Справа № 640/7773/19
Суддя: Беспалов Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2019-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/7773/19 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача: Беспалова О. О.

суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б.

за участю секретаря: Присяжної Д. В.

представника позивача Пеняк І. В. , представника відповідача Сіденко В. О., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу начальника регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області Андруся Василя Васильовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2019 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення не зазначений, дата складання повного тексту не зазначена) у справі за адміністративним позовом начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області Андруся Василя Васильовича до Фонду державного майна України, треті особи: Регіональне відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Волинській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Начальник Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області Андрусь Василь Васильович звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Фонду державного майна України про визнання протиправними (незаконними) дій щодо проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України шляхом злиття Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській області, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Волинській області та створення нового Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі наказу Фонду державного майна України від 06.03.2019 р. № 232 «Про проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України»; визнання протиправним (незаконним) та скасування наказу від 06.03.2019 р. № 232 «Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2019 року позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити, вважаючи, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що відповідно до абз. 1, 4 ч. 1 ст. 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166) територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України.

З вказаної норми апелянт вбачає, що реорганізація Регіонального відділення ФДМ України по Закарпатській області повинна проводитися на підставі рішення Кабінету Міністрів України, прийнятого у формі постанови або розпорядження, але не за наказом Фонду.

Аналогічні положення, на переконання апелянта, закріплені у п. 2 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою КМ України від 20 жовтня 2011 р. № 1074.

Апелянт вважає, що положення ст. 6 Закону України «Про Фнд державного майна України» від 09 грудня 2011 року№ 4107-VI (далі - Закон № 4107) регламентують створення відповідачем без рішення КМ України виключно представництв Фонду державного майна України в районі, місті у разі необхідності.

Вказане, на думку апелянта, підтверджується також п. 1 Положення про представництво Фонду державного майна України у районі, місті, затвердженого наказом ФДМУ від 15.05.2012 р. №678, згідно якого представництво Фонду державного майна України у районі, місті (далі - представництво) є територіальним органом Фонду державного майна України (далі - Фонд), який утворюється у разі необхідності Фондом і підпорядковується йому та відповідному регіональному відділенню Фонду (далі - регіональне відділення).

Вказана норма, як наголошує апелянт, регламентує право Фонду утворювати представництва лише у разі необхідності, на відміну від регіональних відділень.

В частині порушення прав оскаржуваним наказом апелянт зазначив, що 17 квітня 2019 року, останній саме як начальник Регіонального відділення ФДМ України по Закарпатській області звернувся до в. о. голови Фонду державного майна України Трубарова В . М. з письмовим повідомленням про незаконність наказу в порядку ст. 9 Закону України «Про державну службу».

Листом Фонду державного майна України від 03.05.2019 року № 10-50-8421, який адресований позивачу, як начальнику Регіонального відділення ФДМУ по Закарпатській області, Фонд підтвердив ту обставину, що не враховує зауваження та повідомлення щодо незаконності наказу № 232 від 06.03.2019 року та не має наміру зупиняти вчинення будь-яких дій на виконання цього наказу щодо реорганізації регіональних відділень ФДМ України по Закарпатській, по Львівській та по Волинській областях.

Також апелянт зазначає, що 21.03.2019 р. зареєстровано новостворений орган державної влади: Регіональне відділення ФДМ України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях ().

Наказом ФДМ України № 376 від 16.04.2019 р. було внесено зміни у додаток до наказу ФДМ України № 232 від 06.03.2019 р. «Про реорганізацію регіональних відділень ФДМУ», у відповідності до якого головою комісії з реорганізації Регіонального відділення ФДМУ по Закарпатській області призначено Панову Наталію Володимирівну .

Посаду начальника новоствореного Регіонального відділення ФДМ України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях Андрусю В . В . роботодавець не пропонував, а станом на дату подання апеляційної скарги вже призначено керівника новоствореного Регіонального відділення ФДМ України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - Копача Миколу Ігнатовича .

Все вищенаведене апелянт вважає порушенням свого права на працю.

До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив, зареєстрований 08.10.2019 р. за вх. № 36568, в якому відповідач зазначає, що в силу спеціальних приписів статті 1 Закону України «Про Фонд державного майна України» та статті 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що особливості організації та порядку діяльності Фонду державного майна України визначені Законом України «Про Фонд державного майна України».

Відповідач зауважує, що в даному випадку у спірних правовідносинах відсутнє рішення Кабінету Міністрів України про припинення органу виконавчої влади - Фонду державного майна України, яке могло б породжувати наслідки внесення керівником центрального органу виконавчої влади до Кабінету Міністрів України подання про реорганізацію або ліквідацію територіальних органів із статусом юридичної особи публічного права.

Також відповідач звертає увагу суду апеляційної інстанції на ту обставину, що слід зазначити, що згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 р. № 1013-р «Про схвалення Концепції оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» визначено, що кількість центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом повинна бути мінімальною.

Відповідач, крім того, вважає, що у позивача (скаржника) не виникло порушеного права у зв`язку з прийняттям оскаржуваного наказу Фонду, з чим повністю погодився суд першої інстанції.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, осіб, що з`явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом Фонду державного майна України від 19.08.2014 р. № 106-р «Про призначення Андруся В. В. » за результатами стажування позивача призначено на посаду начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області з 19 серпня 2014 року.

Наказом Фонду від 06.03.2019 р. № 232 «Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України» утворено Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях як юридичну особу публічного права, що розташоване у м. Львові, реорганізувавши шляхом злиття Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Волинській області.

Зазначеним наказом установлено, що Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях є правонаступником майна, прав та обов`язків Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській області, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Волинській області. Регіональні відділення Фонду державного майна України, які реорганізовуються шляхом злиття згідно з п. 1 оскаржуваного наказу, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до видання наказу Фонду державного майна України про можливість забезпечення Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях здійснення повноважень та виконання функцій.

Згідно з додатком до наказу Фонду від 06.03.2019 р. № 232 затверджено перелік утворених комісій з реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України. До зазначеного переліку включено, зокрема комісію з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, головою комісії з реорганізації якої призначено - Андруся В. В. , начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.

Наказом Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області від 14.03.2019 р. № 00079 «Про затвердження Плану заходів, пов`язаних з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області» затверджено План заходів, пов`язаних з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області згідно з додатком, та наказано забезпечити його реалізацію. Зазначений наказ підписано головою комісії з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.

У подальшому, наказом Фонду державного майна України від 16.04.2019 р. № 376 «Про внесення змін у додаток до наказу Фонду державного майна України від 06.03.2019 № 232 «Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України» було внесено зміни у додаток до наказу Фонду від 06.03.2019 р. № 232 та викладено пункт 2 у такій редакції: « 1. Комісія з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, призначити Головою комісії з реорганізації - Панову Наталію Володимирівну , заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.».

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що в адміністративному позові позивач не надає жодних пояснень, в чому полягає його порушене право та яким чином ці права будуть відновлені у разі задоволення адміністративного позову.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч. 6 ст. 9 Закону україни «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889) державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов`язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення. Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов`язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення.

Як свідчать матеріали справи, позивач як начальник Регіонального відділення ФДМ України по Закарпатській області звернувся до керівника вищого рівня 17 квітня 2019 року з письмовим повідомленням про незаконність наказу в порядку ст. 9 Закону України «Про державну службу» (а. с. 38 - 39 Т. 1).

Листом Фонду державного майна України від 03.05.2019 року № 10-50-8421, який адресований позивачу, як начальнику Регіонального відділення ФДМ України по Закарпатській області, Фонд зазначив, що спірний наказ є законним, виданим відповідною особою в належному порчдку та в межах її повноважень і за змістом не суперечить чинному законодавству та не пов`язаний з порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина, тому наказ підлягає обов`язковому виконанню (а. с. 215 Т. 1).

Згідно відомостей Єлиного державногно реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань станом на дату розгляду справи судом апеляційної інстанції керівником, уповноваженим представляти юридичну особу (Регіональне відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області) у правовідносинах з третіми особами, або який має право вчиняти дії від імені юридичної особи без довіреності, у тому числі підписувати договори та дані про наявність обмежень щодо представництва від імені юридичної особи, зазначено, в тому числі, Андруся В. В .

Крім того, з матеріалів справи вбачається, що 10.05.2019 р. позивача попереджено про наступне вивільнення.

При цьому, Регіональне відділення ФДМ України по Закарпатській області зазначено позивачем у позові в якості третьої особи та залучено судом першої інстанції під час відкриття провадження у справі.

З апеляційної скарги позивача вбачається, що останній спрямував свій позов як на захист себе від незаконного звільнення, так і на захист підпорядкованих йому працівників. Одночасно, позивач ініціював спірні правовідносини з відповідачем у правовому полі дії статті 9 Закону № 889, повідомивши керівництво про незаконність оскаржуваного наказу.

За цих обставин, враховуючи, що Регіональне відділення ФДМ України по Закарпатській області виступає третьою особою у даному спорі, колегія суддів вважає доводи суду першої інстанції про незазначення позивачем прав, що порушені, та відсутність запису про припинення юридичної особи такими, що у першій частині не відповідають дійсності, а у другій частині мають ознаки формальних.

У відповідності до абзацу 1 п. 12 Положення про регіональне відділення Фонду державного майна України, затвердженого наказом ФДМ України від 15.05.2012 р. № 678 (далі - Положення № 678) начальник регіонального відділення здійснює керівництво регіональним відділенням, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності.

Відтак колегія суддів приймає до уваги доводи апелянта про те, що оскаржуваним наказом зачіпаються його права, як керівника юридичної особи в розрізі права особи на працю, так і керівника юридичної особи в розрізі персональної відповідальності за діяльність ввіреного органу.

При цьому, колегія суддів не вважає, що наявність у юридичної особи одночасно іншого керівника у статусі ліквідатора та побоювання позивача щодо припинення ввіреної юридичної особи в ході судового розгляду, що спонукало його звернутися з позовом в якості посадової особи (а не від імені органу), є достатніми підставами позбавлення позивача доступу до правосуддя.

Щодо протиправності оскаржуваного наказу колегія суддів звертає увагу на таке.

У відповідності до ч. 1 ст. 1 Закону № 4107 Фонд державного майна України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.

Згідно ч. 4 ст. 24 Закону № 3166 положення цього Закону поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Кабінетом Міністрів України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності.

Зазначаючи, що Закон № 4107 є спеціальним для спірних правовідносин, відповідач послався на ст. 6 цього закону.

У відповідності до ч. 1 вказаної норми Фонд державного майна України здійснює свої повноваження безпосередньо і через регіональні відділення в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі та представництва у районах та містах, створених Фондом державного майна України, у разі необхідності.

На думку відповідача, з вказаної норми вбачається, що вона регулює процедуру реорганізації регіональних відділень по - іншому, ніж це передбачено ч. 1 ст. 21 Закону № 3166, відповідно до якої територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України.

При цьому, з тексту Положення № 678 колегією суддів не вбачається, що регіональні відділення утворюються лише у разі необхідності.

Натомість, п. 8 Положення № 678 передбачає, що регіональне відділення здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і (у разі утворення) через представництва Фонду державного майна України у районі, місті.

Аналогічно, п. 1 Положення про представництво Фонду державного майна України у районі, місті, затвердженого тим же наказом ФДМ України від 15.05.2012 р. № 678, визначає, що представництво Фонду державного майна України у районі, місті (далі - представництво) є територіальним органом Фонду державного майна України (далі - Фонд), який утворюється у разі необхідності Фондом і підпорядковується йому та відповідному регіональному відділенню Фонду (далі - регіональне відділення).

З вищепроцитованих правових норм випливає, що Фонд державного майна України уповноважений лише на самостійне створення представництв у районах та містах за необхідності.

В той же час, порядок створення регіональних відділень Фонду ні Закон № 4107, ні Положення № 678 не врегульовує інакше, ніж це передбачено ч. 1 ст. 21 Закону № 3166.

Як вбачається з оскаржуваного наказу, його прийнято відповідачем на підставі Закону № 4107, Положення № 678 та на виконання доручення Прем`єр - міністра України від 13.12.2018 р. № 49773/0/1-18 щодо пріоритетних реформ на 2019 рік, презентованих на першому національному форумі «Партнерство заради розвитку» від 03.12.2018 р.

Натомість, матеріали справи не містять розпорядчого документа Кабінету Міністрів України, що свідчить про протиправність як дій відповідача щодо проведення реорганізації Регіонального відділення ФДМ України по Закарпатській області без відповідного рішення уповноваженог ооргану, так і наказу від 06.03.2019 р. № 232 як такого, що прийнятий не у межах повноважень відповідача.

З огляду на наведене, доводи апеляційної скарги повністю спростовують позицію судуд першої інстанції та приймаються колегією суддів в якості належних для задоволення позовних вимог.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення не у відповідності до норм матеріального та процесуального права, а тому наявні підстави для його скасування.

У відповідності до ст. 139 КАС України вирішенню підлягає питання про розподіл судових витрат. Оскільки судовий збір було сплачено позивачем як фізичною особою, на користь Андруся В. В. підлягає стягненню сума у розмірі 4418, 30 грн з відповідача, розрахована відповідно до Закону України «Про судовий збір» за подання позовної заяви, заяви про забезпечення позову та апеляційної скарги (в частині, що належало сплатити).

Керуючись ст.ст. 139, 229, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу начальника регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області Андруся Василя Васильовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області Андруся Василя Васильовича до Фонду державного майна України, треті особи: Регіональне відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Волинській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2019 року скасувати.

Позовні вимоги начальника регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області Андруся Василя Васильовича задовольнити.

Визнати протиправними дії Фонду державного майна України щодо проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України шляхом злиття Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській області (), Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області (), Регіонального відділення Фонду державного майна України по Волинській області () та створення нового Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях (), на підставі наказу Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 «Про проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України».

Визнати протиправним та скасувати наказ Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 «Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України».

Стягнути з Фонду державного майна України (адреса місцезнаходження: 01133, місто Київ, вулиця Генерала Алмазова, 18/9, ) на користь Андруся Василя Васильовича (місце проживання: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 4418, 30 грн (чотири тисячі чотириста вісімнадцять гривень 30 копійок).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя В. Ю. Ключкович
Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 17.10.2019 року)