Справа № 640/18067/18
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Суркової Д.О.,

представника позивача Собка О.В.,

представника відповідача Бігдан А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Кабінету Міністрів України, третя особа - Державна казначейська служба України про визнання протиправною та нечинною повністю постанови, стягнення збитків у вигляді упущеної вигоди,-

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство «Укргазвидобування» звернулось до суду з даним позовом, в якому просить визнати протиправною та нечинною повністю постанову Кабінету Міністрів України № 187 від 22 березня 2017 року та стягнути з Кабінету Міністрів України на його користь збитки у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451, 56 грн.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року провадження в частині вимог про стягнення з Кабінету Міністрів України збитків у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451, 56 грн - закрито, роз`яснено позивачеві право звернення до господарського суду.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що вимоги про відшкодування шкоди адміністративні суди можуть розглядати лише, якщо такі вимоги поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також за умови, що вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень.

Оскільки, під час судового провадження судом першої інстанції залишено без розгляду вимогу про визнання протиправною та нечинною повністю постанови Кабінету Міністрів України № 187 від 22 березня 2017 року, судом зроблено висновок, що вимоги про стягнення збитків не можуть самостійно розглядатись в суді адміністративної юрисдикції, що має наслідком закриття провадження у справі і роз`яснення позивачеві його право звернення з такими вимогами до суду господарської юрисдикції.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга з-поміж іншого обґрунтована двома групами обставин, по-перше позивач наголошує, що залишення без розгляду вимоги про визнання нечинною урядової постанови було єдиною підставою для закриття провадження щодо решти заявлених вимог, а отже встановлення протиправності постанови Кабінету Міністрів України № 187 від 22 березня 2017 року та стягнення збитків, що були спричинені цим нормативно-правовим актом є нерозривним способом захисту порушено права позивача. По-друге, апелянт вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо розгляду клопотання та прийняття рішення у підготовчому засіданні. На думку апелянта, суд зобов`язаний розглянути усі клопотання, подані сторонами у підготовчому засіданні, саме у підготовчому засіданні та за результатами їх розгляду прийняти одне з рішень, визначених ст. 183 КАС України. Разом з тим, клопотання відповідача про залишення позову без розгляду було заявлено у підготовчому засіданні, а вирішено судом лише під час розгляду справи по суті.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні представник позивача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні, в той час, як представник відповідача проти цього заперечував, просив судове рішення залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, предметом оскарження в межах даної справи є постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» від 22 березня 2017 року № 187 та стягнення збитків з відповідача у вигляді упущеної вигоди внаслідок реалізації положень спірної постанови.

Разом з тим, ухвалою суду від 29 серпня 2019 року позов в частині визнання протиправною спірної постанови КМУ залишено без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду.

Приймаючи рішення про закриття провадження в адміністративній справі в іншій частині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги про стягнення збитків у вигляді упущеної вигоди не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства окремо від визнання протиправними дій чи рішень суб`єкта владних повноважень.

Судова колегія погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Частиною 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

Відповідно до ч. 5 ст. 21 Кодексу адміністративного судочинства України, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Тобто, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави) мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.

Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального права викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 06.06.2018 в справі № 820/1203/17.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (ч. 5 ст. 242 КАС України).

Крім того, відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За змістом ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно із ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, зазначивши у п.п. 22-24 рішення наступне: «Суд знову зазначає, що стаття 6 Конвенції не зобов`язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6 (див. рішення у справі «Брула Гомез де ла Торе проти Іспанії» від 19.12.1997, п. 37).

Відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (див. рішення у справі «Занд проти Австрії», заява N 7360/76, доповідь Комісії від 12.10.1978 р.). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства (див. рішення у справі «Коем та інші проти Бельгії», N N 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 та 33210/96, п. 98, ECHR 2000-VII).

Як було раніше визначено, фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії», що згадувалось раніше, Комісія висловила думку, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (...)».

Зазначена правова позиція Європейського суду з прав людини дає можливість виділити дві умови відповідності критерію «суд, встановлений законом»: організаційну (організація судової системи повинна регулюватися законами у їх буквальному значенні) та юрисдикційну (суд повинен діяти у спосіб та відповідно до повноважень, передбачених законом, у межах своєї компетенції). З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін щодо доведення обставин, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

Верховний Суд в постанові від 30.01.2019 в справі № 803/3/18 підкреслив, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні брати за основу суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Отже, приймаючи до уваги, що позивачем пред`явлена вимога щодо відшкодування шкоди, яка не є самостійною позовною вимогою в розумінні ч. 5 ст. 21 КАС України, колегія суддів приходить до висновку, що спір, в цій частині не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання щодо відшкодування матеріальних збитків внаслідок протиправної, на думку позивача, постанови уряду.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Доводи скаржника про порушення судом норм процесуального права не можна вважати такими, що дають підстави для скасування судового рішення, оскільки відповідно до положення абзацу другого частини другої статті 317 КАС порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Крім того, вказані позивачем порушення норм процесуального права, а саме статей 180, 183, 204 КАС України, з огляду на вимоги частини третьої статті 317 КАС України не є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.

Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне по суті процесуальне рішення, тому немає підстав для його скасування.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 123, 242-244, 250, 264, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 17 жовтня 2019 року.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк