Справа № 512/18/18
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2019-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 512/18/18
Головуючий в 1 інстанції: Юхтенко Л.Р.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.,

суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.

за участі секретаря - Скоріної Т.С.

апелянта - ОСОБА_1

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Савранської селищної ради Одеської області про визнання бездіяльності протиправною та про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Савранської селищної ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність щодо розгляду його заяви від 03.04.2017 року про надання дозволу на розміщення торгівельного павільйону (ларьок) на виїзді з ринку біля ларька хлібопродуктів;

- зобов`язати розглянути на пленарному засіданні сесії подану ним заяву, у строки та порядку передбаченому Законом України «Про звернення громадян», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також Земельним кодексом України та прийняти належне, у відповідності до чинного законодавства України, рішення.

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначив, що органом місцевого самоврядування був порушений порядок розгляду його заяви про надання дозволу на розміщення торгівельного павільйону, що встановлений Законами України «Про звернення громадян», «Про місцеве самоврядування в Україні», а також Земельним кодексом України.

На думку позивача, розгляд наведеної заяви повинен відбуватися на пленарному засіданні сесії Савранської селищної ради з прийняттям відповідного рішення.

Він вважає, що на користь, викладених ним доводів, свідчать приписи пп. 34, 37, 42 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які встановлюють, що виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються, відповідно до закону, питання регулювання земельних відносин, питання прийняття рішень про організацію територій.

До того ж позивач категорично заперечує, що акт Погоджувальної комісії з питань розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території смт Саврань, є допустимою формою, яка замінює рішення прийняті Савранською селищною радою шляхом голосування.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

Так, суд першої інстанції не погодився з правовою позицією позивача, що орган місцевого самоврядування повинен був розглядати його заяву про надання дозволу на встановлення тимчасової споруди на пленарному засіданні і приймати відповідні рішення. Такий висновок суду побудований на пункті 3.5 Положення про погоджувальну комісію з питань розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території смт Саврань, затвердженого рішенням Савранської селищної ради від 31.08.2017 р. (далі - Погоджувальна комісія), який встановлює, що підставою для внесення до порядку денного наступної сесії питання про надання дозволу на розміщення тимчасової споруди є тільки погодження комісією місця розташування тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності на території смт. Саврань.

Водночас, з огляду на те, що Погоджувальною комісією прийнято рішення про відмову ОСОБА_1 у задоволенні заяви на розміщення тимчасової споруди, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у селищної ради обов`язку розглядати її на пленарному засіданні. При цьому, суд зауважив, що приписами Земельного кодексу України не передбачено надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки для розміщення тимчасових споруд, а це також підтверджує обставини відсутності обов`язку органа місцевого самоврядування розглядати дане питання на пленарному засіданні.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове - про задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги містять незгоду ОСОБА_1 з актом Погоджувальної комісії з питань розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території смт Саврань, яким йому відмовлено в розміщенні тимчасової споруди.

У межах строку на апеляційне оскарження, апелянт доповнив апеляційну скаргу наступним змістом.

Так, на думку апелянта існує, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 року №244 Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (далі - Порядок №244), який визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності і який є обов`язковим для виконання.

Водночас, як вважає апелянт, Савранська селищна рада незаконно перебрала на себе законодавчі повноваження, передавши, всупереч Порядку № 244, розгляд питання про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на розгляд Погоджувальної комісії, в яку входять перший заступник селищного голови, посадові особи Савранської селищної ради та представники органів державної влади.

Савранська селищна рада не скористалася правом на подання відзиву на апеляцію.

Апелянт в судовому засіданні доводи апеляційної скарги підтримав та просив її задовольнити.

Представник відповідача в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився просив слухати справу без його участі.

Представник Савранської селищної ради надав суду апеляційної інстанції заяву про слухання справи без його участі, а також копію витягу з Державного земельного кадастру про належність земельної ділянки, на якій позивач планував розмістити тимчасову споруду, до державної форми власності. Окрім того, органом місцевого самоврядування надана копія Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території смт Саврань, затвердженого рішенням сесії селищної ради №57 - VII від 25.01.2016 р.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Фактичні обставини справи.

Рішенням Савранської селищної ради Одеської області № 57-VІІ від 25.01.2016 року затверджено «Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території смт Саврань».

03 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до голови Савранської селищної ради із заявою про надання дозволу на розміщення торгівельного павільйону (ларьок) розміром 3*7,5 м на в`їзді до ринку, біля ларька хлібопродуктів для ведення підприємницької діяльності (а.с.7). Листом вих. Л-96 від 25 квітня 2017 року виконавчий комітет Савранської селищної ради повідомив позивача про те, що його заяву про розміщення торгівельного павільйону буде розглянуто на засіданні постійної комісії з питань агропромислового розвитку, земельної реформи, екології та раціонального природокористування. Окрім того, зобов`язав надати викопіювання місця розташування земельної ділянки для розміщення павільйону (а.с.8).

Дана вимога виконавчого органу селищної ради була виконана та відповідне викопіювання місця розташування земельної ділянки для розміщення павільйону було представлено, що не заперечується відповідачем.

Рішенням від 31.08.2017 року № 545- VІІ «Про внесення доповнень до рішення сесії № 57- VІІ від 25.01.2016 року «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території смт Саврань», затверджено Положення про погоджувальну комісію з питань розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території смт Саврань та її склад (а.с.39-42).

Вказаним Положенням передбачено, що основними завданнями Погоджувальної комісії є прийняття погоджених рішень рекомендаційного характеру щодо можливості використання земельної ділянки для розміщення тимчасових споруд.

08.11.2017 р., за результатами розгляду заяви позивача, Погоджувальна комісія прийняла акт, відповідно до якого, відмовила ОСОБА_1 у розміщенні тимчасової споруди (а.с.53).

Листом від 22.11.2017 року вих. №Л-446 Савранська селищна рада повідомила позивача про те, що його заява про розміщення торгового павільйону не буде розглядатися постійною комісією з питань агропромислового розвитку, земельної реформи, екології та раціонального природокористування, адже погоджувальна комісія не погодила місце розташування.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та позиція суду апеляційної інстанції.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, а також перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляції.

Підставами для такого висновку є правове регулювання спірних правовідносин.

Так, предметом доказування у даній справі є дослідження обставин про те, чи діяв орган місцевого самоврядування на підставі закону та в межах повноважень.

Юридична кваліфікація встановлених фактів свідчить про таке.

Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (ч.4 ст.28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (ч.4 ст.28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Порядок №244 визначає механізм розміщення тимчасових споруд (далі - ТС) для провадження підприємницької діяльності.

Крім того, правила та процедуру розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в смт Саврань визначені в Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в смт Саврань, затвердженому рішенням сесії Савранської селищної ради № 5 - VІІ від 25.01. 2016 р. (далі - Порядок № 5 - VІІ).

Згідно з п.п. 2.1-2.3 Порядку №244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС та додає до заяви графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані у довільній формі.

Аналогічні положення містяться у Порядку № 5 - VІІ.

Встановлені судом обставини свідчать про виконання позивачем наведених вимог.

Далі, якщо слідувати приписам Порядку №244, останній в п.2.4 унормовує, що у разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю. У такому випадку строк розгляду заяви становить п`ятнадцять робочих днів (п.2.4).

Порядок № 5 - VІІ дублює наведені приписи та у п.2.4 вказує, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначається органом з питань містобудування та архітектури районної державної адміністрації протягом п`ятнадцяти робочих днів.

Понад те, обидва Порядки у п. 2.5. встановлюють, що про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом трьох робочих днів з дня такого визначення відповідності намірів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.

Таким чином, відповідно до положень зазначених нормативно-правових актів (Порядку №244 та Порядку № 5 - VІІ) питання щодо розташування ТС вирішують органи з питань містобудування та архітектури.

Викладене, на думку суду апеляційної інстанції, свідчить про те, що Савранська селищна рада не мала права надавати Погоджувальній комісії повноваження визначати відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради.

Суд апеляційної інстанції поділяє позицію позивача, що покладення на погоджувальну комісію функцій щодо розгляду відповідності намірів щодо місця розташування ТС на території селищної ради не відповідає правовому акту вищої юридичної сили.

Важливо звернути увагу на пункт 3.7 Положення про погоджувальну комісію, який встановлює, що у разі неспроможності Комісії погодити спірне місце розташування ТС, остаточне рішення приймає Савранська селищна рада. На думку колегії суддів, у даному випадку Погоджувальна комісія не спромоглася погодити спірне місце розташування ТС, адже нею, навіть, не розглядалося питання про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, яка наявна та діє на території Савранської селищної ради. Отже, в такому випадку, Погоджувальна комісія повинна була віддати дане питання на вирішення селищної ради.

До того ж, заявнику повинні були роз`яснити, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС, який оформлюється органом з питань містобудування та архітектури.

Колегія суддів вважає обґрунтованими доводи апелянта про те, що Порядком №244 визначено механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, однак його реалізація можлива лише на підставі документів на право користування земельною ділянкою. Іншими словами факт отримання паспорту прив`язки тимчасової споруди для підприємницької діяльності, не свідчить про виникнення права користування земельною ділянкою комунальної власності, право розпорядження якою належить до компетенції Ради.

На підтвердження наведених доводів, слід звернутися до частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де вказано, що до виключної компетенції відповідної ради належить вирішення, відповідно до закону, питань регулювання земельних відносин, які розглядаються виключно на пленарному засіданні ради - сесії.

Узагальнюючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що орган місцевого самоврядування, розглядаючи заяву позивача про надання дозволу на розміщення ТС, діяв відповідно до законодавства та в межах повноважень.

Аналізуючи вимогу позивача про зобов`язання Савранської селищної ради розглянути на пленарному засіданні сесії подану ним заяву про надання дозволу на розміщення ТС, у строки та порядку передбаченому Законом України «Про звернення громадян», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також Земельним кодексом України та прийняти рішення, колегія суддів дійшла висновку, що позивачем обраний невірний спосіб захисту, адже прийняттю рішення передує процедура отримання паспорту прив`язки ТС.

За таких обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що належним способом захисту порушених прав позивача буде обов`язок органа місцевого самоврядування розглянути його заяву про можливість розміщення тимчасової споруди відповідно до Порядку №244 та Порядку № 5 - VІІ.

До того ж, колегія суддів вважає, що слід відмовити у задоволенні вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності органа місцевого самоврядування, яка виразилася у нерозгляді його заяви про надання дозволу на встановлення ТС.

Так, необхідно зазначити, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

У постанові від 13.06.2017 у справі № 21-1393а17 Верховний Суд України роз`яснив, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Враховуючи дану правову позицію, колегія суддів вважає, що з боку Савранської селищної ради відсутня протиправна бездіяльність, адже заява позивача була своєчасно розглянута, за результатами розгляду було прийнято рішення. Той факт, що вказане рішення не відповідало вимогам законодавства, свідчить про вчинення протиправних дій, а не бездіяльності.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, у тому числі - неправильне тлумачення закону.

На думку колегії суддів, у даному випадку, суд першої інстанції неправильно розтлумачив норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року - скасувати.

Ухвалити у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Савранської селищної ради Одеської області про визнання бездіяльності протиправною та про зобов`язання вчинити певні дії нове рішення про часткове задоволення позову.

Зобов`язати Савранську селищну раду розглянути заяву ОСОБА_1 про можливість розміщення тимчасової споруди відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 року №244 та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в смт Саврань, затвердженого рішенням сесії Савранської селищної ради № 5 - VІІ від 25.01.2016 р.

У задоволенні іншої частини позову - відмовити.

Стягнути з Савранської селищної ради Одеської області (код за ) 1762 (одну тисячу сімсот шістдесят дві) грн. на користь ОСОБА_1 (паспорт № НОМЕР_1 ), в рахунок відшкодування сплаченого судового збору.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 16.10.2019 року.