Справа № 826/9298/17
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2019-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/9298/17

адміністративне провадження №К/9901/47164/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

секретар судового засідання Кучер Р.В.,

за участю:

позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача Бабченко О.П.,

розглянув у відкритому судовому засіданні справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року (у складі головуючого судді Шрамко Ю.Т.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів: Беспалова О.О., Губської Л.В.)

у справі №826/9298/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держпраці у Київській області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

I. ПРОЦЕДУРА

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (далі - ГУ Держпраці у Київській області), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов`язати провести перевірку за фактами умисного порушення встановлених термінів виплати заробітної плати позивачу з боку директора КНП «ЦПМСД № 3 Дарницького району м. Києва» ОСОБА_2 у встановленому законом порядку та прийняти рішення, які захистять наступні конституційні права позивача: право на виконання головного обов`язку держави, а саме: на утвердження і забезпечення прав і свобод людини (стаття 3 Конституції України), право на рівні конституційні права і свободи, а саме право на відсутність дискримінації (стаття 24 Конституції України), право на направлення індивідуальних чи колективних письмових звернень до органів державної влади, посадових осіб органів, та зобов`язання посадових осіб розглянути заяву від 6 квітня 2017 року та надати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40 Конституції України), право на своєчасне одержання винагороди (стаття 43 Конституції України) і надати за її результатами законну і обґрунтовану відповідь.

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.

3. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 звернулась із заявами про умисне порушення встановлених термінів виплати заробітної плати:

- до начальника Управління праці та соціального захисту населення Дарницького району м. Києва (далі - УПСЗН Дарницького району м. Києва) Сої Тетяни Миколаївни - вх. №01-10/871 від 4 квітня 2017 року;

- до начальника ГУ Держпраці у Київській області Музиченка Станіслава Валерійовича - вх. №П-2033 від 6 квітня 2017 року.

5. Листом УПСЗН Дарницького району м. Києва від 6 квітня 2017 року №01-10/2799 направлено заяву позивача від 4 квітня 2017 року за належністю до ГУ Держпраці у Київській області.

6. За наслідками розгляду заяви від 4 квітня 2017 року відповідач листом від 20 квітня 2017 року №4/4.-71-2164-2290 надав позивачу відповідь, отримання якої нею не заперечується.

7. Вказаним листом позивача було поінформовано про те, що в ході проведення перевірки адміністрацією КНП «ЦПМСД №3» Дарницького району м. Києва» надано копію наказу №49 від 28 грудня 2016 року про прийняття ОСОБА_1 на посаду лікаря з медицини невідкладних станів на 0,5 ставки (відповідно до заяви від 12 грудня 2016 року).

8. Згідно з наказом №50 від 24 січня 2017 року ОСОБА_1 було оголошено догану за самоусунення від виконання посадових обов`язків шляхом ігнорування викликів на дім, про що позивача було ознайомлено під розписку.

9. Відповідно до статті 149 КЗпП України адміністрацією КНП «ЦПМСД №3 Дарницького району м. Києва» отримано від позивача письмове пояснення.

10. Крім цього, адміністрацією КНП «ЦПМСД № 3 Дарницького району м. Києва» надано наказ №55 від 3 лютого 2017 року «Про оптимізацію роботи відділення невідкладної медичної допомоги», відповідно до якого, місце чергування позивача визначено за адресою: м . Київ, вул. Харківське шосе , 121», що відповідає вимогам статті 32 КЗпП України.

11. Згідно з частиною першою пункту 4.4 Наказу «Про впорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення від 5 жовтня 2005 року №308/519, працівникам можуть установлюватись надбавки в розмірі до 50% посадового окладу.

12. Відповідно до частини четвертої пункту 4.4 вказаного Наказу, працівникам закладу, установи надбавки установлюються керівником, а керівнику - органом вищого рівня, у межах фонду оплати праці.

13. Разом з тим позивача поінформовано, що державних інспекторів не наділено правом проведення будь-яких фінансових або бухгалтерських розрахунків, пов`язаних з установленням сум недонарахованої заробітної плати, інших виплат, сум заборгованості, тривалості робочого часу, часу відпочинку, тощо.

14. До наданих розрахункових листків за січень-лютий 2017 року адміністрацією КНП «ЦПМСД № 3» Дарницького району м. Києва» ОСОБА_1 . здійснювалося нарахування персональної надбавки, святкові, нічні та за перепрацювання. Також встановлення доплати будь-яких надбавок, премій здійснюється на власний розсуд керівника організації, підприємства, установи.

15. Крім цього адміністрацією КНП «ЦПМСД № 3» Дарницького району м. Києва» надано посадову інструкцію лікаря з медицини невідкладних станів відділення невідкладної медичної допомоги для дорослого населення КНП «ЦПМСД № 3 Дарницького району м. Києва», в якій відсутній підпис ОСОБА_1 про ознайомлення, що не відповідає вимогам статті 29 КЗпП України.

16. За вказаним фактом у відношенні директора КНП «ЦПМСД № 3 Дарницького району м. Києва» ОСОБА_2 складено адміністративний протокол та направлено матеріали про накладення штрафних санкцій на підприємство.

17. Також позивача було поінформовано про те, що відповідно до Положення про Головне управління Держпраці у Київській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 4 лютого 2016 року №8, посадові особи Головного управління не можуть підміняти працівників підприємства при проведені розрахунків чи перерахунків розміру належних працівникові від підприємства виплат, готувати висновки про відповідність чи невідповідність вимогам нормативно-правових актів тих чи інших локальних актів роботодавця, з метою подальшої передачі цих розрахунків чи висновків працівникам, роботодавцям або іншим органам (функція експерта); приймати рішення, яке б примушувало керівника підприємства здійснювати будь-які виплати на користь конкретних осіб чи скасувало б дію наказів або розпоряджень, що порушують трудові права конкретних працівників (функція арбітра); вимагати від підприємства для наступної передачі іншим особам будь-які документи чи матеріали підприємства в т.ч. трудові книжки працівників (функція посередника).

18. Статтею 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

19. Вважаючи протиправними дії відповідача щодо ненадання відповіді та непроведення перевірки за її зверненнями, позивач звернулась до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

20. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заява від 4 квітня 2017 року, яка є аналогічною заяві від 6 квітня 2017 року, розглянута по суті та позивачу за наслідками її розгляду надано листом від 20 квітня 2017 року №4/4.-71-2164-2290 відповідь.

21. Водночас заява від 6 квітня 2017 року не підлягає розгляду відповідачем, оскільки є повторним зверненням одного і того ж громадянина до одного і того ж органу з одного і того ж питання, при цьому, перше звернення розглянуто та надана відповідь по суті.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що оскаржувані рішення є неправосудними, оскільки не відповідають вимогам законності та обґрунтованості, пов`язані з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального закону та невідповідністю висновків судів фактичним обставинам справи в тому числі і доказам, наданим суду.

23. Позивач вказує, що судами попередніх інстанцій помилково визнано заяву від 6 квітня 2017 року повторною, бо не може називатись повторною заява, розгляд якої по суті розпочався відповідачем раніше, ніж аналогічної заяви.

24. Також вважає хибними висновки судів щодо розгляду її заяви від 4 квітня 2017 року по суті, оскільки відповідь відповідача від 20 квітня 2017 року є простим переписуванням іншої відповіді від 13 березня 2017 року, що надана задовго до виникнення підстав для подання заяви від 4 квітня 2017 року. При цьому позивач звертає увагу, що відповідь від 20 квітня 2017 року не містить жодного слова, які б свідчили про розгляд по суті її заяви від 4 квітня 2017 року.

25. Зазначає, що судами не досліджувалось питання підстав її звернення до відповідача з відповідною заявою та підстав цього позову, що на її думку, свідчить про необґрунтованість судових рішень.

26. В касаційній скарзі позивач заперечує отримання нею відповіді від 20 квітня 2017 року та вказує, що в дійсності відповідач ніколи не надавав їй відповідь і, тим більше, ніколи не розглядав заяву від 4 квітня 2017 року. Водночас в оскаржуваних судових рішеннях відсутнє посилання на докази, які б свідчили про те, що відповідач надав відповідь на вказану заяву та відправив її на адресу позивача, а останнім не заперечується її отримання.

27. Також позивач звертає увагу, що її заяви від 4 та 6 квітня 2017 року є дублетними відповідно до Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній службі України з питань праці та її територіальних органах, затвердженого Наказом Міністерства соціальної політики України 16 листопада 2016 року N 1339, тому до них не можна застосувати частину другу статті 8 Закону України «Про звернення громадян», бо цей Закон застосовується лише до повторних звернень громадян. До всіх інших звернень громадян за ознакою надходження, в тому числі і до дублетних частина друга статті 8 Закону України «Про звернення громадян» не може бути застосована.

28. Крім того позивач звертає увагу про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема, порушення принципу гласності, змагальності, розумного строку розгляду справи, незазначення в судових рішеннях мотивів прийняття або відхилення аргументів сторін, використання судом неналежного доказу, а також недослідження судом відповіді відповідача від 20 квітня 2017 року.

29. У відзиві на касаційну скаргу позивача відповідач не погоджується з касаційною скаргою, просить залишити її без задоволення, оскаржувані судові рішення - залишити без змін.

30. У судовому засіданні позивач вимоги касаційної скарги підтримала з підстав, викладених в ній, просила задовольнити її, представник відповідача проти касаційної скарги позивача заперечувала з мотивів, викладених у відзиві на касаційну скаргу, та просили відмовити в її задоволенні.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

32. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу нерозгляду, як вважає позивач, двох її звернень від 4 та 6 квітня 2017 року ГУ Держпраці у Київській області.

33. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

34. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Вказаний Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

35. Вказані конституційні положення, а також положення Закону України «Про звернення громадян» містять правову процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

36. Зважаючи на це, а також контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, Верховний Суд вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

37. Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

38. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

39. Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.

40. Як встановлено судами та зазначалось (пункти 4-6 цієї постанови), позивач звернулась з двома заяви однакового змісту до УПСЗН Дарницького району м. Києва та ГУ Держпраці у Київській області. Заява, що подана до УПСЗН Дарницького району м. Києва, в подальшому була направлена за належністю до ГУ Держпраці у Київській області і на одну з заяв позивачу надано відповідь.

41. Положеннями статті 1 вказаного Закону передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

42. Розглядаючи спір, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що на заяву від 4 квітня 2017 року відповідачем надано відповідь у встановленому Законом порядку. Інша заява не підлягає розгляду відповідачем, оскільки є повторним зверненням одного і того ж громадянина до одного і того ж органу з одного і того ж питання.

43. Проте такі висновки судів є поверховими, зроблені передчасно та за відсутності доказів, які б могли підтвердити їх, з огляду на наступне.

44. Відповідно до частини третьої статті 3 Закону України «Про звернення громадян» заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

45. За змістом статті 15 зазначеного Закону органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

46. Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

47. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

48. З наведених норм статті 15 Закону України «Про звернення громадян» вбачається, що суб`єкт, якому адресовано звернення, зобов`язаний, зокрема, перевіряти викладені в зверненнях факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомити громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

49. Отже, не будь-яка відповідь на звернення може свідчити про розгляд такого звернення в розумінні Закону України «Про звернення громадян», оскільки розгляд звернення повинен відповідати статті 15 вказаного Закону.

50. Суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку, що заява позивача від 4 квітня 2017 року розглянута по суті, формально зазначили, що ГУ Держпраці у Київській області надано відповідь листом від 20 квітня 2017 року №4/4.-71-2164-2290.

51. Проте суди попередніх інстанцій не дослідили чи перевірено у вказаній відповіді викладені в заяві факти та чи прийнято за наслідком розгляду заяви рішення, а також чи повідомлено позивача про наслідки розгляду її заяви від 4 квітня 2017 року, як передбачено статтею 15 Закону України «Про звернення громадян», а отже чи розглянута вказана заява по суті. Матеріали справи не містять жодних доказів, які б підтверджували чи спростовували вказані обставини.

52. Отже, слушними є доводи позивача про те, що судами не досліджувалось питання підстав її звернення до відповідача з відповідною заявою, а в оскаржуваних судових рішеннях відсутнє посилання на докази, які б свідчили про те, що відповідач надав відповідь на вказану заяву та відправив її на адресу позивача.

53. Також судами зроблено висновок, що заява від 6 квітня 2017 року не підлягає розгляду відповідачем, оскільки є повторним зверненням одного і того ж громадянина до одного і того ж органу з одного і того ж питання.

54. Положеннями статті 8 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону.

55. Вказаною нормою запроваджено правило, відповідно до якого повторні звернення не розглядаються. Повторними є звернення, які розглядаються одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті.

56. Отже, обов`язковою умовою для визнання звернення повторним є розгляд першого звернення по суті.

57. Як зазначалось (пункти 50, 51 цієї постанови) судами не встановлено чи перша заява позивача від 4 квітня 2017 року належним чином розглянута по суті відповідачем.

58. За таких обставин, передчасним є висновок судів попередніх інстанцій, що заява позивача від 6 квітня 2017 року є повторною, а тому не підлягає розгляду.

59. При цьому варто зауважити, що відповідно до частини третьої статті 8 Закону України «Про звернення громадян» рішення про припинення розгляду такого (повторного) звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.

60. Тобто, в разі нерозгляду звернення з тих підстав, що воно є повторним, про це повідомляється особа, яка подала таке звернення. Проте ця обставина також залишилась поза увагою судів попередніх інстанцій.

61. Крім того, вирішуючи спір та, відповідно, питання правомірності дій відповідача під час розгляду ним заяв позивача від 4 та 6 квітня 2017 року, суди не розглянули позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання його провести перевірку за фактами умисного порушення встановлених термінів виплати заробітної плати позивачу.

62. Встановлення вказаних обставин, про які йшлося в мотивувальні частині цієї постанови, має вирішальне значення для вирішення цього спору, оскільки це дасть змогу встановити чи правомірно діяв відповідач, розглядаючи звернення ОСОБА_1 від 4 та 6 квітня 2017 року.

63. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

64. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

65. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

66. Верховний Суд зазначає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам щодо їх обґрунтованості, оскільки ухвалені на підставі обставин, які не підтверджені доказами та без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору.

67. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

68. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

69. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

70. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

71. При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення.

72. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 353, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року скасувати, справу №826/9298/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

Л.О. Єресько

В.М. Соколов,

Судді Верховного Суду