Справа № 460/1042/19
Суддя: Зозуля Д.П.
Дата ухвалення: 2019-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

30 вересня 2019 року м. Рівне №460/1042/19

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Зозулі Д.П. за участю секретаря судового засідання Минько Н.З. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник Рашко ОСОБА_1 Григорович,

відповідача: представник Нечипорук Володимир Олександрович,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

ПРИВАТНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА "РІВНЕАЗОТ"
доНаціональної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови, -
В С Т А Н О В И В:

У провадженні Рівненського окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом Приватного акціонерного товариства Рівнеазот (далі іменується позивач, ПрАТ Рівнеазот) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі іменується відповідач, НКРЕКП), в якому позивач просить суд визнати протиправною та скасувати постанову від 02.04.2019 №489, відповідно до якої на позивача накладено штраф у розмірі 85000 грн.

Заяви по суті справи.

Позовна заява обґрунтована тим, що у період з 12.03.2019 по 25.03.2019 на ПрАТ Рівнеазот проводилися комплексна планова виїзна перевірки ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії, з постачання електричної енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення інших сферах. За результатами перевірки складено Акт проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері центрального водопостачання та водовідведення від 25.03.2019 №113. Згідно постанови про накладення штрафу на ПрАТ Рівнеазот від 02.04.2019 №489 накладено штраф у розмірі 85000,00 грн.: за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з центрального водопостачання та водовідведення. Однак, позивач вважає, що під час перевірки було порушено порушення вимог законодавства, постанову прийнято без належного обґрунтування та врахування пояснень і заперечень позивача.

Зокрема, позивач у позовній заяві вказує, що згідно абз. 8 частини другої статті 5 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. 28.11.2018 Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №1106 Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю. Тобто, фактично прийнято новий нормативно-правовий акт у даній сфері. Відтак, відповідач відповідно до вимог закону зобов`язаний переглянути уніфіковану форму акта перевірки, зокрема переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю). Проте в ході перевірки з`ясовано, що органом державного нагляду (контролю) після прийняття критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, не затверджено та не оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а посадові особи органу державного нагляду (контролю) не додержуються вимог законодавства та використовують неуніфіковану форму акту. Крім того, всупереч вимогам частини шостої статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності головою комісії-завідувачем сектору НКРЕКП у Рівненській області ОСОБА_2 В.О. зазначений акт не був наданий підприємству 26.03.2019 (в останній день перевірки), і лише 26.03.2019 надійшов в одному примірнику на підприємство поштовим відправленням, що суперечить вимогам законодавства. ПрАТ Рівнеазот наголошує, що у спірній постанові відповідач вказує на порушення підприємством Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з центрального водопостачання та водовідведення, затвердженої постановою НКРЕ від 22.03.2017 №307. Згідно даної постанови ліцензуванню підлягає господарська діяльність по центральному водопостачанню та водовідведенню, яка повинна включати наявність договорів із споживачами та комплекс об`єктів, споруд, колекторів, трубопроводів, пов`язаних єдиним технологічним процесом, що підтверджується документально. Проте, на балансі ПрАТ «Рівнеазот» перебувають лише очисні споруди. Також, позивач вказує, що висновок зазначений в акті перевірки про те, що ПрАТ «Рівнеазот» не здійснювало окремого обліку доходів та витрат від ліцензійного виду діяльності є необґрунтованим та спростовується постановою рівненського окружного адміністративного суду у справі № 817/1302/16. Разом з тим, позивач зазначає, що постанова НКРЕ від 22.03.2017 № 307 не зареєстрована Міністерством юстиції України в установленому законом порядку, а тому її використання під час перевірки є незаконним, оскільки порушено порядок її реєстрації. Крім того, позивач вказує, що підписантом оскаржуваної постанови від 02.04.2019 №489 є член НКРЕКП - ОСОБА_3 , яка була призначена на цю посаду відповідно до Указу Президента України від 29.05.2018 №154/2018. Однак, Президент України відповідно до статті 116 Конституції України не має повноважень призначати членів НКРЕКП. Таким чином, позивач вважає, що постанова НКРЕКП від 02.04.2019 №489 протиправна і підлягає скасуванню. Просив суд задовольнити позов у повному обсязі.

Відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, в якому вказав, що не погоджується з твердженнями позивача і вважає спірну постанову правомірною. При цьому, відповідач наголошує, що відповідно до вимог Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності та Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідач має повноваження на здійснену перевірку і застосування відповідних штрафів, тому спірна постанова прийнята в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України. Відповідач зазначає, що вимога Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності про використання виключно уніфікованих форм актів, які повинні оприлюднюватися на офіційному веб-сайті протягом п`яти днів з дня затвердження, поширюється лише на міністерства або інші центральні органи виконавчої влади, якими НКРЕКП не є. Під час перевірки складено Акт №113 за формою, наведеною у додатку 18 порядку контролю, яка відповідає уніфікованій формі акта перевірки, встановленій Методикою розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342. Даний Порядок набрав чинності 12.08.2018 та не оскаржувався позивачем. Крім того, відповідач наголошує, що акт не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота яких перевірялася. Оскільки порядок вручення акту перевірки не визначений, тому відповідач надіслав примірник на адресу відповідача. Щодо реєстрації постанов НКРЕКП у Міністерстві юстиції, то частиною шостою статті 14 Закону України про НКРЕКП встановлено, що рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Крім того, у Голови НКРЕКП Кривенко О.О. були повноваження на підписання постанови, оскільки Законом про НКРЕКП визначено, що члени Регулятора призначаються на посади указом Президента України (стаття 8), а статтею 9 врегульовано право Голови НКРЕКП підписувати постанови і розпорядження. Таким чином, відповідач вважає позовні вимоги безпідставними та надуманими, тому просив суд відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог.

Позивач подав до суду відповідь на відзив, де вказав, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 №5-р/2019 зроблений висновок, що НКРЕКП має ознаки центрального органу виконавчої влади. Крім того, за результатами звернення ПрАТ Рівнеазот до Державної регуляторної служби щодо порушення відповідачем вимог законодавства та використання не уніфікованої форми акту під час перевірки, встановлено порушення НКРЕКП вимог законодавства щодо обов`язковості складання акту уніфікованої форми, щодо необхідності підписання акту посадовими особами органу державного нагляду та працівниками підприємства, щодо необхідності вручення примірника Акту в останній день перевірки. Позивач наголосив на тому, що рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому порядку. Щодо повноважень підписанта, то позивач вказує, що Конституційний суд України в рішенні від 13.06.2019 №5-р/2019 наголосив про визначення повноважень Президента України виключно основним Законом. Тому, Президент України не вправі призначати членів НКРЕКП. Тому, позивач просить суд позовні вимоги задовольнити.

Відповідач подав до суду заперечення на відповідь на відзив. НКРЕКП вказала, що позивачем так і не було спростовано той факт, що НКРЕКП використано не уніфіковану форму акту перевірки при здійснення планового заходу контролю. Разом з цим, посилання позивача на неконституційність частини першої статті 1 Закону про НКРЕКП з огляду на Рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 №5-р є безпідставним, оскільки відповідно до даного Рішення Конституційного Суду України частина перша статті 1 Закону про НКРЕКП втрачає чинність з 31.12.2019. При цьому, єдиною невідповідністю уніфікованій формі, як зазначає позивач, є відсутність в таблиці Акта № 113 Вичерпний перелік питань щодо проведення позапланового заходу державного нагляду контролю зазначена інформація про ступінь ризику суб`єкта господарювання та позиція суб`єкта господарювання щодо негативного впливу вимоги законодавства від 1 до 4 балів, проте, як було зазначено вище, переліки питань, затверджені згідно з додатками 4-17 Порядку контролю, є вичерпними для всіх суб`єктів відповідних сфер регулювання, незалежно від ступеня ризику, оскільки вищезазначені сфери регулювання є як ризико-орієнтовними так і соціально значущими, незалежно від обсягів реалізації послуг та кількості обслуговування споживачів.

Відповідач вказує, що як на підставу необхідності здійснення державної реєстрації постанови НКРЕКП від 02.04.2019 № 489, позивач посилається на Положення про НКРЕКП, затверджене Указом Президента України від 10.09.2014 № 715/2014. Водночас, НКРЕКП діяла на підставі Положення до моменту набрання чинності Законом Про НКРЕКП 26.11.2016. Частиною шостою статті 14 Закону про НКРЕКП імперативно встановлено, що рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України, а отже, підстави для задоволення позовної заяви відсутні. Обґрунтовуючи начебто відсутність повноважень у Голови НКРЕКП на підписання постанови НКРЕКП від 02.04.2019 №489, позивач посилається на резолютивну частину Рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 № 5-р. Однак, відповідач наголошує, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 № 5-р, норми, які визнані ним неконституційними втрачають чинність з 31.12.2019. Таким чином, відповідач просить суд відмовити в задоволенні позову.

Ухвалою суду від 21.05.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі, та призначено розгляд справи за правилами загального позовного провадження у підготовчому засіданні на 12.06.2019.

Ухвалою суду від 12.06.2019 підготовче засідання відкладено до 10.07.2019.

Ухвалою суду від 10.07.2019 підготовче провадження закрито та призначено справу до судового розгляду по суті на 09.09.2019.

У судовому засіданні 09.09.2019 оголошено перерву до 30.09.2019.

У судовому засіданні 30.09.2019 представник позивача позовні вимоги підтримав в повному обсязі. Представник відповідача заперечив проти позовних вимог з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву та запереченнях на відповідь на відзив.

Відповідно до статей 243, 250 Кодексу адміністративного судочинства України у судовому засіданні 30.09.2019 оголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд при вирішенні справи керується принципами верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин, гласності і відкритості адміністративного процесу.

Розглянувши матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд, -

В С Т А Н О В И В:

На підставі постанови НКРЕКП від 30.11.2018 №1584 (а.с. 112-133), постанови НКРЕКП від 18.12.2018 № 1964 (а.с. 134-141) та Посвідчення на проведення планової виїзної перевірки від 04.02.2019 №58 (а.с. 142) посадовими особами органу контролю проведено планову перевірку ПрАТ Рівнеазот, за результатами якої оформлено Акт, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері центрального водопостачання та водовідведення від 25.03.2019 №113 (далі іменується Акт перевірки №113) (а.с. 20-47).

ПрАТ Рівнеазот зверталося до завідувача сектору НКРЕКП у Рівненській області з письмовою вимогою від 22.03.2019 №865 щодо припинення здійснення заходу державного нагляду (контролю) у зв`язку з використанням посадовими особами органу державного контролю не уніфікованої форми акту перевірки (а.с. 50-51).

ПрАТ Рівнеазот також зверталося до Голови НКРЕКП, завідувача сектору НКРЕКП у Рівненській області та голови Державної регуляторної служби України з письмовими запереченнями від 27.03.2019 №884 щодо протиправності проведеного заходу контролю (а.с. 52-53).

На підставі Акта перевірки №113 головою НКРЕКП О.Кривенко винесено постанову Про накладення штрафу на ПрАТ Рівнеазот за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з центрального водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання від 02.04.2019 №489, якою постановлено накласти на ПрАП Рівнеазот штраф у розмірі 85000 грн. 00 коп. (далі іменується Постанова №489) (а.с. 48-49).

Перевіривши правову та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб`єктом владних повноважень в основу оскаржуваного рішення Постанови №489, на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС України, яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку; суд зазначає наступне.

Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22.09.2016 №1540-VIII (далі іменується Закон України №1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Згідно статті 3 Закону України №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Частинами першою, другою статті 14 Закону України №1540-VIII встановлено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Частинами другою-четвертою статті 22 Закону України №1540-VIII визначено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України Про ринок електричної енергії, Про природні монополії, Про питну воду та питне водопостачання, Про ринок природного газу, Про теплопостачання.

Відповідно до положень статті 19 Закону України №1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

Абзацом 5 частини п`ятої статті 19 Закону України №1540-VIII встановлено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

Відповідно абзацу 1 частини 1 статті 5 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності №877-V від 05.04.2007 (далі іменується Закон України №877-V), планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.

Частиною другою статті 5 Закону України №877-V встановлено, що Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).

Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі іменується Постанова №342), затверджено Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю); та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі іменується Методика).

Даними нормами на законодавчому рівні встановлюються:

єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - критерії);

єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).

За правилами пункту 4 Методики перегляд уніфікованої форми акта перевірки, зокрема переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), здійснюється у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).

Перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю) (пункт 3 Методики).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2018 року №1106 Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю (далі іменується Постанова №1106) затверджено Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю.

Тобто, 28.11.2018 Кабінетом Міністрів України прийнято новий нормативно-правовий акт у даній сфері, відтак НКРЕКП відповідно до вимог законодавства був зобов`язаний переглянути уніфіковану форму акта перевірки, зокрема, щодо переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю).

Проте, НКРЕКП після прийняття критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, не затверджено та не оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфіковану форму акта.

Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджений 14.06.2018 згідно Постанови №428, тобто, до прийняття Постанови №1106.

Статтею 10 Закону України №877-V визначено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Судом встановлено, що позивач вживав заходи щодо припинення здійснення НКРЕКП перевірки шляхом надіслання вимоги від 22.03.2019 №865, проте таке звернення залишено відповідачем без реагування. Відтак, суд дійшов висновку, що Акт перевірки №113 не відповідає формі уніфікованого акта перевірки.

Оскаржувана Постанова №489 винесена контролюючим органом на підставі Акта перевірки №113.

Надаючи правову оцінку рішенню суб`єкта владних повноважень Постанові №489, суд констатує, що такий акт індивідуальної дії винесений з порушенням критерію На підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом цей критерій випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України фундаментальна юридична категорія, що є критерієм правового життя суспільства і громадян. Це комплексне політико-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв`язок права і влади, права і держави; законність це принцип, метод та режим суворого, неухильного дотримання, виконання норм права всіма учасниками суспільних відносин.

На підставі означає, що суб`єкт владних повноважень має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

У межах повноважень означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. Під встановленими законом повноваженнями розуміються як ті, на наявність яких прямо вказує закон так звані прямі повноваження, так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідними для реалізації суб`єктом владних повноважень своїх функцій (завдань) похідні повноваження.

У спосіб означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Суд також зазначає, що Акт перевірки №113 (за самостійним визначенням) не являється актом індивідуальної дії, що зумовлює для позивача виникнення будь-яких прав чи обов`язків. Проте, Акт перевірки №113 є носієм доказової інформації про виявлені під час контрольного заходу порушення, на підставі якого приймається відповідне рішення у даному випадку Постанова №489.

Суд констатує, що прийняття суб`єктом владних повноважень рішення акта індивідуальної дії, що породжує для адресата певні права та обов`язки, можливе виключно за наявності відповідної правової (юридичної) підстави, яка повинна бути належною.

Правова (юридична) підстава сукупність передбачених правом обставин, умов, фактів і передумов, що забезпечують настання юридичних наслідків; має нормативне закріплення, визначений зміст, вичерпний характер, враховує особливості певного випадку та породжує юридичні наслідки.

Правовою (юридичною) підставою для прийняття оскаржуваної Постанови №489 слугував саме Акт перевірки №113, який, як встановлено судом, не відповідав уніфікованій формі. Невідповідність Акта перевірки №113 уніфікованій формі свідчить про відсутність у нього ознак носія доказової інформації, що вказує на відсутність правової (юридичної) підстави для прийняття Постанови №489.

Судом також встановлено, що ПрАТ Рівнеазот зверталося до Державної регуляторної служби України із зверненням від 27.03.2019 №884, за результатами опрацювання якого надано відповідь про наступне проведення позапланової перевірки додержання НКРЕКП вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (а.с. 163).

Актом перевірки додержання НКРЕКП вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності №27/67-К/2019 (а.с. 164-167) встановлено, порушення з боку НКРЕКП: вимог абзаців 7 та 8 частини другої статті 5 Закону, якими встановлено, що залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів, що затверджується наказом такого органу; уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством; Комісією встановлено, що акти перевірки від 25.03.2019 №№111-113, не містять переліку питань залежно від ступеня ризику; порушено абзац 9 частини шостої статті 7 Закону, яким встановлено, що в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом; Акти перевірки від 25.03.2019 №№111-113 були підписані не всіма посадовими особами, які здійснювали захід; порушено абзац 13 частини шостої статті 7 Закону, яким передбачено, що один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю); в ході перевірки встановлено, що Акти перевірки від 25.03.2019 №№111-113 не були вручені в останній день перевірки.

Судом також встановлено, що Акт перевірки №113 не був підписаний усіма посадовими особами, які здійснювати контрольний захід, а сам Акт перевірки №113 не був вручений керівнику підприємства чи його уповноваженій особі, що є порушенням статті 7 Закону України №877-V.

Встановлення судом вказаних вище обставин в сукупності дають самостійні підстави для висновку про протиправність Постанови №489, яка винесена не у порядку та спосіб, що визначені нормами чинного законодавства.

Разом з тим, оскільки Акт перевірки №113 є недопустимим доказом, а порушення, які в ньому зафіксовані не підтверджуються жодними іншими доказами, то суд не дає оцінку обгрунтуванням сторін, що стосуються суті порушень вказаних у Акті перевірки №113.

Крім того, ПрАТ Рівнеазот у позовній заяві також вказує, що згідно Указу Президента України від 29.05.2018 №154/2018 ОСОБА_3 призначена членом НКРЕКП, та саме така особа підписала оскаржувану Постанову №489. Проте, згідно статті 116 Конституції України Президент України не має повноважень призначати членів НКРЕКП; призначення ОСОБА_3 членом НКРЕКП суперечить нормам Конституції України, а відтак підписання оскаржуваної Постанови №489 такою особою є протиправним.

Суд відхиляє такі доводи позивача та зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України №1540-VIII, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

За правилами пункту 2 частини першої статті 4 Закону України №1540-VIII, основними принципами діяльності Регулятора є: самостійність і незалежність.

Відповідно до абзаців першого та другого частини другої статті 5 Закону України №1540-VIII, члени Регулятора, інші посадові особи Регулятора діють незалежно. Будь-які письмові чи усні вказівки, розпорядження, доручення органу державної влади, іншого державного органу, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, суб`єктів господарювання, політичних партій, громадських об`єднань, професійних спілок чи їх органів, а також інших осіб, що стосуються виконання членами Регулятора, його посадовими особами своїх функцій і повноважень відповідно до закону, є незаконним впливом. Органам державної влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, суб`єктам господарювання, політичним партіям, громадським об`єднанням, професійним спілкам та їх органам забороняється втручатися у процеси державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до абзаців другого, третього та четвертого частини третьої статті 8 Закону України №1540-VIII, до складу Конкурсної комісії входять: дві особи, яких визначає Президент України; 2) дві особи, яких визначає Верховна Рада України: одна особа - за поданням Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належить розвиток паливно-енергетичного комплексу, вугільної, газової, нафтової, нафтопереробної промисловості та електроенергетики; одна особа - за поданням Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належить житлово-комунальне господарство. Комітети Верховної Ради України приймають рішення щодо кандидатур членів Конкурсної комісії, які пропонуються Верховній Раді України для обрання, на основі пропозицій депутатських фракцій (груп).

Абзацами 39 та 40 частини третьої статті 8 Закону України №1540-VIII, Президент України призначає на посаду члена (членів) Регулятора з відібраних Конкурсною комісією кандидатів не пізніше місячного строку з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання. Члени Регулятора призначаються на посади указом Президента України.

Частиною шостою статті 8 Закону України №1540-VIII встановлено, що повноваження члена Регулятора припиняються достроково за рішенням Президента України у разі: 1) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 2) визнання його судом недієздатним або обмежено дієздатним, визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього; 4) набрання законної сили рішенням суду про притягнення до відповідальності за корупційне правопорушення або правопорушення, пов`язане з корупцією; 5) припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; 6) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням, зокрема в разі неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я або у разі виходу на пенсію; 7) подання заяви про відставку у разі принципової незгоди з рішенням (рішеннями) Регулятора; 8) невідповідності вимогам частини другої статті 7 цього Закону; 9) смерті. Не може бути підставою для звільнення члена Регулятора набуття повноважень новообраним Президентом України. Повноваження члена Регулятора припиняються з дня видання указу Президента України про його звільнення.

Вказані вище норми Закону України №1540-VIII, визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 13.06.2019 №5-р/2019.

За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України №254к/96-ВР від 28.06.1996, Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Конституційний Суд України в Рішенні від 13.06.2019 №5-р/2019 вказав, що частина перша статті 1, пункт 2 частини першої статті 4, частина перша, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частина шоста статті 8 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22 вересня 2016 року №1540-VIII, визнані неконституційними, втрачають чинність з 31 грудня 2019 року.

Таким чином, призначена Президентом України ОСОБА_3 на посаду члена НКРЕКП мала повноваження на підписання оскаржуваної Постанови №489, що винесена 02.04.2019.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі ЄКПЛ або Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України як чинний міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України №475/97-ВР від 17.07.1997; Конвенція набула чинності для України 11.09.1997.

За приписами статті 8 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини №3477-IV від 23.02.2006, суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (рішення у справі Проніна проти України, №63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

За приписами статті 19 Конституції України від 28.06.1996 №254к/96-ВР, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідачем не доведено правомірності оскаржуваного рішення Постанови №489, в порядку статті 77 КАС України, а відтак позовні вимоги підлягають до задоволення, оскільки встановлених судом обставин достатньо для висновку про протиправність оскаржуваного акта індивідуальної дії.

За правилами частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

На користь позивача підлягає стягненню сума судового збору у розмірі 1921 грн. 00 коп., сплачена відповідно до платіжного доручення від 09.04.2019 № 41897, оригінал якого знаходиться в матеріалах справи (а.с. 80).

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В :

Адміністративний позов Приватного акціонерного товариства «Рівнеазот» (33017, Рівненська область, Рівне-17; ) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, місто Київ, вулиця Смоленська, 19; ) про визнання протиправною та скасування постанови задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 02 квітня 2019 року №489 «Про накладення штрафу на ПрАТ «Рівнеазот» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з центрального водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання».

Стягнути на користь Приватного акціонерного товариства «Рівнеазот» (33017, Рівненська область, Рівне-17; ) суму судових витрат у розмірі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. 00 (нуль) коп. за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, місто Київ, вулиця Смоленська, 19; ).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений 03 жовтня 2019 року.

Суддя Зозуля Д.П.