Справа № 580/1180/19
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2019-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1180/19 Суддя (судді) першої інстанції: В.В. Гаращенко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2019 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Ганечко О. М.,

за участю секретаря Кірієнко Н.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправним та скасування рішення, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернулася до суду з адміністративним позовом у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, виданого у формі наказу №12 від 15.01.2019 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою» та зобов`язати розглянути клопотання позивача від 29.01.2017 №22785/0/5-17-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та прийняти рішення у формі наказу про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у відповідності до поданого клопотання.

На обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що відповідачем безпідставно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тим самим створивши перешкоди на шляху реалізації права на отримання земельної ділянки. Зазначає, що підстав для відмови в наданні такого дозволу немає, оскільки подані позивачем документи відповідають вимогам чинного законодавства, а єдиною підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, видане у формі наказу №12 від 15.01.2019 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою». Зобов`язано повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 29.11.2017 №22785/0/5-17-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи мотивовану відмову в його наданні, з урахуванням висновків суду, викладених в описовій частині судового рішення.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням в частині, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить змінити резолютивну частину рішення суду першої інстанції та зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Черкаській області «прийняти рішення у формі наказу про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у відповідності до поданого клопотання». При цьому зазначає, що повноваження щодо видачі дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними повноваженнями Відповідача, за умови відсутності визначених законом підстав для відмови. Наголошує на своєму праві на ефективний засіб юридичного захисту та необхідності встановлення судового контролю за виконанням рішення суду.

В судове засідання з`явився представник апелянта, підтримав апеляційну скаргу, просив її задовольнити.

Представник відповідача будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явився.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представника відповідача.

Заслухавши суддю-доповідача, представника апелянта, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції дійшов висновку про часткове задоволення позову виходячи з того, що оскільки законодавством передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а Позивачем надано разом із заявою всі необхідні документи, у Відповідача були відсутні правові підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд зауважив, що за своєю природою повноваження Відповідача щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою є дискреційними повноваженнями, а тому належним способом захисту прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру в Черкаській області повторно розглянути звернення та вирішити питання про надання дозволу.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду виходячи з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що 29 листопада 2017 року до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області представник позивача Лещинський О.Й. звернувся із клопотанням відповідно до статті 118, 121 Земельного кодексу України надати ОСОБА_1 , члену фермерського господарства «Кобзар Г.В.», дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність заявника земельної ділянки для ведення фермерського господарства у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території Ярославської сільської ради Шполянського району Черкаської області орієнтовним розміром 3,31 га за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером :03:003:0056.

До вказаного клопотання представником позивача додано: витяг з ДРРПНМ від 01.06.2017 індексний номер 88602875, витяг з статуту ФГ «Кобзар Г.В.», нотаріально посвідчене погодження землекористувача ФГ «Кобзар Г.В.» на вилучення частини земельної ділянки, що перебуває у його користуванні на користь заявника, довідку відділу у Шполянському районі ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 30.06.2017 №31-23-0.360-254/114-17, довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) від 30.08.2017 № 283/174-17, паспорт та довідку про присвоєння РНОКПП заявника, довіреність заявника на представника Лещинського О. Й .

Листом від 05.12.2017 за №10422/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повідомило позивача, що заява та документи не відповідають статтям 32, 121 Земельного кодексу України.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду 25 квітня 2018 року у справі №823/289/18, яке набрало законної сили 08.06.2018, визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладену у листі від 05.12.2017 №10421/6-17.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 29.11.2017 №22785/0/5-17-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та прийняти рішення відповідно до вимог ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

15.01.2019 відповідач прийняв рішення у формі наказу №12, яким відмовив гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 3,31 га сільськогосподарського призначення державної власності у власність для ведення фермерського господарства, розташованої в адміністративних межах Ярославської сільської ради Шполянського району Черкаської області за межами населеного пункту.

Підставою для прийняття рішення відповідач зазначив службову записку юридичного управління від 15.01.2019 №9/3-19-0.220., відповідно до якої, документи, подані до Головного управління не відповідають вимогам статті 118 Кодексу, оскільки відсутні документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.

Також повідомлено, що відповідно до відомостей з Державного земельного кадастру бажана до відведення земельна ділянка площею 3,31 та в адміністративних межах Ярославської сільської ради Шполянського району входить до складу земельної ділянки площею 19,6927 га в адмінмежах Ярославської сільської ради Шполянського району, яка сформована та має кадастровий номер :03:003:0056. Тому формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Не погоджуючись із таким рішенням, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку обставинам справи колегія суддів виходить з наступного.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (надалі за текстом - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України.

У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Згідно з частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, у частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, затвердженим Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521 (надалі за текстом - Положення).

Відповідно до пункту 8 Положення, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Згідно з підпунктом 11 пункту 10 Положення, начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Згідно п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року №15 (далі - Положення №15) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Приписи пп. 31 п. 4 Положення №15 визначають, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Крім того, за правилами пп. 13 п. 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року №333, головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Отже, до повноважень ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області належить питання надання дозволу з розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поза межами населеного пункту.

Оцінюючи вимогу позивача про зобов`язання відповідача надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд звертає увагу на те, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про необхідність часткового задоволення позовних вимог шляхом зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 та прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи мотивовану відмову в його наданні, з урахуванням висновків суду.

Колегія суддів зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей Земельного кодексу України.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок та отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Великої палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі №826/5737/16, постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17, від 11 червня 2019 року у справі №826/841/17.

Посилання відповідача на відсутність документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі, а також те, що земельна ділянка площею входить до складу земельної ділянки площею 19,6927 га в адмінмежах Ярославської сільської ради Шполянського району, яка сформована та має кадастровий номер :03:003:0056 не може бути підставою для відмови у наданні дозволу для розроблення проекту землеустрою на земельну ділянку для сільськогосподарських потреб в цілому.

Вказане обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду клопотання позивача не містить визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми Земельного кодексу України. Зазначена обставина є цілком достатньою для скасування такого рішення відповідача.

Аналогічна позиція у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постановах від 05 березня 2019 року у справі № 263/16220/17, від 22 квітня 2019 року у справі № 263/16221/17.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Враховуючи вищевказане, суд вважає, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути звернення позивача з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.

У взаємозв`язку з наведеним слід зазначити, що відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для його скасування.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. М. Ганечко

Повний текст постанови виготовлено 15.10.2019