Справа № 200/6500/19-а
Суддя: Сіваченко Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2019-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2019 року справа №200/6500/19-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Арабей Т.Г., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року (повне судове рішення складено 26 липня 2019 року у м. Слов`янську) у справі № 200/6500/19-а (суддя в І інстанції Стойка В.В.) за позовом ОСОБА_1 до Вугледарської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

В травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Вугледарської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення від 22.03.2019 № 7/41-41 «Про внесення змін до Регламенту Вугледарської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 26.02.2016 № 7/2-42» (далі - Спірне рішення).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що проект Спірного рішення був опублікований на сайті Вугледарської міської ради 22.02.2019 без пояснювальної записки, у порушення 20-денного строку, встановленого ст. 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) та ст. 42.10 Регламенту Вугледарської міської ради. Крім того, постійною комісією з питань освіти, охорони здоров`я, культури, соціального захисту, фізичної культури та спорту, у справах дітей та молоді, розвитку підприємництва, торгівлі та сфери послуг при попередньому розгляді рішення у порушення законодавства було внесені зміни у проект рішення. Також наголосив, що при прийняті спірного рішення головуючий не надав слова для надання конкретних пропозицій до проекту рішення, отже таке рішення прийнято з порушенням вимог чинного законодавства та Регламенту Вугледарської міської ради, тому просив визнати його незаконним та скасувати.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

В апеляційній скарзі позивач наголошує, що місцевим судом під час аналізу статей, які зазначені в Спірному рішенні, що суперечать законодавству та суттєво порушують права позивача як депутата, надано суто поверхневу оцінку, без врахування всіх фактичних обставин. Так, судом не надано оцінку тому, що регламентом міської ради депутат може бути позбавлений права ухвального голосу, права брати участь у роботі ради та її органів, права на виступ, порушенням процедури оприлюднення Спірного рішення, правомірності дій відповідача щодо публікації оновленого проекту рішення від 13.03.2019 тощо.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Всі особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому відповідно до п.2 ч.1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до вимог ч. 1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 22 лютого 2019 року відповідно статті 42 розділу 4 Регламенту, статті 15 Закону № 2939-VI на офіційному сайті Вугледарської міської ради був розміщений проект Спірного рішення за реєстраційним номером № 1904.

27.02.2019 проект Спірного рішення розглядався на засіданні постійної комісії з питань розвитку інфраструктури, управління комунальною власністю, житлово-комунального господарства, екології та регулювання земельних відносин (питання № 20). Вирішено підтримати та рекомендувати проект рішення до затвердження на сесії міської ради (витяг з протоколу № 66 від 27.02.2019).

28.02.2019 проект Спірного рішення розглядався на засіданні постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики, правової та регуляторної політики, впровадження реформ, правопорядку, захисту прав громадян, роботі з громадськими об`єднаннями (питання № 5). Вирішено підтримати та рекомендувати проект рішення до затвердження па сесії міської ради (витяг з протоколу № 55 від 28.02.2019 ).

12.03.2019 проект Спірного рішення розглядався на засіданні постійної комісії з питань соціально-економічного розвитку, планування бюджету та фінансів, інвестиційної діяльності та децентралізації (питання № 18). Вирішено підтримати та рекомендувати проект рішення до затвердження на сесії міської ради (витяг з протоколу № 139 від 12.03.2019).

12.03.2019 проект Спірного рішення розглядався на засіданні постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, культури, соціального захисту, фізичної культури та спорту, у справах дітей та молоді, розвитку підприємництва, торгівлі та сфери послуг (питання № 23).

Відповідно до протоколу засідання вищезазначеної комісії № 50 від 12.03.2019, в ході обговорення депутат міської ради ОСОБА_2 запропонував у статті 37 пункту 37.2 замінити слова «може бути» на слово «надається». Вирішено підтримати пропозицію ОСОБА_2 , підтримати та рекомендувати проект рішення до затвердження на сесії міської ради.

13.03.2019 на офіційному сайті Вугледарської міської ради було розміщено оновлений проект рішення з позначкою «оновлено».

Відповідно до витягу з протоколу 22.03.2019 на пленарному засіданні 41 чергової сесії міської ради сьомого скликання був розглянутий проект Спірного рішення. В результаті обговорення зазначеного проекту, депутатами було вирішено прийняти за основу питання проект рішення.

22.03.2019 було прийняте Спірне рішення, якому після прийняття присвоєний реєстраційний номер № 7/41-41.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з такого.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (стаття 144 Конституції України).

Відповідно до статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Відповідно до норм ч. 3 ст. 24 Закону № 280/97, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Згідно із положеннями частин 1,12,14 статті 46 наведеного Закону, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Не пізніше як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 280/97, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження регламенту ради.

Відповідно до приписів частин 1 та 10 статті 59 Закону № 280/97 рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначає, що судом першої інстанції не надано оцінку дотримання відповідачем процедури прийняття Спірного рішення, а саме того факту, що проект рішення був розміщений на сайті Вугледарської міської ради 22.02.2019 без пояснювальної записки, у порушення 20-денного строку, встановленого ст.15 Закону № 2939-VI та ст. 42.10 Регламенту Вугледарської міської ради.

Колегія суддів вважає, що місцевий суд обґрунтовано не прийняв такі доводи позивача, оскільки відповідно до п.2 ч.1 ст.15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії, крім внутрішньо організаційних. В цьому випадку спірне рішення щодо внесення змін до регламенту є внутрішньо організаційним документом.

Крім того, ОСОБА_1 наголошує, що прийняте Спірне рішення суперечить законодавству України, а саме: у ст. 33.1 Регламенту зазначено, що пленарне засідання вважається правомочним за наявності більше половини від загального складу міської ради - 14 депутатів, а в ст. 8.5 зазначено, що повноважений склад міської ради - 2/3 депутатів від загального складу - 18 депутатів, що суперечить, на його думку, п. 12 ст. 46 Закону № 280/97, відповідно до якого сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Такі доводи позивача є помилковими, оскільки ст. 33.1 Регламенту Вугледарської міської ради відповідає приписам п. 12 ст. 46 Закону № 280/97, в той час як ст. 8.5 Регламенту прийнято у відповідності до приписів ч. 4 ст. 45 Закону № 280/97, відповідно до якої рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.

Також, як в позовній заяві, так і в апеляційній скарзі позивач зазначає, що ст. 43.1 Регламенту, згідно з якої головуючий має право на пленарному засіданні позбавити депутата права виступу на пленарному засіданні, суперечить п.п. 5, 6, 7, 9, 10, 12, 14 ч. 2 ст. 19 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 2790-XII), а ст. 68.1 Регламенту, яка надає право головуючому на пленарному засіданні позбавити депутата права виступу на пленарному засіданні та видалити депутата із зали засідання суперечить п. 2 ст. 18, п. 5, 6, 7, 9, 10, 12, 14 ч. 2 ст. 19 Закону № 2790-XII.

З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ст. 43.1 Регламенту, затвердженого рішенням Вугледарської міської ради 22.03.2019 року № 7/41-41, на засіданні ради промовець не повинен вживати образливі висловлювання, непристойні та лайливі слова, закликати до незаконних і насильницьких дій. Головуючий на засіданні має право попередити промовця про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припинити його виступ, а у разі повторного порушення - позбавити його права виступу на даному засіданні.

У ст. 68.1 Регламенту Розділу 5 «Дисципліна та етика», зазначено, що за порушення вимог даного регламенту до порушників можуть застосовуватись заходи впливу (стягнення), далі йде вичерпний перелік.

Згідно з пунктами 3 та 5 частини першої ст. 8 Закону № 2790-XII депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та член ради, здійснюючи депутатські повноваження, повинен дотримуватися таких правил депутатської етики: керуватися у своїй діяльності та поведінці загальновизнаними принципами порядності, честі і гідності; не допускати образливих висловлювань, не використовувати у публічних виступах недостовірні або неперевірені відомості стосовно органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ і організацій, їх керівників та інших посадових чи службових осіб, депутатських груп, фракцій, окремих депутатів місцевих рад.

Частиною другою статті 8 Закону № 2790-XII встановлено, що регламентом ради чи статутом відповідної територіальної громади можуть бути встановлені також інші правила депутатської етики та заходи впливу щодо тих депутатів місцевих рад, які порушують ці правила.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком місцевого суду, що ст. 43.1 та ст. 68.1 Регламенту співвідносяться з вищезазначеними приписами Закону № 2790-XII.

Що стосується доводів позивача щодо протиправності внесення змін до тексту проекту рішення комісією з питань освіти, охорони здоров`я, культури, соціального захисту, колегія суддів суд зазначає таке.

Відповідно ч. 1 та ч. 10 до ст. 47 Закону № 2790-XII постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону № 2939-VI.

Згідно зі ст. 43 Регламенту, затвердженого рішенням № 7/2-42 від 26.02.2016, включенню питання до проекту порядку денного пленарного засідання міської ради для прийняття рішення передує попередній розгляд цього рішення в постійній комісії, до повноваження якої належить відповідне питання. Зауваження та пропозиції до проектів рішень узагальнюються розробником проектів рішення до розгляду на пленарному засіданні міської ради. За необхідності проекти рішень можуть розглядатися декількома постійними комісіями.

Як вже зазначалось судом вище, відповідно до протоколу засідання комісії з питань освіти, охорони здоров`я, культури, соціального захисту № 50 від 12.03.2019, в ході обговорення депутат міської ради ОСОБА_2 запропонував у статті 37 пункту 37.2 замінити слова «може бути» на слово «надається». Пропозицію ОСОБА_2 було підтримано та рекомендовано проект рішення до затвердження на сесії міської ради.

Отже, колегія судів вважає, що комісія, розглянувши проект Спірного рішення та запропонувавши внести зміни до п.37.2 ст. 37 проекту, діяла у відповідності до вимог вищезазначених приписів Закону № 2790-XII та Регламенту, затвердженого рішенням № 7/2-42 від 26.02.2016.

Також апеляційний суд зазначає, що місцевим судом правильно не взято до уваги доводи позивача щодо неможливості ознайомитись з проектом рішення в повному обсязі, та надати свої пропозиції до нього, оскільки позивач був відсутній на засіданні постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики, правової та регуляторної політики, впровадження реформ, правопорядку, захисту прав громадян, роботі з громадськими об`єднаннями, де розглядався проект Спірного рішення.

Зазначена обставина підтверджується також довідкою від 20.06.2019 за № 011/57-2252/0/8-19, згідно якої ОСОБА_1 , як член постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики, правової та регуляторної політики, впровадження реформ, правопорядку, захисту прав громадян, роботі з громадськими об`єднаннями був відсутній на засіданнях комісії у період з 10.01.2019 по 18.06.2019.

Рішення чи дії суб`єкта владних повноважень мають бути законними та обґрунтованими, прийнятими чи вчиненими в межах наданих повноважень, мати під собою конкретні об`єктивні факти, на підставі яких його ухвалено або вчинено, а суд, відповідно до ч. 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, перевіряє чи прийнято такі рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Тобто, умовою для звернення особи до адміністративного суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб таких органів є наявність у позивача суб`єктивного переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.

У свою чергу, порушенням суб`єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею такого права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона може розраховувати в разі належної поведінки зобов`язаної особи.

Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків такої особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Водночас задоволення відповідних позовних вимог особи можливе лише в разі наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, при цьому така зміна відбувається з порушенням критеріїв правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, встановлених ч. 2 ст. 2 КАС України.

Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання саме її прав, свобод чи інтересів, а також у разі звернення до суду органів і осіб, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб або державні та суспільні інтереси. Суд повинен установити, чи були порушені, невизнані або оспорено права, свободи чи інтереси цих осіб, і залежно від установленого вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, а позивач посилається на формальне порушення закону, в адміністративного суду відсутні підстави для задоволення позову.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

За приписами статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.

Приписами статті 77 КАС України визначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Ця норма покладає на позивача обов`язок надати до суду належні та допустимі докази, в цьому випадку, - протиправності Спірного рішення, яке безпосередньо порушує права ОСОБА_1 як депутата, що гарантовані законодавством України. Таких відомостей матеріали справи не містять.

Положення ч. 1 ст. 9 КАС України передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів вважає правильним висновок, що позивачем не доведено ті обставини, на яких ґрунтуються вимоги, а тому позовні не підлягають задоволенню.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що місцевим судом правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись статтями 250, 308, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року у справі № 200/6500/19-а - залишити без змін.

Повне судове рішення - 22 жовтня 2019 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. В. Сіваченко

Судді Т. Г. Арабей

Т. Г. Гаврищук