Справа № 826/9769/18
Суддя: Парінов Андрій Борисович
Дата ухвалення: 2019-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/9769/18 Суддя (судді) першої інстанції: Костенко Д.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О.,

Лічевецького І.О.,

при секретарі судового засідання Гужві К.М.

за участю представників учасників судового процесу:

від позивачів (апелянтів): Велімовський А.Р . ,

від відповідача: Шокун О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною, нечинною та скасування постанови КМУ від 27.12.2017 №1077,-

В С Т А Н О В И В :

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулись ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України в якому просили суд:

- визнати незаконною, нечинною і скасувати постанову КМ України від 27.12.2017 № 1077 "Про спостережну раду закладу охорони здоров`я та внесення змін до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я".

В обґрунтування позовних вимог зазначили, що оскаржувана постанова є суперечливою, оскільки механізм утворення спостережної ради не відповідає Конституції та законам України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 червня 2019 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Не погодившись з прийнятим судовим рішенням, позивачами подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані, зокрема тим, що колегія суддів Окружного адміністративного суду м. Києва не прийняла доводи, викладені у позовній заяві, зокрема відносно того, що оскаржувана постанова в частині визначення вимог до члена спостережної ради суперечить Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», з огляду на те, що вказані у Постанові вимоги до членів спостережної ради значно зменшують кількість кандидатів, що можуть бути обраними до її складу.

Отже, за наведених обставин, позивачі стверджують, що суд дійшов помилкових висновків про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Письмового відзиву на апеляційну скаргу до суду не надходило.

Під час апеляційного розгляду справи позивачі підтримали доводи та вимоги викладені в позовній заяві та апеляційній скарзі. Просили суд апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Представник відповідача під час апеляційного розгляду справи проти вимог апеляційної скарги заперечував з огляду на їх безпідставність та необґрунтованість. Наголошував, що оскаржувана постанова прийнята в межах повноважень та у спосіб визначений законодавством, натомість позивачами не зазначено і не надано доказів порушення їх прав, з урахуванням того, що вони також можуть членами спостережної ради, оскільки оскаржувані положення Постанови не містять вимог щодо освіти чи досвіду у сфері охорони здоров`я.

Разом з цим, представник відповідача вважає, що судом першої інстанції було повно та всебічно досліджено обставини справи із наданням їм належної правової оцінки у відповідності до норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права, у зв`язку з чим прийнято законне та обґрунтоване рішення.

За наведених обставин, відповідач просив суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва без змін.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

27 грудня 2017 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову №1077 "Про спостережну раду закладу охорони здоров`я та внесення змін до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я», якою вирішено:

- затвердити: Порядок утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я та Типове положення про спостережну раду закладу охорони здоров`я;

- внести до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 642 "Про затвердження Порядку укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я та Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я" (Офіційний вісник України, 2014 р., № 96, ст. 2761), зміни, що додаються.

Зі змісту даної постанови вбачається, що вона була прийнята відповідно до частини п`ятої статті 24 Основ законодавства України про охорону здоров`я та набирає чинності з 1 січня 2018 року."

Вважаючи, що вказана постанова не узгоджується з приписами ЗУ «Основи законодавства України про охорону здоров`я» та суттєво звужує права громадськості на участь в охороні здоров`я, у тому числі і безпосередньо позивачів, останні звернулись до суду з даним позовом. Зокрема, позивачі стверджують, що вони входили до складу Громадської наглядової ради КМКЛШМД та приймали активну участь в управлінні лікарні забезпечуючи оптимальний баланс потреб та інтересів пацієнтів, їх родичів та законних представників, медичного та іншого персоналу лікарні, органів державного управління та місцевого самоврядування, зацікавлених громадських організацій, спонсорів.

Водночас, оскільки законодавцем внесено зміни до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 642 "Про затвердження Порядку укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я та Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я" та встановлено, що член спостережної ради повинен відповідати таким вимогам: наявність професійних знань, вищої освіти, досвіду роботи у сфері охорони здоров`я, зокрема захисту прав пацієнтів, позивачі вже не зможуть прийняти участь у сфері охорони здоров`я, оскільки не мають досвіду роботи у сфері охорони здоров`я. Разом з цим, позивачі наголошують, що згідно з приписами ст. 24 відповідно до яких було прийнято оскаржувану Постанову КМУ державні органи, заклади охорони здоров`я зобов`язані сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров`я, а до складу спостережної ради закладу охорони здоров`я можуть входити представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що суттєвих доводів і доказів, які б підтверджували протиправність, незаконність оскаржуваної постанови, позивачами не зазначено, а судом таких не встановлено.

За наведених обставин, Окружний адміністративний суд дійшов висновку про необґрунтованість позову та відсутність підстав для його задоволення.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів зазначає про таке.

Правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров`я в Україні, а також суспільні відносини у цій сфері з метою забезпечення гармонійного розвитку фізичних і духовних сил, високої працездатності і довголітнього активного життя громадян, усунення факторів, що шкідливо впливають на їх здоров`я, попередження і зниження захворюваності, інвалідності та смертності, поліпшення спадковості врегульовано Законом України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19.11.1992 № 2801-XII (далі - Закон № 2801-ХІІ)

Відповідно до приписів ст. 1 цього Закону законодавство України про охорону здоров`я базується на Конституції України і складається з цих Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров`я.

Положеннями ст. 6 цього Закону гарантовано, що кожний громадянин України має право на охорону здоров`я, що передбачає, зокрема, участь в управлінні охороною здоров`я та проведенні громадської експертизи з цих питань у порядку, передбаченому законодавством.

Також, держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом: здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в сфері охорони здоров`я (ст.. 7 Закону № 2801-ХІІ).

Разом з цим, статтею 24 наведеного Закону встановлено, що державні органи, заклади охорони здоров`я зобов`язані сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров`я.

При державних та комунальних закладах охорони здоров`я, що надають медичну допомогу вторинного і третинного рівнів, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, за рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) утворюються спостережні ради з обов`язковим залученням представників громадськості (за їхньою згодою). Спостережні ради також можуть утворюватися за рішенням власника при інших закладах охорони здоров`я.

Спостережні ради розглядають питання, зокрема, щодо дотримання прав та забезпечення безпеки пацієнтів, додержання вимог законодавства при здійсненні медичного обслуговування населення закладом охорони здоров`я, фінансово-господарської діяльності закладу охорони здоров`я.

До складу спостережної ради закладу охорони здоров`я, крім представників власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) та відповідних органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, входять (за їхньою згодою) депутати місцевих рад, представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

Порядок утворення, права, обов`язки спостережної ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Отже, з аналізу наведених норм Закону вбачається, що кожний громадянин України (представник громадськості/громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я) має право на участь в управлінні охороною здоров`я, зокрема входити до складу спостережної ради закладу охорони здоров`я.

Водночас, як було встановлено судом, на виконання приписів наведеної норми Кабінетом Міністрів України 27 грудня 2018 року було прийнято Постанову № 1077, якою, зокрема визначено Порядок утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я.

Так, пунктом 6 цього порядку визначено вимоги до члена спостережної ради, а саме:

- бездоганна ділова репутація;

- відсутність реального або потенційного конфлікту інтересів, що може вплинути на об`єктивність і неупередженість прийняття рішень спостережною радою, зокрема відсутність трудових відносин із закладом охорони здоров`я;

- наявність професійних знань, вищої освіти, досвіду роботи у сфері охорони здоров`я, зокрема захисту прав пацієнтів;

- відсутність непогашеної судимості.

Отже, зі змісту вказаної норми вбачається, що Кабінетом Міністрів України встановлено ряд критеріїв, яким повинен відповідати член спостережної ради та відповідно звужено гарантовані Законом № 2801-ХІІ права громадян України (представників громадськості/громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я) приймати участь в управлінні охороною здоров`я, зокрема у складі спостережної ради закладу охорони здоров`я.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до приписів ст. 13, 14 Закону № 2801-ХІІ основу державної політики охорони здоров`я формує Верховна Рада України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров`я, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження загальнодержавних програм охорони здоров`я. Натомість, реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади. Кабінет Міністрів України організує розробку та здійснення державних цільових програм, створює економічні, правові та організаційні механізми, що стимулюють ефективну діяльність в сфері охорони здоров`я, забезпечує розвиток мережі закладів охорони здоров`я, укладає міжурядові угоди і координує міжнародне співробітництво з питань охорони здоров`я, а також в межах своєї компетенції здійснює інші повноваження, покладені на органи виконавчої влади в сфері охорони здоров`я.

Відповідно до положень ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання, у той час як згідно з приписами ст. 75 Основного закону Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Отже, з урахуванням викладеного, колегія суддів зазначає, що підзаконні нормативно-правові акти в системі механізму діяльності органів державної влади видаються головним чином органами виконавчої влади, Президентом України та органами місцевого самоврядування, тоді як закони - виключно представницьким органом державної влади (парламентом), конституційний склад якого формують 450 народних депутатів України. У даному співвідношенні підкреслюється виключно конституційний принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Тобто, закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконний акт - виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, Президента та органів місцевого самоврядування.

Таким чином, нормативно-правові акти КМУ, які, у свою чергу, є підзаконними, повинні прийматися у відповідності до законів України і не суперечити їм, оскільки підзаконні нормативно-правові акти мають меншу юридичну силу ніж закони. У випадку виявлення суперечностей між нормами підзаконних нормативно-правових актів і законів, вони завжди вирішуються на користь останніх. В даному випадку підзаконні акти займають другорядне місце після законів.

Аналогічної правової позиції дотримується і Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, про що останнім зазначено, зокрема у постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 826/12323/18.

Відповідне роз`яснення було також надано Міністерством юстиції у листі «Щодо порядку застосування нормативно-правових актів у разі існування неузгодженості між підзаконними актами» від 30.01.2009 № Н-35267-18.

Тобто, основною метою затвердження Урядом України, як центральним органом виконавчої влади, порядків щодо регулювання певних видів діяльності є визначення механізму регулювання та виконання правил і вимог, установлених законами України. Разом з цим, враховуючи положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, суд зазначає, що відповідач не може ухвалювати рішення, які не відповідають вимогам Закону та звужують права громадян, встановлені на законодавчому рівні. Водночас, як було встановлено судом, обмеження певними критеріями представників громадськості/громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я прямо суперечить положенням Закону України у відповідності до яких ці вимоги було встановлено.

За наведених обставин, колегія суддів приходить до висновку, що положення пункту 6 Порядку утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1077 не відповідають вимогам Закону, зокрема, статті 24 та суттєво звужують права громадян, встановлені на законодавчому рівні, що відповідно до приписів Основного закону є неприпустимим.

З огляду на зазначене, судова колегія вважає, що позовні вимоги в цій частині є обґрунтованими, а вказані положення нормативно-правового акту підлягають скасуванню.

Щодо іншої частини оскаржуваного нормативного-правового акту, то позивачами необґрунтовано та не доведено їх незаконності(протиправності).

Враховуючи викладене у сукупності та взаємозв`язку, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню частково.

При цьому, колегія суддів зазначає, що висновки викладені у рішенні суду першої інстанції не повністю відповідають обставинам справи та нормам чинного законодавства, а також частково спростовуються доводами апелянта.

Положеннями ст. 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до приписів п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Частиною 1 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, а рішення прийнято з порушенням норм матеріального права, що є підставою для його скасування, та прийняття нового рішення про задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч.1 статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Частиною 3 вказаної норми визначено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Згідно ч 6 статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Положеннями ч.7 статті 139 КАС України передбачено, що розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

Вирішуючи відповідне питання, колегія суддів виходить з того, що під час звернення до суду з адміністративним позовом кожним позивачем було сплачено судовий збір у розмірі 704,80 грн. та відповідно за подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції - по 1057,20 грн.

За наведених обставин, та враховуючи, що позивачами (кожним окремо) було сплачено судовий збір за одну вимогу немайнового характеру, а судом задоволено цю вимогу в частині, у зв`язку з чим не надається за можливе визначити розмір судового збору пропорційно до розміру задоволених позовних вимог, суд дійшов висновку, що витрати позивачів, пов`язані зі сплатою судового збору у загальному розмірі 1762,00 грн. підлягають відшкодуванню позивачам за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень у розмірі 880 грн. 90 коп.

Керуючись ст.ст. 139, 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 червня 2019 скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 6 Порядку утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1077.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_3 (ІПН НОМЕР_1 , місцезнаходження: АДРЕСА_1 ) з Кабінету Міністрів України (, місцезнаходження: вул . Грушевського, 12/2 , м.Київ , 01001) судові витрати зі сплати судового збору у 880 (вісімот вісімдесят) грн. 90 коп. за рахунок бюджетних асигнувань.

Стягнути на користь ОСОБА_4 (ІПН НОМЕР_2 , місцезнаходження: АДРЕСА_4 ) з Кабінету Міністрів України (, місцезнаходження: вул. Грушевського, 12 /2, м.Київ , 01001 ) судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 880 (вісімот вісімдесят) грн. 90 коп. за рахунок бюджетних асигнувань.

Стягнути на користь ОСОБА_2 (ІПН НОМЕР_3 , місцезнаходження: АДРЕСА_7 ) з Кабінету Міністрів України (, місцезнаходження: вул. Грушевського , 12/2, м . Київ, 01001) судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 880 (вісімот вісімдесят) грн. 90 коп. за рахунок бюджетних асигнувань.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді О.О. Беспалов

І.О. Лічевецький