Справа № 320/3643/19
Суддя: Дудін С.О.
Дата ухвалення: 2019-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 жовтня 2019 року № 320/3643/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дудіна С.О., розглянув у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Новопетрівської сільської ради Київської області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії.

Суть спору: до Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Новопетрівської сільської ради Київської області, у якому позивач просить суд:

- визнати протиправними дії Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області щодо ненадання інформації про наявність вільних земельних ділянок будь-якою площею від 0,09 до 0,12 гектарів на території села Нові Петрівці, Вишгородського району Київської області;

- зобов`язати Новопетрівську сільську раду Вишгородського району Київської області надати ОСОБА_1 інформацію про наявність вільних земельних ділянок будь-якою площею від 0,09 гектарів на території села Нові АДРЕСА_1 , за наявності, на інших вулицях в межах села.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач зазначив, що 28.05.2019 він звернувся до Новопетрівської сільської ради Київської області із запитом про надання інформації щодо наявності вільних земельних ділянок будь-якою площею від 0,09 га до 0,12 га на території села Нові Петрівці, Вишгородського району, Київської області, однак відповідач листом від 29.05.2019 №03-14/15 відмовив позивачу у наданні запитуваної інформації, що і стало підставою для звернення до суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Відповідач, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив про те, що Новопетрівська сільська рада правомірно відмовила позивачу у наданні інформації про наявність вільних земельних ділянок на території села Нові Петрівці, Вишгородського району, Київської області, оскільки Земельним кодексом України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» чи буд-яким іншим нормативно-правовим актом не визначено обов`язку органу місцевого самоврядування формувати земельні ділянки комунальної власності, а лише передбачена можливість реалізації цього права.

Так, відповідач повідомив, що земельною ділянкою є частина земельної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування та визначеними щодо неї правами, а формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав, передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації щодо неї до Державного земельного кадастру. Внаслідок цього відповідач вважає, що органи місцевого самоврядування зобов`язані надавати інформацію саме про земельні ділянки, тобто сформовані частини земельної поверхні з чітко встановленими межами, а не про вільні від використання землі, за рахунок яких може бути сформована земельна ділянка.

Крім того, відповідач зазначив про те, що Новопетрівська сільська рада не приймала рішень про розробку та не розробляла проект землеустрою щодо впорядкування території села Нові Петрівці, у зв`язку з чим земельні ділянки комунальної власності не формувалися, а тому інформація про земельні ділянки комунальної власності, які можуть бути використані для містобудівних потреб, не створювалась.

Відповідно до частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

З урахуванням викладеного, розгляд справи судом здійснено у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами та доказами.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в:

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, про що свідчить паспорт громадянина України, серії НОМЕР_1 , виданий Савранським РВУ МВС України в Одеській області 27.10.2000 (а.с.7-8).

З матеріалів справи вбачається, що позивач звернувся до Новопетрівської сільської ради із запитом про надання інформації від 21.05.2019, у якому, з метою реалізації права на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, просив надати інформацію щодо наявних вільних земельних ділянок будь-якою площею від 0,09 до 0,12 гектарів на території села Нові АДРЕСА_1 , за наявності, на інших вулицях в межах села.

Новопетрівська сільська рада листом від 29.05.2019 №03-14/15 повідомила позивачу, що відповідно до частини п`ятої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038) володільцями інформації про наявні земельні ділянки, які не передані в користування та можуть бути використані під забудову, є уповноважені органи з питань містобудування та архітектури (відповідні відділи архітектури районних державних адміністрацій та міст обласного значення) і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр та його територіальні підрозділи), а до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідач зазначив, що виконавчі органи місцевих рад ніколи не здійснювали облік земельних ділянок, не наданих у користування, а здійснювали лише статистичний облік земель та реєстрацію державних актів на право власності і право постійного користування земельними ділянками, договорів оренди землі, без урахування геопросторових координат щодо цих земельних ділянок.

Таким чином, відповідач вважає, що законодавець при прийнятті зазначеної вище норми права не визначив джерело отримання інформації про наявні земельні ділянки, не надані у власність (користування) на території адміністративно-територіальної одиниці, виконавчими органами місцевих рад та не надав відповідні фінансові ресурси на це, внаслідок чого ця норма фактично є «формальною».

У зв`язку з цим відповідач повідомив, що повноваження виконавчих органів місцевих рад щодо обліку земельних ділянок комунальної власності, не наданих в користування (власність), які можуть бути використані для містобудівних потреб, відсутні, а Новопетрівська сільська рада не є розпорядником, не володіє і не зобов`язана відповідно до компетенції володіти запитуваною позивачем інформацією (а.с.10-11).

Не погоджуючись з такою позицією відповідача, позивач звернувся до суду з позовом у цій справі, з приводу чого суд зазначає таке.

Відповідно до частин першої - другої статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011№2939-VI (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Частиною першою статті 12 Закону №2939-VI визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Відповідно до частини першої статті 13 Закону №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Згідно з частиною першою статті 22 Закону №2939-VIрозпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Отже, за змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

Таким чином, визначальним для публічної інформації є те, що вона є заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

При цьому, якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.

Зокрема, така правова позиція викладена в пункті 1.1 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» та постановах Верховного Суду від 27.06.2019 у справі №522/817/15-а (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 82685681) та від 06.09.2019 у справі №128/4752/15-а (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 84076931).

Як було вказано вище, позивач звернувся до Новопетрівської сільської ради Київської області із запитом, у якому просив надати інформацію щодо наявних вільних земельних ділянок будь-якою площею від 0,09 до 0,12 гектарів на території села Нові Петрівці, Вишгородського району Київської області для реалізації права на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Суд зазначає, що відповідно до частини п`ятої статті 24 Закону №3038 уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Таким чином, на момент виникнення спірних правовідносин на органи, зокрема, місцевого самоврядування дійсно було покладено обов`язок надавати за запитом фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову. Проте, для надання вищенаведеної інформації запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень.

Суд звертає увагу на те, що згідно з частиною першою статті 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Відповідно до частин першої-п`ятої статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється:

- у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності;

- шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок;

- шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

- шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом;

- за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування (ч.7 ст. 79-1 ЗК України).

Таким чином, законодавчо розмежовано поняття земельної ділянки, як частини земної поверхні з чітко установленими межами та певним місцем розташування, та землі, за рахунок якої може бути сформована земельна ділянка.

Отже, закріплений частиною п`ятою статті 24 Закону №3038 обов`язок органу місцевого самоврядування надавати за запитом фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову, виникає у цього органу виключно у разі наявності сформованих земельних ділянок з установленими межами, певним місцем розташування та внесенням інформації про них до Державного земельного кадастру.

При цьому, встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок, згідно з пунктом «е» частини першої статті 184 ЗК України, є змістом землеустрою.

Статтею 25 Закону України «Про землеустрій» (далі - Закон №858) закріплені види документації із землеустрою:

а) схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць;

б) проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць;

в) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів;

г) проекти землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок;

д) проекти землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб;

е) проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

є) проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів;

ж) проекти землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв);

з) робочі проекти землеустрою;

и) технічна документація із землеустрою щодо визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України;

і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);

ї) технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту;

й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок;

к) технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель.

Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об`єктів землеустрою та об`єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об`єкти правовідносин.

Суд зазначає, що згідно з поясненнями відповідача, Новопетрівська сільська рада не приймала рішень про розробку та не розробляла проект землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб чи проект землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту, у зв`язку з чим земельні ділянки комунальної власності не формувалися, а тому інформація про вільні земельні ділянки, призначені для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яку запитував позивач, не могла бути надана внаслідок її відсутності.

Отже, запитувана інформація не була відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень суб`єктом владних повноважень.

Крім того, суд зазначає, що здійснення за власної ініціативи та за рахунок бюджетних або залучення формування певних земельних ділянок - розробки землевпорядної документації, визначення їх місцезнаходження, розмірів, меж, а відтак - і самої кількості, є правом органів місцевого самоврядування, враховуючи відсутність імперативних приписів про протилежне.

Таким чином підсумовуючи вищенаведене, суд приходить до висновку, що визначальною ознакою публічної інформації, відповідно до статті 1 Закону N2939, є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації.

Однак, враховуючи обставини справи, що розглядаються, суд дійшов висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин відповідачем не була розроблена та затверджена у встановленому порядку документація із землеустрою, на підставі якої підлягають формуванню земельні ділянки, а тому заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації повинні були вживатись уповноваженими органами вже після утворення відповідно інформації, яка повинна бути задокументованою.

Аналогічна правова позиція викладена у вищенаведеній постанові Верховного Суду від 27.06.2019 у справі №522/817/15-а (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 82685681), яка на підставі частини п`ятої статті 242 КАС України підлягає обов`язковому врахуванню у спірних правовідносинах.

За таких обставин, суд вважає, що відмова Новопетрівської сільської ради Київської області в задоволенні запиту на одержання публічної інформації відповідає положенням статті 22 Закону №2939-VI, оскільки відповідач, як розпорядник інформації, не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

Таким чином, позов задоволенню не підлягає.

Сплачений позивачем судовий збір підлягає залишенню за позивачем відповідно до положень статті 139 КАС України.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242-246, 250 КАС України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Дудін С.О.