Справа № 540/689/19
Суддя: Бойко А.В.
Дата ухвалення: 2019-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 540/689/19
Головуючий в 1 інстанції: Ковбій О.В.

Дата і місце ухвалення 21.06.2019р., м. Херсон

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бойка А.В.,

суддів: Федусика А.Г,

Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 червня 2019 року за позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 22.02.2019р. №1845,-

В С Т А Н О В И В:

03 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Херсонської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 22.02.2019р. №1845 "Про зміни до міського бюджету на 2019 рік".

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 21 червня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій посилалась на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин по справі.

Апелянт посилалась на те, що оскаржуване рішення міської ради про внесення змін до бюджету міста на 2019 рік прийнято із порушенням ст. 72 Бюджетного кодексу України. Апелянт розцінює порушення процедури прийняття рішення від 22.02.2019р. №1845 як порушення її прав як члена територіальної громади на участь у бюджетному процес, відкритому та доступному для мешканців певної територіальної одиниці.

Позивач не погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно відсутності порушеного права. Позивач зазначає, що за змістом ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. В даному випадку позивач є суб`єктом спірних правовідносин, оскільки згідно Конституції України являється первинним суб`єктом місцевого самоврядування - членом територіальної громади. Апелянт посилається на те, що з бюджетом пов`язані всі члени територіальної громади, місцеві органи, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні та виконанні бюджету. Складання актів про бюджет, їх наступне прийняття, створюють юридичні можливості для здійснення волі представницького органу.

Крім того, позивач зазначає, що частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, платником яких є позивач.

Апелянт вважає, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою походження і спрямування стосується охоронюваних законом інтересів будь-якого члена територіальної громади, а саме, пов`язаних із правами на розпорядження фінансовими ресурсами місцевого бюджету у відповідності із вимогами та правилами Бюджетного кодексу України, бути впевненими у тому, що кошти, сплачені до міського бюджету у вигляді податків і зборів витрачені на мету належно визначену і узгоджену згідно вимог БК України.

Мотивом звернення до суду є недотримання Херсонською міською радою, як суб`єктом владних повноважень, чинного законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення. Апелянт вважає, що прийняттю оскаржуваного рішення повинно передувати затвердження звіту про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний рік, тобто за 2018 рік, що не відбулось в даному випадку через відсутність достатньої кількості голосів депутатів Херсонської міської ради про його затвердження.

На думку апелянта, приймаючи оскаржуване рішення, відповідач здійснив розпорядження коштами територіальної громади міста поза прав, наданих на це бюджетним законодавством і в порушення засад побудови інституту місцевого самоврядування, вчиняючи порушення бюджетного законодавства.

З огляду на зазначене ставиться питання про скасування рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 червня 2019 року та прийняття нового про задоволення позову.

18.09.2019 року на адресу П`ятого апеляційного адміністративного суду від Херсонської міської ради надійшов відзив на апеляційну скаргу.

Відповідач посилався на те, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що оскаржуване рішення не створює безпосередньо для позивача правових наслідків, оскільки позивач не обґрунтував існування реального негативного впливу на його конкретні права та/чи інтереси від прийняття зазначеного рішення. Відповідач зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення міською радою не здійснювались відносно позивача владні управлінські функції, що не породжує для нього прав та обов`язків, які б підлягали захисту в порядку адміністративного судочинства.

На думку відповідача, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу захисту порушених прав встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для відмови у задоволенні позову.

Херсонська міська категорично не погоджується з доводами апелянта про те, що вона є суб`єктом спірних правовідносин та приймає участь у наповненні та формуванні бюджету і тому її права порушені. Відповідач зазначає, що згідно приписів чинного законодавства територіальна громада наділяє повноваженнями та правом представницький орган місцевого самоврядування представляти інтереси територіальної громади і приймати від іі імені рішення. зокрема, і щодо координування процесів утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання. Отже, позивач як член територіальної громади м. Херсона надав свої повноваження представницькому органу місцевого самоврядування - Херсонській міській раді приймати рішення від свого імені. Крім того, відповідач вважає, що ОСОБА_1 не реалізувала своє право на участь у місцевому самоврядуванні.

З огляду на зазначене відповідач просить залишити без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 , а рішення суду першої інстанції - без змін.

Справа призначена до розгляду у порядку письмового провадження у відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів дійшла наступного:

Судом першої інстанції встановлено, що 22.02.2019 року Херсонською міською радою XXVII сесії VII скликання прийнято рішення "Про зміни до міського бюджету на 2019 рік" №1845.

Вважаючи, що вказане рішення прийнято з порушенням вимог ст. 72 Бюджетного кодексу України, позивач оскаржила його до суду першої інстанції.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Херсонської міської ради не порушує прав, свобод чи інтересів позивача безпосередньо, а зазначене не дає змогу надати йому захист, що у свою чергу є підставою для відмови у задоволенні позову.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне:

Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 2 зазначеної статті місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Судом першої інстанції вірно встановлено, що згідно з положеннями статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з п. п. 23 - 25 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. Такі питання розглядаються на пленарних засіданнях відповідної ради.

При цьому, відповідно до ч. 1, 4 і 5 ст. 61 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Статтею 3 Закону № 280/97-ВР передбачено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

При цьому, статтею 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що згідно вказаних приписів законодавства слідує, що територіальна громада наділяє повноваженнями та правом представницький орган місцевого самоврядування представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення, зокрема, і щодо координування процесів утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання тощо.

Таким чином, прийняття рішення про внесення змін до бюджету належить до виключної компетенції міської ради.

В свою чергу, слід зазначити, що згідно п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частин першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Правова позиція щодо тлумачення поняття «законний інтерес» викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.

У цій постанові Суд звернув увагу на те, що заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Проаналізувавши правові норми, Верховний Суд у згаданій постанові визначив, що законний інтерес має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її"); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Слід зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Однак, порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, обов`язковою умовою для задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковим під час судового розгляду та обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

Вказаний висновок відповідає практиці ЕСПЛ, що викладена у його Рішенні від 30 жовтня 2014 року, по Справі «ШВИДКА ПРОТИ УКРАЇНИ», (Заява № 17888/12), остаточним стало 30.01.2015, у п. 54 якого вказав, що Конвенція покликана гарантувати не якісь теоретичні або ілюзорні права, а права, які є ефективними на практиці.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Звертаючись з позовом до суду першої інстанції позивач єдиною підставою позову зазначила порушення процедури прийняття спірного рішення, однак, при цьому не навела жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Позивачем не вказано, з якими конкретними матеріальними або нематеріальним благами пов`язаний її інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу.

Судами в ході розгляду даної справи не встановлено, що позивач безпосередньо є потерпілою від оскаржуваного рішення та що воно спричинило суттєвий негативний вплив саме на позивача і вона зазнала реальної шкоди.

Посилання позивача на те, що прийняття оскаржуваного рішення є порушенням її прав як члена територіальної громади на участь у бюджетному процесі, відкритому та доступному для мешканців певної територіальної одиниці, є необґрунтованим, з огляду на те, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Таким чином, позивач реалізує своє право на участь у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України через представницький орган територіальної громади - Херсонську міську раду.

В даному випадку, прийняття відповідачем оскаржуваного рішення не може розцінюватись як порушення прав позивача на участь у бюджетному процесі, оскільки саме до повноважень міської ради, яка діє, в тому числі, від імені позивача, належить розгляд цього питання.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для відмови у позові.

Відповідно до ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому, відповідно до ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 286, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 327, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 21 червня 2019 року без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Суддя-доповідач: А.В. Бойко

Суддя: А.Г. Федусик

Суддя: О.А. Шевчук