Справа № 240/6840/19
Суддя: Кузьменко Л.В.
Дата ухвалення: 2019-10-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/6840/19

Головуючий у 1-й інстанції: Шуляк Любов Анатоліївна

Суддя-доповідач: Кузьменко Л.В.

15 жовтня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьменко Л.В.

суддів: Совгири Д. І. Франовської К.С.

за участю:

секретаря судового засідання: Сербин І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року (рішення ухвалене суддею Шуляк Л.А. в м.Житомир, повний текст судового рішення складено 02 липня 2019 року) у справі за адміністративним позовом Керівника Коростенської місцевої прокуратури до Білокоровицької сільської ради, третя особа - Новобілокоровицьке багатогалузеве комунальне підприємство про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії -,

В С Т А Н О В И В :

Керівник Коростенської місцевої прокуратури до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Білокоровицької сільської ради Олевського району Житомирської області, третя особа - Новобілокоровицьке багатогалузеве комунальне підприємство, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Білокоровицької сільської ради Олевського району Житомирської області щодо нерозроблення та незатвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою, а саме: дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул. Довженка, 19 у смт. Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області;

- зобов`язати Білокоровицьку сільську раду Олевського району Житомирської області вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул.Довженка, 19 у смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області.

На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що прокуратурою проведено вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо благоустрою населених пунктів на території Олевського району. Встановлено, що на території Білокоровицької сільської ради знаходиться дитячий майданчик, власником якого є відповідач, балансоутримувачем - Новобілокоровицьке БГКП. Проте, всупереч вимогам чинного законодавства відповідач допускає бездіяльність, яка полягає у не прийнятті рішення про розроблення та затвердження плану технічної паспортизації та інвентаризації зазначеного майданчика. Водночас, стверджує прокурор, така бездіяльність відповідача, який є відповідальним за забезпечення благоустрою на території відповідного населеного пункту, може негативно позначитися на технічному стані дитячого майданчика та ставить під загрозу життя і здоров`я неповнолітніх дітей, які користуються ним. Прокурор зазначає, що інтерес держави у цьому випадку полягає в захисті прав та інтересів невизначеної кількості дітей та підлітків, які проживають на території смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області, і забезпечують останнім можливість користуватися безпечними ігровими об`єктами та обладнанням на дитячих майданчиках, а також запобігають нещасним випадкам - травмування дітей. Крім того, прокурор зазначає, що в правовідносинах у сфері дотримання законодавства щодо благоустрою населених пунктів відсутній відповідний орган, який уповноважений державою представляти вказані інтереси в суді. Тому прокурор вважає, що за таких обставин він набуває статусу позивача та звертається до суду за захистом інтересів держави.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року в задоволенні адміністративного позову прокурора відмовлено в повному обсязі.

Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи. Зокрема, вважає помилковими висновки суду першої інстанції щодо відсутності у прокурора адміністративного процесуальної дієздатності для захисту інтересів держави, оскільки місцеві державні адміністрації не здійснюють контроль за дотриманням законодавства в сфері благоустрою населеного пункту, водночас затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою (дитячого майданчика), який знаходиться на території відповідача, віднесено законом до повноважень органу місцевого самоврядування.

Просить рішення суду першої інстанції скасувати з ухваленням постанови про задоволення позовних вимог.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, представників відповідача та третьої особи, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

З матеріалів справи слідує та не оспорюється сторонами, що в АДРЕСА_1 по АДРЕСА_2 , (Білокоровицька сільська рада) розташований дитячий (а.с.13-16).

Відповідно акту приймання-передачі основних засобів (а.с.15) Білокоровицька сільська рада Олевського району Житомирської області на підставі рішення сесії сільської ради від 15.04.2018 року №469 передала на баланс Новобілокоровицького багатогалузевого комунального підприємства дитячий ігровий майданчик.

З листа Білокоровицької сільської ради Олевського району Житомирської області № 158 від 27.03.2019 слідує, що план технічної інвентаризації та паспортизації вказаного дитячого майданчика не затверджувався (а.с.111).

Прокурор вважає неправомірною бездіяльність Білокоровицької сільської ради щодо не розроблення та не затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою населення, а саме: дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул. Довженка, 19 у смт. Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області, а тому з метою захисту інтересів держави, що полягають у захисті прав та інтересів невизначеної кількості дітей та підлітків, які проживають на території сільської ради та користуються відповідним дитячим майданчиком, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у прокурора відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з адміністративним позовом, оскільки державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області покладено на Олевську районну державну адміністрацію, яку Законом наділено повноваженнями звернення до суду з позовом щодо застосування заходів реагування, що є належним та ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері безпеки об`єктів благоустрою і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу щодо усунення порушень.

З позицією суду першої інстанції колегія суддів не погоджується з таких підстав.

В силу приписів частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України, здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Відповідно до ч.3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 11 Закону №280/97-ВР, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до ст. 25 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Положеннями п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

В той же час, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 30 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Колегія суддів зазначає, що благоустроєм населених пунктів, відповідно до визначення, закріпленого у ст. 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон №2807-IV) є комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Під заходами з благоустрою населених пунктів, відповідно до цієї ж статті, слід розуміти роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону №2807-IV благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст.20 Закону №2807-IV організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону №2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів, створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб), визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 13 Закону №2807-IV об`єктами благоустрою населених пунктів, серед іншого, є території загального користування, майданчики та прибудинкові території.

Елементами (частинами) об`єктів благоустрою відповідно до пункту 8 частини першої статті 21 вказаного Закону є обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків.

Положеннями п. 5 ч. 2 ст. 18 Закону №2807-IV передбачено, що підприємства, установи та організації у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

На виконання наведених вище положень ст.18 Закону №2807-IV, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 29.10.2012 р. № 550 затвердило Інструкцію з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів (далі - Інструкція № 550).

Згідно з п. 1.3 Інструкції № 550 під паспортизацією об`єктів благоустрою слід розуміти складання технічних паспортів об`єктів благоустрою за результатами їх інвентаризації; під технічною інвентаризацією об`єктів благоустрою - сукупність заходів з обстеження, спрямованих на підтвердження наявності об`єктів нерухомого майна, елементів благоустрою та оцінку їх технічного стану, а також наявності інженерних мереж на об`єкті благоустрою.

Пунктами 1.4 та 1.5 Інструкції визначено, що технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою проводяться власником, балансоутримувачем або виконавцем на підставі договору із замовником або самостійно. Технічна інвентаризація об`єктів благоустрою може бути плановою або позаплановою. Планова технічна інвентаризація повинна проводитись згідно з планами, затвердженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Для підтримання об`єктів благоустрою у належному стані Закон №2807-IV зобов`язує, зокрема, підприємства, установи, організації у сфері благоустрою населених пунктів проводити їх планову інвентаризацію та паспортизацію. Однією з необхідних умов для належного виконання цього обов`язку є наявність затвердженого плану проведення таких заходів з благоустрою населеного пункту.

З аналізу положень п. 5 ч. 2 ст.18 Закону №2807-IV та прийнятої на його виконання Інструкції №550 вбачається, що інвентаризація та паспортизація закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин) проводиться згідно з планами, які в свою чергу затверджуються органами державної влади, органами місцевого самоврядування.

З огляду на викладене колегія суддів зазначає, що організацію благоустрою території населеного пункту смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області повинен забезпечувати відповідач, до компетенції якого віднесено, зокрема, затвердження правил і заходів благоустрою населеного пункту.

Відтак, помилковими є висновки суду першої інстанції щодо того, що на спірні правовідносини поширюється положення 39 Закону №2807-IV, якою передбачено, що державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями, позаяк статтею 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон №2592-VI) місцеві державні адміністрації віднесено до органів виконавчої влади. Їх основні завдання виписано положеннями ст.2 вказаного Закону, пунктом 6 якої передбачено завдання щодо взаємодії місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування. Проте, на місцеві державні адміністрації законом не покладено обов`язку по контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, в тому числі і щодо дотримання останніми приписів Закону у сфері благоустрою території відповідної місцевої ради.

Отже, Олевська районна державна адміністрація не є тим органом, на який законом покладено обов`язок здійснювати державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області.

Покликання суду першої інстанції на правові позиції Верховного Суду, висловлені у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17 щодо того, що прокурор не може виступати альтернативним суб`єктом звернення до суду, замінюючи належного, не може бути застосовано до предмету спору у цій справі, оскільки, як зазначено вище, підставою для звернення прокурора до суду є загроза порушення інтересів держави, оскільки відповідач як орган місцевого самоврядування, належним чином не здійснює захист таких інтересів.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області задовольнити .

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Керівника Коростенської місцевої прокуратури до Білокоровицької сільської ради, третя особа - Новобілокоровицьке багатогалузеве комунальне підприємство про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії - скасувати.

Прийняти постанову, якою адміністративний позов Керівника Коростенської місцевої прокуратури до Білокоровицької сільської ради - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Білокоровицької сільської ради Олевського району Житомирської області щодо нерозроблення та незатвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою, а саме: дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул. Довженка, 19 у смт. Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області.

Зобов`язати Білокоровицьку сільську раду Олевського району Житомирської області вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул. Довженка, 19 у смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст.329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Постанова суду складена в повному обсязі 17 жовтня 2019 року.

Головуючий Кузьменко Л.В.

Судді Совгира Д. І. Франовська К.С.