Справа № 520/6826/19
Суддя: Бенедик А.П.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2019 р.Справа № 520/6826/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бенедик А.П.,

Суддів: Гуцала М.І. , Донець Л.О. ,

за участю секретаря судового засідання Соколової О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду в м. Харкові адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника прокурора Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції Спірідонов М.О.) від 20.08.2019 року (повний текст рішення складено 20.08.2019р.) по справі №520/6826/19

за позовом Керівника Харківської місцевої прокуратури №1

до Департаменту освіти Харківської міської ради, Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради третя особа Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради"

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави, звернувся до суду із зазначеним позовом до Департаменту освіти Харківської міської ради, Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради", в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту освіти Харківської міської ради щодо не вжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти та зобов`язати Департамент освіти Харківської міської ради вжити заходів щодо організації оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: м.Харків, проспект Л.Свободи, 20-Б, яка використовується для обслуговування Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради;

- визнати протиправною бездіяльність Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради щодо не вжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти та зобов`язати Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради вжити заходів щодо організації оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: м. Харків, проспект Л.Свободи, 20-Б, яка використовується для обслуговування Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради;

- стягнути судовий збір солідарно з відповідача за наступними реквізитами: прокуратура Харківської області, код 02910108, банк отримувач: Державна казначейська служба України м.Київ, код 820172, рахунок 7171, код класифікації видатків бюджету - 2800.

В обґрунтування позову зазначено, що Харківською місцевою прокуратурою №1 з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави проводилось вивчення стану дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок закладами освіти, за наслідками чого встановлено, що на території Шевченківського району м.Харкова функціонує Комунальний заклад Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради, приміщення якого знаходиться за адресою: проспект Людвіга Свободи, буд.20-Б, м. Харків, 61202. При опрацюванні інформації було виявлено, що відомості про оформлення та реєстрацію прав на земельні ділянку комунальним закладом Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради в Департаменті земельних відносин Харківської міської ради та у Відділі у м.Харкова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не обліковуються, заходи з розроблення проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування закладу не приймалися, договори щодо розробки проекту землеустрою з питань відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування з організацією, яка має відповідний дозвіл не укладалися. За результатами моніторингу відомостей Публічної кадастрової карти України підтверджено, що на даний час питання щодо розробки земельно-технічної документації залишається не вирішеним, правовстановлюючі документи на земельну ділянку не розроблено та не видано. Враховуючи, що на земельну ділянку, яка знаходиться у користуванні вказаного закладу освіти, відсутні правовстановлюючі документи, що створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування навчального закладу та здійснення учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків, у зв`язку з чим прокурор звернувся до суду із даним позовом.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись із судовим рішенням, Заступником прокурора Харківської області подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач посилається на безпідставність та необґрунтованість оскаржуваного рішення суду внаслідок порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Вказує, що приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову через те, що прокурор в даному випадку не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і змінювати належного суб`єкта владних повноважень. Зазначив, що оскільки на даний час відсутній орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобов`язання оформити належним чином право користування земельною ділянкою навчального закладу, то прокурор в даному випадку набув статусу позивача, а відтак, звертаючись із позовом, належним чином обґрунтував наявність інтересів держави.

Відповідачі та третя особа правом надання письмових відзивів на апеляційну скаргу не скористались.

Представники сторін про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені у встановленому законом порядку.

Колегія суддів визнала за можливе розглянути справу з урахуванням положень ч. 4 ст. 229 та ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, що на земельній ділянці по пр. Л.Свободи, 206 у м. Харкові з 30.11.1985 року розташовано дитячий дошкільний заклад, про що свідчить архівна довідка від 22.11.95 №Тз-223.

Згідно із наказом районного відділу освіти від 28.12.1994 № 463 середня школа №169, дитячі дошкільні установи № 452 та № 419 реорганізовані у навчально-виховний комплекс №169.

Наказом управління освіти Харківської міської ради від 25.02.2005 № 27, наказом відділу освіти Дзержинської райради від 28.02.2005 №47 навчально-виховний комплекс №169 перейменований на Харківський навчально-виховний комплекс № 169 Харківської міської ради Харківської області.

Рішенням 2 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 22.12.2010 № 50/10 Про перейменування Харківського навчально-виховного комплексу № 169 Харківської міської ради Харківської області та зміну юридичної адреси і перейменування Державного комунального дошкільного виховного закладу № 27 Сонечко Дзержинського району м. Харкова Державного комунального дошкільного виховного закладу № 27 Сонечко Дзержинського району м. Харкова перейменований у Комунальний заклад Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради. Юридична адреса Дошкільного закладу змінена на адресу: м. Харків, просп. Людвига Свободи, 20-Б.

Як зазначив позивач, Харківською місцевою прокуратурою №1 за наслідком проведеного вивчення стану дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок закладами освіти встановлено, що на території Шевченківського району м.Харкова функціонує Комунальний заклад Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради який діє на підставі статуту.

Згідно інформації юридичного департаменту виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області №2976/9-19 від 19.04.2019 та інформації Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 03.04.2019 №10-20-9,1-2755/0/19-19, відомості про оформлення та реєстрацію прав на земельні ділянку комунальним закладом Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради в Департаменті земельних відносин Харківської міської ради та у Відділі у м. Харкова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не обліковуються, заходи з розроблення проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування навчального закладу не приймалися, договори щодо розробки проекту землеустрою з питань відведення в постійне користування земельних ділянок для обслуговування з організацією, яка має відповідний дозвіл не укладалися.

Вважаючи, що в діях відповідачів наявна протиправна бездіяльність щодо не вжиття заходів з організації та контролю діяльності Комунального закладу Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується заклад освіти, керівник Харківської місцевої прокуратури №1 звернувся до суду із даним позовом.

Приймаючи рішення по справі, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор в даному випадку не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і змінювати належного суб`єкта владних повноважень, а відтак заявлені позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Колегія суддів погоджується з даними висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Згідно з положеннями ст.14 Конституції України, земля є основним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України (далі ЗК України), земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно ст. 24 ЗК України, державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям надаються земельні ділянки із земель державної і комунальної власності у постійне користування для науково-дослідних, навчальних цілей та ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно ч.ч. 1, 2 ст. 92 ЗК України, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають: зокрема, підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

Згідно з положенням статті 125 ЗК України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відповідно до статті 126 ЗК України, право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 2 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державна реєстрація прав є обов`язковою.

Інформація про права на нерухоме майно та їх обтяження підлягає внесенню до Державного реєстру прав.

Згідно з ч. 3 ст. 3 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації, виникають з моменту такої реєстрації.

Отже, обов`язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, оформлених у відповідності до вимог закону.

Частинами 1, 2 статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до ч. 1 та 3 ст.22 Закону України Про освіту від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII, що діє з 28.09.2017 року, юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність. Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний.

Частиною 2 статті 63 Закону України Про освіту від 23 травня 1991 року № 1060-XII, що діяв до 28.09.2017 року, було визначено, що земельні ділянки державних навчальних закладів, установ та організацій системи освіти передаються їм у постійне користування відповідно до Земельного кодексу України.

Відповідно до частини 1, 2, 5 статті 80 Закону України Про освіту від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII, що діє з 28.09.2017 року, до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законодавством.

Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.

Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

Заклади освіти всіх форм власності, зареєстровані у встановленому законом порядку, мають рівні умови користування нерухомим майном державної або комунальної власності, що передається в оренду.

Відповідно частини 2 статті 123 ЗК України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч. 3 ст. 123 ЗК України).

Частиною 6 статті 186 ЗК України визначено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Розпорядженням КМУ від 17.10.2012 р. №802-р передбачено Міністерству освіти і науки, молоді та спорту, іншим центральним органам виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають дошкільні, загальноосвітні навчальні заклади, Міністерству фінансів, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям здійснити протягом 2012 і 2013 років заходи, пов`язані з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади (п.1); Державному агентству земельних ресурсів та його територіальним органам забезпечити проведення землевпорядних робіт і оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади, в установленому законодавством порядку (п.2); Міністерству фінансів передбачити відповідні бюджетні призначення для фінансування заходів, передбачених цим розпорядженням (п.3).

З положень розпорядження КМУ від 17.10.2012 р. №802-р вбачається, що Уряд України встановив строки (протягом 2012-2013 р.р.) виконання певних дій по оформленню правовстановлюючих документів на земельні ділянки для 1) Міністерства освіти, молоді та спорту України, 2) для Міністерства фінансів України, 3) для Державного агентства земельних ресурсів, 4) для центральних органів виконавчої влади, 5) для обласних державних адміністрацій.

При цьому, відповідно до п.3 розпорядження КМУ від 17.10.2012 р. №802-р, обов`язок фінансування дій по оформленню правовстановлюючих документів на земельні ділянки було покладено Урядом України виключно на Міністерство фінансів України.

Матеріалами справи підтверджено, що Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради" є окремим та самостійним суб`єктом права із статусом юридичної особи.

Відповідно до пункту 1.2 Статуту Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради" (далі - Дошкільний заклад), засновником визначено Харківську міську раду, а згідно п. 1.3 власником є територіальна громада міста Харкова в особі Харківської міської ради.

Дошкільний заклад є юридичною особою, має печатку і штамп встановленого зразка, бланки з власними реквізитами, реєстраційний рахунок в органах Державної казначейської служби України (п.1.5 Статуту).

Згідно п. 8.1 Статуту, управління Дошкільним закладом здійснюються його Засновником, Департаментом освіти Харківської міської ради та Управлінням освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради у межах повноважень, передбачених законодавством України.

Положеннями п.8.2. Статуту визначено, що безпосереднє керівництво роботою Дошкільного закладу здійснює його завідувач, який призначається іта посаду і звільняється з посади в установленому законодавством порядку. Завідувач Дошкільного закладу, серед іншого, здійснює керівництво і контроль за діяльністю Дошкільного закладу; діє від імені закладу, представляє його в усіх державних та інших органах, установах і організаціях, укладає угоди з юридичними та фізичними особами; розпоряджається в установленому порядку майном і коштами Дошкільного закладу, в межах компетенції, і відповідає за дотримання фінансової дисципліни та збереження матеріально-технічної бази закладу та інше.

Матеріально-технічна база Дошкільного закладу включає будівлі, споруди, земельну ділянку, комунікації, інвентар, обладнання та інше (п. 9.3. Статуту).

Згідно п. 9.4 Статуту, Управління освіти адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради має право, за відповідним клопотанням Дошкільного закладу, здійснювати всі дії, пов`язані з володінням і користуванням основними фондами Дошкільного закладу, а також здійснювати передачу в оренду та списання основних фондів згідно із законодавством України та за погодженням з Департаментом освіти Харківської міської ради і дозволу Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради.

Аналіз наведених положень дає підстави дійти до висновку, що Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради" є юридичною особою, засновником якої є Харківська міська рада.

Тобто, у даному випадку фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні у постійне користування є саме Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради".

При цьому, звертаючись з позовною заявою, прокурор обґрунтував право на звернення у якості позивача тим, що на даний час відсутній орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобов`язання оформити належним чином право користування земельною ділянкою Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради", а відсутність правовстановлюючих документів створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування навчального закладу та здійснення учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.

З даного приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення до суду в інтересах держави є виключним випадком та здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України Про прокуратуру, на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону України Про прокуратуру врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України Про прокуратуру, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 6 ст. 23 Закону України Про прокуратуру, під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною 1 статті 24 Закону України Про прокуратуру визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист

Згідно з ч. ч. 3, 4 ст. 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналіз частин 3, 4 статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру, дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України Про прокуратуру, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини 4 статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Пункт 3 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді від 08.04.99 N3-рп/99 вказує на можливість участі прокурора в розгляді судом будь-якої справи за ініціативою прокурора чи за визначенням суду, у тому числі шляхом подання до суду позовної заяви, якщо це необхідно для захисту інтересів держави. Категорія "інтереси держави" є оцінним поняттям. В абзаці другому пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України йдеться про те, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Верховний Суд в ухвалі від 19.07.2018 року по справі №822/1169/17 зазначив, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

В обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом Керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 вказує, що прокуратурою з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави проводилось вивчення стану дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок закладами освіти, за наслідками чого встановлено, що на земельну ділянку, яка знаходиться у користуванні Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 27 комбінованого типу Харківської міської ради" відсутні правовстановлюючі документи, що створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування навчального закладу та здійснення учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків. Вважає, що допущено бездіяльність відповідачів, яка виразилась у не вчиненні дій щодо оформлення права постійного користування на вказану земельну ділянку, у зв`язку з чим звернувся до суду з даною позовною заявою.

Разом з цим, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах навчального закладу Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №27 комбінованого типу Харківської міської ради", який є фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні.

При цьому, як зазначалось, навчальний заклад є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права.

Колегія суддів враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), №5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та навчального закладу, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції відповідає вимогам ч. 1 ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог апелянта.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Харківської області залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2019 року по справі №520/6826/19 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя (підпис)А.П. Бенедик
Судді(підпис) (підпис) М.І. Гуцал Л.О. Донець
Повний текст постанови складено 23.10.2019 року.