Справа № 440/2598/19
Суддя: Донець Л.О.
Дата ухвалення: 2019-10-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 жовтня 2019 р. Справа № 440/2598/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Донець Л.О.,

Суддів: Бенедик А.П. , Гуцала М.І. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 по справі № 440/2598/19

за позовом ОСОБА_1

до Конституційного суду України

про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

18.07.2019, ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Конституційного суду України (далі - відповідач), в якому просить суд про зобов`язати відповідача надати позивачу запитану в запиті від 18.06.2019 публічну інформацію - електронні копії всіх конституційних скарг поданих до відповідача за період часу з 30.09.2016 по 18.06.2019 по яким суд відмовив у відкриті конституційних проваджень, відкрив конституційні провадження і закрив їх, прийняв рішення по суті конституційних скарг; допустити до негайного виконання рішення суду в частині зобов`язання відповідача надати запитану інформацію; встановити судовий контроль в справі шляхом зобов`язання відповідача подати звіт про виконання рішення суду протягом 20 робочих днів з дня набрання рішенням суду законної сили.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 у справі №440/2598/19 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Позивач, не погодившись з судовим рішенням , подав апеляційну скаргу в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції, з прийняттям нового судового рішення про задоволення позову.

В обґрунтування позовних вимог посилається на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушенням норм матеріального і процесуального права, що привело до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що позивачем направлений до відповідача запит про отримання публічної інформації від 18.06.2019.

21.06.2019 у відповіді №4/1-15-18/2563 відповідач каже про те, що запит позивача пов`язаний із створенням та наданням великого обсягу інформації (підлягає опрацюванню 449 скарг), його виконання потребує строку, який перевищує 20 робочих днів. Запитувана інформація надаватиметься поблоково, в міру готовності. В рамках першого блоку буде надано інформацію (у вигляді відповідних резюме) щодо скарг, опрацьованих в Конституційному Суді України у 2019 році.

16.07.2019 відповідачем надана відповідь №4-11/2-18/3065 про додаткову направлену підготовлену інформацію позивачу.

Суд першої інстанції, під час відмови у задоволенні позову, дійшов до висновку, що відповідач не ставить під сумнів право позивача на отримання інформації в паперовому чи електронному вигляді, та надав позивачу вказану інформацію шляхом її відправленні у електронному вигляді на адресу його електронної пошти, що не спростовується матеріалами справи.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

У відповідності до ст. 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до приписів ст.ст. 5, 7 Закону України "Про інформацію", кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.

Згідно до ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації", публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до ст.12 Закону України "Про доступ до публічної інформації", суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Згідно з ч.1 ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

У відповідності до ст.19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

За змістом частин 1, 2 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Згідно з ч. 4 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; дату відмови; мотивовану підставу відмови; порядок оскарження відмови; підпис.

Аналізуючи викладені правила в статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації», колегія суддів вважає, що встановлений перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню.

Згідно до положень ч. 1 ст. 21 Закону України "Про інформацію" та частини 1 статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація.

У відповідності до ч. 2 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Частиною 2 ст. 21 Закону України "Про інформацію" передбачено, що конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень.

Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.

Положеннями ст. 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено конфіденційну інформацію як інформацію, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Також зазначеною статтею передбачено, що не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частинах першій і другій статті 13 цього Закону, однак розпорядники, які володіють такою конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Колегія суддів зауважує на таке, що надаючи тлумачення частини четвертої статті 23 Закону України "Про інформацію" в редакції від 02.10.1992, якою заборонялося збирання відомостей про особу без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбачених законом, Конституційний Суд України зазначив, що дані положення необхідно розуміти через заборону не лише збирання, а й зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її попередньої згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту, прав та свобод людини.

Обмеження права отримувати інформацію як складової права на свободу вираження поглядів, відповідно до статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Комітет Міністрів Ради Європи у своїй Рекомендації «Про доступ до офіційних документів» № Я (2002) 2 від 21 лютого 2002 року в підпункті 4.1 пункту 4 передбачив, що держави-члени можуть обмежувати право доступу до офіційних документів. Обмеження повинні бути визначені в законодавстві, бути необхідними в демократичному суспільстві і пропорційними меті захисту: національної безпеки, оборони та міжнародних зв`язків; охорони громадського порядку; запобігання, розшуку та розслідування кримінальної діяльності; приватного життя та інших законних приватних інтересів; комерційних та інших економічних інтересів, як приватних, так і державних: рівності сторін у судовому провадженні; природи; інспекцій, контролю та нагляду з боку органів державної влади; державної економічної, монетарної та обмінної політики; конфіденційності обговорень всередині органу державної влади або ж між декількома органами державної влади під час внутрішнього процесу вироблення документу.

Крім цього, колегія суддів акцентує увагу на те, що в пп. 4.2 п. 4 вищезазначеного документа зазначено, що в доступі до документа може бути відмовлено, якщо оприлюднення вміщеної в офіційному документі інформації призводить або може призвести до порушення одного з інтересів, які викладені в пункті 1, незважаючи на переважаючий інтерес громадськості в такому оприлюдненні.

Системний аналіз приведених вище нормативно-правових актів діє можливість колегії суддів дійти до висновку про те, що у випадку, коли документ (заява, звернення, скарга) складений суб`єктом приватного права, то за відсутності його згоди на поширення цього документу це спричинить незаконне втручання у його приватне життя.

У відповідності до ст. 55 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційною скаргою є подане до Суду письмове клопотання щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб`єкта права на конституційну скаргу.

Суб`єктом права на конституційну скаргу є особа, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі Закон України (його окремі положення) суперечить Конституції України.

З огляду на наведені приписи Закону України «Про Конституційний суд України» колегія суддів вважає, що конституційна скарга містить персональну інформацію суб`єкта права на конституційну скаргу, тобто інформацію про особу, яка звернулась до Конституційного Суду України; конфіденційну інформацію про цю особу, у певних випадках і про інших осіб; їх психічний чи фізичний стан; обставини подій, участь у яких може ідентифікувати особу тощо.

На підставі п. 3 ч.3 ст. 42 Закону України "Про Конституційний Суд України", Суд на своєму офіційному веб-сайті оприлюднює матеріали судових справ, ухвалені рішення або надані висновки щодо розглянутих Судом справ, окрім матеріалів закритої частини пленарних засідань Сенату чи Великої палати та матеріалів, які містять інформацію з обмеженим доступом.

За обставинами справи позивач у своєму запиті просив про отримання публічної інформації від 18.06.2019 позивач просив відповідача про надання публічної інформації копії всіх конституційних скарг, що надійшли до Конституційного суду України в період часу з 30.09.2016 по 18.06.2019, за якими суд прийняв ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження; відкрив конституційне провадження і згодом закрив його; прийняв рішення у справі (завершив розгляд).

Колегія суддів вважає обґрунтованою правову позицію відповідача, що викладена у відзиві на позовну заяву.

За змістом відзиву на позовну заяву позивача відповідач наголошує на конфіденційність інформації, що викладена у конституційних скаргах, та саме тому певна інформація стосовно конституційних скарг не розміщується на офіційному веб-сайті Конституційного Суду України і не надається для загального доступу.

Це зумовлено тим, що реалізація особою права на подання конституційної скарги до Конституційного Суду за законом пов`язана із зазначенням цілого ряду персональних даних та інформації, яка може мати ознаки конфіденційності.

Окрім цього, за змістом рішення від 20.01.2012 №2-рп Конституційний Суд України дійшов висновку, що лише фізична особа, якої стосується конфіденційна інформація, відповідно до конституційного та законодавчого регулювання права особи на збирання зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації має право вільно, на власний розсуд визначати порядок ознайомлення з нею інших осіб, держави та органів місцевого самоврядування, а також право на збереження її у таємниці (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини рішення).

При цьому, колегія суддів, вважає правильними доводи відповідача про те, що відповідач не створює таку інформацію він не є її володільцем, а тому така інформація не може надаватися для ознайомлення третім особам, які не мають жодного відношення до конституційного провадження.

Стосовно посилань апеляційної скарги позивача на практику Європейського суду з прав людини, то колегія суддів зазначає на таке.

Так, у 1987 році ЄСПЛ розглянув справу "Леандер проти Швеції" (Leander v. Sweden) та дійшов висновку, що порушення статті 10 не було, мотивуючи це тим, що право на свободу одержувати інформацію в основному забороняє Уряду встановлювати будь-якій особі обмеження одержувати інформацію, яку інші особи бажають або можуть бажати повідомити йому. Стаття 10 не дає приватній особі право на доступ до реєстру, який містить інформацію про її особистий стан, і не покладає на Уряд зобов`язання повідомляти цю інформацію приватній особі.

Через два роки ЄСПЛ виніс рішення у подібній за змістом справі "Гаскін проти Сполученого Королівства" (Gaskin v. the United Kingdom), у якому повторив свій висновок, що стаття 10 не передбачає наявність у держави позитивного обов`язку надавати запитану інформацію особі.

Ще однією подібною справою на розгляді ЄСПЛ була справа "Сирбу та інші проти Молдови" (Sirbu and others v. Moldova). В даній справі Європейський суд знову ж таки дійшов висновку про те, що свобода одержувати інформацію, згадана в пункті 2 статті 10 Конвенції, по суті забороняє уряду обмежувати одержання особою інформації, яку інші хочуть чи бажають їй надати. Однак цю свободу не можна тлумачити як накладення на державу за таких обставин, які мають місце в цій справі, позитивних зобов`язань щодо доведення до відома громадськості будь-яких секретних документів або інформації.

З приводу посилань апеляційної скарги на рішення Євроопейського суду у справі " Таршашаг о Собадшагйогокерт ("Угорська спілка громадських свобод") проти Угорщини" ( Tarsasag А Szabadsagjogokert' v. Hungary), він ... нещодавно здійснив крок в бік розширеного тлумачення поняття "свободи одержувати інформацію" (рішення ЄСПЛ у справі "Співдружність матерів Південної Чехії проти Республіки Чехія" від 10.07.2006), і тим самим просунувся вперед на шляху визнання права на доступ до інформації" (пункт 35 рішення), то колегія суддів зауважує на таке.

У даній справі заявник стверджував, що рішення судів Угорщини про відмову йому в доступі до інформації про парламентську скаргу, що перебувала на розгляді Конституційного суду, становить порушення його права на доступ до інформації, яка представляє суспільний інтерес (пункт 3 мотивувальної частини рішення).

Досліджуючи матеріали вищезазначеної справи, ЄСПЛ вирішив перевірити чи було втручання у права заявника передбачене законом, чи переслідувало воно одну або кілька законних цілей і чи було необхідним таке втручання у демократичному суспільстві для досягнення цих цілей. Таким чином Європейський суд погодився з тим, що втручання було передбачене законом, відповідно до змісту пункту 2 статті 10 Конвенції (пункт 32 мотивувальної частини рішення); що таке втручання може вважатись таким, що переслідувало законну ціль захисту прав інших осіб, відповідно до змісту пункту 2 статті 10 Конвенції (пункт 34 мотивувальної частини рішення). В частині ж "необхідності в демократичному суспільстві" ЄСПЛ зазначив, що "Суд вважає зовсім неправдоподібним, щоб якісь відомості про приватне життя депутата, а, значить, відомості із захищеної приватної сфери, могли міститись в його конституційній скарзі. Депутат дійсно повідомив пресу про те, що він подав скаргу, і тому його думка з цього суспільно важливого питання, у принципі, могла бути пов`язана з його особистістю. Разом з тим Суд вважає, що якщо публічні особи зможуть здійснювати цензуру ЗМІ й контролювати суспільні дискусії, посилаючись на свої особисті права і стверджуючи, що їхні думки з державних питань пов`язані з їхньою особистістю й тому є персональними даними, які не можуть бути розкриті без їхньої згоди, це матиме фатальні наслідки для свободи вираження думок в царині політики. На думку Суду, ці міркування не можуть слугувати виправданням втручанню, що стало предметом скарги в цьому випадку" (пункт 37 мотивувальної частини рішення). Виходячи з наведеного ЄСПЛ постановив, що мало місце порушення статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Колегія суддів під час надання оцінки наведеному в контексті аргументів автора конституційної скарги, вважає необхідним вказати, що відповідно до статті 21 Закону Конституційний Суд Угорщини від 1989 року № 32 процедура розгляду конституційності вже ухвалених законодавчих актів може бути ініційована будь-якою особою. Таким чином конституційна скарга є єдиною формою звернення до Конституційного Суду Угорщини. Саме виходячи з того, що в справі "Таршашаг о Собадшагйогокерт проти Угорщини" запитувану конституційну скаргу подавав член парламенту (публічна особа) Європейський суд дійшов висновку, що дана інформація не становила відомості із захищеної приватної сфери.

З огляду на це, колегія суддів дійшла до висновку про те, що Європейський суд виокремлює, як протилежні, приватну сферу, яка є захищеною від безперешкодного втручання з боку необмеженого кола сторонніх осіб, і публічну сферу, доступ до якої є відкритим за винятком лише тих випадків, коли інше передбачено спеціальним законом.

В своїй позовній заяві, та апеляційній скарзі позивач не спростовує того, що ставилось питання щодо надання йому текстів документів, авторство яких належить в тому й числі фізичним та юридичним особам приватного права (про що каже відповідач в своїх додаткових поясненнях на відзив на позовну заяву).

За таких підстав, колегія суддів, вважає що його дії носять ознаки втручання у сферу приватних інтересів вказаних осіб, що прямо заборонено законом.

Крім цього, колегія суддів звертає увагу на те, що позивач у запиті визначає таку мету, як необхідність проведення дослідження і узагальнення практики прийняття до розгляду конституційних скарг відповідачем та визнання їх неприйнятними, та наявність у нього наміру опублікувати копії цих скарг на широкий загал для обговорення їх змісту та прийнятих відповідачем рішенням по цим скаргах з юридичною спільнотою.

Наведені вище обставини, колегія суддів не може вважати такими, що підтверджують наявність суспільного інтересу щодо інформації, яка міститься в конституційних скаргах, оскільки позивач тільки має бажання зібрати таку інформацію, проаналізувати та розпочати її обговорення з професійною (юридичною ) спільнотою.

З огляду на таке, колегія суддів вважає що апеляційна скарга є необґрунтованою, та такою що не підлягає задоволенню.

Згідно до приписів ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження йому надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), добросовісно та розсудливо.

Суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому судове рішення не підлягає скасуванню, а апеляційна скарга - задоволенню.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 по справі № 440/2598/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Л.О. Донець
Судді А.П. Бенедик М.І. Гуцал