Справа № 826/7396/18
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2019-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/7396/18 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2019 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Лічевецького І. О, Степанюка А. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України, третя особа: Державний секретар Міністерства фінансів України Капінус Євгеній Валерійович про поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та апеляційною скаргою Міністерства фінансів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2019, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивачка звернулась до суду з позовом до Міністерства фінансів України, третя особа Державний секретар Міністерства Фінансів України Капінус Євгеній Валерійович, в якому просила:

- поновити ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу фінансування проектів Світового банку та технічної допомоги Департаменту боргової політики Міністерства фінансів України з 23 квітня 2018 року;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства фінансів України від 19 квітня 2018 року № 117-о «Про ОСОБА_1 » із змінами, внесеними наказом Міністерства фінансів України від 23 квітня 2018 року №122-о «Про внесення зміни до наказу Міністерства фінансів України від 19 квітня 2018 року №117-о»;

- стягнути з Міністерства фінансів України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 16 158, 60 грн.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2019 позов задоволено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

Позивачем також подана апеляційна скарга в частині стягнення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явилися.

Наявні в матеріалах справи докази, на підставі яких судом першої інстанції винесено рішення дозволяють суду апеляційної інстанції розглядати справу та робити висновки стосовно законності рішення суду першої інстанції.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, колегія суддів приходить до наступного.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 з 09.08.2011 перебувала на посаді заступника начальника Управління співробітництва з міжнародними організаціями та координації міжнародної технічної допомоги Департаменту боргової та міжнародної політики Міністерства фінансів України.

З 14 січня 2016 року до 16 січня 2018 року займала посаду начальника відділу фінансування проектів Світового банку Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 12.01.2018 №12-о ОСОБА_1 переведено на посаду головного спеціаліста відділу фінансування проектів Світового банку та технічної допомоги Департаменту боргової політики Міністерства фінансів України з 17 січня 2018 року, що підтверджено трудовою книжкою.

Відповідно до доповідної записки заступника Міністра фінансів України з питань європейської інтеграції Буци Ю.Б. від 20.02.2017 №19030-07/40 Управлінням запобігання корупції та внутрішнього аудиту проведено аудиторську перевірку на тему: «Оцінка діяльності Міністерства фінансів України щодо дотримання ним актів законодавства при виконанні Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 12.12.1996 №4118-UA та від 23.06.2006 № 4827- UA», за результатами якої складено аудиторський звіт від 11.05.2017 та сформовано негативну оцінку діяльності Міністерства фінансів України щодо актів законодавства при виконанні Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку.

Наказом Міністерства фінансів України від 07.07.2016 №582 створено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві фінансів України та затверджено її склад.

Наказом Міністерства фінансів України від 27.07.2017 № 271-о «Про дисциплінарні провадження» на підставі службової записки від 12.06.2017 № 23020-09/191 начальника Управління запобігання корупції та внутрішнього аудиту С.Дубового, складеної на підставі результатів аудиторського дослідження проведеного Управлінням запобігання корупції та внутрішнього аудиту на виконання доручення Міністра фінансів України з урахуванням вимог статей 71 та 72 Закону України «Про державну службу» з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та перевірки фактів, викладеній у службовій записці начальника Управління запобігання корупції та внутрішнього аудиту Дубового С.В. від 12.06.2017 № 23020-09/191 здійснено дисциплінарні провадження з проведенням службових розслідувань у строки, встановлені Законом, стосовно директора Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями ОСОБА_3 , начальника відділу фінансування проектів Світового банку Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями ОСОБА_1 та відсторонення від виконання службових обов`язків. (а.с. 68, 194-195 т.1)

Наказом Міністерства фінансів України від 11.08.2017 №287-о на підставі статті 71 Закону України «Про державну службу» призупинено службове розслідування в рамках дисциплінарних проваджень стосовно ОСОБА_3 та ОСОБА_1 у зв`язку з їх тимчасовою непрацездатністю до дня їх виходу на роботу.

Згідно з табелем обліку робочого часу та інформаційного листа ОСОБА_1 у період проведення службового розслідування була відсутня на робочому місці протягом 111 днів, у тому числі: 91 календарний день внаслідок тимчасової непрацездатності, а саме, з 17.07.2017 до 05.08.2017 (06.08.2017 - вихідний день) - у зв`язку із щорічною відпусткою; з 07.08.2017 до 22.09.2017 (23-24.09.2017 - вихідні дні) - тимчасова непрацездатність підтверджена листком непрацездатності; з 25.09.2017 до 05.10.2017 - перебування на робочому місці (відсторонення відповідно до наказу); з 06.10.2017 до 24.10.2017, з 05.12.2017 до 29.12.2017 - тимчасова непрацездатність підтверджена листком непрацездатності. (а.с. 184, 185 т. 1)

Наказом Міністерства фінансів України від 25.10.2017 № 363-о «Про продовження строків службових розслідувань» продовжено строки службових розслідувань до двох місяців стосовно службових осіб ОСОБА_3 та ОСОБА_1 (а.с. 189, 190-191 т. 1)

Згідно висновку від 23.03.2018 дисциплінарної комісії, складеного за результатами проведення службового розслідування стосовно начальника відділу фінансування проектів Світового банку Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями ОСОБА_1 , в діях якої вбачається наявність дисциплінарного проступку, визначеного підпунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме - неналежне виконання посадових обов`язків, оскільки нею, як керівником відділу, відповідальним за організацію роботи та здійсненням контролю за неналежним виконанням кредитних договорів, було допущено недотримання актів законодавства при виконанні Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку, Положення про Міністерство фінансів України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375, Порядку організації роботи Міністерства фінансів України щодо ініціювання, підготовки, забезпечення реалізації та здійснення контролю спільних з міжнародними фінансовими організаціями проектів, затвердженого наказом Мінфіну від 06.07.2012 № 804, та положення про структурний підрозділ, який вона очолювала. (а.с. 159, 164-167 т. 1).

Дисциплінарною комісією підготовлено та надано Державному секретарю Мінфіну України Капінусу Є.В. подання з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві фінансів України від 11.04.2018 №17040-31/195/1 з пропозицією комісії застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення за вчинення дій та прийняття рішень, зокрема недотримання вимог законів України під час виконання службових обов`язків, що свідчать про порушення Присяги державного службовця та звільнення з посади державної служби.

Згідно наказу Міністерства фінансів України від 19.04.2018 №117-о «Про ОСОБА_1 » із змінами, внесеними наказом Міністерства фінансів України від 23 квітня 2018 року №122-о «Про внесення зміни до наказу Міністерства фінансів України від 19 квітня 2018 року №117-о» за вчинення дій та прийняття рішень, що свідчать про порушення Присяги державного службовця, зокрема недотримання вимог законів України під час виконання посадових обов`язків, з урахуванням подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві фінансів України за результатами дисциплінарного провадження від 11 квітня 2018 року №17040-31/195/1 було звільнено з 23 квітня 2018 року ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу фінансування проектів Світового банку та технічної допомоги Департаменту боргової політики на підставі пункту 4 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини 2 статті 65 цього Закону. (а.с.33, 34, 93 т. 1)

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернулась до суду за захистом своїх прав.

Суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову, виходячи з того, що відповідачем, при звільненні позивача з посади, що є крайнім заходом дисциплінарного впливу, не було в повній мірі враховано сукупність обставин, а тому наявні у матеріалах справи докази та обставини справи не дають підстав кваліфікувати дії позивача як грубе порушення дисципліни чи посадових інструкцій, достатніх для застосування такого виду стягнення як звільнення з посади.

Надаючи правову оцінку обставинам справи колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 17 ч. 1 ст. 4 КАС України, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, визначено Законом України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави; державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Службова дисципліна - неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов`язків та правил внутрішнього службового розпорядку (пункт 10 частини першої статті 2 Закону України «Про державну службу»).

За вимогами статті 4 Закону України «Про державну службу» державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів, зокрема: законності - обов`язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; професіоналізму - компетентне, об`єктивне і неупереджене виконання посадових обов`язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професійної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону; доброчесності - спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень; ефективності - раціональне і результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики.

Державний службовець, відповідно до приписів частини першої статті 8 Закону України «Про державну службу», зобов`язаний, зокрема: дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 87 вказаного Закону підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

Згідно з ч. 1 ст. 65 Закону №889 -VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цих Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Згідно з ч. 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу» дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;

15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.

Згідно ч.1 ст. 64 Закону №889 -VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами в сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Відповідно до ст.66 Закону «Про державну службу» до державних службовців застосовується один із видів дисциплінарного стягнення: зауваження, догана, попередження або неповна службова відповідність, звільнення з посади державної служби.

У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених п. 2, 8 ч. 2 ст. 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини 2 статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.

Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону. (ч. 4-5 ст. 66 цього Закону).

У силу вимог ч.ч. 1, 9 ст. 71 Закону №889 -VIII з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.

Згідно зі ст.74 Закону №889 -VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого поступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного проступку, пов`язаного із здійсненням службової діяльності з підстав припинення державної служби за порушення Присяги, як з найсуворішого з дисциплінарних стягнень, є встановлення відповідних обставин внаслідок ретельного службового розслідування.

Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли достеменно доведено, що державний службовець вчинив проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов`язання державного службовця.

Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

За таких обставин, звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Отже, звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби.

Аналізуючи текст Присяги державних службовців, зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв`язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Однак, вони не є ідентичними, а є заходами різних видів відповідальності.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Як убачається з матеріалів справи, за результатами проведення дисциплінарного провадження членами дисциплінарної комісії було складено інформаційну довідку з викладенням обставин справи щодо вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.

Згідно з інформаційної довідки на початку 2017 року директором Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями ОСОБА_3 направлені заступнику Міністра з питань європейської інтеграції Буці Ю. Б . доповідні записки (від 31.01.2017 №19030-07/40, від 01.02.2017 №19030-07/41) щодо невиконання кредитних договорів комерційними банками ПАТ «КБ «Надра», ПАТ «Банк «Фінанси та кредит» та ПАТ «Кредитпромбанк» в рамках Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку.

Супроводження зазначених договорів здійснювалося безпосередньо відділом фінансування проектів Світового банку, який на той час і до 17.01.2018 очолювала ОСОБА_1 .

На підставі доповідної записки заступника Міністра фінансів України з питань європейської інтеграції Буци Ю.Б. від 20.02.2017 №19030-07/40 Управлінням запобігання корупції та внутрішнього аудиту проведено аудиторську перевірку на тему: «Оцінка діяльності Міністерства фінансів України щодо дотримання ним актів законодавства при виконанні Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 12.12.1996 № 4118-UA та від 23.06.2006 № 4827- UA».

За результатами проведеного аудиторського дослідження складено аудиторський звіт від 11.05.2017 та встановлено, що незважаючи на досить чітку регламентацію у Міністерстві фінансів України процесів, пов`язаних із управлінням державного боргу, посадовими особами відповідальних структурних підрозділів, зокрема Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики (Департаменту боргової політики та Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями), не забезпечено дієвого внутрішнього контролю за супроводженням окремих кредитних договорів та допущені суттєві порушення виконавської дисципліни.

За результатами поведеного аудиторського дослідження аудиторською групою зроблено висновок про те, що протягом 2015 року Департаментом боргової та міжнародної фінансової політики не забезпечено дієвого внутрішнього контролю за супроводженням окремих кредитних договорів та допущені суттєві порушення нормативно-правових актів, що позбавило можливості Міністерство фінансів України застосувати належні заходи для повернення позики у повному обсязі до введення тимчасової адміністрації Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на початку процедури ліквідації банків, та призвело до неповернення кредиторської заборгованості та завдання шкоди Державному бюджету.

Дисциплінарна комісія дійшла висновку, що начальником відділу фінансування проектів Світового банку Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями - ОСОБА_1 (заступником начальника управління співробітництва з міжнародними організаціями та координації міжнародної технічної допомоги Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики) у 2015 році не забезпечено дієвого внутрішнього контролю за супроводженням окремих кредитних договорів та допущено суттєві порушення виконавської дисципліни, не здійснювались заходи щодо застосування санкцій та інших дій (призупинення та дострокового повернення позики, виконання договору уступки права вимоги), передбачених умовами кредитних договорів, укладених із ПАТ «КБ «Надра», ПАТ «Банк «Фінанси та кредит» та ПАТ «Кредитпромбанк», окрім нарахування пені та щомісячного надання даних про зміну розміру існуючої заборгованості до Держказначейства для підготовки та направлення Держказначейством та його територіальними органами відповідної інформації органам доходів і зборів (органи стягнення) та направлення на банки листів із зазначенням заборгованості по кредитам, що позбавило можливості Міністерство фінансів застосувати належні заходи для повернення позики у повному обсязі до введення тимчасової адміністрації Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та початку процедури ліквідації банків. (а.с. 36, 37, 35-65, 63-64, 160, 164-167 т. 1)

Висновки, що наведені в Аудиторському звіті від 11.05.2017 свідчать про те, що в процесі виконання кредитних договорів ряд структурних підрозділів допустили суттєві порушення - Департамент боргової та міжнародної фінансової політики, Юридичний департамент, Департамент фінансової політики, Департамент співробітництва з міжнародними організаціями - не забезпечили дію внутрішнього контролю за супроводженням окремих кредитних договорів, порушивши ряд нормативних документів.

Для державних службовців можуть установлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності. Так, частиною першою статті 65 Закону передбачено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Частиною другою цієї статті визначено дисциплінарні проступки, зокрема і невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

З метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчинених дисциплінарних проступків державних службовців та відповідно до вимог частини першої статті 69 Закону України «Про державну службу» у Міністерстві фінансів України утворено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві фінансів України та затверджено її склад (наказ Міністерства фінансів України від 07 липня 2016 року № 582).

Відповідачем у визначеному законом порядку проведено службове розслідування, в результаті якого встановлено несумлінне виконання посадових обов`язків, як керівником відділу відповідальним за організацію роботи та здійсненням контролю за неналежним виконанням кредитних договорів, допущено недотримання актів законодавства при виконанні Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку, Положення про Міністерство фінансів України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375, Порядку організації роботи Міністерства фінансів України щодо ініціювання, підготовки, забезпечення реалізації та здійснення контролю спільних з міжнародними фінансовими організаціями проектів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 06.07.2012 № 804, та положення про структурний підрозділ.

Як зазначалося, за результатами розгляду дисциплінарної справи, вивчення усіх пояснень та наданої інформації, рівень відповідальності за повноваженнями згідно із займаною посадою та враховуючи вимоги пункту 1 частини другої та третьої статті 65 Закону України «Про державну службу», частини третьої статті 66 Закону, підпунктів 1, 2 та 3 частини другої статті 67 Закону, пункту 2 частини другої статті 68 Закону, частини десятої статті 69 Закону дисциплінарна комісія підтвердила факт вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, а саме порушення Присяги державного службовця у зв`язку з недотримання актів законодавства при виконанні Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку (пункту 1 частини другої статті 65 Закону), що передбачає застосування дисциплінарного стягнення шляхом звільнення з посади державної служби (частина п`ята статті 66 Закону).

Перевіркою підтверджено наявність у діях державного службовця дисциплінарного проступку (складено висновок згідно з вимогами пункту 9 статті 71 Закону України «Про державну службу»), оскільки під час розслідування встановлено, що Позивачем допущенні порушення:

1. Положення про Міністерство фінансів України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375 (зі змінами),

а. підпункту 62 пункту 4 - в частині не здійснення контролю за проведенням розрахунків та виконанням фінансових зобов`язань по кредитних договорах, укладених на виконання Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 12.12.1996 № 4118-UA та від 23.06.2006 № 4827-UA.

2. Положення про Департамент, яке затверджене наказом Мінфіну від 30.03.2015 № 373, станом виконання кредитних договорів, укладених на виконання Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 12.12.1996 № 4118-UA та від 23.06.2006 №4827-UA,

a. пункту 3.49. - в частині не здійснення заходів щодо застосування санкцій (окрім нарахування пені) та інших дій (дострокового повернення позики, виконання договору уступки права вимоги, заміна сторони за угодою) при систематичному та тривалому невиконанні умов кредитних договорів укладених із ПАТ «КБ «Надра»» та ПАТ «Кредитпромбанк»

b. пункту 3.46. - в частині не здійснення моніторингу та відсутності контролю за станом виконання кредитних договорів, укладених на виконання Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 12.12.1996 № 4118-UA та від 23.06.2006 № 4827-UA

3. Положення про Управління, яке затверджене наказом Міністерства фінансів України від 30.03.2015 №373,

а. пункту 3.12. - в частині безпідставного продовження строку дії субкредитного договору із ПАТ «Банк «Фінанси та кредит»» до 15.06.2018.

4. Положення про Департамент, яке затверджене наказом Міністерства фінансів України від 30.03.2015 №373,

a. пункту 3.49. - в частині не здійснення заходів щодо застосування санкцій (окрім нарахування пені) та інших дій (дострокового повернення позики, виконання договору уступки права вимоги, заміна сторони за угодою) при систематичному та тривалому невиконані умов кредитних договорів, укладених із ПАТ «КБ «Надра»» та ПАТ «Кредитпромбанк»,

b. пункту 3.21. - в частині не забезпечення внесення змін до кредитних договорів з метою приведення їх у відповідність із діючих законодавством,

5. Положення про Управління, яке затверджене наказом Міністерства фінансів України від 30.03.2015 №373,

а. пункту 3.12. - в частині безпідставного продовження строку дії субкредитного договору із ПАТ «Банк «Фінанси та кредит»» до 15.06.2018.

6. Положення про систему контролю за виконанням документів у Міністерстві фінансів України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 03.07.2009 № 861

а. пункту 2.2. - в частині незабезпечення контролю за наданням керівникам структурних підрозділів, як співвиконавцями, пропозицій при розгляді листа ПАТ «Кредитпромбанк» від 02.02.2015 № 282/27-5805-02

7. Інструкції з діловодства у апараті Міністерства фінансів України, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 14.06.2012 № 720

а. пункту 191 - в частині не забезпечення організації належного виконання документа посадовими особами Міністерства фінансів України, які є співвиконавцями, а також не узагальнення матеріалів та не надання узгоджених пропозиції на адресу заступника Міністра при розгляді листа ПАТ «Кредитпромбанк» від 02.02.2015 № 282/27-5805-02, що позбавило можливості Міністерство фінансів України застосувати належні заходи для повернення позики у повному обсязі до введення тимчасової адміністрації Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та початку процедури ліквідації банків, призвело до неповернення кредиторської заборгованості та завдання шкоди Державному бюджету.

Зазначене свідчить про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону, а саме: порушення Присяги державного службовця, що полягає у несумлінному виконанні посадових обов`язків.

Зокрема, у частині першій статті 36 Закону наведено текст Присяги: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов`язки».

В основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

У зв`язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Тобто, порушення Присяги може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм.

Дисциплінарною комісією було прийняте рішення підготувати державному секретарю Міністерства фінансів України пропозицію комісії застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення за вчинення дій та прийняття рішень, що свідчать про порушення Присяги державного службовця, зокрема недотримання вимог законів України під час виконання посадових обов`язків шляхом звільнення з посади державної служби.

Відповідно до вимог частин десятої та одинадцятої статті 69 Закону дисциплінарна комісії підготувала та направила подання від 11.04.2018 № 17040-31/195/1 суб`єкту призначення щодо застосування дисциплінарного стягнення.

З урахуванням відображених у висновку та встановлених дисциплінарною комісією обставин та визначення тяжкості вчинення дисциплінарного проступку колегія суддів прийшла висновку про обґрунтованість прийнятого Відповідачем наказу та виправданого застосування найсуворішого виду дисциплінарного стягнення у виді звільнення з займаної посади за порушення Присяги державного службовця.

За умовами кредитних договорів між Міністерством фінансів України та комерційними банками ПАТ «КБ «Надра»», ПАТ «Банк «Фінанси та кредит»» та ПАТ «Кредитпромбанк» в рамках Угод про позику із Міжнародним банком реконструкції та розвитку, у зв`язку із неналежним виконанням банками-позичальниками строків повернення сум позики, Міністерство фінансів України в особі відповідальної за цей напрямок роботи ОСОБА_1 як заступника начальника Управління співробітництва з міжнародними організаціями та координації міжнародної технічної допомоги - начальника відділу фінансування проектів Світового банку Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики (з 14.01.2016 - начальник відділу фінансування проектів Світового банку Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями), повинно було вжити заходів щодо призупинення або достроково розірвання договорів чи набуття чинності «Угоди про права вимоги».

Проте, такі заходи, не зважаючи на порушення банками - позичальниками умов кредитних договорів, не були на той час вжиті до введення тимчасової адміністрації Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що призвело до не включення кредиторських вимог Міністерства фінансів України на загальну суму 6 540 786, 94 доларів США.

З дня запровадження тимчасової адміністрації Міністерством фінансів України повинно було припинити нарахування відсотків за відповідними кредитними договорами, а в 30-денний строк з дня опублікування в газеті «Голос України» відомостей про початок процедури ліквідації відповідного банку - подати заяву про включення до реєстру акцептованих вимог кредиторів такого банку вимоги за кредитними договорами у повному обсязі, зважаючи на те, що строк виконання грошових зобов`язань до цього банку вважається таким, що настав.

Проте, у визначенні строки заяви про включення до реєстру акцептованих вимог кредиторів ПАТ «КБ «Надра»», ПАТ «Банк «Фінанси та кредит»» та ПАТ «Кредитпромбанк» вимоги за кредитними договорами у повному обсязі подані не були.

Крім того, зі змісту аудиторського звіту, зокрема на сторінку 43, зазначено: « Департаментом боргової та міжнародної фінансової політики на адресу Фонду та ПАТ «Банк «Фінанси та кредит» завізовано, підписано та направлено лист Міністерства фінансів України від 16.06.2016 № 31-19030-02-14/17604» стосовно невідкладного виконання Угоди про передачу права вимоги (додаток 5 до Договору № 22-04/04).

В преамбулі зазначеного листа йде посилання на наявність у Мінфіні інформації про відкликання банківської ліцензії та проведенням процедури ліквідації банку.

При цьому, в поясненні ОСОБА_3 (лист Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями від 23.03.2017 № 19030-04/102) та ОСОБА_1 (лист Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями від 23.03.2017 № 19030-04/101) на запит аудиторської групи щодо обґрунтування не здійснення керівництвом Управління/відділу заходів по включення кредиторських вимог Міністерства фінансів до реєстру акцептованих вимог кредиторів ПАТ «Банк «Фінанси та кредит»», зазначено про відсутність в Управлінні/відділі інформації щодо ліквідації та/чи початку процедури складання реєстру кредиторів від ПАТ «Банк «Фінанси та кредит»»».

На сторінці 49 аудиторського звіту зазначено: «Листом Юридичного департаменту від 11.04.2017 № 13030-04/34 надано наступну інформацію «за період з 01.01.2015 до теперішнього часу від Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики та Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями пропозиції, звернення, доповідні/службові листи про можливість застосування санкцій у зв`язку із погіршенням фінансового стану позичальника/подання відповідних позовів/включення до реєстру акцептованих вимог кредиторів/тощо не надходило»».

Ураховуючи наведене в сукупності, кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, відповідачем наведено ґрунтовні та достатні мотиви, за наявності яких проступок позивача можливо було б кваліфікувати саме як порушення Присяги.

Беручи до уваги те, що колегія суддів дійшла висновку про правомірність наказу Міністерства фінансів України від 19 квітня 2018 року № 117-о «Про ОСОБА_1 » із змінами, внесеними наказом Міністерства фінансів України від 23 квітня 2018 року №122-о «Про внесення зміни до наказу Міністерства фінансів України від 19 квітня 2018 року №117-о», вимоги апеляційної скарги ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 381 255,23 грн. не підлягають задоволенню.

Відповідно до ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст. 90 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Згідно з ч. 2 ст. 73 КАС України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Доводи, викладені апелянтом Відповідачем в апеляційній скарзі знайшли своє відображення під час апеляційного розгляду справи, тому колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2019 - залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Міністерства фінансів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2019 - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 червня 2019 - скасувати та ухвалити нове.

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України, третя особа: Державний секретар Міністерства фінансів України Капінус Євгеній Валерійович про поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишити без задоволення.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: І. О. Лічевецький

А. Г. Степанюк

Повний текст постанови виготовлено 17.10.2019