Справа № 824/17/19-а
Суддя: Ватаманюк Р.В.
Дата ухвалення: 2019-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/17/19-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Кушнір Віталіна Олександрівна

Суддя-доповідач - Ватаманюк Р.В.

25 вересня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Залімського І. Г. Сторчака В. Ю. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (прийняте у м. Чернівці) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 (далі - позивач) до Чернівецького міського голови - Секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_1 (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Чернівецька міська рада (далі - третя особа) про визнання протиправним та скасування розпорядження про оголошення догани,

В С Т А Н О В И В :

позивач 08.01.2019 звернувся із позовом до Чернівецького окружного адміністративного суду в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернівецького міського голови - секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_1 №1593-к від 07.12.2018 про оголошення догани ОСОБА_2 .

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.03.2019 позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Чернівецького міського голови - секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_1 №1593-к від 07.12.2018 про оголошення догани ОСОБА_2 .

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_2 судовий збір в розмірі 768,40 грн., сплачений згідно квитанції про сплату №24011 від 08.01.2019.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що позивач, як керівник управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради, головний архітектор міста допустила безпідставну відмову у видачі містобудівних умов на будівництво будівлі обслуговування та торгівлі, чим фактично унеможливила реалізацію власником земельної ділянки свого права на використання земельної ділянки за цільовим призначенням. Також відповідач вказує на розголошення позивачем конфіденційної інформації, яка стала їй відома під час виконання службових обов`язків. При цьому, апелянтом вказані пояснення щодо проведення службового розслідування.

Правом подати до суду відзив на апеляційну скаргу позивач не скористався.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини.

ОСОБА_2 займає посаду заступника директора, начальника управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради (далі - УМА ДМК та ЗВ), головний архітектор міста.

19.09.2018 на ім`я секретаря Чернівецької міської ради надійшло звернення ОСОБА_3 №К-2868-01/10 з проханням призначити службове розслідування стосовно посадових осіб департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради (далі - ДМК та ЗВ Чернівецької міської ради).

Вказане звернення мотивоване тим, що листом від 23.08.2018 за підписом позивача йому відмовлено в наданні містобудівних умов та обмежень по вул . Староконстянтинівській , 13 , із посиланням на пункт 1 та 3 частини 4 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Однією з підстав відмови є відсутність викопіювання з топографо-геодезичного плану масштабу 1:2000 та витягу з Державного земельного кадастру, яку ОСОБА_3 вважає надуманою і такою, що не відповідає дійсності. Ще однією підставою відмови є невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. При цьому, заявник зазначає, що запроектований проект "будівля обслуговування та торгівлі по АДРЕСА_1 " відповідає регламенту та вимогам містобудівної документації. У зверненні вказано, що в діях головного архітектора та його підлеглих простежується відсутність професійної кваліфікації та упередженість.

Позивачем надано пояснення з приводу обставин, наведених у скарзі ОСОБА_3 , в яких остання зазначила, що підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень замовнику слугували пункт 1 та 3 частини 4 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Однією з підстав відмови є: відсутнє викопіювання з топографо-геодезичного плану масштабу 1:2000 та витягу з Державного земельного кадастру. У поясненнях ОСОБА_2 зазначила, що вважає скаргу ОСОБА_3 необґрунтованою, такою, що має на меті ввести в оману керівництво Чернівецької міської ради, дискредитацію посади головного архітектора міста і управління містобудування та архітектури департаменту, а також зі скарги і останніх засідань виконавчого комітету міської ради, засідань архітектурно-містобудівної ради вбачається особиста упередженість заявника стосовно ОСОБА_2 .

Також, з приводу скарги ОСОБА_3 надано пояснення заступником начальника архітектурно-планувального відділу управління містобудування та архітектури департаменту М.Лупашко, у яких остання зазначила, що вважає правомірною відмову у наданні містобудівних умов та обмежень щодо забудови вище вказаної земельної ділянки.

20.09.2018 на ім`я секретаря міської ради ОСОБА_1 надійшло звернення від Чернівецької спілки архітекторів №04/01-А/1-3829 (вх. №01-09-018 від 17.09.2018), у якому йдеться про занепокоєння Спілки некоректною роботою департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин та Управління містобудування і архітектури.

01.10.2018 листом №01/02-08/2524 адресованого першому заступнику директора, начальнику управління капітального будівництва ДМК та ЗВ ОСОБА_4 . та заступнику директора, начальнику управління містобудування та архітектури ДМК та ЗВ, головному архітектору міста ОСОБА_2 відповідач повідомив, що до Чернівецької міської ради надійшло звернення Чернівецької спілки архітекторів щодо некоректної роботи ДМК та ЗВ №01-09-018 від 17.09.2018, а також просив надати пояснення з питань, зазначених у зверненні.

Згідно розпорядження Чернівецького міського голови від 01.10.2018 №1406-к, відповідно до статей 42, 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування від 13.06.2000 №950, беручи до уваги лист гр. ОСОБА_3 відповідачем призначено службове розслідування відносно посадових осіб департаменту містобудівного комплексу та будівельних відносин, також затверджено склад комісії з його проведення.

01.10.2018 у відповідь на лист Чернівецької міської ради №01/02-08/2524 позивач надала пояснення на ім`я відповідача від 04.10.2018 №04/01-08/1-3829, у якому вказала підстави прийнятих рішень, що є предметом звернення Чернівецької спілки архітекторів та зазначила обставини, які стали передумовою прийняття таких рішень.

23.10.2018 розпорядженням Чернівецького міського голови №1475-к внесено зміни в розпорядження від 01.10.2018 №1406-к, а саме змінено склад комісії з проведення службового розслідування та доповнено пунктом 1.1, а саме: на період проведення службового розслідування відсторонити з 24.10.2018 ОСОБА_2

05.12.2018 за результатами службового розслідування складено "Акт комісії із службового розслідування відносно посадових осіб департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради" відповідно до якого, за неналежне виконання заступником директора, начальником управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу то земельних відносин міської ради, головним архітектором міста ОСОБА_2 своїх посадових обов`язків, Чернівецької міської ради запропоновано застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

З указаним актом ОСОБА_2 ознайомлена, з висновками розслідування не погодилась, що підтверджується її підписом у вказаному акті.

07.12.2018 розпорядженням Чернівецького міського голови №1593-к за неналежне виконання посадових обов`язків ОСОБА_2 - заступнику директора, начальнику управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради, головному архітектору міста було оголошено догану із позбавленням премії.

Позивач не погоджуючись вказаним розпорядженням звернулась до суду з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем порушено процедуру притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, передбачену Порядком №950, що зумовлює протиправність розпорядження відповідача та наявність підстав для його скасування.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.

Згідно ст. 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 №2493-III (далі - Закон №2493-III), служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Відповідно до ст. 2 Закон №2493-III, посадова особа місцевого самоврядування має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Статтею 8 Закону №2493-III встановлено основні обов`язками посадових осіб місцевого самоврядування, серед яких: додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування; додержання прав та свобод людини і громадянина; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації; сумлінне ставлення до виконання службових обов`язків, ініціативність і творчість у роботі; шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування; недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.

Положенням ст. 19 Закону №2493-III передбачено зокрема, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування, вирішення інших питань, пов`язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

Відповідно до норм Закону №2493-III, на службові відносини в частині дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування поширюються загальні положення законодавства України про працю.

Згідно ст.147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

Частиною 1 ст.147-1 КЗпП України зазначено, що дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

Дисциплінарне стягнення може бути оскаржене працівником у порядку, встановленому чинним законодавством (ст.150 КЗпП України).

Згідно з пунктом 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950 (далі - Порядок №950) стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" (далі - Закон) прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування, зокрема, у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

Рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування (далі - особа, стосовно якої проводиться службове розслідування) (п. 2 Порядку №950).

Рішенням щодо проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, предмет і дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців (п. 3 Порядку №950).

Згідно розпорядження Чернівецького міського голови №1406-к від 01.10.2018, службове розслідування призначене у відповідності до Порядку №950, беручи до уваги лист гр. ОСОБА_3 , та передбачає його проведення відносно посадових осіб департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради.

При цьому, у розпорядженні №1406-к від 01.10.2018 не зазначено особи, стосовно якої планується проведення службового розслідування та підстав проведення такого розслідування, передбачених пунктом 1 Порядку №950.

Позивача не було ознайомлено із зазначеним розпорядженням відповідача, а про початок службового розслідування вона дізналась лише 23.10.2019 після відсторонення її від виконання службових обов`язків.

За таких обставин, службове розслідування стосовно позивача проводилось за умови її необізнаності щодо факту початку проведення відповідного службового розслідування, внаслідок чого під час його проведення порушено права відповідної посадової особи передбачені Порядком №950.

Крім того, у розпорядженні про призначення службового розслідування не зазначено дати початку та закінчення службового розслідування. У вказаному рішенні зазначено лише, що роботу комісії слід розпочати з моменту реєстрації цього розпорядження та закінчити після надання пропозицій за результатами роботи.

Разом з цим, акт службового розслідування складено лише 05.12.2018, а отже цього дня його закінчено. Указане свідчить про порушення відповідачем передбаченого в п.3 Порядку №950 строку проведення службового розслідування, яке було призначене 01.10.2018.

Стосовно доводів апелянта про те, що датою початку строку проведення службового розслідування комісією в новому складі слід вважати 23.10.2018, тобто з дати затвердження нового складу комісії розпорядженням від 23.10.2018 №1475-к суд зазначає, що в рішенні про зміну членів комісії не вказано про початок службового розслідування, при цьому, службове розслідування розпочато розпорядженням №1406-к від 01.10.2018. Вказане свідчить про порушення відповідачем вимог Порядком №950.

Пунктом 9 Порядку №950 визначено, що за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування; заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, стосовно якої проведено службове розслідування; висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.

У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу особи, стосовно якої проведено службове розслідування.

Згідно Акту від 05.12.2018, предметом службового розслідування стало питання щодо виконання службових обов`язків посадових осіб ДМК та ЗВ, зокрема, позивача у відносинах щодо погодження містобудівних умов та обмежень.

Як вбачається з матерів справи, у зверненні ОСОБА_3 вказано про його незгоду з рішенням ДМК та ЗВ "Про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень" по АДРЕСА_1 , оскільки, однією з підстав відмови є відсутнє викопіювання з топографо-геодезичного плану масштабу 1:2000 та витягу з Державного земельного кадастру. Ще однією підставою відмови є невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Також у зверненні вказано, що в діях головного архітектора та його підлеглих простежується відсутність професійної кваліфікації та упередженість.

Водночас, згідно пояснень позивача з приводу поданої ОСОБА_3 скарги, які містяться в матеріалах справи, та відображені в Акті, підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень замовнику слугували пункт 1 та 3 частини 4 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме відсутнє викопіювання з топографо-геодезичного плану масштабу 1:2000 та витягу з Державного земельного кадастру.

На підставі доводів ОСОБА_3 , викладених у скарзі, комісія встановила допущення позивачем неналежного виконання посадових обов`язків, які полягають у відмові у наданні містобудівних умов та обмежень у зв`язку із відсутністю топографо-геодезичний плану М1:2000, який перебуває в розпорядженні Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради (на замовлення департаменту у 2016році виготовлено топографо-геодезичний план МІ:2000 всієї території міста Чернівці) чим порушила положення ч. 7 ст. 9 Закону України "Про адміністративні послуги".

Однак, з пояснень позивача вбачається, що згідно поданого замовником пакету документів, об`єкт містобудування, який планує розмістити замовник визначений як "будівництво будівлі обслуговування та торгівлі". Відповідно до містобудівної документації земельна ділянка за адресою АДРЕСА_1 розташована в зоні озеленення (Л-1). Проте, у скарзі ОСОБА_3 посилається на допустимий вид забудови та іншого використання земельних ділянок у зоні Л-1: "магазини". Натомість, у містобудівному розрахунку ОСОБА_3 передбачає інший об`єкт містобудування, а саме: "будівництво будівлі обслуговування та торгівлі", який на думку ОСОБА_2 , в тому числі не відповідає цільовому призначенню земельної ділянки (згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 22.08.2018р. гр. ОСОБА_5 власник земельної ділянки на АДРЕСА_1 з цільовим призначенням: для будівництва та обслуговування магазину).

Відтак, при видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво будівлі обслуговування та торгівлі, проектант буде мати можливість запроектувати будь-який об`єкт, визначений класифікатором який відноситься до класу "Будівлі торговельні", в тому числі, торговельний центр або станцію технічного обслуговування автомобілів, що не відповідатиме Плану зонування території міста Чернівці.

Однак, в акті службового розслідування не вказано підстав, з яких комісія надала перевагу обставинам, викладеним у скарзі ОСОБА_3 , при цьому не взявши до уваги пояснення ОСОБА_2 , що свідчить про те, що акт службового розслідування не відповідає вимогам п.9 Порядку №950.

Положенням статті 149 КЗпП України визначено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

Однак, при винесенні оскаржуваного розпорядження відповідачем не було відібрано пояснення у позивача з приводу обставин, що стали предметом службового розслідування, не того, що більшість рішень, які стали предметом дослідження в ході службового розслідування приймались колегіально. При обранні виду стягнення відповідачем не враховано ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу позивача.

Крім того, відповідачем не обґрунтовано та не доведено допущення позивачем дій та вчинків, які можуть зашкодити інтересам держави або місцевого самоврядування чи негативно вплинули на репутацію посадової особи місцевого самоврядування.

При цьому, суд першої інстанції вірно вказав про те, що необхідною умовою для накладення дисциплінарного стягнення є вина працівника (суб`єктивна сторона дисциплінарного проступку), наявність якої має бути обов`язково доведена. Об`єктивну сторону дисциплінарного проступку складають протиправна поведінка суб`єкта, негативні (шкідливі) наслідки, причинний зв`язок між ними та поведінкою особи, що притягується до дисциплінарної відповідальності.

Однак, відповідачем у відповідності до норм чинного законодавства не обґрунтовано та не доведено вину позивача, наявність якої має бути обов`язково доведена.

Таким чином, матеріалами справи підтверджується, що відповідач при прийнятті спірного розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_2 діяв із порушенням законодавства, яким врегульовано процедуру проведення службового розслідування, а також без врахування фактичних обставин, які підлягали встановленню в ході проведення дисциплінарного провадження, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, у зв`язку з чим, суд першої інстанції вірно вказав про відсутність підстав для притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за неналежне виконання службових обов`язків.

Відтак, розпорядження Чернівецького міського голови - секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_1 №1593-к від 07.12.2018 про оголошення догани ОСОБА_2 є протиправним та підлягає скасуванню.

Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Ватаманюк Р.В.

Судді Залімський І. Г. Сторчак В. Ю.