Справа № 620/1795/19
Суддя: Мєзєнцев Євген Ігорович
Дата ухвалення: 2019-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/1795/19 Суддя (судді) першої інстанції: Клопот С.Л.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Чаку Є.В., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Чернігівської регіональної державної лабораторії Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Головне управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області про зобов`язання виконати вимогу,

ВСТАНОВИВ :

Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернігівської регіональної державної лабораторії Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Головне управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області про зобов`язання Чернігівської регіональної державної лабораторії Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів виконати п. 4 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 25.02.2019 №26-25-07-14/1145 щодо усунення виявлених ревізією порушень в установленому законодавством порядку, а саме забезпечити відшкодування до Державного бюджету за кодом класифікації доходів бюджету 24060300 "Інші надходження" на рахунок № НОМЕР_1 , який відкрито в органах Державної казначейської служби, зайво отриманих коштів у розмірі 555757,77 грн. отриманих у супереч чинному законодавству.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представники третьої особи заперечували проти задоволення апеляційної скарги, просили рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Представник відповідача до судового не з`явився, про дату, час та місце судового засідання був повідомлений належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до п. 5.2.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2019 року, затвердженого наказом Північного офісу Держаудитслужби від 29.12.2019 №255 та на підставі направлень на проведення ревізії від 02.01.2017 №1 та №2 виданих начальником Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Білазерською І.С., ревізійною групою проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Чернігівської регіональної державної лабораторії державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Лабораторія), за період з 01.01.2016 по 31.12.2018, в перебігу якої встановлено фінансові порушення та недоліки, що відображено в акті ревізії від 11.02.2019 №07-30/1, який підписано із запереченнями.

Ревізію проведено з 02.01.2019 по 08.02.2019 у відповідності до питань програми ревізії та робочого плану, з відома директора Лабораторії ОСОБА_1 та головного бухгалтера ОСОБА_2 .

Вибірковою ревізією дотримання вимог законодавства при визначенні вартості платних послуг за IV квартал 2018 року встановлено, що їх вартість визначалась на підставі Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 13.02.2013 № 96 "Про затвердження розмірів плати за послуги з питань ветеринарної медицини, захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, які надаються органами та установами, що входять до сфери управління Державної та фітосанітарної служби" (зареєстровано в Міністерстві юстиції 07.03.2013 № 380/22912) зі змінами та доповненнями, затверджені розміри плати за послуги, які надаються бюджетними установами, що належать до сфери управління Державної та фітосанітарної служби.

В ході ревізії встановлено, що Чернігівською регіональною лабораторією Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, в особі директора ОСОБА_1 і (Виконавець) та Головним управлінням Держпродспоживслужби в Чернігівській області, в особі начальника ОСОБА_4 (Замовник) укладено договір від 12.12.2017 № 141 про надання послуг (надалі - Договір № 141). Копія договору надається.

Відповідно до умов договору:

- Виконавець зобов`язується протягом 2017 року надавати Замовнику лабораторні послуги, згідно Специфікації, а Замовник зобов`язується приймати надані послуги та оплачувати їх у порядку, передбаченому даним Договором (п. 1.1);

- обсяги закупівлі послуг можуть бути зменшені залежно від реального фінансування видатків (п. 1.3);

- підставою для початку надання послуг з дослідження продукції за І Договором є факт письмового звернення Замовника (п. 2.1);

- послуги виконуються на підставі Актів відбору зразків (проб) * продукції, складених службовими особами Замовника (п. 2.2);

- послуга за цим договором (або його етапом) визначається такою, що виконана, після оформлення Протоколу випробувань (експертного висновку), який оформляється відповідно до вимог ДСТУ І80ЯЕС 17025 та акту виконаних робіт (п. 2.3);

- ціна цього Договору становить 1076600,00 грн, у тому числі ПДВ - 179433,33 грн. (п. 4.1);

- Замовник здійснює оплату за надані послуги на підставі виставленого рахунку та акту виконаних робіт на умовах відстрочки платежу на термін не більше 15 календарних днів з моменту факту надання послуги (п. 4.2);

- ціна цього Договору може бути зменшена за взаємною згодою Сторін у випадку зменшення обсягів закупівлі залежно від реального фінансування видатків (п. 4.5);

- ціни на послуги встановлюються в національній валюті України та не повинні перевищувати ціни встановлені нормативно-правовими актами (п. 4.6).

Додатковою угодою від 26.12.2017 до Договору № 141 зменшено загальну суму виконаних робіт на 215448,26 гривень. Після зменшення - сума договору становить 861151,74 гривень. Відповідно до п. З цієї Додаткової угоди "інші умови залишити без змін".

Замовником на виконання договору від 12.12.2017 № 141 (за проведення 1478 досліджень) сплачено Лабораторії 861151,32 гривень.

Рішення про укладання договору додаткової угоди прийняте відповідно до протоколу засідання тендерного комітету від 26.12.2017 року № 27.

Підставою для початку надання Лабораторією послуг з дослідження продукції за договором № 141 повинно бути письмове звернення від Замовника. Разом з тим, звернення Замовника щодо початку надання послуг з дослідження продукції в ході ревізії не надано.

В період з 12.12.2017 по 19.12.2017 Лабораторією зареєстровано в журналі вхідної кореспонденції лише лист від 12.12.2017 за № 01-08-02-25/4722 Головного Управління щодо проведення лабораторних досліджень, для врахування в роботі наказу Головного Управління - Держпродспоживслужби в Чернігівській області "Про затвердження Плану-графіку відбору зразків щодо змісту забруднювачів для виконання* державного моніторингу на 2017 рік". Даний лист був зареєстрований в журналі вхідної кореспонденції 13.12.2017 під номером 443-а між номерами 443 та 444.

Акти відбору зразків надавались Лабораторії уповноваженим персоналом Замовника (працівниками районних управлінь Держпродспоживслужби, районних державних лікарень ветмедицини, районних державних лабораторій) у кількості 13 з кожного району, з Варвинського 20 актів, загальна кількість - 280 зразків.

Акти відбору зразків реєструвались в електронному журналі у відділі відбору та реєстрації зразків. По кожному акту відбору зразків виписувались рахунки на оплату за лабораторні дослідження, які будуть виконані.

В ході ревізії встановлено, що за період з 12 по 19 грудня 2017 року фактично проведені дослідження харчової продукції тваринного та рослинного походження, які відбирались та надавались Лабораторії Замовником в загальній кількості 1478 досліджень (28 - по 10 зразках продукції, яка ввезена на митну територію України, 574 - по 95 зразках рослинницької продукції, 876 - по 280 зразках молока коров`ячого незбираного).

Згідно наданого реєстру фактично виконаних досліджень, лабораторією було виконано 1478 досліджень на суму 861151,32 грн.

Зокрема, надано 280 актів відбору зразків на дослідження молока коров`ячого незбираного щодо проведення досліджень на визначення залишкової кількості антибіотика, мікологічні дослідження, фізико-хімічні дослідження.

За період з 12.12.2017 по 16.12.2017 в "Журналі реєстрації маси наважки досліджуваних зразків" в секторі імуноферментного аналізу Лабораторії зареєстровано всього 280 зразків молока, наданого одним Замовником (ТУ ДПСС) на проведення дослідження щодо вмісту хлорамфеніколу у молоці.

Дослідження молока на вміст хлорамфеніколу були проведені в наступні дні:

13 грудня 2017 року - 80 досліджень;

14,15,17 грудня 2017року - по 40 досліджень кожного дня;

18 грудня 2017 року - 80 досліджень.

За результатами проведених досліджень Виконавцем складались експертні висновки та акти виконаних робіт по датах, які відповідають датам виконаних досліджень. В подальшому вони надавались Замовнику для сплати. Оплата здійснювалась окремо по кожному акту виконаних робіт.

Вартість послуг за проведені дослідження на вміст хлорамфеніколу Лабораторією в молоці визначалась відповідно до п. 2.2 Розміру плати за послуги, які надаються регіональними службами ветеринарно-санітарного, контролю та нагляду на державному кордоні і транспорті та бюджетними установами центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, затверджені наказом Міністерства, аграрної політики та продовольства "Про затвердження розмірів плати за послуги з питань ветеринарної медицини, захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, які надаються органами та установами, що входять до сфери, управління Державної ветеринарної та фітосанітарної служби" від 13.02.2013 № 96 зі змінами та доповненнями (надалі - Наказ 96), по окремому зразку, окремо (2017,93 грн. за одне дослідження).

Згідно з п.п 2.2 п.2 Договору № 141 - Лабораторією послуги виконувались на підставі Актів відбору зразків (проб) продукції, складених службовими особами Замовника.

Отже, одним Замовником (Головним Управлінням ДПСС в Чернігівській області) були надані 280 зразків молока на проведення дослідження щодо вмісту хлорамфеніколу, які були проведені протягом 7 днів: 2 дні - по 80 досліджень та 3 дні - по 40 досліджень. Для здійснення вищезазначених (досліджень Лабораторією було використано 7 тест-систем з 40 лунками в одній тест-системі для визначення хлорамфеніколу.

Пунктом п. 2.2 Наказу 96 передбачено, що ціна за проведення 13 зразків - як 1 дослідження, складає 4179,21 грн. (без ПДВ). Враховуючи те, що 280 досліджень проводились одночасно кратно 40 (кількість лунок в 1 тест-системі). Лабораторії потрібно було використовувати ціну за 1 дослідження - 4179,21 гривень (без ПДВ) по 21 дослідженню та 2017,93 грн (без ПДВ) по 7 дослідженнях. Вартість цих досліджень складає 101888,92 гривні (без ПДВ):

21 дослідження * 4179,21 грн = 87763,41 грн (без ПДВ);

7 досліджень * 2017,93 грн = 14125,51 грн (без ПДВ).

Враховуючи ПДВ вартість цих досліджень повинна складати 122266,71 гривні.

Фактично, згідно наданих Лабораторією рахунків, Замовником сплачено за визначення залишкової кількості хлорамфеніколу (левоміцитину) в молоці та молочних продуктах методом ІФА по 280 зразках наданих Замовником, за ціною, як одне дослідження 1 зразка і загальна вартість якого становить 678 024,48 грн (з ПДВ).

Разом з тим лабораторія проводила дослідження по 280 зразках і виписувала акти виконаних робіт по декілька в один день і повинна була (застосувати ціни в залежності від кількості проведених досліджень в день відповідно до виписаних експертних висновків. Різниця вартості внаслідок завищення цін складає 555 757,77 грн. (678 024,48 -122 266,71). В порушення п. 2.2 Наказу 96 Лабораторією були застосовані завищені ціни за проведення досліджень щодо визначення залишкової кількості хлорамфеніколу (левоміцитину) в молоці, без врахування кількості щоденних зразків по відповідних дослідженнях, в наслідок чого зайво отримано бюджетних коштів від ГУ ДПСС в Чернігівській області із КПКВ ДБ 2809040* в сумі 555 757,77 грн. та завдано збитки бюджету.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 23.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон №2939), службовою особою - начальником Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Білазерською І.С. пред`явлено вимогу щодо усунення порушень, які виявлені в ході ревізії Лабораторії від 25.02.2019 № 26-25-07-14/1145.

П. 4 вказаної вимоги було зазначено наступне.

"В порушення вимог п. 2.2 Розміру плати за послуги, які надаються регіональними службами ветеринарно-санітарного контролю та нагляду на державному кордоні і транспорті та бюджетними установами центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, затверджених наказом Міністерства аграрної політики та продовольства "Про затвердження розмірів плати за послуги з питань ветеринарної медицини, захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, які надаються органами та установами, що входять до сфери управління Державної ветеринарної та фітосанітарної служби" від 13.02.2013 № 96 зі змінами та доповненнями Лабораторією були застосовані завищені ціни за проведення досліджень щодо визначення залишкової кількості хлорамфеніколу (левоміцитину) в молоці, без врахування кількості щоденних зразків по відповідних дослідженнях, в наслідок чого зайво отримано бюджетних коштів від Головного Управління ДПСС в Чернігівській області 13 КПКВ ДБ 2809040 в сумі 555 757,77 гривень."

Вимога направлена на офіційну юридичну адресу Лабораторії, якою зобов`язано у встановлений термін опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі забезпечити відшкодування збитків, завданих порушеннями, в установленому законодавством порядку.

У добровільному порядку відповідач вказану вимогу не виконав.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону №2939 здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінетів Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до ст. 2 Закону № 2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону № 2939 органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 10 Закону № 2939 органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до п. п. 9 п. 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Таким чином, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз вищенаведених норм свідчить, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, позивач пред`явив вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Враховуючи, що у спірній Вимозі йде мова виключно про збитки, виявлені під час ревізії відповідача, і по суті вимагається вжити заходів для відшкодування цих збитків, його доводи по суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмету доказування в даній справі - такі доводи можуть розглядатись виключно у справі за позовом органу фінансового контролю про стягнення збитків, а не за позовом про зобов`язання вчинити певні дії.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 11 березня 2019 року у справі № 825/25/14.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя В.В.Файдюк

суддя Є.В.Чаку