Справа № 826/15733/15
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2019-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/15733/15

адміністративне провадження №К/9901/11777/18, К/9901/11772/18, К/9901/11769/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №826/15733/15

за позовом Житлово-будівельного кооперативу "Річковик-2" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг треті особи: Публічне акціонерне товариство "Київенерго", ОСОБА_1 про визнання протиправною постанови, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_1 , Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Публічного акціонерного товариства "Київенерго" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2016 року (головуючий суддя - Кузьменко В.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Саприкіної І.В., суддів: Карпушової О.В., Кучми А.Ю)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ЖБК «Річковик-2» звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання незаконною та нечинною постанови від 03.03.2015 року № 613 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення ПАТ «Київенерго»; визнання протиправними дій щодо прийняття вказаної постанови.

2. Позовна заява мотивована тим, що постанова має бути скасована у судовому порядку, оскільки прийнята відповідачем протиправно, без урахування всіх обставин, що мали значення для її прийняття. Позивач вказує на відсутність належних повноважень у НКРЕКП для прийняття Постанови та зауважує, що оскільки оскаржуваний акт не пройшов державну реєстрацію, він вважається таким, що не набрав чинності, а отже, не може бути застосованим.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачем не доведено факту порушення оскаржуваною постановою відповідача від 03 березня 2015 року №613 "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення ПАТ "Київенерго" його прав чи інтересів. При цьому, дана постанова не є нормативно-правовим актом, а тому не підлягала державній реєстрації, а тому відсутні підстави стверджувати про порушення порядку її прийняття та оприлюднення.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2016 року в частині відмови у задоволені позову про визнання нечинною постанови. В цій частині прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено. Визнано нечинною з моменту прийняття постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 03.03.2015 року № 613 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення ПАТ «Київенерго». Зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг оприлюднити резолютивну частину даної постанови у 15-деннний термін з моменту її проголошення. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що спірна постанова НКРЕКП за своїм змістом є нормативно-правовим актом. Разом з тим, відповідач в порушення чинного законодавства не зареєстрував її в Мін`юсті та не включив до Єдиного державного реєстру з присвоєнням реєстраційного коду. Таким чином, суд дійшов висновку про недотримання процедури реєстрації та оприлюднення спірної постанови, що є підставою для визнання її нечинною з моменту прийняття.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Публічне акціонерне товариство "Київенерго" звернулися до Вищого адміністративного суду України із касаційними скаргами, в яких просять його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2016 року відкриті провадження за касаційними скаргами Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Публічне акціонерне товариство "Київенерго" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року.

В обґрунтування касаційних скарг зазначили, що оскаржувана постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання незаконною та нечинною постанови від 03.03.2015 року № 613 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення ПАТ «Київенерго» за своїм змістом не є нормативно-правовим актом, що поширює свою дію на невизначене коло осіб. Дана постанова стосується виключно ПАТ «Київенерго», а тому є індивідуальним актом та не потребує державної реєстрації. Крім того, відповідно до довідки Міністерства юстиції України « 165 від 24 квітня 2015 за результатами перевірки Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, не встановлено порушень вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

8. ОСОБА_1 також звернулась із касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2016 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.07.2016 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2016 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2016.

Касаційна скарга аргументована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили чи є відповідач - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг центральним органом виконавчої влади, чим порушили норми матеріального та процесуального права.

9. Верховний Суд ухвалою від 94 жовтня 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

10. Позивач відзиву на касаційні скарги не надавав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Постановою від 03 березня 2015 року № 613 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення ПАТ «Київенерго» відповідно до Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», Указу Президента України від 10 вересня 2014 року № 715 «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та постанови Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» НКРЕКП постановила:

« 1. Установити ПАТ «Київенерго» тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення на рівні:

- тариф на теплову енергію - 531,10 грн./Гкал (без ПДВ) за такими складовими: тариф на виробництво теплової енергії - 482,21 грн./Гкал (без ПДВ); тариф на транспортування теплової енергії - 46,77 грн./Гкал (без ПДВ); тариф на постачання теплової енергії - 2,12 грн./Гкал (без ПДВ);

2. Установити ПАТ «Київенерго» структуру тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення згідно з додатками 1, 2, 3, 4.

3. Визнати такою, що втратила чинність, постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 23 квітня 2014 року №465 "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення ПАТ "Київенерго".»

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

13. Аналізуючи доводи, викладені у касаційних скаргах, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для їх задоволення з огляду на наступне.

14. За визначенням статті 1 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" тарифи на комунальні послуги - це тарифи на теплову енергію (крім тарифів на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, а також тарифи на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, а також тарифи на послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) для суб`єктів, які є виконавцями цих послуг.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

Стаття 5 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" передбачає, що національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, застосовує такі засоби регуляторного впливу на суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках, як встановлення тарифів на комунальні послуги для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках.

Згідно з положеннями статті 6 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів та здійснює встановлення тарифів на комунальні послуги суб`єктам природних монополій та суб`єктам господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

Відповідно до частин першої та другої статті 10 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" тарифи на комунальні послуги формуються суб`єктами природних монополій та суб`єктами господарювання на суміжних ринках відповідно до порядків (методик), встановлених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, відповідно до цього Закону.

Тарифи на комунальні послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планованих витрат на їх виробництво з урахуванням планованого прибутку.

15. Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - Положення).

Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями НКРЕКП, зокрема є державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Пункт 4 Положення передбачає, що НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, установлює тарифи на комунальні послуги для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП.

Наведені норми законодавства вказують, що НКРЕКП, як орган державного регулювання у сфері комунальних послуг, наділена повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги, у тому числі на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення, які мають забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планованих витрат на виробництво комунальних послуг з урахуванням планованого прибутку.

16. Відповідно до пп. 4 п. 10 Положення рішення НКРЕКП підписує голова.

Згідно п. 9 вказаного Положення НКРЕКП як колегіальний орган утворюється у складі голови та шести членів. Голова НКРЕКП призначається на посаду та звільняється з посад Президентом України шляхом видання відповідного указу. В день створення НКРЕКП Президент України призначив голову та 6 членів комісії відповідними Указами.

В силу приписів п. 1 Указу Президента України № 969/2014 від 30.12.2014 року «Про тимчасове виконання обов`язків голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» ОСОБА_2 призначено тимчасово виконуючим обов`язки Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за згодою).

Таким чином, ОСОБА_2 на підставі Указу Президента України виконує функції голови Національної комісії до закінчення строку, на який його призначено т.в.о. голови.

Відповідно, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків, що ОСОБА_2 на час прийняття спірної постанови НКРЕКП був наділений, у спосіб, визначений законом, повноваженнями голови Нацкомісії та мав право підписувати таку постанову.

17. Стосовно доводів касаторів про порушення процедури прийняття відповідачем спірної постанови саме на стадії її державної реєстрації у Міністерстві юстиції України колегія суддів зазначає наступне.

Пункт 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Як вбачається з наведеної правової норми, рішення суб`єкта владних повноважень можуть бути виражені у формі нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії.

Так, нормативно-правовий акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що стосується актів ненормативного характеру (актів індивідуальної дії), то вони породжують права та обов`язки тільки у того суб`єкта (чи визначеного ними кола суб`єктів), якому вони адресовані.

Основним критерієм розмежування адміністративних актів є коло осіб, на яких поширюється їх дія, при цьому визначальним у визначенні нормативно-правового акта є те, що останній є джерелом права.

Відповідно до пункту 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731, на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться.

За визначенням пункту 1 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року №34/5, нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

18. Суд апеляційної інстанції вказав, що спірною постановою установлено тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення на рівні: тариф на теплову енергію - 531,10 грн./Гкал (без ПДВ). Згідно інформації, розміщеної на сайті Нацкомісії, тариф на теплову енергію для категорії споживачів «населення» 2016 (без ПДВ) також становить 531,10 грн./Гкал.

Крім того, аналіз змісту даного акту свідчить, що дана постанова встановлює тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення, її норми поширюються на невизначене коло осіб та розраховані на неодноразове застосування, що в свою чергу дає підстави вважати, що дана постанова є нормативно-правовим актом.

19. За ст. 1 Закону України «Про теплопостачання» тариф (ціна) на теплову енергію - грошовий вираз витрат на виробництво, транспортування, постачання одиниці теплової енергії (1 Гкал) з урахуванням рентабельності виробництва, інвестиційної та інших складових, що визначаються згідно із методиками, розробленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

У відповідності до п. 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014, рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями. Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Згідно з пп. 8, 15, 17 п. 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228 Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації; здійснює експертизу проектів нормативно-правових актів та нормативно-правових актів, що підлягають державній реєстрації, на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського Суду з прав людини; забезпечує ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, надання інформації з нього.

Відповідно до п. 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Пунктом 2 даного Положення передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затверджений наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (далі - Порядок № 34/5).

Пунктом 6.7. Порядку № 34/5 визначено, що після включення нормативно-правового акта до Єдиного державного реєстру і присвоєння йому реєстраційного коду Управління систематизації передає нормативно-правовий акт для опублікування в бюлетені «Офіційний вісник України».

Судами встановлено та не заперечується сторонами, що спірна постанова НКРЕКП не зареєстрована в Мін`юсті, не включена до Єдиного державного реєстру з присвоєнням реєстраційного коду та не опублікована в бюлетені «Офіційний вісник України».

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про порушення Нацкомісією процедури прийняття оскаржуваної постанови, що є підставою для визнання її нечинною з моменту прийняття.

20. Решта доводів касаторів зводиться до переоцінки доказів та встановлених по справі обставин, що, в силу вимог статті 341 КАС України, не може бути предметом дослідження суду касаційної інстанції.

21. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

22. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

23. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

24. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційні скарги ОСОБА_1 , Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Публічного акціонерного товариства "Київенерго" - залишити без задоволення.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

А.І. Рибачук