Справа № 520/7116/19
Суддя: Кононенко З.О.
Дата ухвалення: 2019-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2019 р.Справа № 520/7116/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Кононенко З.О.,

Суддів: Калиновського В.А. , Мінаєвої О.М. ,

за участю секретаря судового засідання Цибуковської А.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Горшкова О.О., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 22.07.19 року по справі № 520/7116/19

за позовом Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області

до Відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації третя особа Зміївський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Чугуївська місцева прокуратура Харківської області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації, третя особа Зміївський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області, в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації Харківської області щодо невжиття заходів з організації та контролю діяльності Зміївського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області з оформлення земельної ділянки, якою користується заклад освіти;

- зобов`язати відділ освіти Зміївської районної державної адміністрації Харківської області вжити заходів щодо організації оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка знаходиться за адресою: 63404, Харківська область, Зміївський район, м. Зміїв, вул. Калініна 8, та використовується для обслуговування Зміївського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 року відмовлено позивачу у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області до Відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації, третя особа: Зміївський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Роз`яснено позивачу, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції господарського суду.

Позивач, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору судом першої інстанції.

Так, в апеляційній скарзі позивач зазначає, що у 2012 році прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України №802-р від 17.10.2012 «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади», яким зобов`язано центральні органи виконавчої влади, у підпорядкуванні, яких перебувають дошкільні, загальноосвітні навчальну заклади, здійснити протягом 2012 і 2013 років заходи, пов`язані з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади. Державне агентство земельних ресурсів та його територіальні органи повинні забезпечити проведення землевпорядних робіт і оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади, в установленому законодавством порядку.

Таким чином, необхідність оформлення відповідачами правовстановлюючих документів на земельну під Зміївським дошкільним навчальним закладом (ясла-садок) Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області прямо передбачалося у розпорядженні Кабінету Міністрів України №802-р від 17.10.2012, але дотепер воно залишається всупереч вимогам законодавства невиконаним.

При цьому, у ч.ч. 1-2 ст.80 Закону України «Про освіту» зазначено, що до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законодавством. Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством. Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються ЗК України.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Відмовляючи у відкритті провадження, суддя суду першої інстанції виходив з того, що заявлені позивачем позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства, а повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість ухвалу суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які покликається скаржник, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам ст.242 КАС України не відповідає.

Як встановлено зі змісту позовної заяви, прокурор не погоджується з бездіяльністю відповідача, що виражається невирішенням питання про оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом - Зміївський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Згідно з ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 1 статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження та у спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Таким чином, для розгляду позову в порядку адміністративного судочинства необхідно встановити, по перше, чи є спір за своєю природою правовим, тобто чи звернення із позовом спрямоване на вирішення юридичного конфлікту між учасниками правовідносин, по-друге, чи має такий спір ознаки публічно-правового, тобто чи позовні вимоги ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. У протилежному випадку суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі.

Європейський суд з прав людини, судова практика якого в силу приписів ст.6 КАС України та ст.17 Закону України "Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини" застосовується судами як джерело права, у справі Bellet v. France Суд зазначив, що "стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

У рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" (заява №7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін "судом, встановленим законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".

Відповідно до пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з п.7 ч.1 ст.4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, а також з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Ознаками справи адміністративної юрисдикції є особливий суб`єктний склад публічно-правового спору, участь суб`єкта владних повноважень, суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України, визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (ч. 2 ст. 123 Земельного Кодексу України).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Відповідно до п.п. 30, 34 ч. 1 ст. 29 Закону України «Про місцеве самоврядування», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об`єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність або користування громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність або користування зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність або користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 Земельного кодексу України органи приймають одне з відповідних рішень, а саме дають дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надають мотивовану відмову у його наданні.

З огляду на те, що предметом позову Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області є вимоги про визнання протиправною бездіяльність Відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації в частині невиконання вимог законодавства щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом - Зміївським дошкільним навчальним заклом (ясла-садок) № 1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області та зобов`язання Відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на вказану земельну ділянку, колегія суддів приходить до висновку, що у спірних правовідносинах відповідач реалізував свої функції у сфері управління, тобто діяв, як суб`єкт владних повноважень, реалізовуючи надані йому Конституцією України, Земельним кодексом України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження.

Водночас, Конституційний Суд у рішенні від 01.04.2010р. №10-рп/2010 щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (чинного до 15.12.2017) зазначив, що, вирішуючи питання розпорядження землями територіальних громад, передання земельних ділянок у власність чи користування, місцеві ради діють як суб`єкти владних повноважень, а земельні спори з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, є публічно- правовими, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Відповідно до статті 69 Закону України від 16 жовтня 1996 року № 422/96- ВР "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов`язковими до виконання.

Враховуючи вищенаведене, судова колегія вважає, що оскаржений спір є публічно-правовим, та його розгляд повинен відбуватися за правилами адміністративного судочинства.

Підсумовуючи вказане, з врахуванням прецедентної практики ЄСПЛ, положень статті 320 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при винесені оскаржуваної ухвали суддя суду першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, неправильно застосував норми процесуального права, а тому ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі № 520/7116/19 слід скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 року по справі № 520/7116/19 скасувати.

Адміністративну справу № 520/7116/19 за позовом Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області до Відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації, третя особа: Зміївський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1 Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії направити до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя (підпис)З.О. Кононенко
Судді(підпис) (підпис) В.А. Калиновський О.М. Мінаєва
Повний текст постанови складено 30.09.2019 року