Справа № 450/2098/16-а
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 жовтня 2019 року

Київ

справа №450/2098/16-а

адміністративне провадження №К/9901/43002/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №876/8793/16

за позовом ОСОБА_1 до Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області про визнання незаконним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Гінди О.М., суддів: Качмара В.Я., Ніколіна В.В)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області, в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення восьмої позачергової сесії сьомого демократичного скликання Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області від 05.08.2016 № 08п-18 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

2. Позовна заява мотивована тим, що оскаржуване рішення винесене відповідачем всупереч нормам законодавства та з порушенням механізму, принципів проведення громадського обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Не було враховано думки громад с. Лисиничі та с. Підбірці щодо об`єднання у Пустомитівську територіальну громаду з центром у м. Пустомити. Лисиничівською сільською радою не було зроблено офіційного інформаційного повідомлення жителям сіл Лисиничі та Підбірці про проведення публічного громадського обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад та можливі їх наслідки, порушений 30-денний строк проведення таких обговорень, а відповідач не підготував жодних звітів за їх результатами та узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), які надходили під час проведення громадського обговорення. Під час прийняття оскаржуваного рішення відповідачем порушені принципи добровільного об`єднання територіальних громад, передбачені ст. 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», та основні умови такого об`єднання, визначені ч. 1 ст. 4 цього Закону. Оскільки сільським головою Лисиничівської сільської ради одноособово прийнято рішення про прийняття пропозиції щодо об`єднання територіальних громад, без врахування думки громади, винесене рішення, на думку позивача, є незаконним.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Постановою Пустомитівського районного суду Львівської області від 17 жовтня 2016 року позов задоволено повністю. Визнане незаконним та скасоване рішення 8 позачергової сесії 7 демократичного скликання Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області №08п-185 від 05 серпня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення не врахував негативних результатів громадських обговорень з приводу об`єднань територіальних громад, а саме сіл Лисиничі та Підбірці Пустомитівського району Львівської області в Пустомитівську територіального громаду з центром у м. Пустомити та прийняв незаконне рішення № 08п-185 від 05 серпня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи» не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року скасована постанова Пустомитівського районного суду Львівської області від 17 жовтня 2016 року та прийнята нова, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що відповідачем, після отримання пропозицій про об`єднання територіальних громад, забезпечено вивчення цієї пропозиції, її громадське обговорення, що підтверджується протоколами громадських слухань; забезпечене право позивача на участь у громадських слуханнях та прийняте оскаржуване рішення про надання згоди на об`єднання територіальних громад у відповідності та у спосіб, визначений Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в межах наданих повноважень, у зв`язку з чим відсутні підстави для визнання незаконним та скасування рішення восьмої позачергової сесії сьомого демократичного скликання Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області № 08п-185 від 05.08.2016 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 березня 2017 відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року.

9. Верховний Суд ухвалою від 18 жовтня 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

10. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

11. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:

11.1. відповідачем порушені строки вивчення пропозицій щодо об`єднання територіальних громад, встановлені частиною 2 статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;

11.2. оскаржуване рішення прийняте всупереч негативним результатам громадських обговорень з приводу об`єднань територіальних громад, а саме сіл Лисиничі та Підбірці Пустомитівського району Львівської області в Пустомитівську територіального громаду з центром у м. Пустомити;

11.3. дане рішення порушує принцип повсюдності та нерозривності територій, визначений Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. ОСОБА_1 є мешканкою села Лисиничі, Пустомитівського району Львівської області.

13. На виконання розпорядження Пустомитівського міського голови Серняка О. від 10.06.2016 № 02-04/86 «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад» та рішення сьомої сесії сьомого демократичного скликання Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області від 15.06.2016 № 246 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад», 05.08.2016 восьмою позачерговою сесією сьомого демократичного скликання Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області прийнято рішення № 08п-185 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи», яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад, зокрема с. Лисиничі та с. Підбірці Пустомитівського району Львівської області, в Пустомитівську територіальну громаду з центром у місті Пустомити, а також делеговано сільського голову ОСОБА_3 до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

16. Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 1 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР передбачено, що територіальна громада села, селища, міста є первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Тобто, саме територіальна громада (тобто жителі села, селища, міста) є первинним суб`єктом місцевого самоврядування, інші ж суб`єкти місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише в інтересах територіальної громади.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулюються Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII.

Стаття 5 цього Закону визначає вичерпний перелік ініціаторів добровільного об`єднання громадян, серед яких є сільський, селищний, міський голова.

Судами встановлено, що 10.06.2016 Пустомитівським міським головою Серняком О. прийнято розпорядження «Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад» № 02-04/86, в Пустомитівську територіальну громаду з центром у місті Пустомити.

Цю пропозицію у формі листа від 16.06.2016 за № 02-08/637 разом з зазначеним вище розпорядженням та рішення сьомої сесії сьомого демократичного скликання Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області від 15.06.2016 № 246 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад» (а. с. 38-44 ), направлено Лисиничівському сільському голові ОСОБА_3 16.06.2016 електронною поштою (а. с. 163-165) та зареєстровано в журналі вхідної кореспонденції Лисиничівської сільської ради 17.06.2016 (а. с. 166-167).

30.06.2016 сільському голові Лисиничівської сільської ради ОСОБА_3 направлено Сороки - Львівським сільським головою ОСОБА_4 пропозицію у формі листа щодо добровільного об`єднання територіальних громад у Сороки-Львівську територіальну громаду з центром у с. Сороки-Львівські у додатку з розпорядженням сільського голови Сороки-Львівської сільської ради № 34 від 22.06.2016 та рішенням сесії Сороки-Львівської сільської ради № 142 від 23.06.2016 (а. с. 45-49).

Таким чином, суд апеляційної інстанції правильно вказав, що ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад здійснювалось на підставі вищезазначених листів, рішень та розпоряджень, що відповідає положенням ч.1 ст. 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних грамад».

17. Судами також встановлено, що відповідно до частини 4 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» рішенням Сьомої сесії Сьомого демократичного скликання Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області № 07-158 від 08.07.2016 затверджено «Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад» (а. с. 25-27).

Із наявних у матеріалах справи доказів суд апеляційної інстанції встановив, що Лисиничівським сільським головою ОСОБА_3 після отримання цих пропозицій вжито заходів щодо їх вивчення, а саме - 08.07.2016 ним видано розпорядження № 13 «Про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та їх громадське обговорення», відповідно до якого розпочато процедуру громадського обговорення.

Частиною 3 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Таким чином, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи касатора про порушення відповідачем строків вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

18. Стосовно посилань позивача на неналежне повідомлення про проведення громадських обговорень добровільного об`єднання територіальних громад колегія суддів зазначає наступне.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що пунктом 2 зазначеного вище розпорядження № 13 встановлено проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.

Пунктом 3 розпорядження визначено, що до порядку денного сесії Лисиничівської сільської ради включено питання про добровільне об`єднання територіальних громад сіл та селищ в Пустомитівську територіальну громаду з центром у місті Пустомити та питання про таке об`єднання в Сороки-Львівську територіальну громаду з центром у селі Сороки-Львівські. Пунктом 5 розпорядження зазначено відповідального за організацію громадського обговорення сільського голову ОСОБА_3 (а. с. 50-51).

Статтею 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

Судами встановлено, що інформацію про початок громадських обговорень розміщено шляхом розклеювання оголошень у людних місцях цих населених пунктів, що, у відповідності до вимог зазначеного вище Закону, є належним способом оприлюднення інформації.

Про належну організацію роботи по інформуванню населення про проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад у селах Лисиничі та Підбірці Пустомитівського району Львівської області свідчать також наступні обставини.

Так, як встановлено судом апеляційної інсмтанції та не заперечується сторонами, позивач ОСОБА_1 , як мешканка села Лисиничі, 24.07.2016 була присутня при проведенні громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад, що відбувалось з ініціативи голови сільської ради в Народному домі села Лисиничі.

Дана обставина підтверджується списком реєстрації учасників громадського обговорення, де під № 54 стоїть її підпис.

Таким чином позивач була повідомлена про зазначені вище громадські слухання та скористалась своїм правом, взявши участь у таких обговореннях, висловивши свою негативну позицію щодо об`єднання села Лисиничі в Пустомитівську територіальну громаду з центром у місті Пустомити.

Крім того, судами також встановлено, що окремі громадські слухання були проведені ініціативною групою мешканців сіл Лисиничі та Підбірці на площі біля Народних домів цих сіл, відповідно 17.07.2016 та 31.07.2016, я оформлені протоколами та направлені відповідачу для врахування їх думки з питань добровільного об`єднання територіальних громад. (а. с. 140-144; 147-155).

19. Стосовно врахування відповідачем негативних результатів громадських обговорень саме з приводу об`єднання сіл Лисиничі та Підбірці Лисиничівської сільської ради в Пустомитівську територіальну громаду з центром у місті Пустомити при прийнятті оскаржуваного рішення колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.

Як вбачається з списків реєстрації учасників громадського обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад від 24.07.2016 з урахуванням їх підписів, у селі Підбірці зареєструвалось 48 осіб, а в с. Лисиничі 68 осіб.

При цьому, довідкою виконавчого комітету Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області від 24.02.2017 № 403, підтверджується, що на території Лисиничівської сільської ради загальна кількість усіх зареєстрованих жителів становить - 5579 осіб, з них у с. Лисиничі - 2567 осіб, у с. Підбірці - 3012 осіб.

Згідно результатів голосування, оформленого протоколами від 24.07.2016, зокрема в с. Підбірці, за підтримку ініціативи Пустомитівського міського голови з центром у місті Пустомити проголосували за 21 особа, а в селі Лисиничі за - 11 осіб, проти 28 осіб, утримались 2 особи. Крім того, у селі Підбірці підтримали ініціативу Сороки-Львівського сільського голови щодо створення Сороки-Львівської територіальної громади з центром у селі Сороки-Львівські 8 осіб, а у селі Лисиничі за 34 особи, проти 12 осіб, утримались 6 осіб.

Разом з тим, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, кількість осіб, які були присутні на громадських слуханнях складає лише близько 2% громади.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

25.07.2016 Лисиничівська сільська рада прийняла розпорядження № 14 «Про скликання восьмої позачергової сесії Лисиничівської сільської ради сьомого демократичного скликання», яким на розгляд цієї сесії, яка призначена на 05 серпня 2016 року, винесла питання про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи. (а.с. 65).

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради є представником інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу.

Депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради)є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради, як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

05.08.2016 на восьмій позачерговій сесії сьомого демократичного скликання Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області прийнято рішення № 08п-185 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи», яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад с. Лисиничі та с. Підбірці Пустомитівського району Львівської області в Пустомитівську територіальну громаду з адміністративним центром у місті Пустомити, а також делеговано сільського голову ОСОБА_3 до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до протоколу восьмої позачергової сесії сьомого демократичного скликання Лисиничівської сільської ради від 05.08.2016, списку присутніх депутатів та результатів відкритого поіменного голосування, зазначене вище рішення прийнято більшістю голосів, а саме: за - 15 депутатів, проти - 3 депутати, утримався - 1 депутат (а.с. 66-71).

Таким чином, депутати Лисиничівської сільської ради, які є представниками інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, більшістю голосів та в межах наданих їм повноважень прийняли оскаржуване рішення із врахуванням результатів громадських обговорень.

20. Стосовно доводів касаційної скарги про порушення оскаржуваним рішенням однієї з основних умов добровільного об`єднання територіальних громад, а саме - нерозривність території об`єднаної територіальної громади колегія суддів вважає їх необґрунтованими з огляду на таке.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Згідно частини 1 статті 4 вказаного Закону добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов, зокрема: територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися.

Оскільки при розгляді на восьмій позачерговій сесії Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області пропозиції голови Пустомитівської міської ради вирішувалось лише питання про надання згоди на добровільне об`єднання в Пустомитівську територіальну громаду з центром у м. Пустомити, в яку б мали входити усі села Пустомитівського району, то територія об`єднаної територіальної громади, як і зазначено в Законі від 05.02.2015 № 157-VIII, була б нерозривною, так як межі об`єднаних територіальних одиниць були б суміжними одна з одною і складали б одну територіальну одиницю.

Відповідно до частини 3 статті 6 Закону № 157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це, зокрема відповідну обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже, посилання позивача на несуміжність територіальних одиниць є передчасними, оскільки це питання має розглядатися в ході наступного етапу організації добровільного об`єднання територіальних громад.

21. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення восьмої позачергової сесії сьомого демократичного скликання Лисиничівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області № 08п-185 від 05.08.2016 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

22. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

23. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

24. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

25. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій