Справа № 816/1790/18
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2019-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №816/1790/18

провадження №К/9901/66106/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Чиркіна С.М., Желєзного І.В.

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 (суддя Бойко С.С.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 08.10.2018 (головуючий суддя Бенедик А.П., судді Перцова Т.С., Сіренко О.І.)

у справі № 816/1790/18

за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2

до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області

про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду в інтересах малолітньої ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, в якій просив суд визнати незаконним та скасувати рішення від 21.05.2018 в частині відмови в задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га; зобов`язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицького старостинського округу Машівської селищної ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту в строки, порядку та у спосіб, передбачений ст. 118 Земельного кодексу України та прийняти належне, у відповідності до чинного законодавства України рішення.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною.

3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 у справі №816/1790/18 позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано відмову, викладену у листі-відповіді Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 21.05.2018 за №4237/0/26-18, у наданні ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицького старостинського округу Машівської селищної ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункт. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 , подану її законим представником ОСОБА_1 , від 27.04.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицького старостинського округу Машівської селищної ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту.

4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 08.10.2018 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 у справі №816/1790/18 залишено без змін.

5. Позивач з вищевказаними судовими рішеннями частково не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 08.10.2018 у справі №816/1790/18 в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою і прийняти постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.

6. Ухвалою Верховного Суду колегією суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів Стародуба О.П., Мороз Л.Л. відкрито касаційне провадження у справі № 816/1790/18.

У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати головуючого судді Гімона М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Чиркіна С.М., Желєзного І.В.

7. Від скаржника до суду надійшло клопотання про забезпечення позову у цій справі шляхом заборони передачі земельної ділянки стосовно якої розглядається ця справа у комунальну власність Машівської селищної об`єднаної територіальної громади та шляхом заборони Машівській селищній об`єднаній територіальній громаді реєструвати право комунальної власності на спірну земельну ділянку.

8. Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2019 rлопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі № 816/1790/18 повернуто заявнику без розгляду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 27.04.2018 ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області було подано заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів на території Новотагамлицького старостинського округу Машівського селищної ради Машівського району Полтавської області для ведення особистого селянського господарства. До заяви додано графічні матеріали із зображенням бажаного місця розташування земельної ділянки, копію паспорта та ідентифікаційного номера, копії свідоцтва про народження.

10. Листом від 21.05.2018 №4237/0/26-18 відповідач повідомив позивача про те, що за результатами розгляду додатків доданих до клопотання, а саме свідоцтва про народження серія НОМЕР_1 від 13.03.2007 ОСОБА_2 на час звернення 11 років. Правочин вважається дрібним побутовим, якщо він задовольняє побутові потреби особи, відповідає її фізичному духовному чи соціальному розвитку та стосується предмета, який має невисоку вартість, здійснювати особисті немайнові права на результати інтелектуальної, творчої діяльності, що охороняються законом. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про особисте селянське господарство" особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства. Враховуючи викладене, у Головного управління відсутні правові підстави для задоволення заявленого клопотання.

11. Відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стала підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної приватизації та при цьому зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування, у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу, належним чином мотивувати причини такої відмови.

13. Суд апеляційної інстанції в постанові також наголосив на тому, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

14. Щодо позовних вимог про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, суди попередніх інстанцій виходили з того, що повноваження відповідача щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що позивач після ухвалення судом першої інстанції рішення у цій справі звертався до відповідача для повторного розгляду заяви і наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 30.10.2018 № 587 було відмовлено громадянину ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності (ст. 122 Земельного кодексу України) для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицького старостинського округу Машівської селищної ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту у зв`язку із невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

16. На думку скаржника, безпідставна відмова Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 30.10.2018 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га громадянину ОСОБА_2 , доводить, що спосіб захисту права обраний судом першої інстанції та судом апеляційної інстанції у справі №816/1790/18 є неефективним.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Позивач у касаційній скарзі оскаржує судові рішення тільки в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, тому Верховний Суд переглядає справу у межах вимог касаційної скарги.

18. Так, суд першої інстанції керувався тим, що суд не може втручатись у дискреційній повноваження відповідача.

Верховний Суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

19. Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

20. Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

21. Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

22. Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.

23. Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.

24. Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язативідповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У постанові від 05.09.2018 у справі №826/9727/16 Верховний Суд аналізував застосування п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України і дійшов висновку, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов: 1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача; 2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача; 3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів; 4) прийняття рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналогічний правовий висновок висвітлено й у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №2340/2921/18.

25. У цій справі сукупність цих підстав не була підтверджена належним чином у судах попередніх інстанцій, тому висновок про зобов`язання відповідача саме повторно розглянути клопотання позивача виступав належним способом захисту порушеного права у цьому випадку.

26. При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.

А прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.

27. У цій справі, Суд зазначає, що станом на момент розгляду справи у суді першої інстанції, окружний адміністративний суд виходив з того, що відсутні підстави у суду перевіряти відповідність поданих позивачем документів для отримання дозволу вимогам чинного земельного законодавства і вважав ефективним способом захисту зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 , подану її законим представником ОСОБА_1 , від 27.04.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Новотагамлицького старостинського округу Машівської селищної ради Машівського району Полтавської області за межами населеного пункту.

28. Верховний Суд зазначає, що обставин, на які посилається позивач у касаційній скарзі щодо повторної відмови відповідача у задоволенні заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не існувало на момент розгляду справи у суді першої інстанції, тому немає правових підстав для скасування вірних судових рішень судів попередніх інстанцій.

29. При цьому, Суд зауважує, що позивач не позбавлений права оскаржити у судовому порядку наказ Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 30.10.2018 № 587, яким було відмовлено громадянину ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доводити у встановоленому законом порядку ухилення відповідача від вчинення покладених на нього обов`язків і просити суд про такий спосіб захисту порушеного права як саме надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

30. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

31. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

32. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.07.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 08.10.2018 у справі № 816/1790/18- без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя С.М. Чиркін

Суддя І.В. Желєзний