Справа № 490/5769/17
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2019-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 жовтня 2019 року

Київ

справа №490/5769/17

адміністративне провадження №К/9901/53303/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Дашутіна І.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Шишов О.О.,

розглянув в письмовому провадженні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Центрального районного суду м. Миколаєва від 30 січня 2018 року у складі судді Гуденко О.А. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2018 року у складі колегії суддів: Турецької І.О., Стаса Л.В., Косцової І.П. у справі №490/5769/17 за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Миколаївської міської ради про визнання незаконним та нечинним рішення від 21 грудня 2000 року про внесення змін до пункту 1 рішення «Про увіковічення пам`яті Миколаївського міського голови ОСОБА_3» від 03 березня 2000 року, що викладений в наступній редакції: «Доручити виконкому міської ради до 01 січня внести зміни і пропозиції щодо присвоєння одній із вулиць м. Миколаєва імені ОСОБА_3 Перейменувати вулицю Паркову у вулицю ОСОБА_3 ».

2. Рішенням Центрального районного суду міста Миколаєва від 30 січня 2018 року, залишеного без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2018 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. Рішенням Миколаївської міської ради від 03 березня 2000 року № 17/20 «Про увіковічнення пам`яті Миколаївської міського голови ОСОБА_3» за великі заслуги та багаторічну роботу, направлену на розвиток міста Миколаєва, з метою увіковічнення пам`яті про ОСОБА_3 , міська рада вирішила в пункті 1 рішення доручити виконкому міської ради до 01 травня 2000 року внести пропозиції щодо присвоєння однієї з вулиць Центрального району міста Миколаєва імені міського голови ОСОБА_3 .

3.2. Як вбачається з тексту стенограми двадцять шостої сесії Миколаївської міської ради ХХІІІ скликання від 21 грудня 2000 року, міським головою повідомлено, що у зв`язку з прийняттям рішення від 03 березня 2000 року «Про увіковічнення пам`яті Миколаївського міського голови ОСОБА_3» виконкому міської ради доручено внести пропозицію щодо присвоєння одній із вулиць міста Миколаєва його імені.

На підставі висновків по топоніміці міста у травні поточного року до міської ради були надані для попереднього розгляду пропозиції щодо перейменування однієї з вулиць: Будівельників, Миколаївська, Молодогвардійська на вулицю ОСОБА_3

Жодна з цих пропозицій не знайшла підтримки у більшості депутатського корпусу, тому, після повторного розгляду цього питання, комісією була внесена пропозиція про перейменування вул. Паркової на вулицю ОСОБА_3 Ця пропозиція була розглянута на 12 постійних комісіях та була підтримана більшістю депутатського корпусу, а також погоджена профільними комісіями Миколаївської міської ради.

Міським головою Чайкою В.Д. поставлено питання на голосування про внесення змін до пункту 1 рішення міської ради «Про увіковічнення пам`яті Миколаївської міського голови ОСОБА_3» від 03 березня 2000 року виклавши його в такій редакції: «Доручити виконкому міської ради до 01 січня внести зміни і пропозиції щодо присвоєння одній із вулиць міста Миколаєва імені ОСОБА_3 Перейменувати вулицю Паркову у вулицю ОСОБА_3 ». Рішення прийнято 59 депутатами Миколаївської міської ради, утрималось лише 4 депутати.

3.3. 21 грудня 2000 року Миколаївською міською радою прийнято рішення № 26/1 «Про перейменування вулиці Паркової у вулицю ОСОБА_3 та внесення змін до пункту 1 рішення міської ради від 03 березня 2000 № 17/20», відповідно до якого на підставі пункту 1 статті 37 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міська рада вирішила внести зміни до пункту 1 рішення Миколаївської міської ради «Про увіковічнення пам`яті Миколаївського міського голови ОСОБА_3» від 03 березня 2000 року № 17/20, виклавши його в такій редакції: «Доручити виконкому міської ради до 01 травня 2000 внести пропозиції щодо присвоєння одній із вулиць міста Миколаєва імені міського голови ОСОБА_3 Перейменувати вулицю Паркову у вулицю ОСОБА_3 »

3.4. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, оскільки вважає, що оскаржуване ним рішення прийняте без врахування громадської думки та суперечить інтересам мешканців вулиці. Стенограма засідання ради вказує на те, що головуючий на засіданні ради не оголошував назви проекту оскаржуваного рішення, не називав ініціаторів проекту, нічого не повідомляв про наявність віз. Відповідач дотепер жодним чином не опублікував оскаржуване рішення.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відсутнє рішення органу місцевого самоврядування, що може бути предметом оскарження в рамках даного адміністративного судочинства, оскільки стенограма сесії ради не є окремим рішенням, за наслідком голосування, яке відбулося на засіданні 26 сесії ХХІІ відповідачем прийнято рішення від 21 грудня 2000 року № 26/1.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивач звернувся до суду із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

5.1. Доводи касаційної скарги полягають у тому, що на думку позивача рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, оскільки судами через не застосування норм пункту 2 частини 1 статті 5.6 Регламенту Миколаївської міської ради помилково встановлено факт прийняття відповідачем рішення від 21 грудня 2000 року № 26/1 і не скасовано оскаржуване позивачем рішення, яке ставилось на голосування міським головою та зафіксоване в стенограмі засідання 26 сесії Миколаївської міської ради ХХІІІ від 21 грудня 2000 року.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7. Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

8. Відповідно до пункту 41 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

9. Згідно з пунктом 1 статті 37 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження, як підготовка і внесення на розгляд ради питань щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту.

10. Як встановлено пунктом 5.1 Регламенту Миколаївської міської ради, затвердженого рішенням від 10 грудня 1999 року № 15/3 (Далі - Регламент) на пленарних засіданнях рада, в межах своїх повноважень, приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

11. Підпунктами 1, 3 статті 5.2 Регламенту встановлено, що проєкт рішення, що планується внести на розгляд ради, подається секретарю ради у друкованій формі, після попереднього розгляду на засіданні виконавчого комітету та відповідних комісій не пізніше, як за два тижні (14 днів) до його розгляду на пленарному засіданні, крім випадків термінового розгляду питань. До проєкту рішень додаються: рішення виконавчого комітету стосовно питань, які вносяться на розгляд сесії, з урахуванням пропозицій районних територіальних депутатських груп, (з питань, які стосуються інтересів району) та довідкою погодження; протокол відповідної комісії з визначеною позицією щодо обговореного питання; пояснювальна записка, в якій вказується: характеристика стану речей у ділянці, яку унормовує рішення; потреба і мета прийняття рішення, прогнозовані суспільні, економічні, фінансові та юридичні наслідки прийняття рішення, механізм виконання рішення. Друкований примірник проєкту повинен мати такі реквізити: у верхньому кутку бланку рішення Миколаївської міської ради - помітка «Проєкт» і прізвище авторів, нижче ліворуч - назва рішення; ще нижче - текст проєкту рішення.

Проєкт рішення повинен мати погоджувальні підписи (візи): автора проекту; юридичного відділу; голів відповідних постійних комісій; секретаря ради; визначеного секретарем ради керівника управління чи інших посадових осіб, до компетенції яких належить дане питання, редактора. Візи проставляються на зворотній стороні першого примірника останнього аркуша проєкту рішення і розміщуються таким чином: ліворуч - назва посади, праворуч - підпис і розшифрування підпису - дата візування. Під візами у нижньому кутку проставляється прізвище та службовий телефон виконавця проєкту. Візування проєкту рішення є обов`язковим. При наявності у того, хто візує, зауважень і пропозицій, вони викладаються у графі примітки.

12. Згідно статті 5.6 Регламенту головуючий на засіданні ради виносить на обговорення проєкти рішень ради, оголошує їх повну назву, ініціаторів внесення та наявність віз (погоджень).

13. Відповідно до пунктів 1, 2 статті 6.8 Регламенту засідання міської ради стенографується або записується на магнітну плівку. Стенограма повинна повністю відбивати хід обговорень. У випадку допущення у стенограмі стилістичних неточностей, апарат ради разом із зацікавленим депутатом уточнюють текст виступу. Кожний аркуш стенограми підписується (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) особою, яка відповідає за викладений текст у цьому аркуші.

14. З аналізу норм статті 5.6 Регламенту можна дійти висновку, що стенограма - це дослівний запис усної мови способом стенографії або ж розшифрований текст такого запису під час обговорення рішення на сесії ради, викладені в стенограмі фрази, якщо вони стилістично відрізняються від надрукованого тексту рішення органу місцевого самоврядування не можна вважати окремим рішенням ради.

15. Як вбачається з витягу стенограми 26 сесії Миколаївської міської ради ХХІІІ скликання від 21 грудня 2000 року на голосування поставлено рішення, яким пропонується внести зміни до пункту 1 рішення міської ради «Про увіковічнення пам`яті Миколаївського міського голови ОСОБА_3» від 03 березня 2000 року, виклавши його в наступній редакцій: «Доручити виконкому міської ради до 01 січня внести зміни і пропозиції щодо присвоєння одній із вулиць міста Миколаєва імені ОСОБА_3 Перейменувати вулицю Паркову у вулицю ОСОБА_3 ».

16. Прийняте на засіданні ради рішення за наслідками голосування відображено у тексті рішення Миколаївської міської ради від 21 грудня 2000 року № 26/1.

17. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що на засіданні 26 сесії Миколаївської міської ради від 21 грудня 2000 року прийнято рішення № 26/1, інших рішень не приймалось, вони відсутні і в матеріалах справи.

18. Колегія суддів вважає, що доводи позивача щодо того, що суди попередніх інстанцій під час прийняття рішень не застосували для вирішення спору пункт 2 частини 1 статті 5.6. Регламенту не заслуговують на увагу, оскільки на підтвердження свої доводів позивач посилається лише на стенограму судового засідання 26 сесії Миколаївської міської ради ХХІІІ скликання від 21 грудня 2000 року, взяту із архівного відділу Миколаївської міської ради, яка дає можливість встановити хід і відображення процесу обговорення прийнятого рішення. Разом з тим, матеріалами справи підтверджується, що пропозиція щодо перейменування вулиці Паркової на вулицю ОСОБА_3 в місті Миколаєві розглянута на засіданнях дванадцяти постійних комісій і підтримана більшістю депутатського корпусу. (а.с. 66-79 тому 1 справи).

19. Відповідно до пункту 10 частини 1 Розділу VІІ Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією.

20. Частиною першою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

21. Відповідно до частини другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

22 Тобто, за змістом зазначеної норми, законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об`єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.

23. Якщо день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

24. З адміністративним позовом позивач звернувся до суду 04 липня 2017 року. В обґрунтування причин пропуску звернення до суду позивач зазначає, що оскаржуване ним рішення дотепер жодним чином не опубліковане, та про його існування він дізнався 06 лютого 2017 року коли отримав архівний витяг стенограми засідання 26 сесії Миколаївської міської ради ХХІІІ скликання.

25. Суди попередніх інстанцій під час вирішення питання по суті позовних вимог звернули увагу на наявність спору у справі № 490/2300/17 за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради про визнання незаконним та нечинним рішення Миколаївської міської ради від 21 грудня 2000 року № 26/1 «Про перейменування вулиці Паркової у вулицю ОСОБА_3 та внесення змін до пункту 1 рішення міської ради від 03 березня 2000 року №17/20».

26. Як вбачається із Єдиного державного реєстру судових рішень (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/82080002) постановою Верховного Суду від 28 травня 2019 року у справі № 490/2300/17 касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року, якою адміністративний позов залишено без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду, залишено без змін.

27. Постановою Верховного Суду від 28 травня 2019 року у справі № 490/2300/17 встановлено, що інформація щодо зміни назви вулиці Паркової була оприлюднена у вигляді повідомлення у газетах «Вечірній Миколаїв» від 23 грудня 2000 року, «Південна правда» від 26 грудня 2000 року, «Вечірній Миколаїв» від 06 березня 2001 року.

28. Відповідно до частини 5 статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній чи адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлені ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

29. Колегія суддів вважає, що позивач мав можливість дізнатися про прийняте рішення ще в 2000 році, (наразі сплинув значний проміжок часу 17 років від моменту прийняття оскаржуваного рішення), позивач не скористався своїм правом на звернення до суду, відповідно до положення частини 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України.

30. Слід зауважити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини набувають ознак стабільності.

31. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

32. У пункті 45 рішення Європейського суду з прав людини «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (Affaire prez de Rada Cavanilles c. Espagne № 116/1997/900/1112).

33. У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини «Пономарьов проти України» (№ 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.

34. Водночас навіть наявність об`єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», п. 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.

35. Як встановлено частиною 1 статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

36. Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, з підстав, визначених частиною третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

37. Згідно з частиною 3 статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

38. За таких обставин, колегія суддів встановивши що позов поданий після закінчення строку, встановленого законом, дійшла до висновку про те, що рішення суддів попередніх інстанцій підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

39. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

40. Скасувати рішення Центрального районного суду м. Миколаєва від 30 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2018 року у справі №490/5769/17.

41. Прийняти нове рішення, яким позовну заяву залишити без розгляду.

42. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді Н.М.Мартинюк

О.О.Шишов