Справа № 1340/5972/18
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/7594/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Гінди О.М.

суддів: Заверухи О.Б., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судових засідань Чопко Ю.Т.

представника позивача Юхименко Р.І.

представників відповідача Мартинюк І.Е.,

Шимушовський Р.М.

розглянувши у судовому засіданні апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019 року (головуючий суддя: Мричко Н.І., місце ухвалення м. Львів, дата складення повного тексту рішення 05.06.2019) у справі за адміністративним позовом Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними і скасування окремих положень вимоги,

встановив:

Департамент розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації, 11.12.2018 звернувся до суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби в якому просив визнати протиправними та скасувати окремі положення вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 24.10.2018 за № 06-15м/6524, щодо усунення порушень законодавства Департаментом розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської облдержадміністрації, в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн.

Обґрунтовує позов тим, що оскільки визначений законом строк проведення ревізії у встановленому законом порядку не продовжувався, проведення ревізії за межами визначених законом термінів є неправомірним. Вказує, що вимога в частині, що оскаржується, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових для виконання Департаментом для усунення вчинених порушень. Таким чином, на думку позивача, вказана вимога прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Щодо виявлених порушень, то послуги бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова на загальну суму 3351,40 тис грн, які оплачені Департаментом, відносяться до додаткових витрат, пов`язаних із вивезенням та перевантаженням твердих побутових відходів з м. Львова, а отже підлягають відшкодуванню виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів. У зв`язку з цим, позивач вважає вказані положення вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 24.10.2018 за № 06-15м/6524 протиправними та просить суд їх скасувати.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною та скасовано окремі положення вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 24.10.2018 за № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства Департаментом розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської облдержадміністрації, а саме в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тис. грн.

З цим рішенням суду першої інстанції, не погодився відповідач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини справи та допустив неправильне застосування норми матеріального і процесуального права, а тому просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, апелянт зазначив, що відповідно до п. 1.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на II квартал 2018 року проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту розвитку та експлуатації житлово - комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 по 31.05.2018 року, результати якої відображено в акті від 28.09.2018 № 06-24/12. На підставі п. 7 ст. 10 Закону та п. 46 Західним офісом Держаудитслужби надіслано директору Департаменту вимогу від 24.10.2018 № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства, якими заподіяно матеріальну шкоду обласному бюджету. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, не врахував правових позицій Верховного Суду, відповідно до яких підставність визначення органом Держаудитслужби у встановленому законодавством порядку збитків, їх наявності чи відсутність, підтвердження чи спростування відповідними і належними первинними бухгалтерськими (фінансовими) документами, правильність трактування порушення, яким завдано збитків, визначається судом, який розглядає позов про відшкодування таких збитків. Окрім того, Західний офіс Держаудитслужби не погоджується із твердженнями суду першої інстанції про те, що відповідачем має бути встановлений у вимозі конкретний перелік дій, оскільки такі не базуються на нормах законодавства. Керівник об`єкта контролю чи інша посадова особа зобов`язані усунути порушення самостійно, оскільки несуть безпосередню відповідальність за діяльність об`єкта контролю, втримання фінансово-господарської дисципліни та вимог закону. Щодо порушення, на думку суду першої інстанції, процедури проведення ревізії в межах визначеного законом строку, то враховуючи, що ревізія на об`єкті контролю проводилася (тривала) в межах 30 робочих днів, підстав для звернення до суду в Західного офісу на продовження ревізії в Департаменті понад визначену Законом тривалість не було. Окрім того, позивач 27.06.2018 та 15.08.2018 допустив працівників Західного офісу Держаудитслужби до проведення планової ревізії, в тому числі після її поновлення, тим самим визнавши право Західного офісу Держаудитслужби на проведення даного контрольного заходу. Отже, при винесенні оскаржуваної вимоги, Західний офіс у передбачений Законом спосіб реалізував свої владні управлінські функції і жодним чином не порушив прав та свобод позивача.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Представники відповідача у судовому засіданні апеляційну скаргу підтримали, пояснення надали аналогічні викладеним в апеляційній скарзі. Просять апеляційну скаргу задовольнити, судове рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким повністю відмовити в задоволенні позову.

Представник позивача у судовому засіданні апеляційну скаргу заперечив, оскільки рішення суду першої інстанції у справі є законним та обґрунтованим, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, з таких мотивів.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до п. 1.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на II квартал 2018 року проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту розвитку та експлуатації житлово - комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 по 31.05.2018, результати якої відображено в акті від 28.09.2018 № 06-24/12.

Західний офіс Держаудитслужби надіслав директору департаменту розвитку та експлуатації житлово комунального господарства Львівської облдержадміністрації Романчуку Н.І. вимогу від 24.10.2018 № 06-15м/6524 щодо усунення порушень законодавства, зокрема щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідачем порушено процедуру проведення ревізії, зокрема таку проведено за межами визначеного законом 30 денного строку, оскаржувана вимога не містить визначених конкретних дій, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, вимога та акт ревізії не містять покликань на відповідну методику, а фінансові порушення не підтверджені належними фінансовими документами. Крім того, підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку контролюючого органу про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності (перевірки), чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги про усунення порушень законодавства.

З цими висновками суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції не погоджується з огляду на таке.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями та в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналізуючи наведені вище положення законодавства, суд апеляційної інстанції зазначає, що органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, а також постанові Верховного Суду від 30.07.2019 року у справі № 0740/1005/18.

З наведеного, суд апеляційної інстанції не бере до уваги покликання позивача на постанову Верховного Суду від 29.03.2019 у справі № 826/6926/17.

У справі, що розглядається, позивачем заявлено вимогу про визнання протиправними та скасування окремих положень вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 24.10.2018 за № 06-15м/6524, щодо усунення порушень законодавства Департаментом розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської облдержадміністрації, в частині вимоги про усунення порушень щодо включення в розрахунки фактичних додаткових витрат з перевантаження та вивезення твердих побутових відходів з міста Львова вартості послуг бульдозерів (екскаваторів), що працювали на полігонах захоронення ТПВ поза межами м. Львова, на загальну суму 3351,4 тисяч грн.

Як зазначено у цій вимозі, вищезазначені порушення призвели до завдання матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету та є порушенням п. 2, п. 4 порядку використання коштів для компенсації додаткових витрат на вивезення твердих побутових відходів з м. Львова на 2017-2019 роки, затверджених розпорядженням голови Львівської ОДА від 21.07.2017 № 655/0/5-17 та п.п. 1.1 умов договорів від 20.07.2017.

Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської облдержадміністрації з позовом про визнання протиправними та скасування окремих положень вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 24.10.2018 за № 06-15м/6524 є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає обґрунтованими доводи апелянта, що вимоги позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.

Враховуючи вищенаведене, оскільки перевірка обґрунтованості/необґрунтованості висновків органу державного фінансового контролю, фактичної наявності та розміру заподіяної шкоди має перевірятися судом, який розглядатиме позов, у випадку його пред`явлення, до органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків, то суд апеляційної інстанції вважає, що надавати правову оцінку доводам позивача, з якими погодився суд першої інстанції, щодо порушення процедури проведення ревізії та форми, змісту оскаржуваної вимоги, у цій справі є передчасним.

Згідно приписів ст. 139 КАС України підстав для стягнення судових витрат не має.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції, задовольняючи позов, допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми матеріального права, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

постановив:

апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 28 травня 2019 року у справі № 1340/5972/18 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання до Верховного Суду касаційної скарги.

Суддя-доповідач: О. М. Гінда
судді О. Б. Заверуха
В. В. Ніколін
Повне судове рішення складено 07.10.2019.