Справа № 640/6326/19
Суддя: Мєзєнцев Євген Ігорович
Дата ухвалення: 2019-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/6326/19 Суддя (судді) першої інстанції: Вєкуа Н.Г.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Чаку Є.В., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства юстиції України, громадської спілки "Українська ліга авторських та суміжних прав" та особи що приєдналася до цієї апеляційної скарги: Громадська спілка "Український музичний альянс" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом громадської організації "Об`єднання кінематографістів "Кіно-Логос" до Міністерства юстиції України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про скасування Наказу №8 від 04.01.2019,

ВСТАНОВИВ :

Громадська організація "Об`єднання кінематографістів "Кіно-Логос" звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про визнання протиправним та нечинним Наказу Міністерства економічного розвитку України № 8 від 04.01.2019 р., який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22.01.2019 року за № 77/33048; зобов`язання Міністерства юстиції України виключити з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України Наказ Міністерства економічного розвитку України № 8 від 04.01.2019 р, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.01.2019 р. за № 77/33048.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимоги в повному обсязі.

Міністерство юстиції України, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, звернулось з апеляційної скаргою, за змістом якої зазначено, що судом першої інстанції було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, є недоведеними, а висновки викладені у рішенні, не відповідають дійсним обставинам справи. Рішення на думку апелянта прийнято з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим, останній просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимоги в повному обсязі.

Громадської спілка "Українська ліга авторських та суміжних прав" також звернулась з апеляційною скаргою до якої приєдналось Громадська спілка "Український музичний альянс", посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимоги в повному обсязі.

07 жовтня 2019 року на адресу Шостого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання представника громадської спілки "Українська ліга авторських та суміжних прав" про відкладення розгляду справи у зв`язку із занятістю, пов`язаною із веденням інших справ. Водночас, означене клопотання не містить доказів на підтвердження викладеного, а саме повістки - повідомлення, ухвали про відкриття провадження та призначення справи до розгляду, тощо. За наведеного, колегія суддів вважає означене клопотання необґрунтованим, та таким, що не підлягає задоволенню.

Представники відповідачів у судовому засіданні підтримали вимоги своїх апеляційних скарг, просили скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Представник Громадської спілки "Український музичний альянс" підтримав вимоги апеляційної скраги Громадської спілки "Українська ліга авторських та суміжних прав", просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Представник позивача заперечував проти задоволення апеляційних скарг, просив відмовити у їх задоволенні, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Представник громадської спілки "Українська ліга авторських та суміжних прав" до судового засідання не з`явився, про дату, час та місце судового розгляду був повідомлений належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що 04.01.2019 року у відповідності до ч.1 ст. 16 Закону України "Про ефективне управління майновими правами правовласників у сфері авторського права і (або) суміжних прав" (далі - Закону № 2415), Міністерство економічного розвитку і торгівлі України наказом № 8 від 04.01.2019 року, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22.01.2019 року за № 77/33048, затвердив "Положення про комісію з акредитації організацій колективного управління".

Відповідно до частин 1, 2 ст. 16 Закону №2415 акредитована організація колективного управління визначається на відкритому конкурсі, що організовується Установою та проводиться постійно діючою комісією з акредитації організацій колективного управління (далі - комісія з акредитації) у визначеному цим Законом порядку.

Порядок формування, строк повноважень та правила і процедури комісії з акредитації визначаються в положенні про комісію з акредитації організацій колективного управління, що затверджується Установою.

Комісія з акредитації складається з восьми членів і формується на таких засадах:

- керівник Установи (або його заступник) - голова комісії;

- від Установи - 1 особа;

- від центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері культури та мистецтв, - 1 особа;

- від Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення - 1 особа;

- від громадських об`єднань, асоціацій, що представляють користувачів, - 1 особа;

- від громадських об`єднань, асоціацій, творчих спілок, що представляють правовласників, - 1 особа;

- від міжнародних організацій у сфері авторського права або від міжнародних організацій у сфері суміжних прав - 2 особи, які беруть участь у розгляді питань відповідно до їх компетенції.

Члени комісії з акредитації, делеговані міжнародними організаціями у сфері авторського права і (або) суміжних прав, можуть брати участь у роботі комісії з акредитації в режимі відеоконференції.

Члени комісії з акредитації повинні діяти на засадах неупередженості, відсутності конфлікту інтересів та колегіальності у прийнятті рішень.

Персональний склад комісії з акредитації затверджується наказом керівника Установи.

Суд зазначає, що громадська організація "Об`єднання кінематографістів "Кіно-Логос" діє відповідно до Закону України "Про громадські об`єднання " та представляє правовласників з питань кіновиробництва та розповсюдження аудіовізуальних творів, що відповідає меті та напрямам діяльності вказаної громадської організації, відповідно, має право направлення їхнього делегата, як члена від громадських об`єднань, що представляють правовласників.

За наведеного, затверджене оскаржуваним наказом Положення стосується правовідносин, суб`єктом яких є громадська організація "Об`єднання кінематографістів "Кіно-Логос".

Водночас, як вірно встановлено судом першої інстанції, Положення про комісію містить посилання на те, що склад Комісії формується Мінекономрозвитку. Зміни до складу комісії вносяться за поданням голови комісії затверджуються наказом Мінекономрозвитку. Таким чином, конкретного порядку формування комісії з акредитації Положення не містить. Крім того, означеним Положенням не встановлено вимог до членів комісії, критерії їх відбору та процедуру відбору, незважаючи на те, що в членство в комісію може бути заявлено декілька кандидатів.

В зв`язку із відсутністю прозорості та публічності формування комісії, на думку позивача, Мінекономрозвитку має можливість її формувати на власний розсуд, без врахування суспільної думки, об`єктивних критеріїв кандидатів, з наданням незаконної переваги одному кандидату перед іншим.

Протоколом № 7 засідання Громадської ради при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України від 19.03.2019 року, Голові комітету з питань інтелектуальної власності при Мінекономрозвитку України, було доручено створити та забезпечити діяльність робочої групи з розроблення критеріїв відбору представників до Комісії з акредитації і до 26.03.2019 року надати Департаменту інтелектуальної власності пропозиції щодо критеріїв відбору представників до Комісії з акредитації.

Матеріали справи містять копію листа Голови комітету з інтелектуальної власності громадської ради при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України № 01/0319 від 26.03.2019 р., за змістом якого зазначено, що 14 березня 2019 року відбулось засідання Комітету з інтелектуальної власності, на порядок денний якого було винесене питання щодо формування персонального складу комісії з акредитації організацій колективного управління, відповідно до ст. 16 Закону України № 2415.

Пропозиції Департаменту щодо критеріїв відбору представників до складу зазначеної комісії з акредитації членами Комітету не були підтримані, з огляду на те, що вони містили дискримінаційні оціночні поняття, які фактично нівелюють реальну участь громадських об`єднань, творчих спілок, асоціацій у формуванні даної комісії. В результаті чого, було прийнято рішення про віднесення даного питання до порядку денного засідання Громадської ради при Мінекономрозвитку, а саме створення робочої групи з представників Громадської ради, експертів, тощо за участю представника Департаменту інтелектуальної власності.

На засіданні Громадської Ради при Мінекономрозвитку, яке відбулося 19 березня 2019 року було прийняте рішення створити вищезгадану робочу групу та надати керівництву Департаменту пропозиції щодо критеріїв відбору представників до складу комісії з акредитації.

21 березня 2019 року відбулось засідання робочої групи, в якому взяли участь члени ГР МЕРТ, представники інститутів громадянського суспільства, представник Ради громадських експертиз при Антикорупційному Комітеті Верховної Ради України, представник ГО "Міжнародна спеціальна антикорупційна організація" та представник Департаменту Арданов Олексій Євгенович.

Як зазначається в листі, робочою групою були напрацьовані попередні пропозиції щодо критеріїв, за якими мають відбиратися представники правовласників, користувачів і представники-резиденти міжнародних організацій до складу комісії з акредитації організацій колективного управління, з урахуванням можливих корупційних ризиків та запобігання конфлікту інтересів.

Зокрема, для кандидатів у члени комісії з акредитації, що представляють правовласників, були напрацьовані такі критерії та умови: висунутий щонайменше разом одним (однією) громадським об`єднанням правовласників-резидентів, асоціацією правовласників-резидентів і творчою спілкою; має вищу освіту; не має судимості, не має наявного чи потенційного конфлікту інтересів у сфері колективного управління , зокрема, не є засновником організації колективного управління або особою, пов`язаною з організацією, яка є засновником організації колективного управління; не є близькою особою відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" іншого кандидата у члени комісії з акредитації; упродовж останніх трьох років до дати затвердження Положення про комісію з акредитації організацій колективного управління (04 січня 2019 року №8) не перебував у кримінальних провадженнях, що стосуються сфери діяльності організацій колективного управління; не перебуває на державній службі та не є особою, на яку згідно із Законом України " Про запобігання корупції" поширюються обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.

Комітет просив врахувати запропоновані робочою групою критерії та умови щодо відбору представників до складу комісії з акредитації організацій колективного управління та затвердити їх Наказом Мінекономрозвитку.

Листом № 01/0319 від 26.03.2019 р. пропозиції щодо критеріїв до складу членів Комісії з акредитації організацій колективного управління були направлені Директору Департаменту інтелектуальної власності Мінекономрозвитку України Жалдак В.О .

Втім, як вбачається з матеріалів справи, Міністерством економічного розвитку та торгівлі України вказані критерії не були прийняті до уваги при формуванні комісії з акредитації.

Зважаючи на викладене, позивач зазначив, що відсутність критеріїв, за якими проходить відбір кандидатів до Комісії, може сприяти вчиненню корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень.

Вказані доводи позивача підтверджуються, зокрема, листом Державної регуляторної служби України № 2314/20-19 від 11.04.2019 року в якому зазначено, що у затвердженому Наказом №8 Положенні про комісію з акредитації організацій колективного управління відсутні норми , які б регламентували порядок формування зазначеної комісії. Вказане не в повній мірі відповідає Закону України "Про ефективне управління майновими правами правовласників у сфері авторського права і (або) суміжних прав". У разі внесення змін до наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі від 04.01.2019 № 8 "Про затвердження Положення про Комісію з акредитації організацій колективного управління", в частині приведення його у відповідність до вимог чинного законодавства, Державна регуляторна служба України зможе надати висновок щодо їх віднесення до категорії регуляторних актів.

Як вбачається з матеріалів справи, представником Мінекономрозвитку в суді першої інстанції було зазначено, що критерії для відбору кандидатів у члени комісії не затверджені, відбір до складу комісії відбувався шляхом консультування між структурними відділами Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, вже після надання кандидатами відповідних документів .

Отже, надані пояснення представника Мінекономрозвитку фактично підтверджують непрозорість процедури відбору кандидатів на посаду у члени комісії, оскільки фактично такий відбір ґрунтувався не на затверджених критеріях відбору, а на суб`єктивних оцінках кандидатів посадовими особами Міністерства.

Щодо підстав для виключення оскаржуваного наказу з Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, суд зазначає наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, Міністерство юстиції наполягає, що при реєстрацій оскаржуваного наказу останнім не було порушено процедуру реєстрації, наказ Мінекономрозвитку відповідає вимогам чинного законодавства, а тому його державна реєстрація була правомірною.

Відповідно до п. 8 "Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року № 7311 нормативно-правовий акт, що подається на державну реєстрацію, має відповідати законодавству про мови та інших актів законодавства, узгоджуватися з раніше прийнятими актами та викладатися згідно із прописом, з дотриманням правил нормопроектувальної техніки.

Відповідно до п.2.1 Наказу Міністерства юстиції України № 883/5 від 15.05.2013 року, нормативно-правовий акт:

- повинен розроблятися з урахуванням його галузевої належності, відповідати за обсягом регламентації визначеному в ньому предмету правового регулювання;

- не повинен містити повторів норм права, які містяться в інших нормативно-правових актах;

- не повинен дублювати однакові за змістом положення, які містяться в тексті цього нормативно-правового акта;

- повинен бути ясним, чітким, зрозумілим, стислим і послідовним;

- не повинен містити суперечливих норм права;

- не повинен включати положень, що належать до одного й того самого предмета правового регулювання;

- повинен бути внутрішньо узгодженим, мати логічно побудовану структуру.

Втім, наказ Мінекономрозвитку №8 від 04.01.19 р. не відповідає принципу ясності, зрозумілості внутрішньої узгодженості, оскільки містить загальні норми створення Комісії, проте не містить критерії щодо відбору кандидатів для її створення, а також процедури їх відбору, тобто є за своїм змістом є не прозорим і не конкретним.

Згідно абз. б п. 13 Положення про реєстрацію нормативно-правових актів, у державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно-правовий акт:

- видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт:

- порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов`язки;

- виходить за межі компетенції органу, що його видав;

- містить норми, що призводять або можуть призвести до вчинення корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень;

- не відповідає вимогам законодавства про мови;

- суперечить установленому порядку ведення діловодства;

- видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (на підставі повідомлення ДРС);

За наведеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що в державній реєстрації Наказу Мінекономрозвитку від 04.01.2019 року № 8 повинно було бути відмовлено, оскільки його норми, як встановлено судом, призводять або можуть призвести до вчинення корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Як вбачається з рішення Європейського суду з прав людини у справі «Волохи проти України» від 02 листопада 2006 року, якість закону пов`язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи.

Будь-яка дія органів державної влади має будуватися на цьому принципі, а відтак чинні положення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони були достатньо доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні (п. 147 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Броньовський проти Польщі» від 22.06.2004). Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. У національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито. (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14.03.2002, п. 56 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Аманн проти Швейцаріїї» від 16.02.2000).

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» від 14 червня 2007 року).

Крім того, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах «Лелас проти Хорватії», «Тошкуце та інші проти Румунії») і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах (рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (п. 128), та «Беєлер проти Італії» (п. 119).

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (п. 74 рішення ЄСПЛ у справі «Лелас проти Хорватії»).

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи практику Європейського суду з прав людини, а також беручи до уваги, що відповідачем не доведено правомірність оскаржуваного наказу з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства юстиції України, громадської спілки "Українська ліга авторських та суміжних прав" та особи що приєдналася до цієї апеляційної скарги: Громадська спілка "Український музичний альянс" залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя В.В.Файдюк

суддя Є.В.Чаку