на території Київської області до переліку суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику за декількома критеріями. Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Київській області щодо направлення Товариству з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 28.03.16 № 07-08-25/875. Скасовано пункт 64 Плану заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на ІІ квартал 2016 року, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 18.03.16 №32. Скасовано пункт 10469 Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30.11.15 №1553. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано тим, що відповідачами не доведено наявності правових підстав для віднесення Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику, відтак включення його до переліку суб`єктів господарювання, які підлягають перевірці.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна екологічна інспекція України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України звернулись із касаційними скаргами, у яких просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30.11.2015 №1553 у відповідності до частини другої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» був затверджений План комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік.

Листом Державної екологічної інспекції у Київській області від 21.12.2015 №3/3-6/2075 Міністерству надано пропозиції для внесення змін до комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, зокрема, щодо перевірки відділень Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» на території Київської області.

У зв`язку з надходженням до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України пропозицій від органів державного нагляду (контролю) щодо доповнення плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік відомостями про заплановані заходи на ІІ, ІІІ та IV квартали 2016 рік Міністерство відповідно до пункту 8 Порядку складення та затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.11.2015 №902, частини другої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» своїм наказом від 01.02.2016 №141 внесло зміни до Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30.11.2015 № 1553.

Зокрема, План комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік було доповнено новим пунктом 10469 про проведення з 11.05.2016 перевірки відділення Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» (реквізити суб`єкта господарювання: , місцезнаходження: 36039, Полтавська обл., м Полтава, вул. Фрунзе, 57, вид господарської діяльності - вантажний автомобільний транспорт (основний), що відповідає коду КВЕД 49.41) на території Київської області як суб`єкта з високим ступенем ризику. Органом державного нагляду (контролю), відповідальним за проведення перевірки, визначено Держекоінспекцію у Київській області.

Наказом Державної екологічної інспекції у Київській області від 18.03.2016 №32 затверджено План заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на ІІ квартал 2016 року. Згідно з пунктом 64 цього Плану, з 11.05.2016 на термін до 15 робочих днів заплановано проведення перевірки відділення Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» на території Київської області як суб`єкта господарювання, що належить до переліку з високим ступенем ризику їх господарської діяльності за декількома критеріями.

На підставі наказів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30.11.2015 №1553 та Державної екологічної інспекції у Київській області від 18.03.2016 №32, Держекоінспекція у Київській області, керуючись частинами першою і четвертою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», направила 28.03.2016 на адресу Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» повідомлення №07-08-25/875 від 28.03.2016 про проведення у період з 11.05.2016 по 01.06.2016 планової перевірки відділень товариства з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Державної екологічної інспекції України, обґрунтована тим, що підставою для внесення відділень Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» до переліку суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику була відсутність дозвільних документів у сфері утворення відходів.

7. Касаційна скарга Міністерства економічного розвитку і торгівлі України обґрунтована тим, що наказом № 1553 від 30.11.2015 відділення Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» на території Київської області включено до переліку підприємств щодо яких будуть здійснюватися комплексні заходи державного контролю. Він не приймався стосовно обов`язків конкретної особи, а лише передбачав можливість здійснення органами державного нагляду (контролю) відповідної перевірки. У зв`язку із надходженням до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України пропозицій від органу державного нагляду (контролю) - Державної екологічної інспекції України щодо доповнення плану відповідних комплексних заходів, були відсутні підстави для не включення відділень Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова пошта" до зазначеного наказу.

8. Товариство з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» своїх доводів відносно касаційних скарг не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V).

10. Відповідно до статті 1, частини першої статті 4 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

11. Згідно з пунктом 3.2. чинного на час спірних правовідносин Порядку організації та проведення перевірок суб`єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 № 464 планова перевірка здійснюється відповідно до квартального плану діяльності органу Держекоінспекції і проводиться за наказом органу Держекоінспекції.

12. Абзацом 2 частини другої статті 4 та частиною першою статті 5 Закону №877-V, у редакції на час спірних правовідносин, визначено, що складання та затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органами державного нагляду (контролю) здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Протягом одного року проведення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб`єкта господарювання не допускається.

План здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинен містити конкретні календарні дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.

План здійснення заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу державного нагляду (контролю) не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду.

13. Згідно пунктів 3,4,6-8 чинної на час спірних правовідносин постанови Кабінету Міністрів України від 04.11.15 №902 «Деякі питання проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» план комплексних заходів складається і затверджується Мінекономрозвитку за формою згідно з додатком.

Органи державного нагляду (контролю) подають до Мінекономрозвитку в письмовій та електронній (у форматі Excel) формі відомості про заплановані заходи державного нагляду (контролю) до 15 вересня року, що передує плановому періоду, який починається з 1 січня і закінчується 31 грудня, або повідомляють про відсутність запланованих заходів.

Відомості про заплановані заходи державного нагляду (контролю) повинні містити: найменування суб`єкта господарювання, щодо діяльності якого здійснюється захід (найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця); ідентифікаційний код юридичної особи або реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (серія та номер паспорта - для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків, повідомили про це відповідному контролюючому органу та мають відмітку в паспорті); місце провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання, щодо діяльності якого здійснюється захід державного нагляду (контролю), або його відокремлених підрозділів; вид господарської діяльності суб`єкта господарювання; ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання; дату початку проведення заходу державного нагляду (контролю); строки проведення заходу державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід державного нагляду (контролю).

У разі коли суб`єкт господарювання включений до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) одночасно кількох органів державного нагляду (контролю), Мінекономрозвитку включає його до плану комплексних заходів.

Мінекономрозвитку складає проект плану комплексних заходів та оприлюднює його на своєму офіційному веб-сайті не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому.

Органи державного нагляду (контролю) вносять зауваження та пропозиції до проекту плану комплексних заходів протягом 10 календарних днів після його оприлюднення.

План комплексних заходів затверджується наказом Мінекономрозвитку та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше 15 листопада року, що передує плановому.

Орган державного нагляду (контролю) може залучати для участі у відповідному заході державного нагляду (контролю) представників Мінекономрозвитку.

У разі надходження такої пропозиції Мінекономрозвитку приймає рішення щодо її прийняття або відхилення, про що повідомляє відповідному органу державного нагляду (контролю).

Відомості щодо участі представників Мінекономрозвитку в заході державного нагляду (контролю) зазначаються у плані комплексних заходів.

Зміни до плану комплексних заходів вносяться на підставі пропозицій органів державного нагляду (контролю) та затверджуються наказом Мінекономрозвитку.

14. За змістом частини другої статті 5 Закону №877-V залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.

Планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена: до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки; до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки; до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п`ять років.

15. Відповідно до пунктів 1, 2, 5 чинної на час спірних правовідносин постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження критеріїв розподілу суб`єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю) № 212 від 19.03.2008, суб`єкти господарювання незалежно від форми власності розподіляються за високим, середнім та незначним ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища.

Критеріями віднесення суб`єктів господарювання до групи суб`єктів з високим ступенем ризику є:

1) наявність в них об`єктів, що:

становлять підвищену екологічну небезпеку, або потенційно небезпечних об`єктів, в обігу яких перебувають небезпечні речовини I і II класу небезпеки, або таких, що забезпечують перевезення небезпечних вантажів;

забезпечують життєдіяльність населених пунктів, зокрема водопровідно-каналізаційні господарства та підприємства, що провадять діяльність у сфері поводження з відходами;

2) провадження ними діяльності, що:

спричиняє викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря в обсязі більш як 5 тис. тонн на рік, водоспоживання і водовідведення - більш як 25 тис. куб. метрів на рік чи призводить до утворення та розміщення відходів I і II класу небезпеки - більш як 100 тонн на рік або інших відходів - більш як 1 тис. куб. метрів на рік;

пов`язана з вирубкою лісу, використанням водних живих ресурсів, веденням мисливського господарства та збереженням природно-заповідного фонду;

пов`язана з видобуванням корисних копалин та геологічним вивченням надр, у тому числі дослідно-промисловою розробкою родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Планові заходи державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання проводяться з високим ступенем ризику - не частіше одного разу на рік.

16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

17. З аналізу наведених норм права вбачається, що розробка та затвердження Мінекономрозвитку плану комплексних заходів державного нагляду (контролю) на відповідний рік, на підставі якого органи державного нагляду (контролю) затверджують свої річні плани заходів державного нагляду (контролю), здійснюється за результатами отриманих від органів державного нагляду (контролю) пропозицій про заплановані заходи державного нагляду (контролю).

18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачами включено відділення Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта», які розташовані на території Київської області, до Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік та Плану заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на ІІ квартал 2016 року, за критерієм суб`єкта господарювання із високим ступенем ризику його господарської діяльності для навколишнього середовища.

19. Господарська діяльність Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» пов`язана з наданням послуг з експрес-доставки документів, вантажів і посилок для юридичних та фізичних осіб. Основним видом економічної діяльності позивача за КВЕД: є вантажний автомобільний транспорт.

20. Державна екологічна інспекція України віднесла Товариство з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» до суб`єкта господарювання з високим ступенем ризику посилаючись на здійснення діяльності, що призводить до утворення відходів I і II класу небезпеки та можливого перевезення небезпечних вантажів та на відсутність дозвільних документів у сфері утворення відходів, зареєстрованих у базі Департаменту екології та природних ресурсів Київської області.

21. Між тим, відповідачами не надано будь-яких доказів на підтвердження того, що відділення Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища. Не доведеною є також та обставина, що діяльність товариства становить підвищену екологічну небезпеку, або ж у своїй діяльності забезпечує перевезення небезпечних вантажів.

22. Щодо доводів, викладених у касаційній скарзі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, про відсутність підстав для не включення відділень Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» до наказу № 1553 від 30.11.2015 на підставі пропозиції Державної екологічної інспекції України, слід зазначити, що згідно з пунктом 6 Порядку складення та затвердження плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.11.2015 №902, у разі надходження пропозиції Мінекономрозвитку приймає рішення щодо її прийняття або відхилення, про що повідомляє відповідному органу державного нагляду (контролю). Тобто, вказаною нормою передбачено альтернативне право вказаного органу на прийняття рішення за результатом надходження відповідної пропозиції від органу державного нагляду (контролю). Відносно решти викладених у касаційній скарзі доводів щодо наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 1553 від 30.11.2015, слід зазначити, що вони не заслуговують на увагу з огляду на те, що він не є предметом спору у справі.

23. Відносно доводів, викладених у касаційній скарзі Державної екологічної інспекції України, то вони спростовуються вище наведеними висновками у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

24. За таких обставин колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для віднесення Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику, а відтак включення його до переліку суб`єктів господарювання, які підлягають перевірці.

25. Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки судів є правильними, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Державної екологічної інспекції України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя І.В. Желєзний