Справа № 120/647/19-а
Суддя: Франовська К.С.
Дата ухвалення: 2019-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/647/19-а

Головуючий у 1-й інстанції: Дмитришена Р.М.

Суддя-доповідач: Франовська К.С.

26 вересня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Кузьменко Л.В. Совгири Д. І.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року (час ухвалення рішення- не зазначено, місце ухвалення- м.Вінниця, дата складення повного тексту рішення- 12.06.2019 р.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Теплицької районної ради Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

В лютому 2019 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження №1 від 16 січня 2019 року " Про скликання 43-ї позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області сьомого скликання", виданого депутатом Теплицької районної ради Вінницької області ОСОБА_6., з підстав порушення визначеної законом процедури скликання позачергової сесії районної ради.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року та прийняти нове, яким задовольнити позов.

На обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що депутат районної ради ОСОБА_6. не мала права й не була уповноважена видавати та підписувати розпорядження №1 від 16 січня 2019 року " Про скликання 43-ї позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області сьомого скликання " та скликати, проводити пленарне засідання сесії Теплицької районної ради сьомого скликання, розглядати на ньому питання, оскільки рішенням Гайсинського районного суду Вінницької області від 18 травня 2018 року у справі №144/1447/17 визнано протиправними дії Теплицької районної ради 7 скликання щодо скликання та проведення 20 позачергової сесії Теплицької районної ради відповідно до розпорядження №100 від 25.04.2017 року, виданого т.в.о. голови Теплицької районної ради ОСОБА_6., визнано протиправним та скасовано рішення Теплицької районної ради 7 скликання №277 від 28.04.2017 року «Про обрання голови Теплицької районної ради» . Відтак, судовим рішенням встановлено незаконне обрання ОСОБА_6. головою Теплицької районної ради. Рішення набрало чинності згідно ухвали Сьомого апеляційного адміністративного суду 29 листопада 2018 року.

Проте, вирішуючи даний спір, суд першої інстанції цього рішення не врахував, і як наслідок, ухвалив рішення, яке не відповідає вимогам закону, а тому підлягає скасуванню.

У відзиві на апеляційну скаргу Теплицька районна рада вказує на безпідставність доводів апеляційної скарги з тих підстав, що відповідно до ч. 1 ст. 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради. Тобто, вказаною статтею не передбачено право голови районної ради на видачу наказу чи розпорядження про призначення чи поновлення на посаді голови районної ради.

Обов`язок поновлення на посаді покладений саме на орган, що прийняв рішення, тобто, на підставі рішення ради. Таку ж позицію виклав Сьомий апеляційний адміністративний суд у постанові від 15.11.2018, якою скасував ухвалу Гайсинського районного суду Вінницької області від 25.06.2018 щодо задоволення заяви про порядок виконання рішення суду. Скасовуючи вказану ухвалу суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що обов`язок поновлення на посаді покладений саме на орган, що прийняв рішення про звільнення, а поновлення на посаді можливе лише на підставі відповідного акту органу, що прийняв незаконне рішення.

З метою виконання вказаних рішень ОСОБА_6. винесла розпорядження №1 від 16.01.2019 "Про скликання 43 позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області 7 скликання".

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів, відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, з наступних підстав.

Як встановив суд та підтверджено матеріалами справи, рішенням Теплицької районної ради Вінницької області 7 скликання №1 від 24.11.2015 року головою Теплицької районної ради обрано ОСОБА_1 .

14.03.2017 року прийнято рішення 17-ї позачергової сесії Теплицької районної ради 7 скликання "Про звільнення голови районної ради ОСОБА_1 з займаної посади".

28 квітня 2017 року на 20-тій позачергової сесії прийнято рішення №277 «Про обрання голови Теплицької районної ради», яким головою Теплицької районної ради 7 скликання Вінницької області обрано ОСОБА_6 .

Рішенням Гайсинського районного суду Вінницької області від 21.06.2018 у справі №144/307/17 визнано протиправним та скасовано рішення 17-ї позачергової сесії Теплицької районної ради 7 скликання від 14.03.2017 «Про звільнення голови районної ради ОСОБА_1 з займаної посади». Поновлено ОСОБА_1 на посаді голови Теплицької районної ради Вінницької області з 14.03.2017 року.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018 року рішення Гайсинського районного суду Вінницької області від 21.06.2018 року залишено без змін.

16.01.2019 року ОСОБА_6. як головою районної ради видано розпорядження №1 "Про скликання 43 позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області 7 скликання", яким пленарне засідання призначено на 29.01.2019 .

На розгляд сесії винесено наступні питання:

про звіт голови районної ради;

про звільнення з посади голови Теплицької районної ради ОСОБА_6 . ;

про поновлення на посаді голови Теплицької районної ради ОСОБА_1 ;

про затвердження "Комплексної оборонно-правоохоронної програми Теплицького району Вінницької області на 2018 - 2020 роки в новій редакції";

про затвердження Програм зайнятості населення Теплицького району на період до 2020 року;

про план роботи Теплицької районної ради 7 скликання на 2019 рік;

про затвердження Статуту комунального некомерційного підприємства "Теплицький ЦПМД" в новій редакції;

про затвердження фінансового плану КНП "Теплицький ЦПМД" на 2019 рік;

про призначення директора КЗ "Теплицька ДМШ";

про майно спільної власності територіальних громад, сіл, селищ Теплицького району;

про окремі питання оплати праці голови районної ради і заступника голови районної ради на 2019 рік; про надання дозволу на списання майна;

про затвердження розпоряджень голови районної ради та голови райдержадміністрації;

про звернення депутатів Теплицької районної ради до голови Вінницької ОДА В.Коровія, Народного депутата України Кучера М.І . щодо вирішення питання ремонту центральної дороги в с. Бджільна.

Рішенням сесії №527 від 29.01.2019 ОСОБА_1 на посаді голови Теплицької районної ради 7 скликання не поновлено.

Рішення №528 від 29.01.2019 ОСОБА_6. з посади голови Теплицької районної ради 7 скликання не звільнено.

Вважаючи протиправним розпорядження №1 від 16.01.2019 "Про скликання 43 позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області 7 скликання", у зв`язку із невідповідністю Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в України", позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження, як акт індивідуальної дії, вичерпало свою юридичну силу шляхом реалізації, а саме, проведеним пленарним засіданням районної ради, яке відбулось 29.01.2019, а спірні правовідносини, з мотивів яких наводить позивач, пов`язані із публічно-правовим спором щодо поновлення його на посаді голови районної ради та виконанням його повноважень посадової особи органу місцевого самоврядування.

Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та означає гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Перелік посад в органах місцевого самоврядування міститься у статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та передбачає: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

За змістом статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Положення, що містяться в цих правових нормах є чітко визначеними і не підлягають розширеному тлумаченню.

За змістом статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п`ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Звільнення особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради.

Повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови ради.

Зазначені повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради припиняються, а відповідна особа звільняється з посади голови ради з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що скликання сесії районної ради має відбуватись у відповідності до наведених норм права, які розширеному тлумаченню не підлягають.

Відповідно до приписів ч.1 ст.65 Закону України "Про виконавче провадження рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного працівника виконується невідкладно в порядку, визначеному статтею 63 цього Закону.

В ухвалі ВАСУ від 16.07.2013 року у справі № К/9991/34919/11, суд прийшов до висновку, що відповідно до статті 77 Закону України «Про виконавче провадження» рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного працівника виконується негайно. Виконання рішення вважається завершеним з моменту фактичного допущення зазначеного працівника до виконання попередніх обов`язків на підставі відповідного акта органу, що прийняв незаконне рішення про звільнення або переведення працівника.

Тобто, Вищий адміністративний суд наголошує, що обов`язок поновлення на посаді покладений саме на ОРГАН, ЩО ПРИЙНЯВ РІШЕННЯ ПРО ЗВІЛЬНЕННЯ, а поновлення на посаді можливе лише на підставі відповідного АКТУ ОРГАНУ, ЩО ПРИЙНЯВ НЕЗАКОННЕ РІШЕННЯ, тобто на підставі виключно рішення районної ради.

У даній справі встановлено, що станом на дату видання розпорядження №1 від 16.01.2019 року про скликання 43-ї позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області сьомого скликання, рішення суду про поновлення на посаді голови Теплицької районної ради ОСОБА_1 Теплицькою районною радою не виконано всупереч ст.14 Конституції України, якою визначено, що судові рішення, що набрали законної сили, обов`язкові для всіх органів державної влади і органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, посадових чи службових осіб та громадян і підлягають виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, - і за її межами.

Як зазначалось, на підставі рішення Гайсинського районного суду Вінницької області від 18 травня 2018 року , яке набрало чинності 29 листопада 2018 року, ОСОБА_6. визнана незаконно обраною рішенням Теплицької районної ради 7 скликання №277 від 28.04.2017 року головою Теплицької районної ради.

З дати набрання чинності судовим рішенням, повноваження голови районної ради є припиненими. При цьому, повноваження депутата районної ради не припиняються.

За чинним законодавством, дане рішення виконується не в порядку, встановленому для поновлення на посаді посадових осіб органів місцевого самоврядування (за рішенням сесії), а має бути виконано шляхом складення незаконно обраною посадовою особою повноважень на підставі судового рішення.

Відтак, за наведеного правового регулювання, слід визнати, що станом на 16.01.2019 року посада голови Теплицької районної ради була вакантною.

Відповідно до вимог ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування сесія могла бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Положення, що містяться в цих правових нормах є чітко визначеними і не підлягають розширеному тлумаченню.

Отже, 16 січня 2019 року депутат Теплицької районної ради ОСОБА_6. не мала передбачених чинним законодавством повноважень на прийняття розпорядження №1 про скликання 43 позачергової сесії сьомого скликання.

Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність. Ухвалення рішення, наслідком якого є припинення публічної служби, без дотримання зазначеного порядку і процедури в цьому випадку вплинуло на його правильність.

Стосовно висновків суду як підстави відмови у позові, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

Дії посадової особи та акти індивідуальної дії можуть бути предметом розгляду адміністративного суду на відповідність їх законам України. Втім, захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

Акт індивідуальної дії є різновидом правового акта, особливими ознаками якого є правозастосовний характер, персоніфікованість застосування, наявність припису (або констатації) про виконання конкретної дії, однократність застосування, припинення дії після реалізації фактом його виконання.

Якщо акт індивідуальної дії прийнятий із порушенням установленого порядку, поза межами компетенції органу або приписи такого акта порушують права, свободи чи охоронювані законом інтереси особи, така особа має право звернутись до суду за захистом.

Ефективний захист відбувається лише за умови забезпечення реального поновлення порушених прав, що неможливо здійснити шляхом визнання протиправним і скасування індивідуально-правового акта в разі, якщо такий акт вичерпав свою дію фактом його реалізації та виникли інші правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав і охоронюваних законом інтересів.

Таким чином враховуючи наведене нормативне регулювання, право на оскарження рішень індивідуального характеру мають лише суб`єкти останнього в порядку, передбаченому законом. Громадяни, які не є суб`єктами вказаних правовідносин, права оскаржувати такі рішення не мають.

При цьому, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище.

Саме до такого правового висновку дійшов Верховний Суд України в постанові від 15.12.2015 (справа N 800/206/15).

Згідно доводів позивача він є суб`єктом правовідносин, щодо яких застосовується оскаржуване розпорядження, з урахуванням питання щодо поновлення позивача на посаді голови районної ради на підставі судового рішення порядку денного сесії, що скликана.

Позивач стверджує, що оскаржуване рішення порушує його особисті права та законні інтереси, так як він є суб`єктом правовідносин, щодо яких застосовується даний оскаржуваний акт.

Отже, оскаржуване розпорядження не виключає можливості його оскарження.

У даній справі захист права позивача полягає в усуненні невизначеності, яка істотно перешкоджає реалізації права, а оскільки реалізація права не може бути досягнута шляхом застосування іншого способу захисту, то прийняття судом рішення про незаконність акту є належним способом захисту.

Для вирішення позовних вимог у даній справі, суд першої інстанції мав встановити юридичну природу правовідносин, що склались між сторонами на підставі оскаржуваного акту, а не лише характер цього акту, як ненормативного, що вичерпав свою дію фактом виконання.

За таких обставин апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що процедура скликання 43-ї позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області сьомого скликання є порушеною, а вимога позивача про скасування розпорядження від 16 січня 2019 року № 1 є такою, що підлягає задоволенню.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, а тому апеляційну скаргу слід задовольнити .

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Згідно ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, з урахуванням наведеного вище, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги є суттєвими і дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, через що оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям постанови про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити .

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року скасувати.

Прийняти постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити. Визнати протиправним та скасувати розпорядження №1 від 16 січня 2019 року " Про скликання 43-ї позачергової сесії Теплицької районної ради Вінницької області сьомого скликання ", видане депутатом Теплицької районної ради Вінницької області ОСОБА_6.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 07 жовтня 2019 року.

Головуючий Франовська К.С.

Судді Кузьменко Л.В. Совгира Д. І.