Справа № 440/752/19
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2019-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2019 р.Справа № 440/752/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Чалого І.С. , Жигилія С.П. ,

за участю секретаря судового засідання Ващук Ю.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 року, головуючий суддя І інстанції: А.Б. Головко, м. Полтава, повний текст складено 01.07.19 року по справі № 440/752/19

за позовом Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради

до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області , Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про визнання дій протиправними,визнання протиправною та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ

01 березня 2019 року позивач Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі по тексту - Управління ЖКГ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області (далі по тексту - Департамент ДАБІ у Полтавській області, перший відповідач), в якому, з урахуванням уточнень до позовних вимог, прийнятих судом, просив суд :

визнати протиправними дії по складенню акту від 06.02.2019 № 06022019 з порушенням норм чинного законодавства;

визнати протиправною та скасувати постанову від 18.02.2019 № П-3-19ю/1016-7.3 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 710770 грн., припис від 06.02.2019 № 11 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 16.04.2019 по справі № 440/752/19 залучено до участі у справі в якості другого відповідача - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі по тексту - ДАБІ України, другий відповідач).

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 по справі № 440/752/19 у задоволенні адміністративного позову Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування рішення відмовлено.

Позивач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення норм матеріального та процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 по справі № 440/752/19, прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що підземний перехід на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава є елементом вулиці, а не об`єктом благоустрою, тому відповідно до ч. 2 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виконання будівельних робіт на цьому об`єкті не потребує спеціальних дозвільних документів, що дають право на їх виконання. Отже, виконання капітального ремонту підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава не може бути визнано самочинним будівництвом та не тягне за собою відповідальності, передбаченої ст.34 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Вказує, що відповідачем у спірних відносинах не враховано норм п. 9 Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.07.2017 року № 406, а також положень ч. 1 ст. 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", п. 1.3 Державних будівельних норм України "Вулиці та дороги населених пунктів" ДБН В.2.3-5-2001 (чинних у 2017 році), що призвело до хибних висновків про належність спірного пішохідного переходу до об`єктів благоустрою.

Стверджує, що відповідач при проведенні перевірки вийшов за межі своїх повноважень, оскільки змінив предмет перевірки з "Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава» на "Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава». Однак, виходячи зі змісту направлення та наказу на перевірку, питання реконструкції підземного переходу не були предметом перевірки, у зв`язку з чим жодні документи з питань реконструкції фахівцем першого відповідача під час перевірки не досліджувались.

З огляду на викладене, вважає, що висновки акту перевірки суперечать нормам чинного законодавства України, у зв`язку з чим прийняті на підставі цього акту припис та постанова про накладення штрафу є протиправними і підлягають скасуванню.

Зазначив, що судом першої інстанції не надано жодної оцінки діям відповідача щодо складення акту перевірки з порушення законодавства, які позивач просив визнати протиправними.

Представник першого відповідача в надісланому до суду письмовому відзиві просив суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін. Посилався на те, що пішохідний перехід "Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава", відноситься до основних елементів вулиці, не може вважатися елементом благоустрою у розумінні Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Отже, позивач зобов`язаний був отримати дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва (капітальний ремонт, реконструкція) підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2). Вважає, що позивач здійснив самочинне будівництво на об`єкті : «Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава», оскільки виконання будівельних робіт на об`єкті, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2), здійснено без отримання дозволу на їх виконання.

Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Матеріалами справи підтверджено, що на адресу Департаменту ДАБІ у Полтавській області від Полтавського відділу поліції ГУ НП в Полтавській області надійшов робочий проект по об`єкту: "Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава" для проведення перевірки Управління ЖКГ.

Судом першої інстанції встановлено, що наказом Департаменту ДАБІ у Полтавській області від 23.01.2019 № 16П прийнято рішення провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: "Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава" /а.с. 82/.

06.02.2019 посадовими особами Департаменту ДАБІ у Полтавській області на підставі наказу Департаменту ДАБІ у Полтавській області № 16П від 23.01.2019 та направлення на проведення перевірки № 41 від 24.01.2019 проведена позапланова перевірка дотримання Управлінням ЖКГ вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава".

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності 06.02.2019 складено акт № 06022019, яким зафіксовано, що суб`єкт містобудування - Управління ЖКГ здійснює містобудівну діяльність (затверджує завдання на проектування, замовляє проектно-кошторисну документацію, затверджує розрахунок класу наслідків та категорії складності об`єкту будівництва; затверджує проектно-кошторисну документацію; укладає договори підряду у капітальному будівництві, затверджує Зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва; узгоджує Договірну ціну; отримує кошти за утримання служби замовника, підписує Довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрат (КБ-З), Акти приймання виконаних будівельних робіт (КБ-2в) на об`єкті будівництва (капітальний ремонт, реконструкція) підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава). Роботи з капітального ремонту виконано в 2017 році, з 01.09.2017 року, підрядник ТОВ "Інтерсервіс". Роботи з реконструкції об`єкта будівництва виконувались з червня по грудень 2018 року, підрядник ТОВ "АСФЕР ГРУП".

При цьому, замовником будівництва - Управлінням ЖКГ, не отримано право на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва у відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Враховуючи викладене, перевіряючим констатовано виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, на об`єкті, який за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2), що відповідно до ч.7 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є самочинним будівництвом та порушенням п.3 ч.1, ч.7 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також п.2.6 розділу 2 Порядку проведення ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Держжитлокомунгоспу України від 23.09.2003 № 154.

06.02.2019 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Діденком В.В. складено припис № 11 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося усунути виявлені порушення, про виконання припису вимагалося повідомити Департамент до 07.04.2019.

08.02.2019 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області Діденко В.В. у присутності уповноваженої особи Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності № П-2-19ю, згідно з яким розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 11 год. 00 хв. 18.02.2019 у приміщенні департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області.

За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (акту позапланової перевірки від 06.02.2019 та протоколу № П-2-19ю від 08.02.2019) інспектором складено постанову від 18.02.2019 № П-3-19-ю/1016-7.3 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 710770 грн /а.с. 88/.

Не погодившись з діями інспектора щодо складення акту, а також з приписом від 06.02.2019 № 11 та постановою від 18.02.2019 № П-3-19-ю/1016-7.3, Управління ЖКГ виконавчого комітету Полтавської міської ради звернулось до суду з цим позовом про оскарження вказаних дій, скасування зазначених припису та постанови.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач здійснив самочинне будівництво об`єкту будівництва: "Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава", а відтак, є обґрунтованим накладення на нього штрафу згідно з оскаржуваною постановою.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Підпунктом «а» пункту 3 частини 3 статті 41 цього Закону передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, встановлено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі по тексту - Порядок № 553), яким, зокрема, передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до п. п. 7, 9 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Згідно з п. 11 Порядку № 553 посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

У відповідності до п. п. 16 - 17 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Абзацом четвертим ч. 1 ст. 25 Закону України "Про основи містобудування" визначено, що особи, винні у виконанні будівельних чи реставраційних робіт без дозволу та затвердженого у встановленому порядку проекту або з відхиленням від нього несуть відповідальність, встановлену законом.

Виходячи зі змісту акту перевірки від 06.02.2019 № 06022019, в якості порушення відповідач зазначає про здійснення будівельних робіт по капітальному ремонту підземного переходу на перехресті вул. Шевченка з вул. Європейською у м. Полтава без отримання дозволу на їх виконання, на об`єкті, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2).

Відповідач вважає, що позивач мав право здійснювати капітальний ремонт підземного переходу виключно на підставі дозволу на виконання будівельних робіт, однак, будівельні роботи з капітального ремонту він провів самочинно, не отримавши відповідного дозволу.

У відповідності до ст. 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Згідно з п.3 ч.1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (ССЗ) наслідками.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва (ч.2 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

Відповідно до ч.7 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.

За приписами ч.1 ст.37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків відповідальності належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (ССЗ) наслідками, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі по тексту - Порядок № 466) роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCl) та об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта; дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків відповідальності належать до об`єктів із середніми СС2 та значними (ССЗ) наслідками.

За визначенням п. 2 Порядку № 466, будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення, реставрації, капітального ремонту.

Відповідно до п. 3 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, а також комплексів (будов), до складу яких входять об`єкти з різними класами наслідків (відповідальності), здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі відповідними органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката.

Згідно з доданою до матеріалів справи копією робочого проекту "Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м.Полтава", який затверджено позивачем (а.с.35), визначено, що вказаний об`єкт належить до ІІІ категорії складності та класу наслідків СС2.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт щодо вказаного об`єкту у позивача відсутній.

Отже, як вірно зазначено судом першої інстанції, об`єкт "Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава" є об`єктом самочинного будівництва.

Доводи позивача про те, що вказаний пішохідний перехід є лише елементом (а не об`єктом) благоустрою, тому проведення його капітального ремонту не вимагає дозвільних документів, що виключає відповідальність, передбачену ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», колегія суддів вважає помилковими, з наступних підстав.

Абзацом другим частини 2 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 07.06.2017 № 406, якою затверджено Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.

Пунктом 9 цього Переліку встановлено, що відновлення елементів благоустрою, визначених Законом України "Про благоустрій населених пунктів" не потребує документів, що дають право на їх виконання, та після їх закінчення об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.

За визначенням статті 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно -правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля; вулична-дорожня мережа це призначена для руху транспортних засобів і пішоходів мережа вулиць, доріг, внутрішньо-квартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.

Згідно із пп. "г", "е" п.1 ч.1 ст.13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки, інші території загального користування належать до об`єктів благоустрою населених пунктів.

У відповідності до ст. 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" елементами (частинами) об`єктів благоустрою є:

1) покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів;

2) зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях;

3) будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів;

4) засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами;

5) технічні засоби регулювання дорожнього руху;

6) будівлі та споруди системи інженерного захисту території;

7) комплекси та об`єкти монументального мистецтва, декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади;

8) обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків;

9) малі архітектурні форми;

10) інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.

Згідно з абз. 3 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про будівельні норми" будівельні норми - це затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Статтею 11 Закону України "Про будівельні норми" встановлено, що застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.

Державні будівельні норми України В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів", затверджені наказом Держбуду України від 11.04.2001 року № 89 та введені в дію з 01.10.2001 року, поширюються на проектування та будівництво нових, реконструкцію та капітальний ремонт існуючих вулиць і доріг міських і сільських населених пунктів.

Відповідно до п. 9.15 ДБН В.2.3-5.2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" порядок планування та фінансування робіт з ремонту та утримання вулиць та доріг, номенклатура робіт з кожного виду ремонтів та утримання, оформлення документації на проведення цих робіт, а також порядок їх виконання встановлюється КДІ-204-12 Укр 214 (на час виникнення спірних правовідносин - Порядком проведення ремонту та утримання об`єктів міського благоустрою, затвердженого наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23.09.2003 року № 154, далі по тексту - Порядок № 154).

Відповідно до п. 1.1 Порядку № 154 роботи з ремонту та утримання об`єктів благоустрою мають бути спрямовані на забезпечення та збереження їх технічного та естетичного стану, підвищення експлуатаційних якостей та продовження їх строків служби.

Згідно п.п. 1.2.1, 1.2.5 п. 1.2 Порядку № 154 до об`єктів благоустрою населених пунктів належать: території загального користування, зокрема, вулиці, дороги, провулки, узвози , проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки, майданчики для паркування транспортних засобів.

До елементів благоустрою належать:

а) покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і правил;

б) зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях;

в) будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів;

г) засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами;

ґ) технічні засоби регулювання дорожнього руху;

д) будівлі та споруди системи інженерного захисту території;

е) малі архітектурні форми (павільйони і навіси на зупинках громадського транспорту, фонтани, питні фонтани, перголи, альтанки, грибки, гардероби, декоративні скульптури, пам`ятники, кабіни для роздягання, бювети, лави, урни, паркани, огорожі, вази, контейнери для квітів, декоративні басейни);

є) побутове та комунальне обладнання території житлової забудови (сміттєзбірники, майданчики для сушіння білизни, відпочинку населення);

ж) споруди водопостачання на об`єктах благоустрою (насосні станції біля водойм для поливу, пожежні водойми, водойми, в тому числі штучні, гідранти, шахтні та механічні колодязі, пункти заправок водою поливально-мийних машин).

Відповідно до пп.пп. 1.2, 1.3 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" рішення проектів будівництва, реконструкції та капітального ремонту вулиць і доріг повинні прийматися на основі генерального плану населеного пункту, комплексних схем транспорту та організації дорожнього руху, детальних планів та проектів забудови житлових районів, мікрорайонів і кварталів, планів червоних ліній з урахуванням природно-кліматичних умов і містобудівних особливостей населеного пункту, категорії вулиці (дороги), експлуатаційних і екологічних вимог, умов безпеки руху транспорту та пішоходів, етапності будівництва, реконструкції та капітального ремонту.

Норми містять вимоги до проектування основних елементів вулиць, доріг і площ:

- проїзних частин (центральні та місцеві (бічні) проїзди), тротуарів, пішохідних та велосипедних доріжок, включаючи конструкції дорожнього одягу, зупинок громадського пасажирського транспорту, вуличних автомобільних стоянок;

- вузлів вулиць і доріг, пішохідних переходів в одному та різних рівнях, штучних споруд;

- озеленення, освітлення та водовідведення;

- заходів щодо організації дорожнього руху та охорони навколишнього природного середовища.

Згідно зі ст. 1 Закону України "Про автомобільні дороги" штучні споруди - інженерні споруди, призначені для руху транспортних засобів і пішоходів через природні та інші перешкоди, а також сталого функціонування автомобільної дороги (мости, шляхопроводи, естакади, віадуки, тунелі, наземні та підземні пішохідні переходи, наплавні мости та поромні переправи, розв`язки доріг, підпірні стінки, галереї, уловлювальні з`їзди, снігозахисні споруди, протилавинні і протисельові споруди тощо).

Відповідно до ст. 18 Закону України "Про автомобільні дороги", складовими вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є: проїзна частина вулиць і доріг, трамвайне полотно, дорожнє покриття, штучні споруди, споруди дорожнього водовідводу, технічні засоби організації дорожнього руху, зупинки міського транспорту, стоянки таксі, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, зелені насадження, наземні та підземні мережі, майданчики для паркування.

Аналіз наведених норм права свідчить про про те, що підземний перехід на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава відноситься до основних елементів вулиці, і не може вваажатися елементом благоустрію у розумінні до п. 1 ч. 1 ст. 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", тобто, є об`єктом благоустрою, а відтак потребує отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Отже, позивач зобов`язаний був отримати дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва (капітальний ремонт, реконструкція) підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2), однак, цього не зробив.

Згідно з п.3 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання: на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Вимогами ч. 2 ст. 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, якими доведено факт порушення позивачем п.3 ч.1, ч.7 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», колегія суддів вважає, що Департамент ДАБІ у Полтавській області при винесенні постанови від 18.02.2019 № П-3-19ю/1016-7.3 та припису від 06.02.2019 № 11, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», з дотримання вимог ч.2 ст.2 КАС України.

Доводи позивача про те, що відповідачем в акті перевірки від 06.02.2019 було змінено предмет перевірки з «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава» на «Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава», не спростовують встановленого Департаментом ДАБІ у Полтавській області під час перевірки факту допущеного Управлінням ЖКГ порушення ч.ч.1, 7 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який знайшов своє підтвердження в ході судового розгляду справи.

Посилання позивача на норми абз.10 ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» колегія суддів відхиляє, з наступних підстав.

Відповідно до вказаної норми, під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Разом з тим, за змістом ч.4 ст.2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи контролю здійснюються органами, зокрема, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Таким чином, частиною 5 статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначений вичерпний перелік норм цього Закону, дотримання яких безумовно зобов`язані забезпечити органи державного архітектурно-будівельного контролю, серед яких відсутній абз.10 ч.1 ст6 цього Закону.

Водночас, слід відмітити, що на позивача накладено штраф за 1 порушення - самочинне будівництво у вигляді капітального ремонту підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейської у м. Полтава (370 прожиткових мінімумів для працездатних осіб), а отже, вказівка в оскаржуваній постанові на реконструкцію зазначеного об`єкта не вплинула на розмір штрафу та на законність оскаржуваної постанови.

Крім того, беручи до уваги, що станом на момент проведення перевірки вже перебував у стані після реконструкції, яку неможливо відокремити від капітального ремонту, враховуючи, що в силу ч.2 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозвіл на проведення будівельних робіт (до яких п.1 Порядку № 466 відносить як капітальний ремонт, так і реконструкцію), є чинним до завершення будівництва, тобто, позивачу для усунення порушень необхідно отримати 1 дозвіл, колегія суддів зазначає, що вказівка в оскаржуваному приписі на реконструкцію зазначеного вище об`єкта не покладає на позивача додаткових або надмірних обов`язків.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування цих постанови та припису.

Разом з тим, колегія суддів відмічає, що суд першої інстанції, дійшовши вірного висновку про відмову в задоволенні позову в повному обсязі, в мотивувальній частині рішення не надав жодної оцінки доводам позивача в обґрунтування позовних вимог про скасування припису від 06.02.2019 № 11 та про визнання протиправними дій головного державного інспектора Департаменту ДАБІ у Полтавській області щодо складення акту від 06.02.2019 № 06022019 з порушенням норм чинного законодавства.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що виходячи зі змісту ч.1 ст.2, ч.ч.1, 2 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

Визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цією дією.

Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Як зазначалось вище, в силу п.п.16 та 17 Порядку № 553 складення акту перевірки за результатами її проведення є обов`язком посадової особи ДАБІ. Винесення припису є встановленим законом повноваженням першого відповідача, яке він зобов`язаний реалізувати у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Враховуючи, що факт порушення вимог ч.1, ч.7 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» знайшов своє підтвердження в ході судового розгляду справи, колегія суддів вважає, що припис від 06.02.2019 № 11 винесений першим відповідачем правомірно, за наявності для цього достатніх підстав, у зв`язку з чим позовні вимоги Управління ЖКГ про визнання протиправним та скасування припису не підлягають задоволенню.

Виходячи із системного аналізу вищевказаних положень Порядку № 553, колегія суддів зазначає, що саме припис першого відповідача та постанова про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності мають безпосередній вплив на стан суб`єктивних прав та обов`язків особи, відносно якої складено ці постанову і припис.

Враховуючи, що інспектором Департаменту ДАБІ у Полтавській області Діденком В.В. фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки, в результаті чого складено акт та прийнято рішення - припис та постанову про притягнення позивача до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності, оспорювані дії щодо складення акту перевірки не є такими, що порушують права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов`язків, а тому визнання незаконними дій відповідачів не призведе до поновлення порушеного права позивача, оскільки оскаржувані дії відповідача не є юридично значимими для позивача.

В спірних правовідносинах актом, що має певні правові наслідки, породжує права та обов`язки для позивача, є постанова про накладення у справі про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2019 № П-3-19ю/1016-7.3, а також припис від 06.02.2019 № 11 (акти індивідуальної дії), прийняті в результаті таких дій.

Отже, беручи до уваги наявність у фахівця першого відповідача повноважень на складення акту перевірки, враховуючи, що такі дії самі по собі не породжують юридично значимих наслідків для позивача, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій відповідачів щодо складення акту від 06.02.2019 № 06022019 з порушенням норм чинного законодавства.

Згідно з п.1 ч.1 ст.317 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи є підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Зміна судового рішення може полягати, зокрема, у доповненні або зміні його мотивувальної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 по справі № 440/752/19 слід змінити у мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови, а в іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Керуючись ч.4 ст.229, ч.4 ст.241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 року по справі № 440/752/19 змінити в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2019 року по справі № 440/752/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Т.С. Перцова
Судді(підпис) (підпис) І.С. Чалий С.П. Жигилій
Повний текст постанови складено 15.10.2019 року