Справа № 640/8504/19
Суддя: Собків Ярослав Мар'янович
Дата ухвалення: 2019-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/8504/19 Суддя (судді) першої інстанції: Каракашьян С.К.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді: Собківа Я.М.,

суддів: Ганечко О.М., Земляної Г.В.,

за участю секретаря: Рагімової Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України, Акціонерного товариства "Укрпошта" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" до Міністерства інфраструктури України, третя особа: Акціонерне товариство "Укрпошта" про визнання протиправним та нечинним наказу, зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Громадська організація "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом в якому просила:

- визнати протиправним та нечинним Наказ Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 «Про затвердження Стратегічного плану розвитку AT «Укрпошта» на період до 2021 року» з дня, наступного після його прийняття;

- зобов`язати Міністерство інфраструктури України вчинити дії, спрямовані на відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку AT «Укрпошта», замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку, у населених пунктах з населенням менше 2000 людей.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2019 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України №442 від 14 грудня 2017 року "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта" на період до 2021 року в частині затвердження запровадження мобільних відділень в селах з населенням менше 2000 жителів.

Зобов`язано Міністерство інфраструктури України вчинити дії щодо відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку АТ "Укрпошта", замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку на виконання наказу №442 від 14 грудня 2017 року "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта".

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із вказаним рішенням суду, Акціонерне товариство "Укрпошта" подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2019 року в частині задоволення позовних вимог та ухвалити в цій частині нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, а в іншій частині оскаржуване рішення залишити без змін.

В свою чергу Міністерство інфраструктури України просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, які з`явились у судове засідання, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що наказом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 «Про затвердження Стратегічного плану розвитку AT «Укрпошта» на період до 2021 року», відповідно до статті 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», підпункту 36 пункту 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року № 460, на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1227 «Про затвердження пріоритетного переліку суб`єктів господарювання державного сектору економіки, що підлягають реструктуризації, з діяльністю яких пов`язані найбільші фінансові ризики» та з метою визначення основних напрямів подальшого розвитку публічного акціонерного товариства «Укрпошта» було затверджено стратегічний план розвитку публічного акціонерного товариства «Укрпошта» на період до 2021 року.

Розділом 7 «Стратегічні цілі та задачі» даного стратегічного плану було, серед іншого, затверджено стратегічний напрям 4 «Досягнення операційної досконалості», яким передбачено оптимізацію функціонування мережі, розробку та впровадження оптимального способу функціонування сільського відділення, яке було сформульовано наступним чином - до кінця 2019 року всі сільські відділення в селах з населенням більше 2000 жителів будуть автоматизовані. В решті сіл - запроваджуватимуться мобільні відділення.

Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Позивач є громадською організацією, основною метою якої є, зокрема, захист прав та свобод членів організації (п.2.1Статтуту позивача).

На підставі оскаржуваного наказу замість стаціонарних поштових відділень, у селах з населенням менше 2000 осіб будуть запроваджені мобільні відділення.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України «Про поштовий зв`язок», відносини у сфері надання послуг поштового зв`язку регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України і прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Статтею 7 вищезазначеного Закону передбачено, що державне регулювання діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку здійснюється з метою формування орієнтованого на користувача ринку послуг поштового зв`язку шляхом: нормативно-правового забезпечення діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку; контролю за додержанням законодавства про поштовий зв`язок; формування єдиної науково-технічної політики у сфері надання послуг поштового зв`язку; формування переліку показників якості послуг поштового зв`язку та встановлення їх рівня; стандартизації та сертифікації засобів поштового зв`язку; регулювання тарифів на послуги поштового зв`язку; забезпечення конкуренції у сфері надання послуг поштового зв`язку.

Поняття регуляторного акту висвітлено законодавцем в ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де вказано, що регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку, що першочерговою умовою прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, яке має відповідати вимогам ч.2 ст.19 Конституції України, є вчинення таким суб`єктом владних повноважень юридично значимих дій в рамках публічних правовідносин з дотриманням визначеної процедури, а саме, прийняття рішень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини другої статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акту принципам державної регуляторної політики.

З наведеного вбачається, що обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, є, по суті, забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Отже, внесення до оскаржуваного наказу положень, які є положеннями нормативно правового та регуляторного акту, поширює на нього необхідність дотримання процедур, зокрема, процедури оприлюднення. При цьому, недотримання такої процедури є підставою для визнання нечинним акту.

З огляду на те, що судом визнається наявність ознак нормативного та регуляторного акту лише в частині Стратегічного плату щодо ліквідації стаціонарних поштових відділень, позовні вимоги підлягають задоволенню частково.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

Щодо відповідності положень оспорюваного акта вимогам законодавства України.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про поштовий зв`язок», відносини у сфері надання послуг поштового зв`язку регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України і прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. (ч.1) Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені в цьому Законі, застосовуються правила міжнародного договору.

Статтею 3 вказаного Закону визначено, що основними засадами діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку є, зокрема, захист інтересів користувачів у сфері надання послуг поштового зв`язку, доступність до ринку послуг поштового зв`язку та законодавче регулювання відносин у сфері надання послуг поштового зв`язку.

Отже, врегулювання відносин у сфері надання послуг поштового зв`язку актом, який не було прийнято в якості законодавства, з обмеженням інтересів певної кількості користувачів та погіршенням доступності явно суперечить приписам статті 3 Закону України «Про поштовий зв`язок».

Згідно зі статтею 19 вищезазначеного Закону, користувачі мають рівні права на користування послугами поштового зв`язку на всій території України. Користувачі мають право на одержання поштових відправлень на свою домашню, службову адресу, до запитання чи з використанням абонементних скриньок. Поштові відправлення для адресатів, які перебувають за межами населених пунктів, вручаються цим адресатам у найближчому до них об`єкті поштового зв`язку. Поштові відправлення належать відправникам до моменту вручення адресатам, якщо вони не вилучені відповідно до закону.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками Окружного адміністративного суду міста Києва, що зазначеними змінами можуть порушуватися не тільки права мешканців таких сіл, як отримувачів та відправників кореспонденції, а й права невизначеного кола осіб, з огляду на те, що можливість здійснення направлення та отримання поштової кореспонденції об`єктивно впливає на інтереси як одержувача, так і відправника кореспонденції, тобто двох сторін. До кола осіб, інтереси яких можуть бути порушені ліквідацією поштових відділень, належать не тільки мешканці цих сіл, а й невизначене коло осіб, установ, організацій.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Всі наведені апелянтами доводи не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.

Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України, Акціонерного товариства "Укрпошта" - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Собків Я.М.

Суддя Ганечко О.М.

Суддя Земляна Г.В.

Повний текст постанови виготовлено - 07 жовтня 2019 року.