Справа № 9901/491/19
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2019-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

07 жовтня 2019 року

Київ

справа №9901/491/19

адміністративне провадження №П/9901/491/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів Данилевич Н.А., Жука А.В., Мартинюк Н.М., Шевцової Н.В.

перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України

про визнання неправомірним та скасування Указу Президента №452/2017 від 29 грудня 2017 року в частині,

ВСТАНОВИВ:

06 вересня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, у якому просив визнати неправомірним Указ Президента №452/2017 від 29 грудня 2017 року за безпідставності його видання в частині, що стосується ліквідації Апеляційного суду Луганської області та утворення Луганського апеляційного суду, у зв`язку із внесенням в нього завідомо неправдивої інформації про розташування частини суду в місті Луганську, яке є непідконтрольним Уряду України та скасувати його в цій же частині.

Ухвалою Верховного Суду від 10 вересня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху.

Позивачу надано 10 (десять) днів для усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до суду заяви про поновлення строку звернення з позовом із зазначенням інших причин пропуску такого строку та подання доказів їх поважності.

16 вересня 2019 року позивач отримав належним чином завірену копію ухвали Верховного Суду від 10 вересня 2019 року, що підтверджується зворотнім повідомленням ПАТ «Укрпошта» зі штрихкодовим ідентифікатором ПАТ «Укрпошта» 307, яке надійшло до суду касаційної інстанції.

26 вересня 2019 року позивачем здано до поштового відділення заяву про поновлення пропущеного строку, яка надійшла до Суду 30 вересня 2019 року.

Обґрунтовуючи вказану заяву зазначає, що чинним Указом Президента №452/2017 від 29 грудня 2017 року право позивача на працю порушено 17 травня 2019 року.

Повідомляє, що із вказаним позовом звернувся 31 серпня 2019 року, отже не пропустив шестимісячний строк для звернення до суду, встановлений частиною другою статті 122 КАС України.

Вказує, що КАС України не дає права громадянину оскаржити ще не порушене право у шестимісячний строк з дня видання Указу Президента та звертає увагу, що положеннями КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені протягом усього строку їх дії.

З огляду на викладене, вважає, що строк на звернення до суду із даним позовом не є пропущеним та просить відкрити провадження у справі та, за необхідності, поновити строк звернення до суду із позовом.

Дослідивши доводи позовної заяви та клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду із позовом, колегія суддів зазначає таке.

Як вірно зазначено позивачем, частиною третьою статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Водночас, як встановлено з оскаржуваного Указу, він стосується конкретно визначених суб`єктів (ліквідованих і утворених судів), тобто є актом індивідуальної дії.

Згідно підпункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржений Указ є актом індивідуальної дії, оскільки:

- виданий Президентом України у результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм права - підпункту шостого пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України, частини третьої статті 19, частини другої статті 26, пункту 40 розділу ХII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів»;

- не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації (частина перша Указу) й утворення (частина друга Указу) конкретних судів;

- адресований судам, які ліквідуються, і утворюваним судам (юридичним особам);

- не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо ліквідації й утворення відповідно судів, передбачених в Указі;

- не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури ліквідації та створення цих судів.

Нормами КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У частині другій статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Цю конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема, у справі громадянки ОСОБА_2 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України офіційно розтлумачив частину другу статті 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді (частина перша пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року).

Обґрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод (частина дев`ята пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року).

З наведеного офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України слідує, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Конституція України закріплює гарантію для звернення до суду за захистом прав, але не має на меті гарантувати сам лише судовий розгляд (судове слухання). Для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість у зверненні до суду повинна мати об`єктивну основу.

Статтею 5 КАС України передбачено право кожної особи, яка вважає, що її право порушене, звернутися до суду за його захистом.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів; особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

І хоч ця норма стосується оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, такий самий підхід слід застосовувати і для оскарження указів Президента України.

Колегія суддів зазначає, що однією з цілей обмеження права доступу позивача до суду є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Такі обмеження мають законну мету та унеможливлюють порушення принципу диспозитивності.

У справі, що розглядається, оскаржується Указ Президента України щодо судоустрою.

Указаний акт є індивідуально-правовим та своїми приписами породжує права та обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована його дія, а саме судів, які ліквідуються, і утворюваних судів (юридичних осіб).

У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта, а відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги та приписи.

Таким чином, між позивачем і Президентом України немає публічно-правового спору (у розумінні КАС України) щодо Указу, який оскаржується; відповідач стосовно позивача не здійснює публічно-владні управлінські функції, а тому юрисдикція адміністративного суду на ці відносини не поширюється.

Строк звернення до суду із даним позовом позивач пов`язує із датою його звільнення, а саме 17 травня 2019 року. Дана обставина, як вбачається із позовної заяви та заяви про поновлення строку звернення до суду із позовом, викликала необхідність оскарження Указу Президента України, яким ліквідовано Апеляційний суд Луганської області.

Мотивом оскарження Указу Президента України №452/2017 від 29 грудня 2017 року є порушення права позивача на працю.

Колегія суддів звертає увагу позивача, що незгода особи із власним звільненням є підставою для його оскарження у порядку, встановленому Законом, тобто у даному випадку захисту підлягає право на працю шляхом вирішення трудового спору.

З огляду на відсутність публічно-правових відносин між позивачем та відповідачем, а отже відсутністю у позивача права на звернення до Суду за захистом трудових прав шляхом подання до Суду позову про визнання неправомірним та скасування Указу Президента України №452/2017 від 29 грудня 2017 року, заява позивача про поновлення строку звернення до суду із позовом не може вважатись обґрунтованою, оскільки, як зазначалось вище, оскаржуваний Указ не стосується прав та/або інтересів позивача у зв`язку зі сферою поширення такого на інших учасників (юридичних осіб) публічно-правових відносин.

Таким чином, відповідно до положень частини другої статті 167 КАС України, заява про поновлення строку звернення до суду із позовом підлягає поверненню позивачу без розгляду.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Ради визначені у пункті першому частини першої статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 170 КАС України Суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Наведене повністю узгоджується з правовими позиціями сформованими Європейським судом з прав людини, згідно з якими право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Аналогічну позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №9901/731/18, постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 9901/757/18.

Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України.

Керуючись статтями 4, 6, 19, 22, 167, 170, 248, 256, 266 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Заяву ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду - повернути без розгляду.

Відмовити у відкритті провадження у справі № 9901/491/19 за позовною заявою ОСОБА_1 до Президента України про визнання неправомірним та скасування Указу Президента №452/2017 від 29 грудня 2017 року в частині.

Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.

Суддя-доповідач Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Н.А. Данилевич

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Н.В. Шевцова