Справа № 826/14573/18
Суддя: Ключкович Василь Юрійович
Дата ухвалення: 2019-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Парінова А.Б.,

Беспалова О.О.,

за участю

секретаря судового засідання Кузьміної Ю.О.,

представника позивача Збіглого Н.В.

представника відповідача Безносик Л.О.,

представника третьої особи Крайньої Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року (прийняте в порядку спрощеного позовного провадження, суддя Васильченко І.П.) у справі за позовом громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" до Київської міської ради, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Громадська організація "Спілка порятунку Голосіїва" звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Київської міської ради, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 10.07.2018 № 1238/5302 «Про затвердження детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва».

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року у позові відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, громадська організація "Спілка порятунку Голосіїва" подала апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне дослідження судом обставин справи, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В апеляційній скарзі позивач вказує, що детальний план території вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва, затверджений оскаржуваним рішенням, суперечить нормам Генерального плану міста Києва на період до 2020 року, порушує положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», нормативно-правові акти Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, передбачає зміни функціонального призначення території без попереднього внесення змін до Генерального плану міста Києва, з огляду на що оскаржуване рішення є незаконним та таким, що підлягає скасуванню, однак, судом першої інстанції вказане проігноровано.

Крім того, апелянт зазначає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, оскільки справа мала розглядатись виключно в порядку загального позовного провадження за правилами статті 264 КАС України, однак суд першої інстанції, не дивлячись на клопотання позивача, розглянув таку за правилами спрощеного позовного провадження.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року зобов`язано Київську міську раду не пізніше як за 7 днів до судового розгляду опублікувати оголошення про знаходження у провадженні Шостого апеляційного адміністративного суду адміністративної справи №826/14573/18 за позовом громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" до Київської міської ради, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування рішення у виданні, в якому цей нормативно-правовий акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Роз`яснено, що оголошення повинно містити вимоги громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Зобов`язано Київську міську раду надати до 20 вересня 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду письмові докази на підтвердження опублікування оголошення.

Повторно протокольною ухвалою Шостий апеляційний адміністративний суд в судовому засіданні 23 вересня 2019 року, з метою дотримання вимог ч. 4-8 ст. 264 КАС України, ухвалив, зокрема, зобов`язати Київську міську раду не пізніше як за 7 днів до судового розгляду опублікувати оголошення про знаходження у провадженні Шостого апеляційного адміністративного суду адміністративної справи №826/14573/18 за позовом громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" до Київської міської ради, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування рішення у виданні, в якому цей нормативно-правовий акт був або мав бути офіційно оприлюднений; зобов`язати Київську міську раду надати до 11 жовтня 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду письмові докази на підтвердження опублікування оголошення.

04.10.2019 до суду апеляційної інстанції від Київської міської ради надійшли докази оприлюднення у газеті «Хрещатик Київ» оголошення про розгляд даної справи.

Відзиви на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходили.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У судовому засіданні суду апеляційної інтанції представник позивача позовні вимоги та вимоги та доводи апеляційної скарги підтримав. Вказував, що судом першої інстанції порушено норми процесуального та матеріального права, надано неправильне тлумачення норм містобудівного законодавства, а також зроблено помилковий висновок про те, що Детальний план території є уточненням Генерального плану, а не змінює його.

Представник відповідача зазначила, що положення Детального плану території не суперечать чинному Генеральному плану м. Києва, не змінюють функціональне зонування його територій, а навпаки уточнюють його зміст, систематизують містобудівну ситуацію, яка була зафіксована під час розробки і затвердження плану до 2020 року щодо планувальної структури і функціонального призначення території та параметрів її забудови, а тому оскаржуване рішення Київської міської ради прийнято у повній відповідності до вимог чинного законодавства.

Представник третьої особи вказувала, що положення Детального плану території не суперечать чинному Генеральному плану м. Києва, не змінюють функціональне зонування його територій, а навпаки уточнюють його зміст.

Заслухавши суддю - доповідача, думку представника позивача, думку представника відповідача та думку представника третьої особи, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом апеляційної інстанції з матеріалів справи встановлено, що рішенням Київської міської ради «Про затвердження детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва» від 10.07.2018 р. № 1238/5302, відповідно до статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР та рішення Київради «Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві» від 13 листопада 2013 року №518/10006 затверджено детальний план території в межах вул. Васильківська, просп. 40-річчя Жовтня у Голосіївському районі м. Києва, відповідно до основних техніко-економічних показників (техніко-економічних показників та основних положень з графічними матеріалами), що додаються, як основу визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови, розташування червоних ліній вулиць і доріг та ландшафтної організації місцевості.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідач звернувся до суду з даним позовом.

Відкриваючи провадження у справі та відмовляючи у задоволенні клопотання позивача (від 26.10.2018) про розгляд справи в порядку загального позовного провадження суд першої інстанції виходив з того, що за приписами ч. 5 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше, а відповідно до положень ч. 2 ст. 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті, а оскільки в клопотанні позивача не наведені конкретні обставини, що ускладнюють розгляд справи в порядку спрощеного провадження, враховуючи категорію справи та характер спірних правовідносин, обсяг та характер доказів у справі, суд дійшов висновку про відсутність підстав для розгляду справи за правилами загального позовного провадження та розгляда її в порядку спрощеного позовного провадження.

Колегія суддів вважає помилковими такі висновки суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ст.12 Кодексу адміністравтиного судочинства України (далі - КАС України) адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

Згідно п. 1 ч. 4 ст. 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Згідно з ч. 3 ст. 257 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: значення справи для сторін; обраний позивачем спосіб захисту; категорію та складність справи; обсяг та характер доказів у справі; кількість сторін та інших учасників справи; чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; думку сторін щодо необхідності щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Стаття 264 КАС України передбачає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Отже, як вбачається з позовних вимог та матеріалів справи, даний спір мав бути розглянутий, з урахуванням вимог статті 12 КАС України, за правилами загального позовного провадження та за правилами статті 264 КАС України.

Однак, судом першої інстанції ухвалою від 20 вересня 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі, та зазначено, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, чим порушено вимоги ст.12, 257 КАС України, та порушено сам порядок розгляду даного спору, визначений ст. 264 КАС Укрїни.

Крім того, суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні клопотання позивача про розгляд справи в порядку загального позовного провадження.

Відповідно до положень п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно п.4 ч. 1, абз.2 ч. 2 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до п. 7 ч. 3 ст. 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Відтак, зважаючи на вищевикладене, оскілки судом першої інстанції в порушення висог ст.12, 257, 264 КАС України розглянуто даний спір в порядку спрощеного позовного провадження, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з порушенням норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для його скасування, а відтак, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року слід скасувати та ухвалити нову постанову.

Стосовно оцінки порушення прав та інтересів позивача в межах спірних правовідносин та наявності права на звернення з даним позовом до суду, суд апеляційної інстанції звертає увагу на наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Частиною 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді "Про верховенство права", що затверджена Венеціанською комісією на 86 пленарному засіданні (Венеція, 25-26.03.2011), зазначила, що однією зі складових верховенства права є правова визначеність, яка вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість ситуацій правовідносин, що виникають (пункти 41, 46).

У рішенні Конституційного Суду України від 29.06.2010 №17-рп/2010 вказано, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, в якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто, обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України роз`яснив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Таким чином, відсутність у будь-кого, в тому числі і позивача, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним наказами не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Отже, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

У такому разі суд не проводить перевірку нормативно-правового акта на предмет його протиправності (законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили).

Так, позивач у своїх доводах посилаються на порушення нормативів щільності населення (на 20%) що є погіршенням якості проживання, оскільки така становитиме рівень максимально допустимих нормативів.

Проте, посилання виключно на ймовірне порушення у майбутньому прав позивача суперечить основним засадам адміністративного судочинства, оскільки судове рішення не може ставитись в залежність від настання або ненастання обставин, що можуть виникнути в майбутньому.

При цьому, позивач зазначав в позовній заяві, що наслідком реалізації оскаржуваного рішення може стати порушення прав членів територіальної громади місцевості Голосіївського району міста Києва на безпечні умови проживання, охорони здоров`я, освіти, в силу порушення діючого Генерального плану міста Києва та державних будівельних норм, внаслідок чого можливі надзвичайні ситуації та порушення прав на безпечні та належні умови проживання.

В рішенні Конституційного Суду України №15-рп/2002 "У справі за конституційним зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий Дім "Кампус Коттон клаб" щодо офіційного тлумачення положення ч.2 ст.124 Конституції України (справа про досудове врегулювання спорів)" вказав, що положення ч.2 ст.124 Конституції України треба розглядати у системному зв`язку з іншими положеннями Основного Закону України, які передбачають захист судом прав і свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи, встановлюють юридичні гарантії їх реалізації, надаючи можливість кожному захищати права і свободи будь-якими не забороненими законом засобами (ч.5 ст.55 Конституції України). Тобто кожна особа має право вільно обирати не заборонений законом засіб захисту прав і свобод, у тому числі судовий захист.

Зважаючи на розділ 2 Статуту громадської організації «Спілка порятунку Голосіїва», колегія суддів приймає до уваги твердження позивача про його порушені інтереси, та про його право на звернення до суду про оскарження рішення КМР, з огляду на ймовірне порушення прав членів даної громадської організації.

Колегія суддів погоджується з тим, що збільшення чисельності населення на певній території, тягне за собою безумовне погіршення становища осіб, що вже проживають на цій території, та погоджується з порушенням прав таких осіб рішеннями, на підставі яких відбувається збільшення чисельності населення.

Так, відповідно до ст. 8 Конституції України, ч. 1 ст. 17 Закону України від 23.02.2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Згідно з практикою ЄСПЛ, Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних (рішення від 9 жовтня 1979 року в справі Ейрі (пункт 24), рішення від 30 травня 2013 року в справі «Наталія Михайленко проти України (пункт 32).

Концепція «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві, зокрема, «майном» визнаються активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні «законне сподівання» на отримання можливості ефективно здійснити майнове право (рішення ЄСПЛ у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» (пункт 32)).

Отже, з огляду на практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, поняття «майно», як і «власність», має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних так і не матеріальних.

Суд вважає, що можливість осіб користуватися певними площами та зеленими насадженнями району їх мешкання є нічим іншим як активом, а відповідно охоплюється поняттям «майно» у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів зазначає, що при розгляді такої категорії справ як втручання у право власності необхідно оцінювати сумісність заходу втручання в право особи на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу Конвенції.

У практиці ЄСПЛ (наприклад, рішення у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 7 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Критерій «пропорційності», використаний судом у справі, яка переглядається, передбачає, що втручання в право власності буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому в питаннях оцінки «пропорційності» ЄСПЛ, як і в питаннях наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою достатньо широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

Колегія суддів приходить висновку, що обґрунтування позивача про наявність суспільного інтересу громади міста Києва, який полягає у збільшенні житлової забудови, в даному випадку, пропорційно співвідноситься з можливим погіршенням становища мешканців існуючих будинків.

При цьому, колегія суддів враховує, що, незважаючи на публікацію оголошення про судовий розгляд даної справи у виданні, де було оприлюднено оскаржуваний акт (а.с. 89, т.2), не надходило до суду заяв про визнання оспорюваного рішення нечинним.

За таких обставин, саме з цих підстав позовні вимоги є необгрнутованими.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 26 квітня 2019 року у справі №826/11046/16.

Натомість, позивачі посилаються і на процедрні порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду приходить висновку про відсутність підстав для задоволення даного позову, виходячи з наступного.

Згідно частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частин першої, четвертої ст. 12 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року №2780-XII, до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій; до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Згідно з п. 3 частини першої ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон України №3038-VI), детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно ч. 1, 5, 9 ст. 17 Закону України №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої ст. 19 Закону України №3038-VI, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території; детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Згідно з частиною четвертою ст. 19 Закону України №3038-VI, детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Відповідно до частин п`ятої - сьомої ст. 19 Закону України №3038-VI, детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів; склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Згідно з частиною дев`ятою ст. 19 Закону України №3038-VI, детальний план території не підлягає експертизі.

Відповідно до п. 4.1. Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16.11.2011 року №290, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2011 року за №1468/20206 (далі - Порядок), рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно з п. 4.3. Порядку, замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Рішенням Київської міської ради «Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві» від 13 листопада 2013 року № 518/10006, затверджено програму створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві.

Пунктом 43 переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013-2016 роках передбачено розроблення Детального плану території в районі вул. Васильківська, просп. 40-річчя Жовтня.

Між Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), як Замовником, Комунальним підприємством з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спежитлофонд», як Платник, та Комунальною організацією виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Інститут Генерального плану м. Києва», як Виконавець, укладено Договір від 26.10.2016 №35/Пмд-16, відповідно до п. 1.1. якого Замовник доручає виконавцю, а виконавець приймає на себе зобов`язання, власними та/або залученими силами та засобами виконати роботу: внесення змін до проекту детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. 40-річчя Жовтня у Голосіївському районі м. Києва, а платник оплачує виконані виконавцем та прийняті замовником роботи.

Розроблений Детальний план території погоджено Департаментом житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), згідно листа від 17.08.2017 № 058/7/1-7328, Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), згідно листа від 18.08.2017 № 064-8686, Департаментом культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), згідно листа від 28.08.2017 р. № 060-6450, Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), згідно листа від 17.08.2017 № 057021/14497, Департаментом освіти і науки, молоді та спорту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), згідно листа від 23.08.2017 р. № 063-7911, Управлінням превентивної діяльності Головного управління у м. Києві, згідно листа від 14.08.2017 № 7493/125/19/01-2017, Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, згідно листа від 16.08.2018 № 06-3/10762.

Крім того, зазначений Детальний план території розглянуто та рекомендовано до затвердження Архітектурно-містобудівною радою при Департаменті містобудування та архітектури м. Києва (Протокол засідання секції містобудування та архітектури архітектурно-містобудівної ради від 30.08.2017 у справі № 009-а-17).

Позивач у позвній заяві та апеляційній скарзі вказує, що відповідачем порушено порядок проведення громадських слухань обговорення Детального плану території, однак, такі доводи є необгрнутованими, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої ст. 21 Закону України №3038-VI, громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Згідно з частиною другою ст. 21 Закону України №3038-VI, зокрема затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у ч. 1 цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Відповідно до частини третьої ст. 21 Закону України №3038-VI, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з частинами п`ятою-шостою ст. 21 Закону України №3038-VI, оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Відповідно до п.п. 7, 8 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року №555 (надалі - Порядок), пропозиції до проектів містобудівної документації мають право подавати: повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розроблено проект містобудівної документації, та на суміжних з нею територіях; представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад; пропозиції, подані особами, не визначеними пунктом 7 цього Порядку, або подані після встановленого органом місцевого самоврядування строку, залишаються без розгляду.

Згідно з частиною восьмою ст. 21 Закону №3038-VI, зокрема для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія; погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

Відповідно до частини дев`ятої ст. 21 Закону України №3038-VI, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Отже, громадські слухання містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються оприлюдненням проектів містобудівної документації на місцевому рівні, наданням особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворенням погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюдненням результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

З матеріалів справи вбачається, що Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Комунальною організацією виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Інститут Генерального плану м. Києва» було розміщено повідомлення про початок процедури громадських слухань проекту детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва в газеті «Хрещатик» від 01.08.2017 № 81 (4994).

В даному повідомленні, серед іншого, зазначалось, що експозиція проекту Детального плану території розміщено в приміщенні Голосіївської державної адміністрації по просп. Голосіївський, 42.

Матеріали проекту Детального плану території також були розміщені та на сайті www.kga.gov.ua.

Крім того, надано інформацію стосовно можливості ознайомлення з томами проекту Детального плану території в Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Строк ознайомлення з матеріалами проекту містобудівної документації - 30 днів з моменту публікації оголошення у засобах масової інформації.

Аналогічне оголошення було розміщено на сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Оголошення про завершення громадських слухань щодо проекту детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва було розміщено в газеті «Хрещатик» від 12.09.2017 р. №95 (5008) та на офіційному сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Звіт про результати розгляду та врахування пропозицій громадськості, юридичних, фізичних осіб, отриманих під час проведення громадських слухань проекту детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва розміщено на офіційному сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Як вбачається з даного звіту, пропозиції громадськості, юридичних, фізичних осіб було розглянуто та надано відповідні відповіді.

У зв`язку із викладеним, доводи апелянта про прийняття оскаржуваного рішення всупереч інтересам територіальної громади є безпідставними та необгрнутованими.

Також, необґрунтованими є посилання позивача в позовній заяві на те, що наслідком впровадження детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва стане збільшення кількості мешканців мікрорайону на 20%, що само по собі є погіршенням ярості проживання, що у свою чергу піднімає щільність населення на рівень максимально допустимих нормативів, з огляду на наступне.

Відповідно до п. 3.7 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», щільність населення житлового кварталу з повним комплексом установ і підприємств місцевого значення слід приймати відповідно до щільності більших структурних елементів у межах 180-450 люд./га.

Згідно з прим. 5 величина щільності населення житлового кварталу може бути прийнята як 450 люд./га при відповідному обґрунтуванні.

Відповідно до основних техніко-економічних показників детального плану території, зазначених в додатку до оскаржуваного рішення Київської міської ради, щільність населення з 398 осіб/га (існуючий стан) збільшився до 429 осіб/га, тобто показники щільності населення відповідають встановленим вимогам ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

Щодо доводів апелянта про зміну функціонального призначення територій, визначених проектом детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва без попереднього внесення змін до Генерального плану м. Києва, колегія суддів також вважає їх необгрнутованими, з огляду на наступне.

Відповідно до п.4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, Детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови.

Відповідно до чинного Генерального плану на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, що включає «Схему планування структури», територія проекту детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва віднесена до поліфункціонального району.

Пунктом 3.4 ДБН Б.1.1-14:2012 визначається, що використання території за переважними функціями (багатофункціональна, громадська, житлова, промислова тощо), що існує або встановлюється містобудівною документацією, та наявність інших супутніх функцій, які не суперечать функціям, що переважають.

Відповідно до пункту 2.9 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» для досягнення високого соціально-економічного ефекту формування планувальної структури міста треба прагнути до компактного розвитку його плану, що досягається підвищенням інтенсивності використання території під основні функції. При цьому треба враховувати неоднорідність функціонально-планувальних якостей міських територій, які значною мірою визначаються різною інтенсивністю їх освоєння і неоднаковими умовами транспортної доступності.

Таким чином, передбачена детальним планом територія в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва віднесена до поліфункціонального району, функціональне призначення території не суперечить у чинному Генеральному плані м. Києва використанню територій, а є уточненням його положень щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, парламентів забудови, ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінює функціональне призначення зонування його територій, що відповідає вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21.06.2018 по справі № 826/4504/17.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить висновку про необґрунтованість доводів позивача та відсутність підстав для визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради від 10.07.2018 №1238/5302 «Про затвердження детального плану території в межах вул. Васильківська, просп. Голосіївський (просп. 40-річчя Жовтня) у Голосіївському районі м. Києва».

Відповідно до ч.ч. 1 та 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зважаючи на вищевикладене, виходячи із меж заявлених позовних вимог, суд апеляційної інстанції приходить висновку про необґрунтованість доводів позивача та відсутність підстав для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 264, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 травня 2019 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог громадської організації "Спілка порятунку Голосіїва" до Київської міської ради, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 21 жовтня 2019 року.

Головуючий суддя В.Ю. Ключкович

Судді А.Б. Парінов

О.О. Беспалов