Справа № 813/38/16
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2019 року

Київ

справа №813/38/16

адміністративне провадження №К/9901/14518/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І.В.

суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області

на постанову Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Кухар Н.А. від 23.03.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Носа С.П., суддів: Онишкевича Т.В., Яворського І.О. від 09.06.2016

у справі № 876/2912/16

за позовом Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області

до Львівської обласної ради,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Жовківська районна державна адміністрація, Жовківська районна рада, Львівська обласна державна адміністрація,

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2016 року Малехівська сільська рада Жовківського району Львівської області (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Львівської обласної ради (далі також - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Жовківська районна державна адміністрація, Жовківська районна рада, Львівська обласна державна адміністрація, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення № 1380 "Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини" від 07.07.2015 у частині схвалення включення територіальної громади села Малехів до об`єднаної територіальної громади із адміністративним центром у м.Дубляни Жовківського району Львівської області.

2. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 23.03.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016, у задоволенні позову відмовлено.

3. 07.07.2016 позивач подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23.03.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016. Просить її скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовну заяву задовольнити у повному обсязі.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.08.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

5. В подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.

6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Львівської обласної ради № 1361 від 02.06.2015 «Про перспективний план об`єднання територіальних громад Львівщини» взято до уваги запропонований Львівською обласною державною адміністрацією перспективний план об`єднання територіальних громад та вирішено скерувати його на розгляд, обговорення та доопрацювання територіальним громадам області.

8. Рішенням Львівської обласної ради № 1380 від 07.07.2015 «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини» схвалено проект плану об`єднання громад Львівщини.

9. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 1158-р затверджено перспективний план формування територій громад Львівської області відповідно до частини 3 статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Львівській обласній державній адміністрації вказано продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до плану, затвердженого цим розпорядженням, та внесення таких пропозицій в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України.

10. Львівською обласною державною адміністрацією розроблений перспективний план та в подальшому направлений до Львівської обласної ради для схвалення.

11. Львівською обласною радою на пленарному засіданні прийнято рішення ХХХІХ сесії VІ скликання від 07.07.2015 № 1380 «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини», яким схвалено проект перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини, згідно з додатками 1-21, що додаються; визначено Львівській обласній державній адміністрації забезпечити подання проекту Перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини до Кабінету Міністрів України для прийняття відповідного рішення; контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію з питань регулювання земельних відносин, адміністративно-територіального устрою, планування території архітектури та будівництва.

12. 24.05.2015 відбулись громадські слухання щодо включення територіальної громади с. Малехів до об`єднаної територіальної громади із центром у м. Дубляни, обговорення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та пропозицій Жовківської районної державної адміністрації, що підтверджується протоколом громадських слухань від 24.05.2015.

13. Мешканцями с. Малехів не підтримана пропозиція щодо приєднання територіальної громади с. Малехів до об`єднаної територіальної громади із центром в м. Дубляни, а за результатами слухань прийнято рішення залишитись окремою одиницею у Жовківському районі Львівської області із центром у с. Малехів.

14. Крім цього, 04.06.2015 із врахуванням протоколу громадських слухань від 24.05.2015 Малехівською сільською радою прийнято Рішення № 1 про залишення с. Малехів Жовківського району Львівської області окремою адміністративно-територіальною одиницею.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що мешканці с. Малехів не підтримують пропозиції щодо приєднання їх територіальної громади до об`єднаної територіальної громади із адміністративним центром у м. Дубляни та бажають залишитися окремою територіальною одиницею із центром у с. Малехів, відтак рішення Львівської обласної ради № 1380 «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини» від 07.07.2015 є незаконним та підлягає в частині скасуванню.

16. Відповідач проти позову заперечував посилаючись на те, що весь обсяг відповідальності щодо розробки та внесення проекту перспективного плану на розгляд обласної ради покладено на Львівську обласну державну адміністрацію. Львівська обласна державна адміністрація проводила консультації з представниками Малехівської сільської ради та жителями села Малехів, що підтверджується копією протоколу громадських слухань від 24.05.2015. Прийняття перспективного плану ніяким чином не порушує права Малехівської сільської ради, оскільки об`єднання громад є добровільним та не може бути здійснене без відповідного рішення про об`єднання Малехівської сільської ради.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення Львівської обласної ради було прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, з урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, неупереджено. Оскаржуване рішення не порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, тому підстав для задоволення адміністративного позову немає.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що відповідачу було відомо, що громада с. Малехів проти включення її до об`єднаної територіальної громади із центром у м.Дубляни, відтак була необхідність у внесенні змін до перспективного плану та проведення додаткових консультацій Львівською обласною радою з громадою с.Малехів перед прийняття оскаржуваного рішення, що відповідачем зроблено не було, а відтак оскаржуване рішення в частині підлягає скасуванню.

19. Від відповідача та третіх осіб, які не заявлять самостійних вимог щодо предмета спору, заперечення, відзив на касаційну скаргу не надійшли, що відповідно до статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішення судів в даній справі у касаційному порядку.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів зазначає наступне.

21. Згідно з положенням частини 3 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

22. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

23. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

26. Відповідно до статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

27. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

28. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

29. Згідно з пунктом 5 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214, (далі також - Методика) рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

30. Згідно з пунктом 14 Методики проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Львівською обласною державною адміністрацією розроблений перспективний план та в подальшому на пленарному засіданні Львівської обласної ради прийнято рішення про схвалення такого.

32. Частиною 3 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

33. Відповідно до частини 1 статті 6 даного Закону сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

34. Згідно з пунктом 4 Методики формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

35. Системний аналіз вказаних положень дає змогу дійти висновку, що об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

36. Як встановлено судами попередніх інстанцій, за наслідками громадських слухань від 24.05.2015 щодо включення територіальної громади с. Малехів до об`єднаної територіальної громади із центром у м. Дубляни прийнято рішення залишитись окремою одиницею у Жовківському районі Львівської області із центром у с. Малехів.

37. Разом із тим, Малехівською сільською радою не було запропоновано Львівській обласній раді можливого альтернативного варіанту об`єднання з будь-якою іншою територіальною громадою.

38. Суд відхиляє посилання представника позивача у касаційній скарзі на те, що відповідачем всупереч положенням пунктів 11, 12 Методики не було проведено додаткових консультацій з громадою с.Малехів та, відповідно, не було внесено змін до Перспективного плану перед прийняття оскаржуваного рішення, оскільки з урахуванням вищевикладених встановлених судами попередніх інстанцій обставин були відсутні підстави для вчинення відповідних дій.

39. Разом із тим, Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, відтак носить рекомендаційний характер.

40. Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

41. Відповідно до частини 1 статті 6 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

42. Аналогічна норма закріплена у статті 5 КАС України, у чинній редакції, яка передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

43. Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

44. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

45. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

46. Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

47. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №295/14795/16-а, від 23.11.2018 у справі №296/10121/17, від 29.01.2019 у справі №826/10853/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17.

48. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що прийняте Львівською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади с. Малехів Жовківського району Львівської області, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

49. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок судів. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

50. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.

51. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

52. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів попередніх інстанції, є законними та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

53. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23.03.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Желєзний

Судді Я.О. Берназюк

І.В. Саприкіна