Справа № 580/1054/19
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1054/19 Суддя (судді) першої інстанції: В.В. Гаращенко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Єгорової Н.М.

суддів Сорочка Є.О.

Федотова І.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА :

ОСОБА_1 звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позов до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якій просила:

- визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 від 23 січня 2019 року № С-447/0/94-19 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки»;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23 січня 2019 року № С-447/0/94-19 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки»;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області прийняти рішення у формі наказу про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у відповідності до поданого клопотання;

- встановити судовий контроль за виконанням рішення суду.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року адміністративний позов задоволено частково:

- визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 від 23 січня 2019 року № С-447/0/94-19 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки»;

- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23 січня 2019 року №С-447/0/94-19 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи мотивовану відмову в його наданні, з урахуванням висновків суду, викладених в описовій частині судового рішення.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскільки законодавством передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а Позивачем надано разом із заявою всі необхідні документи, у Відповідача були відсутні правові підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Також наголосив, що за наслідками розгляду заяви Позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Відповідачем не було прийнято жодного рішення, що свідчить про допущену останнім бездіяльність.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд зауважив, що за своєю природою повноваження Відповідача щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою є дискреційними повноваженнями, а тому належним способом захисту прав ОСОБА_1 є зобов`язання ГУ Держгеокадастру в Черкаській області повторно розглянути звернення та вирішити питання про надання дозволу.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить змінити резолютивну частину рішення суду першої інстанції та зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Черкаській області «прийняти рішення у формі наказу про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у відповідності до поданого клопотання». При цьому зазначає, що повноваження щодо видачі дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними повноваженнями Відповідача, за умови відсутності визначених законом підстав для відмови. Наголошує на своєму праві на ефективний засіб юридичного захисту та необхідності встановлення судового контролю за виконанням рішення суду.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2019 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 25 вересня 2019 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У відзиві на апеляційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Черкаській області просило відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін. Свої доводи обґрунтовує тим, що земельним законодавством передбачено, що громадяни отримують дозвіл на розроблення документації із землеустрою на підставі рішення відповідного органу. Отримання відповідного дозволу на підставі рішення суду законодавством не передбачено.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Оскільки рішення суду першої інстанції в частині задоволенні позовних вимог не є предметом апеляційного оскарження, судова колегія вважає за необхідне здійснювати перевірку його законності та обґрунтованості у межах доводів та вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 23 січня 2019 року до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області надійшло клопотання представника Позивача (вхідний номер № С-447/0/94-19) про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

У вказаному клопотанні представник Позивача просив відповідно до ст. 118, 121 Земельного кодексу України надати члену фермерського господарства «Гора 2006» ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність заявника земельної ділянки для ведення фермерського господарства у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території Коритнянської сільської ради Монастирищенського району Черкаської області орієнтовним розміром 2,36 га за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером :02:001:0830.

При цьому, до вказаного клопотання представником позивача додано: витяг з ДРРПНМ від 06 січня 2017 року, індексний номер 77819398; витяг зі Статуту ФГ «Гора 2006»; нотаріально посвідчене погодження землекористувача ФГ «Гора 2006» на вилучення частини земельної ділянки, що перебуває у його користуванні на користь заявника; довідка ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 19 грудня 2018 року № ПІ-226/0-208/0/63-18; графічний матеріал на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, підписаний представником заявника; копію паспорта та довідку про присвоєння РНОКПП заявника, довіреність заявника на представника Лещинського О. Й .

Листом від 21 лютого 2019 року № 602/0/95-19 Головне управління повідомило Лещинському О. Й. про неможливість вирішення порушеного питання, з таких піддстав:

- у поданих матеріалах відсутні документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

- у поданих документах відсутній належним чином зареєстрований в Єдиному державному реєстрі про проведення державної реєстрації юридичних осіб статут фермерського господарства з внесенням відповідних членів господарства.

- цільове призначення даної ділянки вже визначено, а саме «Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», тому надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку площею 2,36 га, яка входить до складу сформованої земельної ділянки площею 10 га з кадастровим номером :02:001:0830 та іншим цільовим призначенням не є можливим.

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 14, 19, 22, 64 Конституції України, ст. ст. 118, 121, 122 Земельного кодексу України, ряду підзаконних актів, а також з урахуванням правових позицій Верховного Суду, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відмова ГУ Держгеокадастру у Черкаській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прийнята без достатніх на те правових підстав, а тому підлягає визнанню протиправною із зобов`язанням Відповідача повторно розглянути питання про надання дозволу з огляду на те, що жодного з передбачених законодавством рішень за наслідками розгляду заяви прийнято не було.

З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно п. «а» ч. 2 ст. 22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

За правилами пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України.

Так, згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

При цьому згідно ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року №15 (далі - Положення №15) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Приписи пп. 31 п. 4 Положення №15 визначають, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Крім того, за правилами пп. 13 п. 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року №333, головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Отже, до повноважень ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області належить питання надання дозволу з розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поза межами населеного пункту.

Оцінюючи Вимогу позивача про зобов`язання відповідача надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд звертає увагу на те, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про необхідність часткового задоволення позовних вимог шляхом зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 та прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи мотивовану відмову в його наданні, з урахуванням висновків суду, але при цьому виходив з помилкових мотивів.

При цьому, Черкаський окружний адміністративний суд дійшов висновку про неможливість втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Однак, такий висновок суду першої інстанції судова колегія вважає передчасним з огляду на наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

У спірних у цій справі правовідносинах, в разі настання визначених законодавством умов, Відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні.

Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 20 серпня 2019 року у справі № 813/2273/18 та від 29 серпня 2019 року у справі № 540/2441/18.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що такий спосіб захисту, як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Разом з тим, враховуючи, що Позивачем до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства не було додано усіх визначених законодавством документів, зокрема, на підтвердження наявності освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що в даному випадку належним способом захисту права позивача є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23 січня 2019 року №С-447/0/94-19 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи мотивовану відмову в його наданні, з урахуванням висновків суду, викладених в описовій частині судового рішення.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов до вірного висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позову, однак обґрунтував його з неправильним застосуванням норм права щодо наявності у Відповідача дискреційних повноважень у спірних правовідносинах. Наведені вище обставини є підставою для зміни судового рішення.

У відповідності до вимог п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з п. 1 п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року - змінити, зазначивши, що підстави для часткового задоволення позовних вимог викладені у мотивувальній частині даної постанови.

В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді Є.О. Сорочко

І.В. Федотов