Справа № 569/4123/16-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 жовтня 2019 року

Київ

справа №569/4123/16-а

адміністративне провадження №К/9901/15147/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В. та судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Рівненської міської ради на постанову Рівненського міського суду Рівненської області у складі судді Куцоконя Ю.П. від 04 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бучик А.Ю., Майора Г.І. та Шевчук С.М. від 28 листопада 2016 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Рівненського міського суду Рівненської області з адміністративним позовом до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - Управління містобудування та архітектури, відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури щодо ненадання ОСОБА_1. по його заяві містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки площею 4,8007 га, розташованої на території Рівненської міської ради, кадастровий номер :01:054:0192, на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні «Південний» в місті Рівному;

- зобов`язати Управління містобудування та архітектури надати ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки площею 4, 8007 га, розташованої на території Рівненської міської ради, кадастровий номер 56101000:01:054:0192, на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні «Південний» у місті Рівному.

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що позивач ОСОБА_1 на підставі договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) № 2 від 12 січня 2016 року, укладеного між ним та ТзОВ «Фахівець», був користувачем, а на теперішній час, на підставі протоколу загальних зборів учасників ТзОВ «Фахівець» № 15 від 23 березня 2016 року, є власником земельної ділянки площею 4,8007 га, розташованої на території Рівненської міської ради, кадастровий номер :01:054:0192, з цільовим призначенням - для житлової та громадської забудови. Маючи намір провести на вказаній земельній ділянці будівництво багатоповерхового будинку, та звернувшись через Рівненський регіональний центр надання адміністративних послуг до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень отримав відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з відсутністю детального плану території мікрорайону «Південний», в якому знаходиться земельна ділянка. Вважає таку відмову протиправною, оскільки вона не ґрунтується на вимогах та положеннях чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 04 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не мав підстав для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, однак, відповідачем не доведено наявність цієї підстави відмови.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 04 травня 2016 року та ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник прокурора Житомирської області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 16 грудня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 569/4123/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 жовтня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області на постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 04 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року в адміністративній справі № 569/4123/16-а суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Разом із касаційною скаргою скаржником та разом із запереченням на касаційну скаргу представником ОСОБА_1 подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участю представників сторін, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 на підставі договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) № 2 від 12 січня 2016 року, укладеного між ним та ТзОВ «Фахівець», був користувачем, а в подальшому, на підставі протоколу загальних зборів учасників ТзОВ «Фахівець» № 15 від 23 березня 2016 року та акта приймання-передачі нерухомого майна від 23 березня 2016 року, є власником земельної ділянки площею 4, 8007 га, розташованої на території Рівненської міської ради, кадастровий номер :01:054:0192, з цільовим призначенням - для житлової та громадської забудови.

У зв`язку з необхідністю будівництва на вказаній земельній ділянці житлового багатоповерхового будинку, позивач 23 лютого 2016 року звернувся через Рівненський регіональний центр надання адміністративних послуг до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні «Південний» в місті Рівному.

Листом від 02 березня 2016 року № 01-м/25 відповідач проінформував позивача про неможливість надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з відсутністю детального плану території мікрорайону «Південний», в якому розташована земельна ділянка.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі заступник прокурора Житомирської області вказує на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що частиною першою статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок, відтак, зобов`язання адміністративним судом видати містобудівні умови та обмеження є втручанням суду у дискреційні повноваження Управління містобудування та архітектури виконкому Рівненської міськради.

Крім того, скаржник посилається на те, що згідно частини п`ятої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» єдиною підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а тому суди, при постановленні рішень, мали б урахувати, що у зв`язку з відсутністю детального плану мікрорайону «Південний» відповідач був позбавлений можливості визначити відповідність чи невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації в частині поверховості забудови, інженерних мереж, організації пішохідного та автомобільного руху тощо.

Від ОСОБА_1 надійшло заперечення на касаційну скаргу заступника прокурора, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли до правильного висновку, що відповідність намірів забудови за відсутності плану зонування слід визначати, виходячи з Генерального плану м. Рівне. Також зазначається, що розроблення та затвердження плану зонування відповідної території є обов`язком виконкому Рівненської міськради, відтак, позивач не повинен зазнавати негативних наслідків від неналежного виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків; просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Крім того, у запереченні на касаційну скаргу стверджується, що прокурором не обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, відтак, вважає, що касаційна скарга прокурора має бути залишена без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Рівненського міського суду Рівненської області від 04 травня 2016 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно частин 1-4 статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Відповідно до підпункту 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати вихідні дані для проектування об`єкта будівництва. Основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви та надання вихідних даних або прийняття рішення про відмову у видачі вихідних даних здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у видачі вихідних даних приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно вимог пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року N 109 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 109), розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є обов`язковою умовою для здійснення будівництва на земельній ділянці, що перебуває у власності або користуванні особи. Для цього до спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури подається заява з визначеним переліком документів, відповідний орган розглядає вказану заяву протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви та видає містобудівні умови та обмеження або надає мотивовану відмову. При цьому єдиною підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, на виконання вимог пункту 2.2 Порядку № 109, з метою отримання містобудівних умов та обмежень, 23 лютого 2016 року позивач звернувся до відповідача із заявою та доданими до неї необхідними документами про видачу містобудівних умов та обмежень на будівництво житлового багатоповерхового будинку в мікрорайоні «Південний» в місті Рівному.

02 березня 2016 року Управління містобудування та архітектури листом № 01-м/24 повідомило позивача про неможливість надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з відсутністю детального плану території мікрорайону «Південний», в якому знаходиться земельна ділянка.

У зв`язку з відсутністю у відповіді вказівки на те, що наміри забудови не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, а також невизначеністю, якій саме містобудівній документації не відповідають наміри забудови, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо ненадання ОСОБА_1 по його заяві містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. Колегія суддів погоджується з наведеним висновком судів, з огляду на таке.

Згідно із частиною першою статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частиною першою статті 17 вказаного Закону передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно з положеннями частини першої статті 19 Закону передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Згідно з положеннями пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до підпункту 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, наміри забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану. При цьому, така підстава відмови у наданні містобудівних умов та обмежень як відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, є неправомірною.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 11 липня 2019 року у справі № 369/9003/16-а.

Суд також враховує, що підготовка і подання на затвердження відповідної ради містобудівної документації (в тому числі детального плану території) відноситься до компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, у зв`язку з чим позивач не повинен зазнавати негативних наслідків у вигляді неможливості реалізувати своє право власності на земельну ділянку, включаючи її забудову, від неналежного виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків щодо розроблення та затвердження детального плану території.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, на момент звернення позивача із заявою до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міськради, чинними був Генеральний план м. Рівне та план зонування міста, затверджений рішенням Рівненської міської ради у 2003 році, яким встановлено режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб. Згідно його положень, функціональне призначення земельної ділянки площею 4,8007 га, кадастровий номер :01:054:0192 - для житлової та громадської забудови.

Також судами встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що цільове призначення вказаної земельної ділянки згідно Державного акту про право власності на земельну ділянку серії ЯЗ №385045, виданого ТОВ «Фахівець» - для житлової та громадської забудови.

Не змінилося цільове призначення земельної ділянки і при укладенні договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) № 2 від 12 січня 2016 року. За змістом вказаного договору ТОВ «Фахівець», як власник земельної ділянки передав у користування землекористувачу ОСОБА_1 земельну ділянку площею 4,8007 га, кадастровий номер :01:054:0192 - з метою здійснення на них будівництва висотних житлових будинків.

Відповідно до пункту 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Судами попередніх інстанцій встановлено зі змісту супровідної картки від 23 лютого 2016 року з реєстраційним номером № 16029 ОСОБА_1 до заяви додано засвідчену у встановленому порядку копію документа про право користування земельною ділянкою (копія договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) № 2 від 12 січня 2016 року, копію державного акту на право власності на земельну ділянку серії 385045; ситуаційну схему розташування земельної ділянки; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; топографічне знімання (М 1:500); витяг із Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 26 січня 2016 року; фотофіксацію земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Отже, суди дійшли до обґрунтованого висновку, що позивачем до заяви про видачу містобудівних умов та обмежень долучено подано повний перелік документів, визначений Порядком № 109.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відмова Управління містобудування та архітектури у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень з підстави відсутності розробленого та затвердженого детального плану території є протиправною, а оскільки інших законних підстав для відмови, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, відповідачем не зазначено, а судами не встановлено, є протиправною.

Стосовно доводів скаржника про те, що адміністративні суди, поклавши на Управління містобудування та архітектури обов`язок щодо надання позивачу містобудівних умов та обмежень втрутились у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною третьою статті 2 КАС України, критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 06 березня 2019 року у справі №200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Оскільки законодавством України, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, було передбачено єдину підставу для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень - невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а при розгляді справи, факту такої невідповідності встановлено не було, а також враховуючи те, що судами встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що позивачем подано повний пакет документів, необхідний для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, відтак, Управління містобудування та архітектури, приймаючи рішення про відмову у їх видачі, фактично вийшло за межі визначених законодавством повноважень.

Колегія суддів також враховує, що оскільки процес надання позивачу формальної відмови у наданні містобудівних умов та обмежень може повторюватися, то в даному випадку, враховуючи, що позивач звернувся до відповідача із всіма необхідними документами, ефективним способом захисту порушеного права є зобов`язання Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради видати ОСОБА_1. містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

Така позиція повністю узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, який у своєму рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

До аналогічного висновку дійшов й Верховний Суд, зокрема, у постанові від 30 вересня 2019 року у справі № 818/1760/17.

Стосовно наявності у прокурора повноважень на звернення до суду з касаційною скаргою, колегія суддів зазначає наступне.

Так, Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

У справі, що розглядається, прокурор вступив у справу в інтересах Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради під час апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції. В апеляційній скарзі прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» тим що видача спірних містобудівним умов і обмежень забудови земельної ділянки без затвердження детального плану території порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що в цілому, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави та територіальної громади м. Рівне.

На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», відтак, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора апеляційної та касаційної скарг мало на меті захист «інтересів держави».

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою в аналогічній категорії справ Верховним Судом у постанові від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

Разом з тим, у ході касаційного перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів дійшла до висновку про необґрунтованість вимог касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland),заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Рівненської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 04 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

І.В. Желєзний