Справа № 640/18067/18
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Суркової Д.О.,

представника позивача Собка О.В.,

представника відповідача Бігдан А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Кабінету Міністрів України, третя особа - Державна казначейська служба України, про визнання протиправною та нечинною повністю постанови, стягнення збитків у вигляді упущеної вигоди,-

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство «Укргазвидобування» звернулось до суду з даним позовом, в якому просило визнати протиправною та нечинною повністю постанову Кабінету Міністрів України № 187 від 22 березня 2017 року та стягнути з Кабінету Міністрів України на його користь збитки у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451, 56 грн.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року позовну заяву в частині вимог про визнання протиправною та нечинною повністю постанови Кабінету Міністрів України № 18 від 22.03.2017 залишено без розгляду.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не дотримано шестимісячний строк звернення до суду, а положення частини 3 статті 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правових актів протягом всього строку їх чинності, не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, оскільки постанова Кабінету Міністрів України № 187 від 22.03.2017 на день надходження до суду позовної заяви і вирішення питання про відкриття провадження у справі втратила свою чинність.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга з-поміж іншого обґрунтована двома групами обставин, по-перше позивач наголошує, що на час подання апеляційної скарги (31.10.2018) дія оскаржуваного ним нормативно-правового акту не була скасована, що вказує на дотримання ним строку звернення до адміністративного суду, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України для такої категорії справ. При цьому, з посиланням на практику Верховного Суду, вказує, що шестимісячний строк, визначений статтею 122 КАС України не може розповсюджуватись на правовідносини, що склались внаслідок негативної триваючої дії нормативно-правового акта. По-друге, апелянт вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо розгляду клопотання та прийняття рішення у підготовчому засіданні. На думку апелянта, суд зобов`язаний розглянути усі клопотання, подані сторонами у підготовчому засіданні, саме у підготовчому засіданні та за результатами їх розгляду прийняти одне з рішень, визначених ст. 183 КАС України. Разом з тим, клопотання відповідача про залишення позову без розгляду було заявлено у підготовчому засіданні, а вирішено судом лише під час розгляду справи по суті.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні представник позивача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні, в той час, як представник відповідача проти цього заперечував, просив судове рішення залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як установлено судом першої інстанції, предметом оскарження в межах даної справи є постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» від 22 березня 2017 року № 187 та стягнення збитків з відповідача у вигляді упущеної вигоди внаслідок реалізації положень спірної постанови.

Судом було встановлено, що Постанова № 187 опублікована в офіційних виданнях: Урядовий кур`єр від 31.03.2017 № 61 та Офіційний вісник України від 11.04.2017 № 29.

Разом з цим, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» № 867 від 19 жовтня 2018 року, крім іншого, було затверджено перелік постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, серед яких і постанова Кабінету Міністрів України № 187 від 22.03.2017 (пункт 12 Переліку).

З урахування наведеного, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. 99 КАС України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваної постанови уряду), а також статей 122, 171, 264 КАС України у чинній редакції, прийшов до висновку про необхідність залишення позову без розгляду, оскільки позивач не тільки був обізнаний з приводу змісту і сфери регулювання постанови Кабінету Міністрів України № 187 від 22 березня 2017 року, а і мав застосовувати спірну постанову у своїй діяльності в якості суб`єкта ринку природного газу, а відтак звернення до суду із вказаним позовом 31.10.2018 відбувалось поза межами процесуальних строків.

Судова колегія погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 КАС України у чинній редакції та ч. 1 ст. 99 КАС України у попередній редакції позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Приписи ч. 2 ст. 99 КАС України у редакції, яка була чинною до 15 грудня 2017 року, визначали, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За правилами ч. 2 ст. 122 КАС України у чинній редакції для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Отже, і положення процесуального закону, який був чинний до 15 грудня 2017 року, і правила чинного КАС України пов`язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися про їх порушення.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що, на відміну від попередньої редакції Кодексу адміністративного судочинства України, редакція процесуального закону, яка набрала чинності 15 грудня 2017 року, у частині 3 статті 264 містить припис, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Таким чином, оскільки закон, який встановлює нові обов`язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі (ч. 4 ст. 3 КАС України), суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що вирішення питання дотримання позивачем строків звернення до суду має відбуватися крізь призму положень ст. 264 КАС України у редакції, яка набрала чинності 15 грудня 2017 року.

В постанові від 13 березня 2019 року у справі № 712/8985/17 Об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду сформулювано наступні висновки.

Обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

У контексті наведеного суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 187 визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки його постачання споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.

Пунктом 3 цього Положенням (в початкові редакції) покладено обов`язок господарських товариств, 100 відсотків акцій (паїв, часток) яких належать державі або іншому господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава (ПАТ «Укргазвидобування», ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз»), продавати природний газ господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава (ПАТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - НАК «Нафтогаз України»), та обов`язок НАК «Нафтогаз України» придбавати такий природний газ для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії з метою надання послуг з опалення і постачання гарячої води населенню та релігійним організаціям (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) на умовах та у порядку, що визначені цим Положенням.

Відповідно до пункту 6 Положення (в початковій редакції), ПАТ «Укргазвидобування» та ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз» зобов`язані до 1 квітня 2018 р. щомісяця здійснювати продаж природного газу власного видобутку (крім обсягів виробничо-технологічних витрат, обсягів, які використовуються для власних потреб ПАТ «Укргазвидобування» та ПАТ «ДАТ «Чорноморнафтогаз», пов`язаних з видобутком, підготовкою до транспортування і транспортуванням природного газу, а також для виробництва скрапленого природного газу та стабільного бензину), а НАК «Нафтогаз України» - придбавати такий природний газ для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії з метою надання послуг з опалення і постачання гарячої води населенню та релігійним організаціям на умовах та у порядку, що визначені цим Положенням.

Разом з тим, як вже зазначалось вище, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» № 867 від 19 жовтня 2018 року, крім іншого, було затверджено перелік постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, серед яких і постанова Кабінету Міністрів України № 187 від 22.03.2017 (пункт 12 Переліку).

Аналізуючи викладені обставини справи у сукупності із положеннями процесуального законодавства, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що втрата нормативно-правовими актами чинності тягне за собою неможливість застосування до спірних правовідносин виключно приписів ч. 3 ст. 264 КАС України без урахування положень ст. 122 КАС України.

Тобто, про існування оскаржуваної постанови, а також невідворотність її застосування до позивача у зв`язку з тим, що він є суб`єктом ринку природного газу, останній дізнався або повинен був дізнатися від дати її прийняття.

Про його обізнаність з положенням цього нормативно-правового акта та практичне застосування свідчить посилання на нього у договорі купівлі-продажу природного газу № УГВ 8764/34-18 від 16.04.2018.

Отже, з урахуванням згаданої вище правової позиції Верховного Суду, колегія суддів вважає, що втрата чинності нормативно-правовим актом, який є предметом оскарження, за умови, що особа перебувала у правовідносинах, які ним регулювалися, та вибула з них не пізніше втрати ним чинності, свідчить, що звернення до суду із позовом про його оскарження було здійснено поза встановленим законодавцем процесуальним строком.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. ч. 3, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

У рішенні від 21.02.1975 у справі «Голдер проти Великої Британії» Європейський суд з прав людини закріпив правило, що пункт 1 статті 6 Конвенції стосується невід`ємного права особи на доступ до суду. Прямим порушенням права на доступ до суду є необхідність отримання спеціальних дозволів на звернення до суду.

Таким чином, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 13.12.2011 № 17-рп/2011, у практиці Європейського суду з прав людини право на звернення до суду також пов`язується лише з волевиявленням особи. За змістом частини шостої статті 5 КАС України особа може відмовитися від реалізації права на звернення до суду, однак не від самого права як такого.

Поряд з іншим, колегія суддів зауважує, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000, пункт 33).

Оскільки протягом майже півторарічного строку з моменту видання урядом постанови № 187, позивачем не було вчинено дій, спрямованих на захист своїх прав попри чинність у послідовних періодах вказаного нормативно-правового акту, подання позовної заяви 31.10.2018 та розгляд її по суті за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Разом з тим, позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об`єктивних та поважних причин, які зумовили несвоєчасне звернення до суду, що належним чином відображено в оскаржуваній ухвалі суду першої інстанції.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Доводи скаржника про порушення судом норм процесуального права не можна вважати такими, що дають підстави для скасування судового рішення, оскільки відповідно до положення абзацу другого частини другої статті 317 КАС порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Крім того, вказані позивачем порушення норм процесуального права, а саме статей 180, 183, 204 КАС України, з огляду на вимоги частини третьої статті 317 КАС України не є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.

Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне по суті процесуальне рішення, тому немає підстав для його скасування.

При цьому, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 123, 242-244, 250, 264, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 17 жовтня 2019 року.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк