Справа № 821/234/17
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2019-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2019 року

Київ

справа №821/234/17

адміністративне провадження №К/9901/24241/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 (колегія суддів у складі: Яковлєва О.В., Федусика А.Г., Танасогло Т.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Управління Міністерства внутрішніх справ України у Херсонській області, про визнання протиправними та скасування постанов,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Управління Міністерства внутрішніх справ України у Херсонській області, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову від 31.08.2016 № 51707482 про закінчення виконавчого провадження.

Позов мотивовано тим, що постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 31.05.2016 у справі № 821/547/16 зобов`язано УМВС України в Херсонській області ознайомити та надати тексти наказів начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 179 від 14.05.2014, № 236 від 04.07.2014 та тексти наказів начальника УМВС України в Херсонській області № 110 від 26.06.2014, № 244 від 22.12.2014 в частині, що стосується ОСОБА_1 08.07.2016 Херсонським окружним адміністративним судом видано виконавчий лист № 821/574/16. Постановою державного виконавця від 20.07.2016 відкрито виконавче провадження ВП № 51707482, актом державного виконавця від 25.08.2016 при примусовому виконанні виконавчого листа № 821/547/16 від 08.07.2016 встановлено, що представником УМВС України в Херсонській області надано ОСОБА_1 тексти наказів начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 179 від 14.05.2014 та тексти наказів начальника УМВС України в Херсонській області № 110 від 26.06.2014, № 244 від 22.12.2014 в частині, що стосується ОСОБА_1 Стосовно наказу начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 236 від 04.07.2014 зазначено, що його знищено в Новокаховському МВ УМВС України в Херсонській області, про що складено акт № 16736 від 06.11.2015. Позивач 02.11.2016 звернувся до відповідача з запитом про причини невиконання рішення суду в частині ознайомлення з текстом наказу № 236 від 04.07.2014, на який отримав відповідь про закінчення виконавчого провадження на підставі пункту 11 статті 49 Закону України «Про виконавче провадження». Позивач не погодився з правомірністю закриття виконавчого провадження з наведених відповідачем підстав та звернувся до суду з відповідним позовом.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 16.02.2017 замінено неналежного відповідача у справі - відділ примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області на належного - Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 22.02.2017 позов задовольнив.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що норми Закону України «Про виконавче провадження» прямо закріплюють за державним виконавцем обов`язок у разі невиконання без поважних причин у встановлений державним виконавцем строк рішення, що зобов`язує боржника виконати певні дії двічі винести постанову про накладення штрафу на боржника та в обов`язковому випадку внести подання (повідомлення) правоохоронним органам для притягнення боржника до відповідальності згідно із законом. Ці дії є обов`язковими та лише їх сукупність може передувати винесенню постанови про закінчення виконавчого провадження з підстав передбачених пунктом 11 статті 49 Закону України «Про виконавче провадження». Суд дійшов висновку, що при винесенні постанови від 31.08.2016 ВП № 51707482 державний виконавець порушив норми Закону України «Про виконавче провадження», а тому постанова про закінчення виконавчого провадження підлягає скасуванню.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 20.06.2017 скасував постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 22.02.2017 та ухвалив нове, яким відмовив у задоволенні позовних вимог.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що за невиконання без поважних причин виконавчого документу законодавцем передбачено настання негативних наслідків для боржника (накладення штрафних санкцій, звернення до правоохоронних органів). В свою чергу, настання таких наслідків можливе лише за умови невиконання виконавчого документу без поважних причин у наданий виконавцем строк. При цьому, суд вважає, що факт знищення Новокаховським МВ УМВС України в Херсонській області спірного наказу є поважною причиною, яка підтверджує неможливість УМВС України в Херсонській області ознайомити позивача з його текстом. За таких обставин, суд дійшов висновку, що часткове невиконання судового рішення боржником з незалежних від нього обставин, відповідно до положень статей 75, 89 та 90 Закону України «Про виконавче провадження», не надає державному виконавцю підстав для прийняття постанови про накладення штрафу та звернення до правоохоронних органів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що апеляційний суд дійшов висновку про факт знищення наказу начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області від 04.07.2014 № 236 не маючи жодного доказу, оскільки у акті про відбирання та знищення документів від 06.11.2015, на який посилається апеляційний суд, не зазначено про знищення саме тексту наказу начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області від 04.07.2014 № 236.

Позиція інших учасників справи

Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Третя особа у відзиві на касаційну скаргу просила залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційної скарги

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22.08.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017.

16.02.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 15.10.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Постановою головного державного виконавця від 20.07.2016 відкрито виконавче провадження ВП № 51707482 з примусового виконання виконавчого листа Херсонського окружного адміністративного суду від 08.07.2016 № 821/547/16 про зобов`язання УМВС України в Херсонській області ознайомити та надати тексти наказів начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 179 від 14.05.2014, № 236 від 04.07.2014 та тексти наказів начальника УМВС України в Херсонській області № 110 від 26.06.2014, № 244 від 22.12.2014 в частині, що стосується ОСОБА_1 .

Під час примусового виконання виконавчого листа Херсонського окружного адміністративного суду складено акт державного виконавця від 25.08.2016, в якому зафіксовано, що представником УМВС України в Херсонській області надано ОСОБА_1 тексти наказів начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 179 від 14.05.2014 та тексти наказів начальника УМВС України в Херсонській області № 110 від 26.06.2014, № 244 від 22.12.2014 в частині, що стосується ОСОБА_1 Стосовно наказу начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 236 від 04.07.2014 зазначено, що його знищено в Новокаховському МВ УМВС України в Херсонській області, про що складено акт № 16736 від 06.11.2015.

Постановою головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 31.08.2016 закінчено виконавче провадження ВП № 51707482 на підставі пункту 11 частини першої статті 49, статті 50 України «Про виконавче провадження».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15.12.2017 (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 71 КАС України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку визначені Законом України від 21.04.1999 № 606-XIV «Про виконавче провадження» (чинного станом на момент прийняття відповідачем спірних постанов, в редакції від 12.06.2016).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про виконавче провадження» визначено, що примусове виконання рішень покладається на державну виконавчу службу, яка входить до системи органів Міністерства юстиції України.

Відповідно до пункту 11 частини першої статті 49 Закону України «Про виконавче провадження» виконавче провадження підлягає закінченню у разі, зокрема, повернення виконавчого документа до суду чи іншого органу (посадової особи), який його видав, у випадку, передбаченому частиною третьою статті 75 цього Закону.

Згідно з частиною третьою статті 75 Закону України «Про виконавче провадження», у разі якщо виконати рішення без участі боржника неможливо, державний виконавець накладає на боржника штраф відповідно до статті 89 цього Закону та вносить подання (повідомлення) правоохоронним органам для притягнення боржника до відповідальності згідно із законом, після чого виносить постанову про закінчення виконавчого провадження, яка затверджується начальником відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, і повертає виконавчий документ до суду чи іншого органу (посадової особи), що його видав.

У разі невиконання без поважних причин у встановлений державним виконавцем строк рішення, що зобов`язує боржника виконати певні дії, та рішення про поновлення на роботі державний виконавець виносить постанову про накладення штрафу на боржника - фізичну особу від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; на посадових осіб - від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; на боржника - юридичну особу - від сорока до шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та встановлює новий строк виконання (частина перша статті 89 Закону України «Про виконавче провадження»).

Відповідно до частини другої статті 90 Закону України «Про виконавче провадження» за наявності ознак кримінального правопорушення в діях особи, яка умисно перешкоджає виконанню рішення чи іншим чином порушує вимоги закону про виконавче провадження, державний виконавець складає акт про порушення і звертається до правоохоронних органів з поданням (повідомленням) про притягнення особи до кримінальної відповідальності відповідно до закону.

Відповідно до статті 1 Закону України від 24.12.1993 № «Про Національний архівний фонд та архівні установи» архівна справа - галузь життєдіяльності суспільства, що охоплює наукові, організаційні, правові, технологічні, економічні та інші питання діяльності юридичних і фізичних осіб, пов`язані із нагромадженням, обліком, зберіганням архівних документів та використанням відомостей, що в них містяться; архівна установа, архів, архівний підрозділ, архівний відділ - це відповідно установа чи структурний підрозділ, що забезпечує облік і зберігання архівних документів, використання відомостей, що в них містяться, та формування Національного архівного фонду і/або здійснює управління, науково-дослідну та інформаційну діяльність у сфері архівної справи і діловодства.

Згідно з частинами першою та другою статті 31 Закону України «Про Національний архівний фонд та архівні установи» державні органи, органи місцевого самоврядування, державні і комунальні підприємства, установи та організації створюють архівні підрозділи для тимчасового зберігання архівних документів, що нагромадилися за час їх діяльності, використання відомостей, що містяться в цих документах, для службових, виробничих, наукових та інших цілей, а також для захисту прав і законних інтересів громадян. Зазначені юридичні особи передають документи поточного діловодства до своїх архівних підрозділів у порядку, встановленому Міністерством юстиції України. Строки тимчасового зберігання архівних документів в архівних підрозділах державних органів, органів місцевого самоврядування, державних і комунальних підприємств, установ та організацій визначаються Міністерством юстиції України з урахуванням правового статусу та особливостей діяльності зазначених юридичних осіб.

Відповідно до частини другої статті 41 Закону України «Про Національний архівний фонд та архівні установи» працівники архівних установ, користувачі архівними документами, в тому числі документами Національного архівного фонду, інші особи, винні у недбалому зберіганні, псуванні, незаконному знищенні, підробленні, приховуванні, розкраданні, незаконному вивезенні за межі України або незаконній передачі іншій особі архівних документів, а також у порушенні порядку щодо доступу до зазначених документів та інших порушеннях законодавства про Національний архівний фонд та архівні установи, несуть відповідальність згідно із законом.

Згідно з підпунктом 3.4.3 пункту 3.4, підпунктом 3.5.1 пункту 3.5 Інструкції з діловодства в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС України від 23.08.2012 № 747, порядок підготовки і передачі справ на зберігання до архівного підрозділу, а також правила користування архівними документами регламентує відповідна Інструкція з архівної роботи в органах внутрішніх справ. Знищенню підлягають документи, термін зберігання яких закінчився, або зайві примірники.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Згідно частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15.12.2017).

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та відповідно до матеріалів справи, підставою для закінчення виконавчого провадження № 51707482 став акт державного виконавця від 25.08.2016, яким встановлено, що боржником ознайомлено позивача з текстом наказу начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 179 від 14.05.2014 та з наказами начальника УМВС України в Херсонській області № 110 від 26.06.2014, № 244 від 22.12.2014. При цьому, з наказом начальника Новокаховського МВ УМВС України в Херсонській області № 236 від 04.07.2014 позивача не ознайомлено, у зв`язку з його знищенням Новокаховським МВ УМВС України в Херсонській області, відповідно до акту про відбирання та знищення документів від 06.11.2015.

Підставою для скасування судом першої інстанції оскаржуваної постанови про закінчення виконавчого провадження став факт її прийняття без накладення на боржника штрафу за невиконання судового рішення та без внесення подання (повідомлення) правоохоронним органам для притягнення боржника до відповідальності.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що за невиконання без поважних причин виконавчого документу законодавцем передбачено настання негативних наслідків для боржника (накладення штрафних санкцій, звернення до правоохоронних органів).

Разом з тим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що настання таких наслідків можливе лише за умови невиконання виконавчого документу без поважних причин у наданий державним виконавцем строк.

Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що факт знищення Новокаховським МВ УМВС України в Херсонській області спірного наказу є поважною причиною, яка підтверджує неможливість УМВС України в Херсонській області ознайомити позивача з його текстом.

Суд касаційної інстанції з приводу встановлених судом апеляційної інстанції обставин зазначає таке.

На підставі аналізу положень статті 89 Закону України «Про виконавче провадження» суди дійшли правильного висновку, що законодавством передбачено настання негативних наслідків для боржника у разі невиконання без поважних причин виконавчого документу .

Однак, судами попередніх інстанцій не враховано, що в Акті про відібрання на знищення та знищення документів у Новокаховському МВ УМВС України в Херсонській області від 06.11.2015 зазначено про відібрання для знищення та знищення Наказів МВ про покарання за період з 21.01.2014 по 22.12.2014, термін зберігання яких зазначено - 5 років. Тобто, зазначені накази підлягали знищенню за закінченням термінів зберігання лише у 2019 році.

Також колегія суддів погоджується з доводами позивача, що оскільки наказ від 04.07.2014 № 236 стосується притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, а тому повинен зберігатися у особовій справі позивача. Проте факт знищення та зберігання останньої в УМВС України в Херсонській області судами не досліджувався та не встановлювався, так як і не встановлювався відповідний архівний підрозділ.

Підсумовуючи наведене та зважаючи на те, що суд апеляційної інстанції не вчинив дій щодо дослідження та встановлення усіх обставин по суті спірних питань, а допущені ним порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід дослідити вищевказані обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За приписами статті 159 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судами попередніх інстанцій судових рішень) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши всі обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального прав, що полягають застосуванню до даних правовідносин.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України (в чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право с касувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно з пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України (в чинній редакції) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не встановив обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України (в чинній редакції) справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняте у справі рішення суду апеляційної інстанції не можна вважати законним та обґрунтованим.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції порушено принцип офіційного з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення рішення, яке не відповідає вимогам КАС України щодо законності і обґрунтованості, а тому рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Херсонського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк