Справа № 813/2105/18
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2019-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2019 рокуЛьвів№ 857/9089/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Іщук Л.П., Обрізка І.М.,

з участю секретаря судових засідань Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові у режимі відеоконференції апеляційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Домофон. Інжиніринг. Охорона» про скасування рішення,

суддя у І інстанції Качур Р.П.,

час ухвалення рішення не зазначено,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складення повного тексту рішення 11 липня 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

визнати протиправними дії Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі Виконком) щодо порушення Закону України «Про інформацію» та ненадання повного тексту рішення № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові» від 10 березня 2015 року;

визнати протиправним і скасування рішення Виконкому № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові» від 10 березня 2015 року.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року провадження у частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові» від 10 березня 2015 року було закрито.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними дії Виконкому щодо порушення Закону України «Про інформацію» та ненадання повного тексту рішення Виконкому № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові» від 10 березня 2015 року.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року про закриття провадження у справі в частині позовних вимог у справі скасовано, а матеріали справи направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у справі № 813/2105/18 змінено. Виключено з резолютивної частини рішення абзац третій. У решті рішення суду залишено без змін.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у справі № 813/2101/18 позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано нечинним та скасовано рішення Виконкому від 10 березня 2015 року № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові».

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення Виконкому № 123 від 10 березня 2015 року є регуляторним актом в розумінні вимог статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відповідач не здійснив оприлюднення проекту регуляторного акта перед прийняттям у газеті «Ратуша», яка є друкованим засобом масової інформації Львівської міської ради, що є порушенням статей 9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Тому Виконкомом порушено процедуру підготовки і оприлюднення регуляторного акта, який порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, що є підставою для визнання такого рішення нечинним та скасування.

У апеляційній скарзі Виконком просив скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову ОСОБА_1 . відмовити. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що листами Управління житлового господарства Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради від 19 березня 2018 року № 2501-1047 та від 18 травня 2018 року № 2501-1482 ОСОБА_2 було надано відповідь на інформаційні запити № 3-0-21819-004 від 12 березня 2018 року та № 3-0-42169-009 від 14 травня 2018 року, у яких роз`яснено, що рішення Виконкому від 10 березня 2015 року № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові» було оприлюднено на сайті Львівської міської ради, а також сайтах: https://zik.ua/, http://vgolos.com.ua/. Окрім того, позивачу надано повний текст рішення на 6 аркушах.

Щодо оприлюднення рішень Виконкому звертає увагу апеляційного суду на те, що рішенням Виконкому від 13 жовтня 2017 року № 903 «Про Регламент виконавчого комітету Львівської міської ради» передбачено, що його нормативно-правові рішення набирають чинності з моменту їх оприлюднення у засобах масової інформації (у т. ч. електронних) - п. 1.3 Регламенту.

Згідно із п. 2.11 Регламенту відкритість роботи Виконкому забезпечується шляхом оприлюднення його рішень у засобах масової інформації, у т. ч. електронних, шляхом розміщення інформації на веб-сторінці Львівської міської ради.

Отже, оспорювань позивачем рішення від 10 березня 2015 року № 123 було оприлюднено у встановлено порядку.

Одночасно вважає безпідставним посилання позивача на норми статей. 369, 382 Цивільного кодексу України щодо розпорядження майном, що є у спільній сумісній власності співвласників будинку, оскільки вказане рішення Виконкому було прийняте з метою врегулювання послуг із встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків і ним не встановлено будь-якого порядку розпорядження майном, що є у спільній сумісній власності співвласників будинку.

У відзиві на апеляційну скаргу Виконкому позивач ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. При цьому посилається на те, що офіційний сайт Львівської міської ради (www.city-adm.lviv.ua) не належить до засобів масової інформації, і це чітко пояснено у листі Державного комітету інформатизації України від 22 квітня 2009 року.

Офіційним оприлюдненням нормативно-правових актів є їх розміщення в офіційних друкованих виданнях, як роз`яснено у листі Міністерства юстиції України від 25 вересня 2009 року № 9343-83-09-32. Офіційним друкованим органом Львівської міськради є Комунальне підприємство «Редакція газети Львівської міської ради «Ратуша».

Наполягає на тому, що при встановленні домофонної системи згідно із вимогами статті 369 Цивільного кодексу України необхідна згода усіх співвласників будинку, під`їзду будинку.

Третя особа ТОВ «Домофон.Інжиніринг.Охорона» у своєму відзиві на апеляційну скаргу просило скасувати рішення суду першої інстанції і залишити позов ОСОБА_1 без руху, наполягаючи на зловживання ним своїми процесуальними правами. Окрім того, звертає увагу апеляційного суду на пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановлений статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України. Одночасно вважає, що підстав для скасування рішення Виконкому від 10 березня 2015 року № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові» немає, оскільки воно фактично втратило чинність у зв`язку із набранням чинності Законом України «Про особлисовсті здійснення права власності у багатоповерховому будинку» від 14 травня 2015 року № 417-VIII.

Представник ТОВ «Домофон.Інжиніринг.Охорона» у судовому засіданні апеляційного суду у режимі відео конференції повністю підтримав позицію, викладену у відзиві на апеляційну скаргу Виконкому.

Інші учасники справи, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, на виклик апеляційного суду не прибули, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, 10 березня 2015 року Виконкомом було прийнято рішення № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові», яким затверджено Положення про порядок встановлення і технічного обслуговування омофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові (далі Положення).

Пунктом 3 вказаного рішення передбачено, що воно набирає чинності з дня оприлюднення у засобах масової інформації.

Пунктом 2.1. Положення встановлено, що ініціатором встановлення домофону на дверях під`їздів можуть виступати власники чи користувачі квартири під`їзду (будинку) та власник (власники) нежитлових приміщень;

Відповідно до пункту 2.2. Положення для встановлення домофону його ініціатор організовує збори власників чи користувачів квартир та нежитлових приміщень під`їзду (будинку);

Збори вважаються повноважними та оголошуються відкритими, якщо на них присутні більше 70 % власників чи користувачів квартир та нежитлових приміщень (пункт 2.3. Положення).

Згідно із пунктом 2.5. цього Положення рішення щодо встановлення домофону вважається правомірним, якщо за нього проголосували більше 70 % власників чи користувачів квартир під`їзду (будинку) та власників нежитлових приміщень.

Учасниками справи не заперечується того, що оскаржуване рішення Виконкому за своєю правовою природою є нормативним актом органу місцевого самоврядування.

Приписами часини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією.

Частиною 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» також передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Частиною 5 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до приписів частини 6 статті 59 цього Закону виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Згідно із частиною 11 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

Частиною 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до приписів частини 1 статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Частиною 2 статті 9 цього Закону передбачено, що про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Відповідно до частини 4 статті 9 вказаного Закону проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:

стислий виклад змісту проекту;

поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;

інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);

інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій. (частина 5 статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»)

Згідно із приписами частини 7 статті 9 названого Закону усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Відтак, апеляційний суд вважає обґрунтованим твердження суду першої інстанції про те, що прийняттю органом місцевого самоврядування рішення передує оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій до нього.

Способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності, передбачені положеннями статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет (частина 2 статті 13 Закону).

Відповідно до приписів частини 4 статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при визначенні регуляторними органами друкованих засобів масової інформації, в яких публікуються документи, зазначені у частинах першій - третій цієї статті:

надається перевага офіційним друкованим засобам масової інформації;

забезпечується відповідність сфери компетенції регуляторного органу на відповідній території сфері розповсюдження друкованого засобу масової інформації.

Згідно із приписами статті 21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні» засобами масової інформації» діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.

Відповідачем не заперечується те, що офіційним друкованим органом Львівської міськради, а отже і її виконавчих органів, є Комунальне підприємство «Редакція газети Львівської міської ради «Ратуша».

Разом із тим, проект оспорюваного рішення Виконкому № 123 від 10 березня 2015 року, яке є регуляторним актом в розумінні приписів статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідачем перед прийняттям не оприлюднювалося у друкованому засобі масової інформації Львівської міської ради газеті «Ратуша».

Відтак, слід погодитися із судом першої інстанції про те, що наведене свідчить про порушення відповідачем приписів статей 9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при підготовці та прийнятті рішення № 123 від 10 березня 2015 року «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові», що призвело до порушення права позивача на участь у його обговоренні та поданні зауважень і пропозицій, що підлягали обов`язковому розгляду розробником регуляторного акту у відповідності до вимог частини 7 статті 9 вказаного Закону.

Посилання скаржника на оприлюднення спірного рішення шляхом розміщення інформації на веб-сторінці Львівської міської ради у відповідності до Регламенту виконавчого комітету Львівської міської ради, затвердженого рішенням Виконкому від 13 жовтня 2017 року № 903, на думку апеляційного суду, висновків суду першої інстанції не спростовують, оскільки положення статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вказують на необхідність здійснення оприлюднення шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, і лише за його відсутності припускає оприлюднення шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Частиною 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

У пункті 70 рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Одночасно апеляційний суд вважає за можливе врахувати позицію Європейського суду з прав людини, яку він висловив у справі «Федорченко та Лозенко проти України» (заява № 387/03, 20 вересня 2012 року, п.53), відповідно до якої суд при оцінці доказів керується критерієм доведення «поза розумними сумнівом», тобто, аргументи сторони мають бути достатньо вагомими, чіткими та узгодженими.

Разом із тим, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що відповідно до приписів частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Таким чином, у суду першої інстанції не було належних правових підстав для скасування нормативно-правового акту одночасно із визнанням його нечинним.

Інших порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов переконання про необхідність часткового задоволення вимог апелянта шляхом зміни оскаржуваного рішення суду першої інстанції у частині вирішення питання про скасування оспорюваного рішення Виконкому.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради задовольнити частково.

Змінити рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у справі № 813/2101/18, виклавши другий абзацу його резолютивної частини у такому виді:

«Визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 10.03.2015 № 123 «Про порядок встановлення і технічного обслуговування домофонів на дверях під`їздів багатоквартирних житлових будинків у м. Львові».

У решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Постанова у повному обсязі складена 11 жовтня 2019 року.