Справа № 420/2898/19
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2019-10-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/2898/19

Категорія: 102010000 Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А. В.

Час і місце ухвалення: 16:07 год.,м. Одеса

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Лук`янчук О.В.

суддів - Бітова А. І.

- Ступакової І. Г.

при секретарі - Черкасовій Є. А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 липня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства про визнання протиправним та скасування наказу від 21.05.2019 року № 55-о, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета адміністративного позову, просить суд:

Визнати протиправним та скасувати наказ Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства (Чорноморського рибоохоронного патруля) від 21 травня 2019 року № 55-О "Про звільнення ОСОБА_1 "

Поновити ОСОБА_1 на посаді старшого державного інспектора відділу рибоохоронного патруля № 1 Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства;

Стягнути з Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства (Чорноморського рибоохоронного патруля) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з розрахунку 265,6 грн. за кожний день вимушеного прогулу починаючи з 22 травня 2019 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначається, що звільнення, яке здійснено на підставі затверджених результатів повторного оцінювання службової діяльності є незаконним через невірне визначення під час його проведення поставлених завдань, показників результативності, ефективності та якості їх виконання, обумовлених посадовими обов`язками. Використання таких невірних показників, неправомірно покладених в основу оцінювання відповідачем призвело до прийняття протиправного наказу, який прямо впливає на суб`єктивне право подальшого проходження публічної служби відповідно до закону.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 липня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства - задоволено у повному обсязі.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Чорноморське басейнове управління Державного агентства рибного господарства, подало апеляційну скаргу, в якій зазначає про порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, а тому просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що результати оцінювання службової діяльності затверджені наказом № 195 від 30.11.2018 року не були оскаржені у судовому порядку. При цьому зазначає, що п.3 ч. 1 ст. 87 ЗУ « Про державну службу» передбачено підставу припинення державної служби з ініціативи суб`єкта призначення - отримання державним службовцем двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності, та виконання даної норми не є правом суб`єкта владних повноважень, а є обов`язковою нормою щодо звільнення працівника.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , займав посаду старшого державного інспектора відділу рибоохоронного патруля № 1 Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства, яка віднесена до категорії державної служби «В».

Наказом Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства (Чорноморського рибоохоронного патруля) (далі за текстом - Управління) від 09 жовтня 2018 року № 164 "Про проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Чорноморського рибоохоронного патруля, які займають посади державної служби категорій "Б" та "В" у 2018 році" ініційовано проведення щорічного оцінювання результатів службової діяльності державних службовців згідно затверджених додатків. До списку державних службовців, результати діяльності яких підлягають щорічному оцінюванню відповідно до зазначеного наказу було включено також ж Позивача.

30 листопада 2018 року Управлінням видано наказ № 195 "Про затвердження результатів оцінювання службової діяльності державних службовців Чорноморського рибоохоронного патруля, які займають посади державної служби категорій "Б" та "В" у 2018 році". Вказаним наказом затверджено результати щорічного оцінювання результатів службової діяльності державних службовців та визначено індивідуальну оцінку кожному згідно додатку № 1. Відповідно до пункту 35 додатку № 1, старшому державному інспектору відділу рибоохоронного патруля № 1 ОСОБА_1 визначено оцінку "негативна". У зв`язку із наданням негативних оцінок деяким державним службовцям, пунктом 2 наказу доручено керівникам структурних підрозділів, в підпорядкуванні яких знаходяться державні службовці, що отримали негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, провести повторне оцінювання службової діяльності підпорядкованих державних службовців за новими завданнями та ключовими показниками 01 квітня 2019 року та надати висновки результатів оцінювання до сектору роботи з персоналом.

На підставі наведеного наказу Управлінням 19 березня 2019 року видано наказ № 67 "Про проведення повторного оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Чорноморського рибоохоронного патруля, які займають посади державної служби категорії "В" у 2019 році", яким організовано проведення повторного оцінювання результатів службової діяльності. Пунктом 4 зазначеного наказу встановлено, що з урахуванням специфіки роботи відділів рибоохоронних патрулів Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства та завдань, ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності державних інспекторів, для виставлення балів за результатами роботи державних інспекторів використовувати критерії виставлення балів, наведених в додатку 3 до наказу, що розроблений відповідно до додатку 4 Типового порядку. До списку державних службовців, які підлягають повторному оцінюванню за номером 4 додатку № 2 наказу було включено Позивача.

22 квітня 2019 року наказом Управління № 99 "Про затвердження результатів повторного оцінювання службової діяльності державних службовців Чорноморського рибоохоронного патруля, які займають посади державної служби категорії "В" в 2019 році" затверджено результати повторного оцінювання, відповідно до яких Позивачу встановлено оцінку "негативна". Пунктом 4 наказу доручено сектору роботи з персоналом підготувати проекти наказів на звільнення державних службовців, які отримали дві підряд негативні оцінки за результатами оцінювання службової діяльності.

21 травня 2019 року наказом № 55-О "Про звільнення ОСОБА_1 ", Позивача звільнено з посади старшого державного інспектора відділу рибоохоронного патруля № 1 Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства у зв`язку з отриманням двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності, відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".

Підставою наказу визначено наказ Чорноморського рибоохоронного патруля від 22 квітня 2019 року № 99 "Про затвердження результатів повторного оцінювання службової діяльності державних службовців Чорноморського рибоохоронного патруля, які займають посади державної служби категорії "В" в 2019 році".

Не погоджуючись із зазначеним наказом відповідача № 55-О від 21 травня 2019 року, Позивач звернувся із даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача спірним наказом суперечить положенням Типового порядку та Методичних рекомендацій, а тому наказ підлягає скасуванню, а позивач поновленню на посаді з стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях регулює Закону України "Про державну службу" №889-VIII (далі - Закон №889-VIII).

Відповідно до ч.2ст.1 Закону №889-VIII, державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Згідно з ч.2 ст.5 Закону №889-VIII, відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Відносини щодо проведення щорічного оцінювання результатів службової діяльності державних службовців врегульовані положеннями статті 44 Закону України "Про державну службу" та прийнятих відповідно до нього інших нормативно-правових актів.

Згідно ч.1, 2 ст.44 Закону № 889-VIII результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри, виявлення потреби у професійному навчанні. Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Частиною 3, 5-7 статті 44 Закону № 889-VIII визначено, що оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу. За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням. У разі отримання державним службовцем негативної оцінки не раніше ніж через три місяці проводиться повторне оцінювання результатів його службової діяльності. Висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.

Частинами 6, 8 статті 11 Закону № 889-VIII передбачено, що якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Заявник має право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність державних органів та їх посадових осіб, що перешкоджають реалізації прав, наданих йому цим Законом, до суду.

Кабінет Міністрів України постановою від 23 серпня 2017 року № 640 (далі - Постанова) затвердив Типовий порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - Порядок).

Порядок визначає процедуру проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "А", "Б" і "В".

Учасниками процесу оцінювання є: державний службовець; безпосередній керівник державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В"; керівник самостійного структурного підрозділу (у разі наявності), в якому працює державний службовець, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В"; суб`єкт призначення; служба управління персоналом.

Оцінювання проводиться на підставі ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності держслужбовця, визначених з урахуванням його посадових обов`язків, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції (п. 8 Порядку).

При цьому, завдання і ключові показники повинні відображати кінцевий результат, на досягнення якого спрямовано службову діяльність державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", вимірюватися в кількісному та/або якісному вираженні (пункт 28 Типового порядку).

Пунктом 30 Типового порядку передбачено, що завдання і ключові показники визначаються з рахуванням стратегічних документів державного та/або регіонального рівня, річного плану роботи державного органу, завдань, функцій та обов`язків, визначених у положенні про державний орган, положенні про відповідний структурний підрозділ, посадовій інструкції.

За результатами оцінювання виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням на основі розрахунку середнього бала за виконання кожного визначеного завдання і досягнення ключових показників, що виставляється з урахуванням критеріїв виставлення балів згідно з додатком 4 (пункт 33).

За результатами оцінювання держслужбовець категорії "Б" або "В" разом із службою управління персоналу складає індивідуальну програму підвищення рівня професійної компетентності (п. 37 Порядку).

При повторному оцінюванні нові завдання і ключові показники для державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В", визначаються відповідно до пунктів 28 - 30 цього Типового порядку протягом п`яти робочих днів з дня знайомлення такого державного службовця з висновком щодо результатів оцінювання його службової діяльності, що містить негативну оцінку (пункт 39).

Якщо держслужбовець отримав повторно негативну оцінку за результатами оцінювання, то він підлягає звільненню відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу", якою передбачено що підставою для припинення державної служби з ініціативи суб`єкта призначення є отримання державним службовцем двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності.

Відповідно до Методичних рекомендаціях щодо визначення ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", завдання державного службовця - наперед визначений, запланований для виконання обсяг робіт (діяльності) протягом певного періоду з очікуваним досягненням мети, результатів у межах посадових обов`язків (функцій) державного службовця, а ключовий показник - це сукупність вимірюваних кількісних та/або якісних індикаторів (параметрів), які дозволяють оцінити прогрес у виконанні державним службовцем визначених для нього завдань.

Цей показник застосовується в процесі оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (пункт 4 розділу І Методичних рекомендацій). Завдання та ключові показники доцільно визначати індивідуально для кожного державного службовця. При цьому варто брати до уваги, що на відміну від функції, яка може здійснюватися державним службовцем постійно, виконання завдання має завершуватися досягненням конкретного результату, визначеної мети. Вимір ступеня виконання завдання досягнення поставленої мети рекомендується здійснювати за допомогою ключових показників. Кожне завдання державного службовця рекомендується безпосередньо пов`язувати із стратегічними цілями, пріоритетними завданнями структурного підрозділу та в цілому державного органу, в якому працює державний службовець, з урахуванням обов`язків, прав, повноважень, відповідальності, що покладаються на державного службовця визначених у його посадовій інструкції, а також у положенні про відповідний структурний підрозділ, положенні про державний орган (пункти 1, 2 розділу II Методичних рекомендацій).

Також, положення п. 2 розділу III і п. 5 розділу IV визначають функції (повноваження) державного службовця як складові елементи, на підставі яких визначаються завдання.

Зазначене свідчить, що функція або повноваження державного службовця, яку той виконує постійно не є тотожним завданню, яке використовується під час оцінювання його діяльності і одночасно представляє собою обсяг певних робіт.

Отже, завдання, на підставі яких оцінюється діяльність державного службовця, з огляду на приведені вище положення чинного законодавства, є поняттям, яке прямо походить із стратегічних цілей та мети існування певного державного органу, в якому працює державний службовець, безпосередньо пов`язане з планом роботи такого органу і визначається індивідуально з урахуванням тієї частини його розподілу, яка віднесена до певного службовця згідно його посадової інструкції та положення про структурний підрозділ, до складу якого він входить. Завдання визначає певний обсяг робіт, виконання яких покликано досягти певні стратегічні (пріоритетні) цілі та мету існування державного органу в розрізі діяльності одного працівника.

Обґрунтовуючи оцінку, відповідачем зазначено, що відповідно до завдання, ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії Б'' і В", розроблених під час первинного оцінювання в якості завдань для ОСОБА_1 було визначено наступні:

- кількість складення протоколів, ключовим показником виконання якого вказано 50 шт. за період з 01.01.2018 по 01.11.2018;

- кількість протоколів, що дозволені до повернення на доопрацювання, ключовим показником виконання якого вказано 0 шт. за аналогічний період часу;

- кількість випадків вилучення майна, плавзасобів, в т.ч. б/х, ключовим показником виконання якого вказано 20 випадків за аналогічний період часу;

- допустима кількість протоколів, що підлягає до списання, ключовим показником виконання якого вказано 5% за аналогічний період часу;

- кількість виявлених порушень, що призвели до збитків, ключовим показником виконання якого вказано 10 випадків за аналогічний період часу (копія завдання додається).

- Під час проведення повторного оцінювання в якості завдань, за якими проводилося таке оцінювання встановлено наступні:

- кількість складених протоколів, ключовим показником виконання якого вказано 25 од. в термін по 31.03.2019;

- в тому числі кількість складених протоколів за ч. 4 ст. 85 КУпАП, ключовим показником виконання якого вказано 10 од. за аналогічний термін;

- сума збитків за встановленими правопорушеннями, ключовим показником виконання якого вказано 10000 грн. за аналогічний термін;

- кількість складених актів безхазяйного майна, ключовим показником виконання якого вказано 10 од. за аналогічний термін;

- контроль за промисловим ловом водних біоресурсів, ключовим показником виконання якого вказано "постійно" за встановлений термін.

Колегія суддів зазначає, що визначення в якості завдань для результатів щорічного оцінювання службової діяльності державного службовця таких показників як кількість складених протоколів, кількість випадків вилучення майна, кількість виявлених порушень та суми збитків за ними тощо суперечить вимогам щодо визначення завдань та ключових показників їх виконання, врегульованих чинним законодавством України.

Водночас, складення протоколів про адміністративне правопорушення, актів про виявлення безхазяйного майна тощо уповноваженим на це державним службовцем очевидно не може бути розцінено як стратегічне (пріоритетне) завдання, а є лише певною функцією, яку той виконує постійно.

При цьому, виконання такої функції прямо залежить від певних об`єктивно існуючих факторів - вчинення адміністративного правопорушення третіми особами, фізичне існування безхазяйного майна, про що має бути відомо державному службовцю для здійснення відповідного реагування.

Проведення оцінювання службової діяльності за такими завданнями не відповідає вимогам об`єктивності, реалістичності, релевантності і досяжності державним службовцем, адже складення таких протоколів, актів безхазяйного майна або вилучення майна, фіксування збитків, вчинених адміністративними правопорушеннями, тощо не виконується державним службовцем самостійно, а є прямим наслідком вчинення третіми особами порушень вимог законодавства, які в свою чергу виявляються державним службовцем.

Тобто, причини у вигляді факту вчинення адміністративного правопорушення третіми особами, з яких державний службовець наділений повноваженнями вчиняти такі дії знаходяться поза зоною його відповідальності і впливу та прямо не залежать від нього, що вірно встановлено судом першої інстанції

Також, колегія суддів зазначає, що проведення оцінювання службової діяльності державного службовця за такими критеріями без аналізу правомірності невиконання ним таких показників суперечить сутності щорічного оцінювання та його законодавчо визначеній меті.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що використання в процесі щорічного оцінювання службової діяльності державного службовця подібних завдань та ключових показників його виконання могло бути логічно виправданим лише за умови доведення об`єктивного існування вчинених правопорушень третіми особами, реагування на які включені до посадових обов`язків державного службовцю.

При цьому, колегія суддів вважає безпідставними посилання апелянта на невірне застосування до спірних правовідносин судом першої інстанції норм ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким керується у своїй діяльності відповідач, оскільки хоча цей закон і не охоплює всі повноваження позивача, однак стосується його певної частини, що не заперечується самим відповідачем.

Необґрунтованим є також посилання апелянта на невірну оцінку судом першої інстанції п. 30 Типового порядку та розділу IV Методичних рекомендацій про перегляд (уточнення) завдань та ключових показників за ними. Так, за змістом вказаної норми такий перегляд відбувається лише за умови внесення змін до стратегічних документів державного та/або регіонального рівня, річного плану роботи державного органу, положення про державний орган, положення про відповідний структурний підрозділ, посадову інструкцію, що вірно зазначено судом першої інстанції.

Твердження апелянта про правомірність спірного наказу з посиланням на те, що виконання приписів норми п.3 ч. 1 ст. 87 ЗУ « Про державну службу» не є правом суб`єкта владних повноважень, а є обов`язковою нормою щодо звільнення працівника, колегія суддів вважає помилковими, оскільки правомірність наказу, як рішення керівника, не може бути з`ясована без дослідження обґрунтованості підстав для його видання та у якій спосіб було прийнято рішення. Адже в статті 2 КАС України законодавець встановлює основні критерії законності рішень, яких суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися при прийнятті ним рішень та за якими суд визначає їх правомірність.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що звільнення позивача наказом Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства від 21 травня 2019 року № 55-О, у зв`язку з отриманням двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності, відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", суперечить наведеним вище положенням чинного законодавства

Таким чином, беручи до уваги наведене, а також те, що позовні вимоги позивача про скасування Наказу Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства (Чорноморського рибоохоронного патруля) від 21 травня 2019 року № 55-О «Про звільнення ОСОБА_1 » задоволено, судом першої інстанції правомірно поновлено позивача на посаді з 21 травня 2019 року та стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Колегія суддів вважає, що вимоги апеляційної скарги обґрунтовані доводами, яким Одеським окружним адміністративним судом надано правильну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, підстав для скасування рішення суду та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів , -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Чорноморського басейнового управління Державного агентства рибного господарства залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено та підписано 16 жовтня 2019 року .

Головуючий суддя: О.В. Лук`янчук

Суддя: А. І. Бітов

Суддя: І. Г. Ступакова