Справа № 1340/4862/18
Суддя: Бруновська Надія Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції : Москаль Р.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/6039/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Бруновської Н.В.

суддів: Запотічного І.І., Затолочного В.С.

за участю секретаря судового засідання: Бедрій Х.П.

представника апелянта: Дунас О.М.

представника відповідача: Марчишин А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариство «Торговий центр «А» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року у справі № 1340/4862/18 за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Торговий центр «А» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про скасування постанов, -

ВСТАНОВИВ :

19.10.2018р. позивач Приватне акціонерне товариство «Торговий центр «А» (надалі ПАТ «Торговий центр «А») звернувся в суд з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про скасування постанов № 0006-вих-2398/49 від 10.07.2018р. та № 0006-вих-2397/48 від 10.07.2018р. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24.04.2019р. в позові відмовлено.

Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт ПАТ «Торговий центр «А» подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.04.2019р. скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Представник апелянта Дунас О.М. в судовому засіданні підтримав апеляційну скаргу із підстав у ній зазначених.

Представник відповідача Марчишин А.О. в судовому засіданні просив суд, апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 21.11.2017р. між ТзОВ «Компанія з управління активами «Євроінвест» та ТзОВ «Інновація Девелопмент», ПрАТ «АТ «Торговий центр «А» укладено інвестиційний договір № 1/17 з організації будівництва багатоповерхового житлового кварталу по вул. Залізничній, 7 у м. Львові.

23.01.2018р. між ПрАТ «Торговий центр «А» (замовник) та ТзОВ «Інновація Девелопмент» (генеральний підрядник) укладений договір генерального підряду № 10/01/18-дв. Умовами вказаного договору, генеральний підрядник - ТзОВ «Інновація Девелопмент», взяв на себе зобов`язання виконати будівельні роботи з будівництва об`єкту та здати в експлуатацію об`єкт за адресою: Львівська обл., м. Львів, вул. Залізнична, 7 багатоквартирний житловий будинок № 1 (блок-секції 1.1, 1.2, 1.3) з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями громадського призначення, який є будівельним об`єктом за класом наслідків (відповідальності) СС2.

Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові 30.05.2018р. надано дозвіл № ЛВ 10 на виконання робіт замовнику ПАТ «Торговий цент «А», генеральному підряднику Товариству з обмеженою відповідальністю «ІННОВАЦІЯ ДЕВЕЛОПМЕНТ» на будівництво ПАТ «Торговий цент «А» багатоквартирного житлового будинку № 1 (блок-секції 1.1, 1.2, 1.3) з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Залізничній 7 у м. Львові.

У період з 11.06.2018р. по 25.06.2018р. посадовою особою органу державного нагляду (контролю) провідним спеціалістом відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м. Львові ОСОБА_3 проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Будівництво приватним акціонерним товариством «Торговий центр «А» багатоквартирного житлового будинку № 1 (блок-секції 1.1, 1.2, 1.3) з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Залізничній, 7 в місті Львові».

За результатами проведеного заходу складений Акт № 1/353-пп від 25.06.2018р. у якому зазначено, що замовником та підрядником проводяться будівельні роботи із спорудження будівлі, зблокованої до будинку № 1 блок-секції 1.3, на момент перевірки проводились роботи з влаштування перекриття шостого поверху; а також проведено роботи з облаштування фундаментної плити біля будинку № 1 (блок секції 1.1, 1.2, 1.3) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи. (т.1 а.с. 60 )

Відповідно до ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» інспектор ДАБК у м. Львові ОСОБА_3, 25.06.2018 р. склав протоколи щодо ПАТ «Торговий цент «А» про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме:

- за фактом проведення робіт з облаштування фундаментної плити біля будинку №1 (блок секції 1.1, 1.2, 1.3) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чим порушено положення п. 1 ч. 3 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- за фактом проведення будівельних робіт із спорудження будівлі зблокованої до будинку № 1 блок-секції 1.3 на момент перевірки проводились роботи з влаштування перекриття шостого поверху, без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чим порушено положення п.1 ч.3 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

10.07.2018р. Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові (надалі - Інспекція) на підставі акта складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 1/353; протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.06.2018 р. № б/н складено постанови № 006-вих-2398/49, № 006-вих-2397/48 про накладення на позивача Приватне акціонерне товариство «Торговий центр «А» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме, порушення ч.1 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абз. 3 п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 р. № 466.

Так, вказаними постановами контролюючий орган визнав ПАТ «Торговий центр «А» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.3 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та наклав штрафи у розмірі 681 170, 00 грн. (обидві).

Зокрема, підставою винесення оскаржених постанов є встановлені в ході перевірки порушення у сфері містобудівної діяльності, а саме виконання ПАТ «Торговий центр «А» будівельних робіт по вул. Залізничній, 7 в м. Львові без дозволу на виконання будівельних робіт багатоквартирного житлового будинку з влаштуванням перекриття шостого поверху та виконання будівельних робіт з облаштуванням фундаментної плити біля будинку. (а.с. 11-13 )

ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. На виконання зазначеного припису Закону, Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 за № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, яким визначено процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів будівництва (далі за текстом Порядок № 533 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

За змістом п.7 цього Порядку, позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, під час якої посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

В п.9 Порядку № 533 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Права та обов`язки посадових осіб інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначені у пунктах 11, 12 Порядку № 553.

п.13 цього Порядку передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки.

Отже, положення цієї норми визначає комплекс прав суб`єкта містобудування під час здійснення контролю суб`єкта містобудування.

Так, колегія суддів вважає зазначити, що згідно інформації контролюючого органу перевірку проведено у присутності уповноваженої особи ПАТ «Торговий центр «А» Бартман Л.Б., як представника суб`єкта містобудування.

Однак, аналізуючи акт перевірки, суд апеляційної інстанції зазначає, що у розділі ІІІ «Особи, що беруть участь у проведенні заходу державного нагляду (контролю)» відсутні будь - які записи, щодо керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи. (т.1 а.с. 61)

Також, контролюючий орган в акті перевірки не зазначив прізвище, ім`я, по-батькові, представника суб`єкта містобудування та якого саме суб`єкта господарювання (оскільки в акті зазначено декілька таких суб`єктів) відмовився від підписання та отримання акта перевірки тощо.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що в матеріалах справи відсутня належним чином завірена копія довіреності ОСОБА_2 . на представництво нею інтересів Приватного акціонерного товариства «Торговий центр «А» і як встановлено в судовому засіданні, така від імені юридичної особи не видавалась останній на час проведення перевірки.

Отже, висновки суду першої інстанції, про те що ОСОБА_2 є представником Приватного акціонерного товариства «Торговий центр «А», на підставі показань свідка інспектора ОСОБА_3 та записів відеокамери спостереження, а отже була повідомлена про результати перевірки та відмовилась розписатись в складених за результатами перевірки документах, не ґрунтується на вимогах закону, оскільки документом, який підтверджує повноваження представника є довіреність від імені юридичної особи (ст. 246 ЦК України).

Вимогами п. 9 Порядку № 533 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено проведення перевірки за участю представника суб`єкта містобудування та вручення суб`єкту містобудування копії направлення для проведення позапланової перевірки (пункт 7 цього Порядку).

Проте, судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем акт перевірки складено за відсутності позивача та без вручення копії направлення про проведення позапланової перевірки. ( т.1 а.с. 72-75)

Однією з гарантій дотримання чинного законодавства під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання прав суб`єктів містобудування, закріплених у п. 13 Порядку.

Суд апеляційної інстанції погоджується із доводами апеляційної скарги про те що акт, складений за відсутності позивача, не може бути підставою для складання протоколів, та постанов про накладення штрафів, оскільки недотримання порядку проведення перевірки суб`єктом владних повноважень порушує права позивача, а саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 07.02.2019р. у справі № 201/3017/17 (2-а/201/281/2017) та в постанові від 27.02.2019р. у справі № 210/3059/17.

Порушення процедури проведення перевірки є достатньої підставою для скасування результатів цієї перевірки, а саме оспорюваних постанов про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на позивача.

Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 р. № 244 (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 244).

п.3 цього Порядку передбачено надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування.

абз.1, 2 пункту 17 Порядку № 244, передбачено, що справа може розглядатись за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три добі до дня розгляду справи.

Згідно абз.3 п.20 Порядку № 244, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з`ясовує чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності про час та місце розгляду справи.

Так, із матеріалів справи видно, що складені за результатами позапланового заходу матеріали ( акт перевірки від 25.06.2018р., протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.06.2018р., припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 25.06.2018р. ) контролюючий орган надіслав позивачу рекомендованим листом на адресу ПАТ «Торговий центр «А» - 81030, Львівська область, Яворівський район, с.Чернилява, вул.Польова, 1. Проте, згідно квитанції ПАТ «Укрпошта» та відомостей про відстеження пересилання поштових відправлень з офіційного веб-сайту ПАТ «Укрпошта» позивач дане відправлення не отримав. (повернення за зворотною адресою: закінчення встановленого терміну зберігання ). (а.с. 90 )

Разом з тим, згідно кодового штрихового ідентифікатора за № 081 та № 049, матеріали перевірки складені за результатами позапланового заходу проведеного на об`єкті «Будівництво приватним акціонерним товариством «Торговий центр «А» вручені позивачу 11.09.2018р. та 21.08.2018р. Тобто, вже після винесення оскаржених постанов контролюючого органу від 10.07.2018 р. ( т.1 а.с. 87, 90 )

Отже, висновки суду першої інстанції що контролюючий орган належним чином повідомив позивача про час та місце розгляду справи є помилковими, з огляду на те, що останній матеріали справи отримав вже після їх розгляду контролюючим органом.

Таким чином, позивач не був належним чином повідомлений про проведення позапланового заходу, про результати перевірки та про час та місце розгляду справи, що унеможливило представника товариства взяти участь у розгляді справи, надати пояснення, заперечення, подати документи та інші відомості, що мають значення для вирішення справи, чим порушено законні права та інтереси позивача.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що на кожному конкретному об`єкті будівництва можуть знаходитися (виконувати роботи) суб`єкти містобудування, перелічені у п. 1 Порядку проведення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМУ від 23.05.2011 № 533. Під час перевірки об`єкта будівництва можуть бути виявлені порушення зі сторони одного або декількох суб`єктів містобудування.

У пункті 16 зазначеного Порядку встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком, а у пункті 18 Порядку зазначено, що керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта.

З огляду на викладене вище, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у разі виявлення посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил фіксуються у відповідних актах, які складаються щодо кожного конкретного суб`єкта містобудування. Оскільки, у пункті 18 Порядку № 533 зазначається, що акт надається керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки.

Проте, контролюючий орган у одному акті перевірки № 1/353-пп, крім позивача, зазначив декілька суб`єктів містобудування, без розмежування вчинених ними правопорушень у сфері містобудівної діяльності та на підставі цього акту складено протоколи, винесено приписи та постанови про накладення штрафів.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Так, Відповідно до пункту 70 рішення у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

Крім того, згідно практики ЄСПЛ, зокрема справи «Пінкова та Пінк проти Чеської республіки» із якої вбачається, що ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Аналогічні позиція викладена у справах «Трго проти Хорватії» п. 67, «Таші проти Хорватії» п. 40, «Рисовський проти України» п. 71.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки контролюючий орган як суб`єкт владних повноважень діяв не у спосіб що визначені Конституцією та законами України, а саме порушив процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи тому, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову якою позов задовольнити.

Керуючись ст.ст.243, 286, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариство "Торговий центр "А" задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року у справі № 1340/4862/18 - скасувати та прийняти нову постанову якою позов задовольнити.

Скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові № 0006-вих-2398/49 від 10.07.2018р. та № 0006-вих-2397/48 від 10.07.2018р. про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Приватне акціонерне товариство «Торговий центр «А».

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її проголошення.

Строк оскарження постанови, в якій оголошено вступну та резолютивну частину судового рішення обчислюється з дня складення постанови у повному обсязі.

Суддя Н.В. Бруновська

Суддя І.І. Запотічний

Суддя В.С. Затолочний

Постанова складена в повному обсязі 07.10.2019р.