Справа № 591/3017/15-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2019-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

Київ

справа №591/3017/15-а

адміністративне провадження №К/9901/11564/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін

касаційну скаргу фізичної особи -підприємця ОСОБА_2

на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 січня 2016 року (головуючий суддя - Мальована-Когер В.В.)

та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року (головуючий суддя - Григоров А.М., судді - Тацій Л.В., Подобайло З.Г.)

у справі № 591/3017/15

за позовом фізичної особи -підприємця ОСОБА_2

до Виконавчого комітету Сумської міської ради

треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс", Фізична особа-підприємець ОСОБА_3 , Товариство з обмеженою відповідальністю "АТП-1054", Фізична особа-підприємець ОСОБА_4 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Престиж Лайн", ПП "Запорожець ОВ", Фізична особа-підприємець ОСОБА_5 , ПП "Согор", ПП "Компол", Фізична особа-підприємець ОСОБА_6 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_7, Фізична особа-підприємець ОСОБА_8, КП "Електроавтотранс" СМР

про визнання неправомірними дій, скасування неправомірних рішень органу владних повноважень,

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог

В квітні 2015 року фізична особа - підприємець ОСОБА_2 (далі - позивач, ФОП ОСОБА_2 , скаржник) звернулася до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - відповідач, Виконком СМР), в якому, з врахуванням доповнень просила:

визнати протиправними та скасувати рішення виконавчого комітету Сумської міської ради №195 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.2010 №219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми»,

визнати незаконними дії органу владних повноважень(виконавчого комітету Сумської міської ради), а видані ним рішення: №833 від 20.12.2011р. «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.09.11р. №545 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.10р.№219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми»; №28 від 15.01.2013 року «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.10р. №219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми» (зі змінами)»; №301 від 18.04.2013 року «Про внесення змін до «Про рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.2010 №219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми» (зі змінами)»; №431 від 29.08.2013 року «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.2010р. №219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми» (зі змінами)»; №607 від 17.12.13 року «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.2010р. №219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми» (зі змінами)»; №198 від 29.04.14р. «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.2010р. №219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми» (зі змінами)»; №476 від 21.10.14р. «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.05.2010р. №219 «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми» (зі змінами)» - неправомірними.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що 26 жовтня 2011 року, за результатами проведеного виконавчим комітетом Сумської міської ради конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми з нею, як з фізичною особою -підприємцем з одного боку та з виконавчим комітетом Сумської міської ради з іншого боку, укладено договір №14, яким позивачу надано право на перевезення пасажирів десятьма автобусами за маршрутом №6 «Хіммістечко-Ковпака» та п`ятьма автобусами за маршрутом №58 «Тополянська - Василівка». В подальшому, після проведення конкурсу, та після укладення договорів з перевізниками, в жовтні 2011 року виконавчий комітет Сумської міської ради почав втручатись в організацію перевезень в м. Суми, шляхом винесення оскаржуваних рішень, якими додатково додавались одиниці транспортних засобів на окремі маршрути, в т.ч. і на маршрути на яких позивач здійснював надання послуг по перевезенню пасажирів. Позивач вважає що оскаржувані рішення винесені виконавчим комітетом Сумської міської ради з порушенням чинного законодавства, а саме ст. 19 Конституції України, ст. ст. 7, 43, 44 Закону України «Про автомобільний транспорт», всупереч умовам договору №14 від 26 жовтня 2011 року, та завдають шкоду охоронюваним інтересам позивача.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 14 січня 2016 року в задоволенні адміністративного позову фізичної особи -підприємця ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання неправомірними дій, скасування неправомірних рішень органу владних повноважень відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд виходив з того, що виконавчий комітет Сумської міської ради приймаючи оскаржувані рішення діяв на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в межах наданих повноважень, встановлених Конституцією України та ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», регламенту Сумської міської ради та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, що узгоджується з рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року щодо офіційного тлумачення окремих положень Конституції. Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.06.2010 № 219 (зі змінами) «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми», за своєю правовою природою є регуляторним актом, при прийнятті змін та доповнень до якого не було допущено порушень чинного законодавства.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Протокольною ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс", Фізичну особу-підприємця Прокопенко В.П., Товариство з обмеженою відповідальністю "АТП-1054", Фізичну особу-підприємця ОСОБА_4 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Престиж Лайн", ПП "Запорожець ОВ", Фізичну особу-підприємця ОСОБА_5, ПП "Согор", ПП "Компол", Фізичну особу-підприємця ОСОБА_6, Фізичну особу-підприємця ОСОБА_7, Фізичну особу-підприємця ОСОБА_8, КП "Електроавтотранс" СМР залучено до участі в справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року, апеляційну скаргу залишено без задоволення.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 січня 2016 року по справі № 591/3017/15 залишено без змін.

Підтримуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо того, що виконавчий комітет Сумської міської ради, приймаючи оскаржувані рішення, діяв на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в межах наданих повноважень, встановлених Конституцією України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», регламенту Сумської міської ради та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, що узгоджується з рішеннями Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року щодо офіційного тлумачення окремих положень Конституції. Суд також зазначив, що нормативно - правовими актами України не передбачено заборон щодо зміни кількості автобусів на маршруті, як при проведенні конкурсу, так і після його проведення, так само, діючим законодавством не встановлено будь - яких заборон чи обмежень щодо співпадінь маршрутів по спільних ділянках руху на автобусних маршрутах загального користування. Головним критерієм є інтервал руху, при його зміні в межах, передбачених п. 20 постанови Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176, немає підстав для розірвання договору та проведення нового конкурсу на маршрут. Доказів порушення відповідачем положень зазначеного п. 20 з матеріалів справи судом не вбачається. Доводи позивача свідчать про порушення зазначеного положення. При цьому, саме введення додаткового транспорту не є безумовною зміною інтервалу руху, визначеного паспортом маршруту, в т.ч. поза межами, визначеними зазначеним п. 20. Суд також звертає увагу, що саме рішення про введення додаткового маршруту не є незаконним. Органи місцевого самоврядування вправі визначати нові маршрути. Незаконним є визначення перевізника з порушенням закону. Але такі рішення чи дії не є предметом даного позову. Крім того, із зазначених положень вбачається, що органи місцевого самоврядування мають право вносити зміни до маршрутів перевезення. В залежності від виду змін, можуть змінюватися умови угоди з вже визначеним перевізником, або розривається договір та проводиться новий конкурс. Але непроведення такого конкурсу не свідчить про неправомірність самого рішення про зміни до маршруту. Бездіяльність щодо непроведення конкурсу та рішення про визначення перевізника без конкурсу не є предметом даного спору. Колегія суддів також зазначає, що не погоджується з посиланнями суду першої інстанції на положення ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» про те, що рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06.06.2010 № 219 (зі змінами) «Про організацію перевезення пасажирів на постійних міських маршрутах м. Суми» за своєю правовою природою є регуляторним актом, вважає їх помилковими, оскільки ці документи не є нормативно - правовими актами, зазначені рішення є актами індивідуальної дії, які на підставі нормативно - правових актів визначають показники конкретного маршруту, проте підстав для скасування рішення суду немає, оскільки правомірно відмовлено у задоволенні позову. Також суд апеляційної інстанції дослідив питання дотримання позивачем строків звернення до суду, передбачених ст. 99 КАС України. На запит суду доказів оприлюднення спірних рішень після їх прийняття не надано. З матеріалів справи не вбачається порушення строку звернення до суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

В червні 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга фізичної особи -підприємця ОСОБА_2 на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 січня 2016 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

В обґрунтування поданої касаційної скарги фізична особа - підприємець Масюк Тетяна Олексіївна вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій, не викладені фактичні обставини справи, поверхово викладена позиція сторін, не наводиться правове обґрунтування позовних вимог, не викладені мотиви їх неврахування. Також скаржник вказує, що Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, на п. 20-22 яких посилається суд апеляційної інстанції, регулюють правовідносини перевізників, організаторів перевезень, водіїв та пасажирів, а не порядок і спосіб, в який орган місцевого самоврядування має здійснювати організацію перевезень пасажирів (на конкурсних засадах). Відтак, дані Правила не підлягають застосуванню у спірних правовідносинах. Крім того, скаржник зауважує, що ст. 43 Закону України «Про автомобільний транспорт» передбачено, що визначення автомобільного перевізника здійснюється виключно на конкурсних засадах. А відтак, спосіб організації пасажирських перевезень законом визначений виключно на конкурсних засадах. Додатково, в підтвердження своїх доводів позивач вказує, що після введення виконкомом без конкурсу додаткових транспортних засобів на певні маршрути змінилась кількість оборотних рейсів, які також, за вимогами закону, можуть бути об`єктами конкурсу. Таким чином, в даному випадку, фактично відбувся довільний перегляд результатів конкурсу. Крім того, скаржник стверджує, що відповідач, всупереч вимогам законодавства, своїми рішеннями. поза межами будь - яких конкурсів фактично вніс зміни до структури парку автобусів, змінивши їх кількість на маршрутах, змінив пасажиро - навантаження і загальну пасажиромісткість. Також позивач вказує, що рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 щодо скасування актів органів місцевого самоврядування, на яке посилалися суди першої та апеляційної інстанцій, розтлумачено про права органів місцевого самоврядування приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відтак, позивач, не оспорюючи повноваження міської ради щодо скасування своїх актів, ставить під сумнів те, що вони прийняті у спосіб, передбачений Конституцією та Законами. Окрім того, позивач зауважує, що суд апеляційної інстанції, вважаючи оскаржувані рішення виконкому міськради актами «індивідуально - правової дії», суперечить власним оцінкам, оскільки регуляторні акти не можуть бути індивідуально-правовими, бо вони є нормативно-правовими і діють щодо невизначеного кола осіб.

Відповідачем та третіми особами заперечення чи відзивів на вказану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 серпня 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року касаційну скаргу фізичної особи -підприємця ОСОБА_2 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.

ІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Пункти 1-2 частини 1 статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15.12.2017) (далі - КАС України): Під час прийняття постанови суд вирішує:

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Абзаци 1-2 пункту 3 частини 1 статті 163 КАС України: Постанова складається з: мотивувальної частини із зазначенням: встановлених судом обставин із посиланням на докази, а також мотивів неврахування окремих доказів.

Стаття 159 КАС України: Судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зауважує, що процесуальним законом визначено чітко визначено структуру рішення суду, одним із обов`язкових елементів якої є встановлені судом обставини із посиланням на докази, а також мотиви неврахування окремих доказів, як складова мотивувальної частини рішення суду.

Більше того, повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, підтверджені тими доказами в адміністративній справі є необхідною умовою для визнання рішення суду обґрунтованим, в розумінні статті 159 КАС України (до 15.12.2017).

Відтак, встановлення судами фактичних обставин з посиланням на докази є запорукою прийняття законного і обґрунтованого рішення у справі.

Як вбачається з оскаржуваних судових рішень, судами попередніх інстанцій наведено обґрунтування позивачем своїх позовних вимог та одразу ж суди зазначають мотиви, з яких вони виходили при прийнятті рішень, і положення закону, яким вони керувалися. Тобто, судами попередніх інстанцій не використано повноважень, наданих їм процесуальним законом та не встановлено фактичні обставини у справі, а лише відразу ж надано правову оцінку спірним правовідносинам з посиланням на відповідні норми законодавства без з`ясування обставин, що якраз і ними не встановлено.

Суд зауважує, що приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено повноваження суду касаційної інстанції переглядати рішення судів попередніх інстанцій лише на підставі фактичних обставин справи.

В даних спірних правовідносинах, судами першої та апеляційної інстанцій обставини справи встановлені не були.

Розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з`ясування і встановлення обставин у справі.

<…> Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд <…>.

Відповідно до п.1 ч. 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Таким чином, з огляду на викладене, Суд зазначає, що вказані судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, позаяк порушення допущені як судом першої, так і апеляційної інстанцій.

Керуючись статтями 341, 344, п.2 ч.1.ст.349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу фізичної особи -підприємця ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 січня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року - скасувати.

Справу № 803/3770/15 за адміністративним позовом фізичної особи -підприємця ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "Сумипастранс", Фізична особа-підприємець ОСОБА_3 , Товариство з обмеженою відповідальністю "АТП-1054", Фізична особа-підприємець ОСОБА_4 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Престиж Лайн", ПП "Запорожець ОВ", Фізична особа-підприємець ОСОБА_5 , ПП "Согор", ПП "Компол", Фізична особа-підприємець ОСОБА_6 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_7, Фізична особа-підприємець ОСОБА_8, КП "Електроавтотранс" СМР про визнання неправомірними дій, скасування неправомірних рішень органу владних повноважень направити на новий розгляд до Зарічного районного суду м. Суми.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Головуючий суддя Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

Н. В. Шевцова