Справа № 459/887/16-а
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2019-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2019 року

Київ

справа №459/887/16-а

адміністративне провадження №К/9901/6777/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 459/887/16-а

за позовом ОСОБА_1 до міського голови м. Червонограда Залівського Андрія Івановича про скасування розпорядження

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Большакової О.О., суддів Глушка І.В., Макарика В.Я.

У С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

У березні 2016 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Червоноградського міського суду Львівської області з позовною заявою до міського голови м. Червонограда Залівського Андрія Івановича про скасування незаконного розпорядження міського голови від 15 лютого 2016 року №23-р та усіх дій з ним пов`язаних.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач як керівник комунального підприємства м.Червонограда вважає розпорядження № 23-р міського голови м.Червонограда від 15 лютого 2016 року, яким затверджено Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Червонограда Львівської області, незаконним, та таким, що прийнятий з перевищенням повноважень. Зокрема, пункт 3 вищевказаного Положення, яким передбачено, що до складу конкурсної комісії може входити міський голова, суперечить законодавству України, в першу чергу Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та рішенням Конституційного суду України від 22.06.2000 № 1841 та від 06.07.1999 № 7-рп/99.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 19 квітня 2016 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження міського голови м.Червонограда Львівської області від 15 лютого 2016 року № 23-р «Про затвердження Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств», в решті позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовну заяву суд першої інстанції виходив із того, що перелік повноважень міського голови, визначений у статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є вичерпним. Даний перелік не передбачає повноваженнь міського голови затверджувати локальні нормативно-правові акти, а тим більше брати участь в тих чи інших комісіях на громадських засадах.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року апеляційна скарга міського голови м. Червонограда Залівського А. І. задоволена, постанова Червоноградського міського суду Львівської області від 19 квітня 2016 року скасована, прийнята нова постанова, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що призначення на посади директорів комунальних підприємств у місті Червонограді є компетенцією голови цього населеного пункту. При цьому чинним законодавством не регламентовано порядок або механізм призначення міським головою вищевказаних керівників. Відповідач, як очільник органу місцевого самоврядування і представник територіальної громади міста Червонограда вправі самостійно обирати спосіб підбору кандидатури на посаду керівника підприємства, що належить до комунальної власності. В цьому контексті не обмежено право цієї посадової особи щодо встановлення конкурсного відбору і регламентації його проведення.

Судом апеляційної інстанції відхилені доводи позивача про неможливість участі міського голови у конкурсній комісії як безпідставні, адже така участь не є суміщенням посад в контексті положень частини четвертої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», так як зумовлена саме виконанням визначених законом обов`язків міського голови, а не будь-яких інших, в тому числі і на громадських засадах.

За висновком суду апеляційної інстанції залучення до цієї діяльності в якості дорадчого органу конкурсної комісії, створеної з відповідних спеціалістів органу місцевого самоврядування, а також чітка регламентація порядку (механізму) відбору кандидатів сприяє прозорості таких призначень і жодним чином не обмежує прав позивача та не порушує його законних інтересів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

11 липня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , де він просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року у справі № 459/887/16-а та залишити без змін постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 19 квітня 2016 року.

У касаційній скарзі скаржник посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права та наполягає на перевищенні відповідачем повноважень, визначених статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та порушенні частини 4 статті 12 цього ж Закону в частині заборони суміщення своєї службової діяльності з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

22 січня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., судді: Данилевич Н.А., Желтобрюх І.Л.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року №523/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 вересня 2019 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в письмовому провадженні за наявними в справі матеріалами.

Ухвалою Верховного Суду від 30 вересня 2019 року розгляд справи призначено у відкритому судовому засіданні на 10 жовтня 2019 року.

Враховуючи те, що у призначений час та дату розгляду справи учасники справи не з`явилися, 07 жовтня 2019 року від відповідача надійшло клопотання про розгляд справи за його відсутності, суд вважає за можливе провести розгляд даної справи в порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи.

22 серпня 2016 року міським головою м. Червонограда Залівським А.І . подано письмові заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 , де просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року - без змін.

В обґрунтування поданого заперечення відповідач погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо застосування норм матеріального та процесуального права та вважає, що судом надано вірну правову оцінку обставинам справи. Пояснював, що вищевказане розпорядження прийняте з метою якісного відбору кандидатів на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств та у відповідності до статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а передбачена цим розпорядженням можливість участі міського голови у конкурсній комісії не є суміщенням посад в контексті положень частини 4 статті 12 вказаного Закону, так як зумовлена саме виконанням визначених законом обов`язків міського голови.

Вказував, що залучення міським головою в якості дорадчого органу конкурсної комісії, створеної з відповідних спеціалістів органу місцевого самоврядування, а також чітка регламентація порядку (механізму) відбору кандидатів сприяє прозорості таких призначень і жодним чином не обмежує і не може обмежувати прав ОСОБА_1 та не порушує його законних прав чи інтересів бути призначеним керівником комунального підприємства. Зазначав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджуване порушення було обґрунтованим.

Установлені судом попередніх інстанцій обставини справи.

15 лютого 2016 року міським головою міста Червонограда Львівської області видано розпорядження за № 23-р, яким затверджено Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Червонограда Львівської області».

Відповідно до пункту 1 статті 3 даного Положення визначення кандидатур для призначення на керівну посаду здійснюється на підставі відкритого конкурсного відбору на заміщення вакантної керівної посади, що проводиться конкурсною комісією з проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств. Для проведення конкурсу управління житлово-комунального господарства або відділу економіки Червоноградської міської ради в межах своїх повноважень готують та подають в установленому порядку проект розпорядження міського голови м.Червонограда про утворення Конкурсної комісії у складі не менше 5 осіб.

З пункту 2 статті 3 даного Положення слідує, що до складу Конкурсної комісії можуть входити міський голова м. Червонограда, секретар Червоноградської міської ради, перший заступник, заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючий справами виконавчого комітету, начальники управління житлово-комунального господарства та відділу економіки Червоноградської міської ради, голова або особа визначена постійною депутатською комісією Червоноградської міської ради з питань економічного розвитку (інвестиції, промисловість, транспорт, зв`язок), торгівлі і побутового обслуговування, голова або особа визначена постійною депутатською комісією Червоноградської міської ради з питань комунального господарства, благоустрою, охорони довкілля комунальної власності та приватизації, голова або особа визначена постійною депутатською комісією Червоноградської міської ради з питань охорони здоров`я, праці та соціальної політики, освіти, культури, духовного відродження, сім`ї, молоді та спорту.

Склад Конкурсної комісії не пізніше, як на третій робочий день після отримання відомостей про визначення складу Конкурсної комісії, затверджується розпорядженням міського голови м.Червонограда. Розпорядження міського голови підлягає оприлюдненню.

18 лютого 2016 року в Червоноградській місцевій газеті «Новини Прибужжя» за №13-14 (5947-5948) розміщено повідомлення про те, що відповідно до Положення про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантних посад директорів комунальних підприємств Червоноградської міської ради, затвердженого розпорядженням міського голови від 15 лютого 2016 року №23-р, оголошується конкурсний відбір на заміщення вакантної посади директора комунального підприємства «Ринок Левада».

Ревалентні джерела.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21 травня 1995 року, у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 280/97-ВР) відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 25 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до пункту 10 частини 4 статті 42 Закону № 280/97-ВР міський голова, крім іншого, призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.

Оцінка Верховного Суду висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017).

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Предметом судового контролю в даній справі є межі повноважень міського голови під час реалізації компетенції із призначення керівників комунальних підприємств та оформлення організаційно-розпорядчої документації з цих питань.

Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції чинним законодавством не регламентовано порядок або механізм призначення міським головою вищевказаних керівників.

В той же час, колегія суддів вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції про те, що міський голова, як очільник органу місцевого самоврядування і представник територіальної громади міста Червонограда вправі самостійно обирати спосіб підбору кандидатури на посаду керівника підприємств, що належить до комунальної власності, і що в цьому контексті не обмежено право цієї посадової особи щодо встановлення конкурсного відбору і регламентації його проведення, з огляду на таке.

Правило «дозволено все, що прямо не заборонено законом» діє для осіб приватного права у сфері цивільно-правових відносин. Для суб`єктів владних повноважень у сфері публічно - правових відносин діє правило «дозволено лише те, що прямо передбачено законом».

На це правило для суб`єктів владних повноважень прямо вказують положення частини 2 статті 19 Конституції України, згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, посадовим особам не надано права розширювати свої повноваження, у випадку, коли законодавством не визначено механізму реалізації того чи іншого повноваження.

Відповідно до пункту 30 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад.

Порядок створення комунальних унітарних підприємств визначено положеннями статті 78 Господарського кодексу України. Частиною першою вказаної норми визначено, що комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

Дані підприємства діють на підставі Статуту (положення), який затверджується власником майна (засновником) суб`єкта господарювання чи його представниками, органами або іншими суб`єктами відповідно до закону.

Порядок формування органів управління комунального підприємства визначається Статутом (положенням).

Органи управління комунального підприємства визначаються частиною 7 статті 78 Господарського кодексу України, до яких віднесено керівника підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядову раду цього підприємства (у разі її утворення), які є підзвітними органу, який його призначив (обрав).

З аналізу наведених положень випливає висновок, що відповідна сільська, селищна, міська рада при створенні кожного конкретного комунального підприємства затверджує Статут (положення), де визначає порядок формування органів управління цього підприємства.

В свою чергу відповідно до пункту 10 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів, віднесено до компетенції сільського, селищного, міського голови.

Згідно приписів пункту 20 частини 4 статті 42, частини 8 статті 59 зазначеного Закону, міський голова, видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Відповідно до пунктів 12 та 13 розділу ІІ Типової інструкції з діловодства у центральних оргнанах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих оргнанах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 № 1242, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (розпорядження, постанова, рішення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом установи, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення (на підставі єдиноначальності або колегіальності). Документ повинен відповідати положенням актів органів органів державної влади та спрямовуватися на виконання установою покладених на неї завдань і функцій.

Згідно пункту 3 розділу ІІ Правил організації діловоства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.06.2015 за № 736/27181, одним із видів організаційно-розпорядчої документації, є розпорядча, що фіксує рішення нормативно-правового або організаційно-розпорядчого характеру з основних питань діяльності установи, адміністративно-господарських або кадрових (особового складу) питань (постанови, рішення, накази, розпорядження).

Тож в межах даного спору належить з`ясувати чи входить у межі повноважень міського голови у межах реалізації своєї діяльності видавати на засадах єдиноначальності розпорядження про затвердження акту, який за своєю природою є нормативно-правовим, і яким фактично створювати для забезпечення реалізації своєї компетенції органи (комісії) та процедури у процесі формування органу управління (керівника) комунальних підприємств.

В свою чергу суд апеляційної інстанції не звернув на це увагу, та взагалі не надав оцінки цим обставинам.

Наведене дає підстави стверджувати про невжиття належних заходів щодо офіційного з`ясування обставин справи.

Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.

За наведених обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що висновки суду апеляційної інстанції ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Отже Суд приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, не надавши правової оцінки фактичним обставинам, що в свою чергу унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають істотне значення для правильного вирішення справи. Наведене є підставою для часткового задоволення касаційної скарги та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

При новому розгляді справи суду апеляційної інстанції необхідно з`ясувати обставини, що мають істотне значення для правильного вирішення спору, викладені Верховним Судом у цій постанові у розділі «Оцінка Верховного Суду висновків судів, рішення яких переглядаються», всебічно і повно з`ясувати та перевірити всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду і вирішенню спору по суті, і в залежності від встановленого правильно визначити норми матеріального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Зважаючи на приписи підпункту 6 пункту 1, підпункту 8 пункту 2 Указу Президента України від 29 грудня 2017 року № 455/2017, оголошення про початок роботи Восьмого апеляційного адміністративного суду, розміщеного в офіційному виданні Верховної Ради України "Голос України" від 03 жовтня 2018 року № 185 (6940), справу слід направити на новий розгляд до вказаного суду.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 345, 353, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду