Справа № 9901/292/19
Суддя: Бакуліна Світлана Віталіївна
Дата ухвалення: 2019-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
Бакуліної С. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.
10 вересня 2019 року
у справі № 9901/292/19 (провадження № 11-543заі19) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.
У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до ВККС, в якому позивачка просила визнати протиправною бездіяльність Комісії, що полягає у непризначенні та непроведенні в межах кваліфікаційного оцінювання співбесіди з нею та зобов`язати відповідача призначити та провести в межах кваліфікаційного оцінювання співбесіду з позивачем.
Одночасно із позовною заявою ОСОБА_1 подано клопотання про забезпечення позову (з урахуванням уточнень від 30 травня 2019 року) з такими вимогами:
1) заборонити ОСОБА_22 , ОСОБА_3 , Голові Державної судової адміністрації ОСОБА_24, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_25 та будь-яким іншим особам чинити перешкоди у виконанні:
а) ОСОБА_4 - повноважень члена та Голови ВККС;
b) ОСОБА_5 - повноважень члена та заступника Голови ВККС;
с) ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 - повноважень членів ВККС;
2) зупинити дію наказу Голови Державної судової адміністрації ОСОБА_24 від 6 травня 2019 року № 156/к про призначення ОСОБА_3 членом ВККС;
3) зупинити дію наказу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_25 від 4 квітня 2019 року № 191/к про призначення ОСОБА_12 членом ВККС;
4) зобов`язати членів ВККС, а саме: ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_13 , ОСОБА_6 , ОСОБА_14 , ОСОБА_7 , ОСОБА_15 , ОСОБА_5 , ОСОБА_11 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_9 , ОСОБА_18 , ОСОБА_10 , ОСОБА_19 виконувати свої функції, передбачені Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», у відповідності до цього Закону.
Необхідність забезпечення позову ОСОБА_1 обґрунтовувалася тим, що вона має намір пройти всі етапи кваліфікаційного оцінювання з метою подальшого здійснення правосуддя в якості судді. На думку позивачки, такий її законний інтерес кореспондує обов`язку відповідача, адже саме Комісія проводить кваліфікаційне оцінювання суддів (пункт 7 частини першої статті 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»). Отже, виконання ВККС функцій, покладених на неї Законом України «Про судоустрій і статус суддів», фактично є необхідною передумовою для завершення кваліфікаційного оцінювання позивачки. Остання обґрунтовує наявність загрози блокування роботи Комісії (у зв`язку з діями третіх осіб, що спрямовані на припинення повноважень її членів) та вважає, що співмірним та ефективним способом забезпечення позову будуть зобов`язання всіх членів Комісії виконувати функції, передбачені Законом України «Про судоустрій і статус суддів», у відповідності до цього Закону.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Судувід 30 травня 2019 року клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено частково. Заборонено членам ВККС ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_13 , ОСОБА_6 , ОСОБА_14 , ОСОБА_7 , ОСОБА_15 , ОСОБА_20 , ОСОБА_11 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_9 , ОСОБА_18 , ОСОБА_10 , ОСОБА_19 протягом строку, визначеного Законом України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції, яка діяла на час їх обрання (призначення), на термін їх обрання (призначення) ухилятися від здійснення ними повноважень відповідно до норм цього Закону. У задоволенні іншої частини клопотання про забезпечення позову відмовлено.
Задовольняючи частково клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду керувався тим, що невжиття певних заходів може позбавити позивача ефективного захисту її порушеного права, за захистом якого вона звернулась.
Доцільність застосованого судом заходу забезпечення позову обґрунтовано тим, що позивач як суддя тривалий час перебуває у стані кваліфікаційного оцінювання, проведення якого сповільнено станом відповідача, який як колегіальний орган складається з членів Комісії, сумісна діяльність яких є запорукою належного виконання функцій цього органу.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, 05 червня 2019 року ОСОБА_22 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року.
Обґрунтовуючи право на звернення до суду з апеляційною скаргою на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року скаржник зазначає, що має право на апеляційне оскарження зазначеної ухвали як особа, яка не була учасником справи, однак суд вирішив питання про його права, свободи, інтереси та обов`язки, в сенсі забезпечення неупередженого розгляду справ, у тому числі за позовами ОСОБА_22 щодо повноважень членів ВККС та розгляду питання його переведення уповноваженими особами згідно із законом.
Зокрема, згідно з порядком денним, розміщеним на офіційному веб-сайті ВККС на 11 червня 2019 року, призначено засідання Комісії з вирішення питання про рекомендування судів Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України, Вищого господарського суду України, Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ для переведення на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня без конкурсу.
Також скаржник зазначав, що оскаржувана ухвала про забезпечення позову чинить тиск на суддів Окружного адміністративного суду міста Києва та впливає на розгляд справ щодо повноважень членів ВККС, які перебувають на розгляді у цьому суді.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження і призначила справу до апеляційного перегляду на 10 вересня 2019 року.
10 вересня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалою закрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_22 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року.
Вважаємо за необхідне викласти окрему думку стосовно ухвали Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2019 року.
Як убачається зі змісту апеляційної скарги, ОСОБА_22 вважав що він, як особа, яка не брала участі у справі, має право оскаржити в апеляційному порядку ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року, оскільки зазначеною ухвалою він позбавлений права на розгляд питання про його переведення як судді Вищого адміністративного суду України до іншого відповідним органом у правомочному складі та таким, що створений згідно із законом.
Закриваючи провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_22 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що скаржником не доведено, в чому полягає порушення його інтересів в результаті постановлення оскаржуваної ухвали. Наявність у ОСОБА_22 загального інтересу у розгляді питання про переведення судді до іншого суду органом, що створений згідно із законом, не свідчить про те, що такий інтерес є порушеним суб`єктом владних повноважень (відповідачем у справі) в результаті постановлення оскаржуваної ухвали.
Водночас Велика Палата Верховного Суду зазначила, що дії/бездіяльність та/або рішення ВККС, а також пов`язане з цим питання наявності/відсутності повноважень окремих членів ВККС стосовно переведення ОСОБА_22 з посади судді Вищого адміністративного суду України до іншого суду того самого або нижчого рівня без конкурсу може бути предметом розгляду у справі за його позовом до адміністративного суду.
Стосовно зазначених вище висновків вважаємо за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до частини першої статті 293 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Статтею 24 Конституції України громадянам гарантована рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом.
На нашу думку право скаржника на оскарження у цій справі ухвали про забезпечення позову гарантується принципом верховенства права.
Так, Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року у Доповіді «Верховенство права» вказала, що основними критеріями розуміння верховенства права є, зокрема: доступність закону (закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним); питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції; рівність перед законом; влада має здійснюватися у правомірний, справедливий та розумний спосіб; елементами верховенства права є: законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права; юридична визначеність; заборона свавілля; рівність перед законом.
Таким чином, верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат.
Основне призначення принципу верховенства права полягає в забезпеченні свобод та прав людини, причому, насамперед, у її відносинах з державною владою та державними органами. Ідея «rule of law» з самого початку свого становлення була спрямована проти свавілля та авторитаризму, які часто використовували формальний закон для досягнення антиправових цілей. Її метою було «зв`язати» державну владу правом, встановивши надійний «правовий заслін» її необґрунтованому втручанню у життя людей, створивши необхідні правові механізми для реалізації та захисту прав і свобод людини. Тому мета верховенства права - це не просто формальне забезпечення порядку, передбаченого законами та іншими нормативними актами, встановленими державою, а утвердження такого правопорядку, який обмежує абсолютизм державної, передусім виконавчої, влади, ставить її під контроль суспільства, створюючи для цього відповідні правові механізми. Звідси можна дійти висновку про те, що самостійного значення, відмінного від принципу законності, принцип верховенства права набуває тоді, коли право розглядається як явище, яке не міститься виключно в законах та інших нормативних актах.
Заперечення свавільності влади, в тому числі і судової, як одного з основних складників, що виражає зміст принципу верховенства права, означає, що влада має здійснюватися у правомірний, справедливий і розумний спосіб; права людини повинні бути захищені, а суд має бути справедливим (частина перша статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).
Такий складник принципу верховенства права як рівність учасників судового процесу перед законом пов`язаний із правом на доступ до правосуддя, на справедливий суд та означає однакове застосування судом закону до всіх учасників судового процесу та відповідно до мети правової норми, неупереджене ставлення суду до всіх учасників судового процесу та забезпечення їм рівних процесуальних прав.
Саме цей принцип втілено у частині першій статті 293 КАС України якою надано право на апеляційне оскарження судових рішень не лише учасникам справи, але й іншим особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.
Таким чином, рівність перед законом означає, в тому числі, що не може бути обмежене право на доступ до суду іншим особам, питання щодо професійної кар`єри яких перебувають на розгляді ВККС, - забезпечивши позов судді ОСОБА_1 у спосіб зобов`язання членів ВККС здійснювати свої обов`язки щодо усіх питань, що перебувають на розгляді Комісії, суд тим самим вирішив питання і про права цих осіб (суддів, кандидатів на посаду судді), які також зацікавлені в тому, щоб цей державний орган діяв у правомірному складі та у відповідності до закону.
За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому у разі недотримання цих вимог у заінтересованої особи виникає право на оскарження акта, в тому числі і судового, який в силу його чинності створює загрозу, що державний орган (у даному випадку ВККС), буде діяти не у правомірному складі на підставі закону, а на підставі судового рішення про забезпечення позову.
Охоронюваний законом інтерес - це усвідомлена суб`єктом права необхідність в отриманні певного матеріального/нематеріального блага або зміни свого правового статусу, що спонукають суб`єктів права вчинювати конкретні дії чи, навпаки, утримуватися від них, які є незабороненими державою.
При цьому необхідно врахувати співвідношення інтересу та права. Право випливає з інтересу, інтерес формує, змінює об`єктивне право, стає причиною виникнення, реалізації, зміни чи припинення відповідного суб`єктивного права. Деталізація існування інтересів відбувається у такі способи: 1) окремий інтерес повністю відображається в праві, що спонукає до закріплення його в конкретних нормах; 2) інтерес закріплюється й відображається через суб`єктивні права; 3) інтерес із самого початку існує поза правом, або не повністю ним закріплюється, чи є зафіксованим у праві, але в недостатньому для суб`єкта ступені. За своєю сутністю охоронюваний законом інтерес - це прагнення суб`єкта володіти благами.
У рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп1 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) зазначається, що в юридичних актах термін «інтерес», враховуючи його як лексичне, так і загальносоціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об`єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами. Поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. У зв`язку з цим Конституційний Суд України доходить висновку, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
У зазначеному рішенні Конституційного Суду України розмежовують законні та незаконні інтереси. Законні інтереси, які не опосередковані правовими нормами - це доправова категорія, так як інтерес передує правам та обов`язкам, тобто виступає як «суб`єктивне право, що може виникнути у майбутньому». Законні ж інтереси поділяють на опосередковані правом та приховані законні інтереси. До останніх належать не визнані правом інтереси. Таким чином, безпосереднє згадування в нормах права інтересів як об`єкта правового захисту фактично прирівнює їх до суб`єктивних прав.
Отже, особа, яка не брала участі у справі, може бути суб`єктом правовідносин, у яких виник конкретний юридичний спір. У публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
З огляду на вищевказане, відсутність у скаржника законного права або інтересу у спірних матеріальних правовідносинах не є підставою для висновку про відсутність у нього охоронюваного законом інтересу до роботи ВККС у відповідності до законодавства, яке регламентує порядок створення Комісії, строк повноважень членів ВККС. Адже ОСОБА_22 також є особою, яка проходить кваліфікаційне оцінювання та щодо подальшої професійної діяльності якої ВККС має прийняти відповідне рішення.
Більше того, вважаємо, що необхідно враховувати доводи скаржника, що про оспорення наявності повноважень у таких членів ВККС, як: ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_5 , ОСОБА_11 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 свідчать судові справи, в тому числі і за позовами ОСОБА_22 , що перебувають в провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва та розгляд яких ще не завершився (№№ 640/5889/19, 640/5883/19, 640/5876/19, 640/5874/19, 640/5873/19, 640/9122/19 та 640/9309/19). Тобто, оскаржуваною ухвалою про забезпечення позову від 30 травня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вирішив питання про права та інтереси ОСОБА_22 , оскільки втрутився в неупереджений, безсторонній розгляд справ за його позовами, що перебувають в провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва, фактично вирішивши спір по суті щодо наявності повноважень у відповідних членів ВККС.
Як вже вказувалось, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 92 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ВККС є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.
Відповідно до статті 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» організаційними формами діяльності ВККС є засідання у складі колегій, палат або у пленарному складі Комісії - залежно від питань, визначених цим Законом та Регламентом Комісії. Колегія Вищої кваліфікаційної комісії суддів України формується не менше ніж з трьох членів Комісії. У складі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України діють дві палати. До кожної палати входять по вісім членів Комісії.
Тобто, ВККС України може вчиняти дії виключно і тільки через своїх членів, у кількості, що визначена законом.
У той же час, оскаржувана ухвала про забезпечення позову від 30 травня 2019 року Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосується встановлення заборони відразу всім членам Комісії протягом строку, визначеного Законом України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції, що діяла на час їх обрання (призначення), на термін їх обрання (призначення), ухилятися від здійснення ними повноважень відповідно до норм цього Закону. Тобто Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду фактично зобов`язав усіх членів ВККС здійснювати свої повноваження, вирішивши одну із позовних вимог ОСОБА_1
Отже, встановлення заборони всім членам ВККС, зважаючи на те, що ВККС України діє виключно через своїх членів, стосується встановлення заборони ВККС України в цілому як органу ухилятися від вчинення дій.
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом: зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
Тобто, оскаржувана ухвала прийнята, зокрема, з порушенням пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України, оскільки містить заборону ВККС України не вчиняти дії.
Згідно з частиною другою статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
При вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням: розумності, обґрунтованості і адекватності заявлених вимог щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку з вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Співмірність передбачає врахування судом співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів до забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, та наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
З описової частини ухвали про забезпечення позову від 30 травня 2019 року Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вбачається, що предметом спору у справі є визнання протиправною бездіяльність ВККС щодо не призначення та не проведення співбесіди в рамках проведення кваліфікаційного оцінювання суддів (а саме щодо судді ОСОБА_1), однак резолютивна частина ухвали стосується повноважень ВККС загалом, а не лише проведення кваліфікаційного оцінювання позивача як судді.
Вважаємо, що в розрізі співвідношення заявлених вимог та застосованого заходу забезпечення позову, забезпечення позову не є співмірним заявленим вимогам, оскільки виходить за межі предмету спору в даній справі, бо стосується не лише забезпечення прав та інтересів позивачки у судовому розгляді.
При цьому Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду проігноровано можливі наслідки судового втручання у право на вирішення питань органом, що створений згідно із законом, для широкого кола зацікавлених осіб (питання щодо кваліфікаційного оцінювання яких чи проходження конкурсу якими перебувають на розгляді ВККС).
Тобто, оскаржувана ухвала прийнята також з порушенням частини другої статті 151 КАС України, оскільки застосовані заходи забезпечення позову виходять за межі предмету спору, а наслідки застосованого заходу стосуються не лише позивача, а широкого кола осіб і полягають в порушенні їх права на безсторонній та неупереджений розгляд питань, віднесених до компетенції ВККС як органу, створеного згідно із законом.
Оскарженою ухвалою про забезпечення позову від 30 травня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду фактично позбавив скаржника права на розгляд його питання про переведення, як судді Вищого адміністративного суду України, органом, що створений згідно із законом і у повноважному складі.
Чинність ухвали про забезпечення позову уможливлює діяльність ВККС з порушенням статті 19 Конституції України і створює ситуацію, коли ухвала, що не відповідає вимогам процесуального законодавства, залишається чинною та є прикладом судової практики вищого судового органу.
Вважаємо, що ОСОБА_22 відповідно до частини першої статті 293 КАС України має право на апеляційне оскарження ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року. Його апеляційна скарга мала бути розглянута Великою Палатою Верховного Суду по суті, задоволена, а ухвала суду - скасована.
Судді: С. В. Бакуліна