Справа № 540/1307/19
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2019-10-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 540/1307/19
Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В., Федусика А.Г.,

при секретарі - Ханділян Г.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Херсонського окружного адміністративного від 07 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправним рішення атестаційної комісії та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення атестаційної комісії Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації від 28.12.2018 щодо зняття вищої та присвоєння першої кваліфікаційної категорії за спеціальністю "офтальмологія" ОСОБА_1 , лікарю-офтальмологу КЗ "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних", яке затверджено наказом відповідача від 28.12.2018 № 598-к.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що позивач працює на посаді лікаря-офтальмолога в КНП "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних" Херсонської міської ради. Наказом Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації від 05.10.2018 № 791 було призначено проведення експертизи якості надання медичної допомоги гр . Л. За наслідками проведення клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги складено висновок, в якому викладено перелік заходів дисциплінарного впливу до працівників КНП "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних", в тому числі рекомендація щодо направлення позивача на позачергову атестацію лікарів з метою встановлення відповідності кваліфікації наявній категорії. Головним лікарем КЗ "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних" видано наказ від 29.10.2018 № 396-К "Про заходи з усунення недоліків, виявлених за результатами клініко-експертної оцінки", в пункті 3 якого вказано "направити лікаря-офтальмолога офтальмологічного відділення ОСОБА_1 на позачергову атестацію лікарів з метою встановлення відповідності кваліфікації наявній категорії". Наказом Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної адміністрації від 12.11.2018 № 534 призначено проведення дисциплінарної атестації 22.11.2018 на базі Департаменту охорони здоров`я. 22.11.2018 проведено засідання атестаційної комісії при Департаменті охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, на якому вирішено повторно направити ОСОБА_1 на позачергову атестацію, яка запланована на 28.12.2018. Департаментом охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації видано наказ № 584-К про проведення дисциплінарної атестації ОСОБА_1. Наказом Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації від 28.12.2018 № 598-К затверджено рішення атестаційної комісії з позачергової атестації, яким знято вищу та присвоєно першу кваліфікаційну категорію за спеціальністю "офтальмологія". Вважала таке рішення протиправним, оскільки Положенням про порядок проведення атестації лікарів, яке затверджено наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.12.1997 № 359, не передбачає такого виду атестації лікарів як "дисциплінарна атестація" або "позачергова дисциплінарна атестація" або "позачергова атестація". Зі змісту пункту 10 Положення № 359 єдиною законною підставою для проведення позачергової атестації лікаря є його бажання, а підтвердження кваліфікаційної категорії проводиться не рідше одного разу на п`ять років. Позивач бажання на проходження позачергової атестації не виявляла, а 22.06.2016 проходила атестацію та їй підтверджено вищу кваліфікаційну категорію зі спеціальності "офтальмологія", про що видано відповідне посвідчення. Тобто, з моменту останнього підтвердження кваліфікаційної категорії позивача пройшло менше ніж 5 років. Відповідно до пункту 3 розділу ІV Положення № 359 перед атестацією на підтвердження кваліфікаційної категорії лікарі проходять курси підвищення кваліфікації або передатестаційний цикл в закладах післядипломної освіти або на факультетах післядипломної освіти лікарів. Натомість позивача не було направлено на курси підвищення кваліфікації або передатестаційний цикл в закладах післядипломної освіти або на факультетах післядипломної освіти лікарів. Крім того, у складі атестаційної комісії була присутня заінтересована особа - завідувач офтальмологічним відділенням КНП "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А і О. Тропіних" Херсонської міської ради Платонова О.І. В ході проведення засідання атестаційної комісії не було поставлено жодного питання щодо кваліфікації лікаря, а фактично відбувся повторний розгляд випадку надання медичної допомоги, незважаючи на те, що по даному випадку вже було прийнято рішення клініко-експертної комісії.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного від 07 серпня 2019 року закрито провадження у адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправним рішення атестаційної комісії та зобов`язання вчинити певні дії.

Роз`яснено позивачу, що повторне звернення з такою самою позовною заявою не допускається.

Роз`яснено позивачу, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просив його скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про необхідність її задоволення.

Постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що даний позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Проте на думку суду апеляційної інстанції, вказані висновки суду першої інстанції щодо закриття провадження у справі є передчасними, оскільки зроблені без належного дослідження фактичних обставин та системного аналізу норм процесуального права відносно правових підстав для закриття провадження у справі.

В ході судового розгляду встановлено, що ОСОБА_1 працює на посаді лікаря-офтальмолога в КНП "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О. Тропіних" Херсонської міської ради.

Наказом Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації від 05.10.2018 № 791 було призначено проведення експертизи якості надання медичної допомоги гр . Л.

За результатами проведення клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги складено висновок, в якому викладено перелік заходів дисциплінарного впливу до працівників КНП "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних", в тому числі рекомендація щодо направлення позивача на позачергову атестацію лікарів з метою встановлення відповідності кваліфікації наявній категорії.

Наказом в.о. головного лікаря КЗ "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А.і О. Тропіних" від 08.10.2018 № 365/1-К "Про застосування дисциплінарного стягнення" винесено догану лікарю офтальмологу офтальмологічного відділення ОСОБА_1 за невиконання функціональних обов`язків, а саме порушення вимог пункту 1.2 розділу 1; пункту 5.1 розділу 5 Посадової інструкції лікаря офтальмолога офтальмологічного відділення (пункт 1 наказу).

Головним лікарем КЗ "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних" видано наказ від 29.10.2018 № 396-К "Про заходи з усунення недоліків, виявлених за результатами клініко-експертної оцінки", в пункті 3 якого вказано "направити лікаря-офтальмолога офтальмологічного відділення ОСОБА_1 на позачергову атестацію лікарів з метою встановлення відповідності кваліфікації наявній категорії".

Наказом Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної адміністрації від 12.11.2018 № 534 призначено проведення дисциплінарної атестації 22.11.2018 на базі Департаменту охорони здоров`я.

22.11.2018 проведено засідання атестаційної комісії при Департаменті охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, на якому вирішено повторно направити ОСОБА_1 на позачергову атестацію, яка запланована на 28.12.2018.

28.12.2018 Департаментом охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації видано наказ № 584-К про проведення дисциплінарної атестації ОСОБА_1 .

28.12.2018 проведено засідання атестаційної комісії при Департаменті охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, на якому вирішено зняти кваліфікаційну категорію з лікаря офтальмолога ОСОБА_1 , присвоїти першу кваліфікаційну категорію зі спеціальності "офтальмологія".

Наказом Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації від 28.12.2018 № 598-К затверджено рішення атестаційної комісії з позачергової атестації, яким знято вищу та присвоєно першу кваліфікаційну категорію за спеціальністю "офтальмологія".

За змістом частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.

Так згідно пункту 1 частини 1 статті 4 КАС України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.

Частина 1 статті 19 КАС України встановлює категорії публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, щодо вирішення адміністративних справ, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; спори щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; спори щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; спори щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; спори щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років".

Таким чином, необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Водночас, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Згідно матеріалів справи, позивач оскаржує рішення атестаційної комісії Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації від 28.12.2018 щодо зняття вищої та присвоєння першої кваліфікаційної категорії за спеціальністю "офтальмологія" ОСОБА_1 , лікарю-офтальмологу КЗ "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних".

Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 24.01.2013 № 30 затверджено Положення про Департамент охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації (далі - Положення), згідно з пунктом 1 якого Департамент як структурний підрозділ обласної державної адміністрації утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Херсонської області забезпечує виконання покладених на нього завдань.

Основними завданнями Департаменту є, зокрема: забезпечення реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я в Херсонській області; забезпечення виконання актів законодавства у сфері охорони здоров`я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на збереження навколишнього природного середовища і санітарно-епідемічного благополуччя населення, нормативів професійної діяльності у сфері охорони здоров`я, вимог Державної фармакології, стандартів медичного обслуговування, медичних матеріалів та технологій (пункт 4 Положення).

За змістом підпункту 52 пункту 5 Положення Департамент відповідно до визначених у галузі охорони здоров`я повноважень прогнозує потребу закладів охорони здоров`я у фахівцях різних спеціальностей для сфери охорони здоров`я, формує замовлення на підготовку, перепідготовку та атестацію працівників охорони здоров`я.

Механізм проведення атестації лікарів, яка проводиться з метою оцінки їх професійного рівня та складності виконуваних робіт, відповідності кваліфікаційним вимогам і посадовим обов`язкам визначено Положенням про порядок проведення атестації лікарів, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.12.1997 р. № 359 (діяв на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Положення № 359).

Пунктом 1 Положення визначено, що атестація лікарів спрямована на удосконалення діяльності закладів охорони здоров`я усіх форм власності щодо подальшого поліпшення надання медичної допомоги населенню.

Відповідно до пункту 2 Положення № 359 передбачено, що основним завданням атестації лікарів є визначення рівня професійної підготовки лікарів та можливості подальшого використання спеціалістів, підвищення їх кваліфікації.

На підставі пункту 5 Положення № 359 атестація на присвоєння (підтвердження) кваліфікаційних категорій проводиться комісіями, що створюються при Міністерстві охорони здоров`я України (Центральна атестаційна комісія), Міністерстві охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділах з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі - атестаційні комісії).

Предметом позовних вимог ОСОБА_1 є рішення атестаційної комісії при Департаменті охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, яке затверджене наказом директора Департаменту від 28.12.2018 № 598-к, та яким знято вищу та присвоєно першу кваліфікаційну категорію за спеціальністю "офтальмологія" лікарю офтальмологу КЗ "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О. Тропіних" ОСОБА_1.

Водночас визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

Апеляційний суд констатує, що в даному випадку відсутні будь-які трудові відносини позивача зі своїм роботодавцем, а саме з КНП "Херсонська міська клінічна лікарня ім. А. і О.Тропіних" Херсонської міської ради.

Отже, спірні правовідносини в даному випадку не пов`язані із здійсненням лікарем своєї професійної діяльності, а отже спір є публічно-правовим та не пов`язаний із трудовими правовідносинами.

Тобто, у цій справі дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, до компетенції якої належить проведення атестації лікарів та яка у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень.

Окремо колегія суддів враховує, що закриття провадження у даній справі, як такої, що не підсудна адміністративному суду, поставить під загрозу сутність гарантованого Європейською конвенцією з прав людини права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.

А відтак, непослідовність національного суду, у разі закриття провадження у справі, створить для позивача перешкоди у реалізації права на судовий захист.

Аналогічну правову позицію висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 17 жовтня 2018 року, справа 201/4802/16-а, номер судового рішення в ЄДРСРУ 77473711.

З огляду на зазначені вище вимоги законодавства, колегія суддів вважає, що зазначений спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, тому підстави для закриття провадження у справі у суду першої інстанції були відсутні.

Оскільки при винесенні ухвали порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, суд апеляційної інстанції, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 320 КАС України, приходить до висновку про скасування оскаржуваної ухвали судді і направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити, а ухвалу Херсонського окружного адміністративного від 07 серпня 2019 року - скасувати.

Направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення - 09 жовтня 2019 року.

Головуючий: О.І. Шляхтицький

Суддя: Г.В. Семенюк

Суддя: А.Г. Федусик