Справа № 554/11009/16-а
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2019-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

Київ

справа №554/11009/16-а

адміністративне провадження №К/9901/34428/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 554/11009/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Полтавського міського голови Мамая Олександра Федоровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, - Полтавської міської ради - про визнання протиправною бездіяльності щодо нескликання сесій Полтавської міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Октябрського районного суду м. Полтави від 07 березня 2017 року, ухвалену в складі головуючого судді Микитенка В. М.,

та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Подобайло З. Г., суддів Григорова А. М., Тацій Л. В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. 30 грудня 2016 року позивач ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Полтавського міського голови Мамая Олександра Федоровича (далі - Мамай О . Ф., відповідач) і, з урахуванням уточнених вимог, просив визнати його бездіяльність щодо нескликання сесій Полтавської міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року протиправною.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в порушення вимог пункту 3 розділу III Регламенту Полтавської міської ради, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25 грудня 2015 року, сесії ради не скликалися протягом серпня, жовтня, грудня 2016 року. Позивач зауважив, що внаслідок такої бездіяльності залишаються невирішеними багато важливих питань, віднесених до відання місцевого самоврядування міста. Унаслідок такої бездіяльності міського голови порушується право позивача внести правки до проектів рішень, оскільки неможливо опрацювати велику кількість питань порядку денного за короткий період.

3. Відповідач позов не визнав, просив відмовити в задоволенні позову за безпідставністю та зазначив, що він не допускав протиправної бездіяльності.

4. 17 лютого 2017 року ухвалою Октябрського районного суду м. Полтави залучено як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача, - Полтавську міську раду (далі - третя особа).

5. Представник третьої особи проти позову заперечував, указав, що позивачем в установленому законом порядку не доведено порушення його прав унаслідок нескликання сесій міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року, оскільки в ці періоди були відсутні невідкладні земельні питання та інші важливі проекти рішень щодо надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. Крім того, законодавцем визначено, що сесії міської ради мають скликатися за необхідності, але не менше одного разу на квартал. До того ж позивачем ОСОБА_1 не надано доказів того, що він як депутат міської ради готував будь-які проекти рішень Полтавської міської ради та подавав їх для внесення на розгляд у серпні, жовтні, грудні 2016 року.

II. Установлені судами фактичні обставини справи

6. ОСОБА_1 є депутатом Полтавської міської ради VII скликання і членом постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування.

7. Відповідно до пунктів 2, 3 розділу ІІІ Регламенту Полтавської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25 грудня 2015 року, сесії міської ради скликаються Полтавським міським головою, крім випадків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» в робочий день кожного четвертого тижня кожного місяця.

8. Відповідачем як міським головою скликалися сесії Полтавської міської ради, згідно з розпорядженнями: № 31 - р від 25 березня 2016 року; № 41 - р від 18 квітня 2016 року; № 63 - р від 06 червня 2016 року; № 71 - р від 12 липня 2016 року; № 86 - р від 19 вересня 2016 року; № 102 - р від 18 листопада 2016 року.

9. У серпні, жовтні, грудні 2016 року сесії Полтавської міської ради не скликалися. Указана обставина не спростовується ні відповідачем, ні представником третьої особи.

10. Належним чином оформлені відповідно до вимог Регламенту Полтавської міської ради VII скликання проекти рішень Полтавської міської ради з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не надходили до Полтавської міської ради у такі періоди: з 22 липня 2016 року та упродовж серпня 2016 року для винесення їх на розгляд сесії у серпні 2016 року; з 28 вересня 2016 року та упродовж жовтня 2016 року для винесення їх на розгляд сесії у жовтні 2016 року, з 29 листопада 2016 року та упродовж грудня 2016 року для винесення їх на розгляд сесії у грудні 2016 року.

11. Пропозиції, оформлені відповідно до вимог Регламенту Полтавської міської ради VII скликання від постійних комісій міської ради та не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради щодо скликання сесій у серпні, жовтні та грудні 2016 року до Полтавської міської ради також не надходили, що підтверджується листом керівника апарату Полтавської міської ради № 02-13/73 від 03 березня 2017 року.

12. За результатом розгляду звернення депутата міськради Матвійчука Ю. О. від 18 листопада 2016 року постійною комісією з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформаційної політики, Регламенту, депутатської етики та антикорупційної політики 25 листопада 2016 року відмовлено у прийнятті рішення щодо недотримання міським головою Регламенту Полтавської міської ради.

13. Рішенням Полтавської міської ради від 31 січня 2017 року пункт 3 розділу ІІІ Регламенту Полтавської міської ради викладено в новій редакції: «Сесії ради скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць».

III. Рішення судів попередніх інстанцій у цій справі та мотиви їхнього ухвалення

14. Постановою Октябрського районного суду м. Полтави від 07 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

15. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з правомірності дій відповідача, оскільки пункт 3 розділу ІІІ Регламенту Полтавської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25 грудня 2015 року (у редакції, чинній до 31 січня 2017 року) у частині повноважень міського голови необхідно тлумачити через призму частини п`ятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, що сесія ради повинна скликатися в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. При цьому за відсутності факту наявності відповідних проектів рішень Полтавської міської ради з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності відсутні правові підстави щодо обов`язку скликання сесій міської ради не рідше ніж один раз на місяць.

IV. Касаційне оскарження

16. 14 червня 2017 року у Вищому адміністративному суді України зареєстровано касаційну скаргу позивача.

17. У касаційній скарзі позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а саме: частини п`ятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), частини другої статті 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити нове судове рішення про задоволення позову в повному обсязі

18. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач указує, що редакція пункту 3 розділу ІІІ Регламенту Полтавської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25 грудня 2015 року (у редакції, чинній до 31 січня 2017 року) повністю відповідає частині п`ятій статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки не забороняє проведення сесій міської ради щомісяця, а навпаки - забороняє проводити сесії рідше ніж раз на квартал.

19. На думку позивача, у порушення вимог частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що третьою особою не надані докази щодо відсутності проектів рішень для розгляду на сесії Полтавської міської ради, які не стосуються земельних питань чи дозвільних документів.

20. Обґрунтовуючи порушення своїх прав, позивач указує, що йому не забезпечено реальну участь у діяльності ради та її органів. Проведення сесій Полтавської міської ради щомісяця зменшило б кількість питань порядку денного та, відповідно, проектів рішень.

21. 04 вересня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Октябрського районного суду м. Полтави справу № 554/11009/16 - а (суддя-доповідач Мойсюк М. І.).

22. 22 вересня 2017 року справа № 554/11009/16 - а надійшла до Вищого адміністративного суду України.

23. 06 березня 2018 року справу № 554/11009/16 - а разом з матеріалами касаційної скарги передано до Верховного Суду (суддя-доповідач Желтобрюх І. Л.).

24. 31 травня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року № 534/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л.

25. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Кашпур О. В., Радишевську О. Р.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

26. За правилами частини третьої статті З КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом касаційної інстанції) провадження в адміністративних оправах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

27. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР)

30.1. Згідно з пунктом 8 частини четвертої статті 42 міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

30.2. Частиною першою статті 46 визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

30.3. Відповідно до положень частини четвертої статті 46 сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

30.4. Частиною п`ятою статті 46 визначено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

30.5. Частина шоста статті 46: у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

30.5.1. У цих випадках сесія скликається: якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

30.6. Згідно з частиною сьомою статті 46 сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

30.7. Частина восьма статті 46: сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду.

31. Регламент Полтавської міської ради VII скликання, затверджений рішенням Полтавської міської ради від 25 грудня 2015 року

31.1. Пункти 2, 3 розділу ІІІ: сесії міської ради скликаються Полтавським міським головою, крім випадків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Сесії ради скликаються в робочий день кожного четвертого тижня кожного місяця.

32. Регламент Полтавської міської ради VII скликання, затверджений рішенням Полтавської міської ради від 25 грудня 2015 року (зі змінами від 31 січня 2017 року)

32.1. Пункт 3 розділу ІІІ сесії ради скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць».

VI. Позиція Верховного Суду

33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

34. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

35. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

36. Спірним у цій справі є питання застосування положень частини п`ятої статті 46 Закон № 280/97-ВР щодо періодичності скликання міським головою сесій міської ради.

37. Відповідно до вимог частини п`ятої статті 46 Закону № 280/97 - ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

38. Отже, зазначена норма визначає мінімальну періодичність скликання сесії ради, а саме: не менше одного разу на квартал. Єдиним винятком є питання відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, для розгляду яких сесія ради скликається не рідше ніж один раз на місяць.

39. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, пункти 2, 3 Регламенту Полтавської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25 грудня 2015 року, визначали іншу періодичність скликання сесій ради, а саме: робочий день кожного четвертого тижня кожного місяця.

40. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскільки правові акти місцевого самоврядування не повинні суперечити Конституції і законам України, то повноваження міського голови в частині скликання сесій міської ради мають відповідати вимогам частини п`ятої статті 46 Закону № 280/97 - ВР.

41. У цій справі судами установлено, що міським головою скликались сесії Полтавської міської ради, згідно з розпорядженнями: № 31 - р від 25 березня 2016 року; № 41 - р від 18 квітня 2016 року; № 63 - р від 06 червня 2016 року; № 71 - р від 12 липня 2016 року; № 86 - р від 19 вересня 2016 року; № 102 - р від 18 листопада 2016 року.

42. Отже, як правильно установлено судами попередніх інстанцій, відповідачем не було порушено мінімальної періодичності скликання сесій міської ради - раз на квартал.

43. Оскільки до Полтавської міської ради не надходили належним чином оформлені відповідно до вимог Регламенту Полтавської міської ради VII скликання проекти рішень з питань відведення земельних ділянок і надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, які б мали бути розглянуті у серпні, жовтні та грудні 2016 року, то Верховний Суд також уважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про відсутність будь-яких правових підстав для застосування місячного строку, визначеного частиною п`ятої статті 46 Закону № 280/97 - ВР.

44. Посилання позивача на положення частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) щодо ненадання відповідачем доказів відсутності проектів рішень для розгляду на сесії Полтавської міської ради, які не стосуються земельних питань чи дозвільних документів, є безпідставними, оскільки наявність або відсутність таких рішень не впливає на вирішення справи.

45. Верховний Суд не погоджується з доводами позивача про порушення його прав у зв`язку з нескликанням сесії ради, оскільки сесії міської ради скликалися відповідачем із дотриманням строків, визначених частиною п`ятої статті 46 Закону № 280/97 - ВР, а свої права як депутат цієї ради позивач реалізовував під час участі у роботі постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування, проте від нього не надходило пропозицій стосовно скликання сесій Полтавської міської ради у серпні, жовтні, грудні 2016 року, так 'як і належним чином оформлених проектів рішень, що мали виноситися на розгляд Полтавської міської ради у цей період.

46. Таким чином, Верховний Суд констатує, що постанова суду першої інстанції та ухвала суду апеляційної інстанції ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права, що є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.

VII. Судові витрати

47. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Октябрського районного суду м. Полтави від 07 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року в справі № 554/11009/16-а залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: О. В. Кашпур

О. Р. Радишевська