Справа № 821/1010/17
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 жовтня 2019 року

Київ

справа №821/1010/17

провадження №К/9901/51630/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Херсонській області, Атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Херсонській області, Центральної апеляційної атестаційної комісії № 1 Національної поліції України про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Кисильової О. Й., та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Стас Л. В., суддів: Турецької І. О., Косцової І. П.

І. Суть спору

1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Херсонській області (далі - ГУНП в Херсонській області), Атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Херсонській області (далі - атестаційна комісія № 1), Центральної апеляційної атестаційної комісії № 1 Національної поліції України (далі - апеляційна атестаційна комісія), в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення атестаційної комісії № 1, оформлене протоколом ОП № б/н від 17 березня 2017 року в частині висновку про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність;

1.2. визнати протиправним та скасувати рішення апеляційної атестаційної комісії, оформлене протоколом ОП № б/н від 08 червня 2017 року;

1.3. визнати протиправними та скасувати наказ ГУНП в Херсонській області від 21 червня 2017 року № 156 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" через службу невідповідність;

1.4. поновити позивача на службі в поліції на посаді інспектора сектора реагування патрульної поліції № 1 Генічеського відділу поліції ГУНП в Херсонській області з 21 червня 2017 року;

1.5. стягнути з ГУНП в Херсонській області на користь позивача грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що з 29 липня 2010 року по 06 листопада 2015 року він проходив службу в органах внутрішніх справ. Наказом ГУНП в Херсонській області від 07 листопада 2015 року № 11 о/с "По особовому складу" позивача як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання старшого лейтенанта поліції в порядку переатестування на посаду інспектора сектора реагування патрульної поліції № 1 Генічеського відділу поліції ГУНП в Херсонській області.

2.1. Однак, наказом ГУНП в Херсонській області від 21 червня 2017 року № 156 о/с позивача звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".

2.2. Позивач вказує, що підставою для прийняття оскаржуваного наказу слугували висновки атестаційної комісії № 1, в яких вказано про невідповідність позивача займаній посаді.

2.3. Вважаючи вказаний висновок таким, що не відповідає вимогам Закону України "Про Національну поліцію", а наказ про звільнення від 21 червня 2017 року № 156 о/с протиправним, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про поновлення його на посаді.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. У період з 29 липня 2010 року по 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ.

4. Згідно з наказом ГУНП в Херсонській області від 07 листопада 2015 року № 11 о/с "По особовому складу" відповідно до пунктів 9, 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання старшого лейтенанта поліції в порядку переатестування на посаду інспектора сектора реагування патрульної поліції № 1 Генічеського відділу поліції ГУНП в Херсонській області.

5. Наказом начальника ГУНП в Херсонській області від 07 вересня 2016 року № 162 о/с ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність).

6. На виконання постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року у справі № 821/1329/16 наказом ГУНП в Херсонській області від 23 листопада 2016 року № 250 о/с ОСОБА_1 поновлено на посаді інспектора Генічеського відділу поліції ГУНП в Херсонській області.

7. 05 грудня 2016 року начальником ГУНП в Херсонській області видано наказ № 270 о/с про призначення у зв`язку з реорганізацією штатів ОСОБА_1 на посаду інспектора сектора реагування патрульної поліції № 1 Генічеського відділу поліції ГУНП в Херсонській області, звільнивши його з посади того ж відділу.

8. Наказом начальника ГУНП України в Херсонській області від 21 червня 2017 року № 156 о/с старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність).

9. Підставою звільнення позивача слугувало рішення атестаційної комісії № 1 ГУНП в Херсонській області від 17 березня 2017 року, оформлене протоколом ОП б/н.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

10. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, в позові відмовлено.

11. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного наказу відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Таку позицію Херсонського окружного адміністративного суду підтримав і Одеський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

IV. Касаційне оскарження

13. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

14. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що прийняття рішення про проведення атестації щодо конкретного поліцейського та проведення атестації може мати місце у виключних випадках, а саме: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. Разом з цим, позивач вказує, що судами попередніх інстанцій не враховано, що поліцейський може бути звільнений через службову невідповідність на підставі пункту 5 частин першої статті 77 Закону України "Про Національну поліції" лише в крайньому випадку та за умови дотримання порядку накладення дисциплінарного стягнення.

15. Водночас, у відзиві на касаційну скаргу представник ГУНП в Херсонській області вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

16. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Визначення публічної служби міститься у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України та означає діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

20. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки регулюється Законом України "Про Національну поліцію" та Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV та Положенням про організацію службової підготовки працівників Національної поліції України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 2016 року № 50.

21. Відповідно до пункту 1 Розділу ХІ Положення про організацію службової підготовки працівників Національної поліції України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 2016 року № 50 (далі - Положення № 50) перевірка рівня службової підготовленості проводиться з метою оцінювання як окремого поліцейського, так і підрозділу, органу (закладу, установи) поліції в цілому та здійснюється відповідно до: наказів організаційно-розпорядчого характеру Національної поліції України (для перевірки органу, (закладу, установи) поліції); наказів Міністерства внутрішніх справ України (для перевірки вищого навчального закладу із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських).

22. Згідно з пунктом 2 Розділу ХІ Положення № 50 при здійсненні перевірки вивчається: якість та ефективність навчання в системі службової підготовки; обсяг вивченого на момент перевірки навчального матеріалу, передбаченого тематичним планом; рівень засвоєння поліцейськими навчального матеріалу та вміння застосовувати ці знання на практиці; готовність поліцейських до виконання службових завдань; стан та наявність навчально-матеріальної бази, її оснащення; роль керівника структурного (у тому числі територіального) підрозділу, органу (закладу, установи) поліції в організації навчання.

23. Пунктом 5 Розділу ХІ Положення № 50 передбачено здійснення контролю за рівнем службової підготовленості поліцейських під час: призначення поліцейського на вищу посаду, інструктажу перед заступанням на службу, проведення навчального (контрольно-перевірочного) заняття, здачі заліків за підсумками проходження навчально-перевірочного збору, закріплення вогнепальної зброї; проведення комплексного інспектування, контрольної, цільової та підсумкової перевірок.

24. Форми перевірки рівня знань та умінь поліцейського містяться у пункті 6 Розділу ХІ Положення № 50 та полягають у письмовому виконанні завдань (тестування); практичному виконанні вправ, нормативів, ситуативних завдань; усному опитуванню (проводиться виключно в межах навчального заняття та під час інструктажу перед заступанням на службу поліцейського).

25. У пункті 11 Розділу ХІ Положення № 50 передбачені етапи проведення підсумкової перевірки:

перший - складання заліків зі службової підготовки поліцейськими органу поліції (проводиться протягом 30 діб з моменту закінчення навчального року). До участі у першому етапі залучається не менше 70 відсотків від фактичної чисельності поліцейських підрозділу поліції;

другий - складання заліків зі службової підготовки поліцейськими, які на першому етапі з різних причин заліки не складали, та перескладання їх тими, які отримали оцінку "незадовільно" з одного з видів службової підготовки (проводиться протягом 45 діб після завершення першого етапу, з обов`язковим урахуванням терміну, необхідного для самостійної підготовки).

Поліцейським, які за результатами першого етапу підсумкової перевірки отримали хоча б з одного з видів службової підготовки оцінку "незадовільно", надається право на перескладання заліку відповідно до встановлених строків.

Для самостійної підготовки до перескладання заліку поліцейському надається термін не менше 30 діб (обчислюється з дня отримання незадовільної оцінки зі службової підготовки).

Поліцейський, який за результатами двох етапів підсумкової перевірки отримав оцінку "незадовільно" з тактичної, загальнопрофільної, фізичної та/або вогневої підготовок, вважається таким, який потребує підвищення професійного рівня і підлягає обов`язковому (відповідно до графіка) направленню на навчально-перевірочні збори.

26. Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України "Про Національну поліцію" відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.

27. За правилами частини другої статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

28. Відповідно до частини першої статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

29. Відповідно до пунктів 10-13 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

30. За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов`язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього Розділу.

VI. Позиція Верховного Суду

31. Враховуючи приписи частини другої статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", атестування поліцейських проводиться за таких умов: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

35. При цьому, наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

36. Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" підстав проведення атестування повинна бути пов`язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов`язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

37. Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар`єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України "Про Національну поліцію".

38. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що атестацію позивача проведено в порядку атестування усіх поліцейських ГУНП в Херсонській області та підпорядкованих підрозділів з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, визначення відповідності посадам, а також прийняття одного з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду№ 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, що, відповідає приписам частини першої статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

39. Однак суди попередніх інстанцій не звернули увагу на положення статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників", частиною першою якої вказано, що атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року, є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, які, в свою чергу, не суперечать положенням Закону № 580-VIII, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.

40. Так, наказом ГУНП в Херсонській області від 23 листопада 2016 року № 250 о/с ОСОБА_1 поновлено на посаді інспектора Генічеського відділу поліції ГУНП в Херсонській області на виконання судового рішення, а наказом ГУНП в Херсонській області від 21 червня 2017 року № 156 о/с старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність).

41. Разом з цим Верховний Суд звертає увагу, що за результатами тестування позивач набрав 31 балів з 60 за тестування загальних навичок та 35 балів з 60 за тестування професійних знань.

42. При цьому, з урахуванням пункту 15 Розділу ІV Інструкції № 1465 мінімальний бал становить 25 за тестом на знання законодавчої бази та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов`язковому порядку має бути врахованим атестаційною комісією під час прийняття рішення.

43. З огляду на приписи статті 159 та статті 242 КАС України в редакціях, які діяли на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

44. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

45. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

46. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

47. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

48. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

VII. Судові витрати

49. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич