Справа № 826/9967/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-10-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

01 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/9967/18

адміністративне провадження №К/9901/11786/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.

представника позивача: Козуліної А.В., Цимбала Ю.І.

представника відповідача: Ткаленко А.В.

представника третьої особи: Глазкова Є.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/9967/18

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

третя особа: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Місце мрій 1Б"

про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою адвоката Козуліної Аліси Василівни в інтересах ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Скочок Т.О. від 30 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельничука В.П., Земляної Г.В., Лічевецького І.О. від 21 березня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва, відповідач), третя особа - Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Місце мрій 1Б» (далі - ОСББ «Місце мрій 1Б», третя особа), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 04 вересня 2017 року № 288 «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності»;

- зобов`язати Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вчинити дії щодо внесення до реєстру дозвільних документів відомості про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція квартири АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_8» від 18 листопада 2015 року № КВ НОМЕР_1 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності «Реконструкція квартири АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_9» від 09 грудня 2015 року № КВ 13.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перевірка, за результатами якої винесено оскаржуваний наказ, проведена на підставі незаконного рішення, в якому, у порушення положень статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», не зазначено суб`єкта та предмет перевірки. Крім того, за твердженням представника позивача, наслідки у вигляді скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта можуть застосовуватись уповноваженим органом виключно у разі повідомлення у таких деклараціях недостовірних даних, які дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом. Проте, у межах спірних правовідносин, як наголошено представником позивача, об`єкт не є самочинним будівництвом. При цьому, висновки суб`єкта владних повноважень про необхідність отримання містобудівних умов та обмежень є необґрунтованими, оскільки спірна реконструкція проводилась без змін зовнішньої конфігурації приміщень, а зазначення категорії складності об`єкта ІІ замість ІІІ є опискою, що також не є підставою вважати спірний об`єкт будівництва самочинним. Також, у позовній заяві зазначено, що позивач не може бути суб`єктом вчинення правопорушення, що стосується розроблення проектної документації, оскільки не є розробником та виконавцем проектної документації.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутність отриманих у встановленому порядку містобудівних умов та обмежень забудови, непроведення обстежень технічного стану конструкцій щодо можливості реконструкції, у силу положень частині першої статті 376 Цивільного кодексу України, свідчить про самочинність спірного будівництва. Факт невірного зазначення у деклараціях класу наслідків об`єкта будівництва ІІ замість ІІІ позивачем не заперечувався, а визнання вказаного як помилки не спростовує даної неточності у спірних деклараціях.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, адвокат Адвокатського об`єднання «Цимбал, Козуліна та партнери» Козуліна Аліса Василівна в інтересах ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 25 квітня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/9967/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу адвоката Адвокатського об`єднання «Цимбал, Козуліна та партнери» Козуліної Аліси Василівни.

Разом із касаційною скаргою представником позивача, а також разом з відзивами на касаційну скаргу представниками Департаменту ДАБУ міста Києва та ОСББ «Місце мрій 1Б» подано клопотання про забезпечення їх участі у судовому засіданні під час розгляду справи у касаційному порядку.

Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 13 серпня 2019 року.

Під час розгляду справи було оголошено перерву до 03 вересня 2019 року та до 01 жовтня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено позаплановий захід державного контролю щодо дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт щодо реконструкції квартир № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3 , за результатами якого складено акт від 03 серпня 2017 року № б/н.

Внаслідок проведення вказаної перевірки встановлено, що ОСОБА_1 виконано будівельні роботи з реконструкції квартир № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 шляхом приєднання терас, лоджій до квартир та надбудови 2-х поверхів з їх розділенням на вісім окремих квартир, що передбачає зміну зовнішньої конфігурації квартир.

Проектною документацією «Реконструкція квартир № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3 », розробленою ФОП ОСОБА_3 , передбачено збільшення загальної площі квартир з 412,1 м кв. до 584,65 м кв. Проектна документація, передана ФОП ОСОБА_3 замовнику будівництва, розроблена з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: без отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а також без проведення обстежень технічного стану конструкцій щодо можливості реконструкції. Клас наслідків об`єкта будівництва визначений ФОП ОСОБА_3 як середній СС2 (категорія складності ІІІ). Натомість, категорія складності об`єкта будівництва зазначена замовником будівництва ОСОБА_1 у декларації про початок виконання будівельних робіт від 18 листопада 2015 року № КВ 26 як ІІ. Отже, замовником будівництва наведено недостовірні відомості у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт від 18 листопада 2015 року № КВ 26 у частині категорії складності.

Також, категорія складності об`єкта будівництва зазначена замовником будівництва ОСОБА_1 у декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, від 09 грудня 2015 року № КВ 13, як ІІ. Отже, замовником будівництва наведено недостовірні відомості у поданій декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, від 09 грудня 2015 року № КВ 13 у частині категорії складності.

На підставі викладеного, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) винесено наказ від 04 вересня 2017 року № 288 «Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності», яким наказано скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція квартири АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_9» від 18 листопада 2015 року № КВ 26 (замовник - ОСОБА_1) та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності «Реконструкція квартири № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3» від 09 грудня 2015 року № КВ 13 (замовник - ОСОБА_1).

Також, вказаним наказом визначено управлінню дозвільних процедур забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення запису щодо реєстрації вказаних декларації з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі Козуліна А.В. зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій без достатньої мотивації, спираючись виключно на висновки перевірки, проведеної відповідачем, дійшли до хибних висновків, що мала місце зміна зовнішньої конфігурації за результатами реконструкції квартир АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7, та, відповідно, до помилкових висновків про необхідність отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у встановленому порядку.

Крім того, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що єдиною підставою для скасування декларацій є встановлення недостовірності даних, які свідчать про самочинність збудованого об`єкту. У всіх інших випадках, такі дані можуть бути скореговані шляхом внесення відповідних змін до декларації.

Від Департаменту ДАБК міста Києва та ОСББ «Місце мрій 1Б» надійшли відзиви на касаційну скаргу адвоката Козуліної А.В., в яких зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, які ґрунтуються на всебічному встановленні та дослідженні всіх обставин справи, наданням оцінки всім доводам та аргументам сторін, просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

05 та 29 серпня 2019 року від адвоката ОСОБА_1 Козуліної А.В. надійшли додаткові пояснення, в яких міститься посилання на правову позицію Верховного Суду, висловлену в аналогічній справі, зокрема, у постанові від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а. Зазначається, що у цій справі Верховний Суд дійшов до висновку про те, що після реєстрації права власності декларація про готовність об`єкта до експлуатації вичерпує свою дію, відтак, не може бути скасована органами ДАБІ України. Крім того, заявник вказує, що пунктом 7 Порядку № 553 встановлено право органу архітектурно-будівельного контролю проводити перевірку достовірності даних, зазначених у декларації про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців після реєстрації такої декларації, проте у спірних правовідносинах відповідач провів таку перевірку та скасував декларацію про початок виконання будівельних робіт та про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта через 19 місяців після закінчення будівництва.

28 серпня 2019 року від Департаменту ДАБК міста Києва надійшли додаткові пояснення, у яких зазначається, що чинним законодавством не встановлений строк давності щодо проведення позапланової перевірки, окрім перевірки достовірності даних, зазначених у декларації про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації, відтак, вважає, що Департамент не був обмежений жодними строками проведення перевірки та скасування декларацій.

30 вересня 2019 року від представника ОСББ «Місто мрій 1Б» надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що скасування декларації про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації не породжує жодних правових наслідків, відтак, не може порушувати права позивача. Зазначає, що за таких умов відсутні підстави вважати, що між учасниками справи виник спір, який має вирішуватися у судовому порядку.

Також у поясненнях міститься посилання на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 та постанові Верховного Суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/11727/16, відповідно до якої скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації може бути скасована й після реєстрації права власності на відповідний об`єкт, якщо органами ДАБІ буде виявлено наведення недостовірних даних у вказаній декларації, які дозволяють кваліфікувати об`єкт як самочинне будівництво.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Департаменту ДАБК міста Києва у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;

6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктом 7 Порядку № 553 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

За правилами пункту 8 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).

Права та обов`язки суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зазначені у пунктах 13, 14 Порядку № 553.

Зокрема, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Зі змісту положень статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку № 553 вбачається, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.

Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.

Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва, у зв`язку з чим такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.

Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16 та від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а.

Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів, ОСОБА_1 подано декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Реконструкції квартир АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3 », яку було зареєстровано Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві 18 листопада 2015 року за № КВ 26.

09 грудня 2015 року за № КВ 13 зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації вказаного об`єкта.

У період з 28 січня по 25 жовтня 2016 року зареєстровано право власності ОСОБА_1 на вісім квартир по АДРЕСА_3 що були утворені у результаті проведеної реконструкції, на підставі вищезазначеної декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

У період з 30 серпня 2017 року по 12 вересня 2017 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради проведено позаплановий захід державного контролю, за результатом якого складено акт від 03 серпня 2017 року № б/н та видано оскаржуваний наказ про скасування реєстрації декларацій.

Відповідно до частин першої та другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.

Частиною сьомою цієї ж статті передбачено підстави скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, до яких, зокрема, віднесено: встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

З аналізу наведених законодавчих норм вбачається, що реєстрація декларації про початок будівництва є обов`язковою умовою для початку виконання будівельних робіт. Відповідальність за повноту та достовірність інформації, наведеної в декларації, несе замовник будівництва (особа, яка подає декларацію).

В свою чергу, Державна архітектурно-будівельна інспекція може скористатися наданим їй правом відмови у реєстрації декларації або повернення поданої декларації з підстав, визначених статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у тому числі, у зв`язку з поданням недостовірної інформації у такій декларації.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 815/3172/18, від 23 липня 2019 року у справі № 826/5607/17.

Відповідно до частини першої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I - III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката (частина п`ята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Згідно частини дев`ятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зареєстрована декларація про готовність об`єкта до експлуатації або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката (частина десята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За правилами статті 26 цього Закону завершальним етапом будівництва об`єкта містобудування є реєстрація права власності на такий об`єкт.

З огляду на викладене, реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який потягнув за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.

З моменту реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, з якою пов`язується закінчення будівництва об`єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію. Після реєстрації ОСОБА_1 у період з 28 січня по 25 жовтня 2016 року права власності на вісім квартир по АДРЕСА_3 що були утворені у результаті проведеної реконструкції, декларація про готовність об`єкта до експлуатації новоствореного об`єкта містобудування, також вичерпала свою дію.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16, від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а, від 05 червня 2019 року у справі № 815/3172/18, від 23 липня 2019 року у справі № 826/5607/17.

Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що у Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3).

Суд також виходить з того, що суб`єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб`єктом владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп.

Ненормативні правові акти суб`єкта владних повноважень, враховуючи також і наявність делегованих повноважень, є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені таким суб`єктом після їх виконання.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку про те, що оскаржуваний наказ Департаменту ДАБК м. Києва суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення суб`єкта владних повноважень про самостійне скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного» рішення, яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить до висновку, що позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу Департаменту ДАБК міста Києва від 04 вересня 2017 року № 288 «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності» підлягає задоволенню.

При цьому колегія суддів зазначає, що після реєстрації права власності на реконструйований об`єкт нерухомого майна, у разі наявності всіх визначених законом підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України, Департамент ДАБК зобов`язаний звернутися з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта (об`єктів) у порядку, встановленому законом.

Тобто ефективним способом захисту за даних обставин є знесення самочинного будівництва за рішенням суду у разі, якщо Департаментом ДАБК буде доведено, що об`єкт «Реконструкція квартири АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3» має ознаки самочинного будівництва.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 826/12543/16, а також постанові Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 815/3172/18.

Разом з тим, позовна вимога щодо зобов`язання Департаменту ДАБК міста Києва вчинити дії щодо внесення до реєстру дозвільних документів відомості про реєстрацію скасованих декларацій є вимогою на майбутнє, оскільки відсутні будь-які підстави вважати, що Департамент ДАБК міста Києва після скасування судом оскаржуваного наказу ухилятиметься від вчинення дій по виконанню рішення суду. Відтак, задоволення позову у цій частині фактично означає вирішення спору, який ще відсутній, тобто на майбутнє, що суперечить засадам адміністративного судочинства та його принципам.

У зв`язку з цим, колегія суддів доходить до висновку, що у задоволенні адміністративного позову у частині зобов`язання Департаменту ДАБК міста Києва вчинити дії щодо внесення до реєстру дозвільних документів відомості про реєстрацію декларацій, слід відмовити.

Колегія суддів вважає необґрунтованими доводи представника ОСББ «Місто мрій 1Б» про те, що оскаржуваний наказ Департаменту ДАБК міста Києва не має жодних правових наслідків для позивача, що виключає можливість розгляду справи у суді та є підставою для закриття провадження, оскільки, зокрема, декларація про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації є дозвільним документом, на підставі якого оформлюється право власності на новозбудований (реконструйований) об`єкт (частина дев`ята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Відтак, скасування декларацій та виключення відомостей про них з державного реєстру може бути підставою для оспорювання правомірності реєстрації права власності, що свідчить про те, що оскаржуваним рішенням відповідача порушено права позивача.

Стосовно посилання представника ОСББ «Місто мрій 1Б» на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 та постанові Верховного Суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/11727/16, колегія суддів зазначає наступне.

Так, у справі № 813/4993/15, у якій винесено постанову Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року, спірні правовідносини виникли стосовно неправомірності реєстрації Інспекцією ДАБК декларації про готовність об`єкта до експлуатації на тій підставі, що останньою не перевірено достовірність наведених у декларації даних, зокрема, не враховано, що об`єкт будівництва включений до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення. Велика Палата Верховного Суду, залишаючи у силі постанову апеляційного суду, якою вирішено задовольнити позов, погодилась з висновком апеляційного суду про те, що порушення Інспекцією порядку введення в експлуатацію могло призвести до втрати об`єкта культурної спадщини місцевого значення, введення цього об`єкта будівництва в експлуатацію мало здійснюватися на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, а не на підставі реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Тобто, у справі № 813/4993/15 за рішення суду було скасовано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, разом з тим, у справі, що розглядається, предметом позову є рішення суб`єкта владних повноважень про самостійне скасування власного рішення ненормативного характеру.

У справі № 826/11727/16 спірні правовідносини виникли стосовно неправомірності реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта на тій підставі, що здійснено не реконструкцію існуючого, а будівництво іншого будинку, оскільки площу було збільшено в 11 разів. У цій справі Верховний Суд постановою від 14 травня 2019 року залишив у силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, погодившись з їх висновком про те, що відповідачем безпідставно було зареєстровано декларації, якими було передбачено здійснення капітального будівництва без наявних містобудівних обмежень, оскільки треті особи здійснювали не реконструкцію об`єкта у межах існуючого фундаменту та без зміни його площі, а будівництво нового об`єкта, що виключає можливість здійснення будівельних робіт без одержання містобудівних умов та обмежень.

Тобто у наведених вище справах мало місце скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації після реєстрації права власності на збудований об`єкт з підстав порушення порядку введення об`єкта в експлуатацію та визнання такого об`єкта самочинним будівництвом не органом ДАБІ України, а у судовому порядку.

Відтак, спірні правовідносини у справі, що розглядається, не є аналогічними до тих, щодо яких висловлено правові позиції Великою Палатою Верховного Суду та Верховним Судом у постановах від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 та від 14 травня 2019 року у справі № 826/11727/16 відповідно, позаяк, вказані правові позиції не можуть бути застосовані для вирішення спору у справі, що розглядається.

Отже, з огляду на те, що в ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено факт набуття позивачем права власності на новостворені об`єкти містобудування, однак, належної правової оцінки цим обставинам не надано, передбачені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» наслідки щодо часових меж чинності документів, які дають право на виконання будівельних робіт та введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, не застосовано, колегія суддів доходить до висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій гуртуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

Зокрема, ухвалюючи оскаржувані рішення, суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 26, 36, 39, 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для їх скасування і ухвалення нового рішення про часткове задоволення адміністративного позову.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.

Отже, особу може бути позбавлено її майна лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності повинно бути дотримано справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) виробив критерії оцінки дотримання статті 1 Першого протоколу. Вони наводяться у багатьох рішеннях. Наприклад, у справі «Серявін та інші проти України» (заява N 4909/04, пункти 38-39) ЄСПЛ навів загальні принципи застосування статті 1 Першого протоколу:

- ця стаття по суті гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном. Однак ці три норми не можна розглядати як "окремі", тобто не пов`язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою;

- будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини першої статті 1, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання стосовно того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним;

- вимога законності, яка випливає з Конвенції, означає вимогу дотримання відповідних положень національного закону і принципу верховенства права. Хоча проблему відносно тлумачення національного законодавства мають вирішувати передусім національні органи влади, зокрема суди, завдання Суду полягає в тому, щоб з`ясувати, чи не суперечить результат такого тлумачення положенням Конвенції.

Щодо мети втручання, то стаття 1 Першого протоколу до Конвенції допускає можливість втручання у право на мирне володіння майном виключно "в інтересах суспільства".

Оскільки у спірних правовідносинах суб`єктом владних повноважень оскаржуваний наказ видано всупереч наведеним вимогам статті 1 Першого протоколу до Конвенції, колегія суддів вбачає наявність підстав для визнання його протиправним та скасування.

Крім того, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу адвоката Козуліної Аліси Василівни в інтересах ОСОБА_1 слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу Департаменту ДАБК міста Києва; в іншій частині прийняти рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу адвоката Козуліної Аліси Василівни в інтересах ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 04 вересня 2017 року № 288 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності".

В іншій частині адміністративний позов залишити без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко