Справа № 826/13688/17
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2019-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Суддів За участю секретаряВівдиченко Т.Р. Аліменка В.О. Ісаєнко Ю.А. Борейка Д.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив:

- визнати протиправними дії Міністерства юстиції України щодо неналежного розгляду запиту на інформацію ОСОБА_1 від 09.09.2017 року;

- визнати відмову Міністерства юстиції України в задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 від 09.09.2017 року в частині надання завіреної копії доручення Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України від 26.10.2016 року №24/20.4/33-16, сформованого листом Міністерства юстиції України від 14.09.2017 року №ПІ-Ч-2455/20.4 протиправною;

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо не надання відповіді на інформаційний запит ОСОБА_1 від 09.09.2017 року на його електронну адресу;

- зобов`язати Міністерство юстиції України повторного розглянути запит ОСОБА_1 від 09.09.2017 року з проханням надіслати на поштову та електронну адресу запитувача завірену у порядку встановленому законодавством копію доручення Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України від 26.10.2016 року №24/20.4/33-16 та цього запиту з реєстраційними відмітками.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Міністерства юстиції України в задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 від 09.09.2017 року в частині надання завіреної копії доручення Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України від 26.10.2016 року №24/20.4/33-16, сформованої листом Міністерства юстиції України від 14.09.2017 року №ПІ-Ч-2455/20.4. Зобов`язано Міністерство юстиції України повторного розглянути запит ОСОБА_1 від 09.09.2017 року. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду, відповідач - Міністерство юстиції України звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову в повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт вказує, що суд першої інстанції не взяв до уваги обов`язковість виконання Інструкції відповідача, якою визначено, що доручення є службовою інформацією. Також, на думку апелянта, суд втрутився у дискреційні повноваження Міністерства юстиції України.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з`явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 09 вересня 2017 року засобами електронного зв`язку ОСОБА_1 подав до Міністерства юстиції України запит на отримання публічної інформації, у якому просив, на підставі статей 13, 19-22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», надіслати на поштову та електронну адресу запитувача, у порядку встановленому законодавством, копію доручення Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України від 26.10.2016 року №24/20.4/33-16 та цього запиту з реєстраційними відмітками.

Листом від 14 вересня 2017 року №ПІ-Ч-2455/20.4 Міністерство юстиції України повідомило позивача, що, згідно Інструкції з діловодства в Міністерстві юстиції України, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 03 серпня 2015 року №1405/5, не передбачено надання заявникам копій службових листів, складених з метою обміну інформації між установами.

Крім того, ОСОБА_1 повідомлено, що його запит зареєстрований 11.09.2017 року №ПІ-Ч-2455.

Позивач вважає, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність та вчинено протиправні дії під час розгляду його запиту на отримання публічної інформації від 09 вересня 2017 року.

Вважаючи свої права на доступ до публічної інформації порушеними, шляхом бездіяльності відповідача, що полягає у неправомірному ненаданні відповіді на запит, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спеціальним законом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, є Закон України «Про доступ до публічної інформації» №2939-VI від 13.01.2011 року (далі - Закон №2939-VI).

Цим Законом регламентований порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Частиною 1 ст. 13 цього Закону визначено перелік розпорядників публічної інформації, якими зокрема є суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію не залежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту і в силу норми ст. 14 Закону розпорядники інформації зобов`язані надавати достовірну, точну та повну інформацію.

Згідно статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

В силу ч. 1 ст 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації», метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 14 цього Закону, розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Статтею 19 Закону визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Відповідно до ч. 1 ст. 20 Закону, розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

При цьому, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону (частиною першою статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

З вищевказаних норм слідує, що позивач у порядку, визначеному Законом, наділено правом одержувати публічну інформацію, яка знаходиться у володінні відповідних розпорядників, тобто є запитувачем інформації, в свою чергу Міністерство юстиції України є розпорядником інформації, відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а, отже, зобов`язано надавати відповідну інформацію за запитами на інформацію.

Отже, нормами чинного законодавства передбачено право запитувати належним чином засвідчені копії документів-носіїв публічної інформації та обов`язок відповідача, як розпорядника інформації, надавати публічну інформацію у відповідь на такі запити.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідач, отримавши запит ОСОБА_1 від 09 вересня 2017 року про надання інформації, не надав інформацію, яку просив надати позивач, з тих підстав, що, згідно Інструкції з діловодства в Міністерстві юстиції України, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 03.08.2015 року №1405/5, не передбачено надання заявникам копій службових листів, складених з метою обміну інформації між установами.

Так, згідно частини 1 статті 6 цього Закону України «Про доступ до публічної інформації», інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (ч. 2 ст. 6 Закону 2939-VI).

Статтею 9 вказаного Закону визначено, що до службової віднесено інформацію: 1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці (частини перша цієї статті).

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (ч. 2 ст. 9 Закону №2939-VI).

В силу ч. 3 ст. 9 Закону №2939-VI, перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

Разом з цим, відповідно до Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №10 від 29.09.2016 року, розпорядник повинен застосовувати «трискладовий тест» - вимоги, передбачені частиною 2 статті 6 Закону №2939-VІ, - з урахуванням особливостей вищевказаних положень. Застосування «трискладового тесту» в такому разі повинно здійснюватись таким чином: 1) встановлення відповідності обмеження доступу до запитуваної конфіденційної інформації одному із захищених інтересів (у справах щодо надання конфіденційної інформації, як правило, такими інтересами є захист репутації або прав інших людей, запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно); 2) встановлення можливості завдання істотної шкоди цим інтересам; 3) порівняння цієї потенційної шкоди з правом громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини. Якщо ця шкода не переважає суспільний інтерес в доступі до інформації, то конфіденційна інформація може бути розголошена і доступ до неї не може бути обмежений.

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що належність запитуваної інформації до службової на підставі статті 9 Закону № 2939-VІ не є єдиною підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається за умови застосування її розпорядником у сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ.

Згідно пункту 3 частини 4 статті 22 Закону №2939-VІ, відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, встановлені шляхом застосування «трискладового тесту», передбаченого частиною 2 статті 6 Закону № 2939-VI.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.01.2019 року у справі №9901/510/18.

Так, лист Міністерства юстиції України від 14.09.2017 року №ПІ-Ч-2455/20.4 не містить в собі висновку розпорядника інформації, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

У відповіді відповідача від 14.09.2017 року №ПІ-Ч-2455/20.4 відсутнє обґрунтування наявності підстав обмеження у доступі, встановлені шляхом застосування «трискладового тесту», передбаченого частиною 2 статті 6 Закону № 2939-VI.

Крім цього, лист Міністерства юстиції України від 14.09.2017 року №ПІ-Ч-2455/20.4 не містить в собі посилання на норми права, зокрема, Закону №2939-VI щодо підстави відмови в задоволенні запиту позивача.

Також, у постанові Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року по справі №820/4261/17, зазначено: «Розпорядниками інформації, при наданні відповіді на інформаційні запити, повинна здійснюватися перевірка на предмет віднесення запитуваної інформації до категорій інформації з обмеженим доступом у відповідності до ст. 6 Закону №2939-VI, зокрема - конфіденційної, таємної, службової.

…зі змісту відповіді на запит позивачів не встановлено проведення аналізу відповідачем наявності чи відсутності підстав для обмеження доступу до інформації, що міститься в запитуваних наказах».

Враховуючи вищевказане, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про протиправну відмову Міністерства юстиції України в задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 від 09.09.2017 року в частині надання завіреної копії доручення Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України від 26.10.2016 року №24/20.4/33-16, сформованої листом Міністерства юстиції України від 14.09.2017 року №ПІ-Ч-2455/20.4.

Щодо доводів апелянта про те, що суд першої інстанції втрутився у дискреційні повноваження Міністерства юстиції України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому, завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Зокрема, повноваження суду при вирішенні справи визначені статтею 245 КАС України. Відповідно до пункту частини 2 цієї норми, у разі задоволення позову, суд може прийняти рішення визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд зобов`язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням встановлених судом обставин.

Втручання суду в повноваження суб`єкта публічної влади можливе лише тоді, якщо судом буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб`єкт владних повноважень у відповідь необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.

Крім цього, у постанові Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року по справі №819/570/18, зазначено, що «…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку».

Таким чином, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що захист порушених прав позивача можливий лише шляхом зобов`язання Міністерства юстиції України повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 09 вересня 2017 року.

Інших обґрунтованих доводів, які б свідчили про можливі порушення судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права, апеляційна скарга не містить.

За наведених підстав, колегія суддів не вбачає підстав для скасування оскаржуваного рішення, та задоволення апеляційної скарги.

Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та наявність правових підстав для їх часткового задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Судді Вівдиченко Т.Р. Аліменко В.О. Ісаєнко Ю.А.

Повний текст постанови виготовлено 07.10.2019 року.