Справа № 591/4260/16-а
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2019-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 вересня 2019 року

Київ

справа №591/4260/16-а

адміністративне провадження №К/9901/20007/18; К/9901/20009/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів Губської О.А, Калашнікової О.В.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційними скаргами Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради

на постанову Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року (у складі головуючого судді Прокудіної Н.Г.),

ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року (колегія суддів у складі головуючого судді Мінаєвої О.М., суддів: Макаренко Я.М., Донець Л.О.) та

на ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 14 червня 2017 року про відмову в роз`ясненні судового рішення (у складі головуючого судді Прокудіної Н.Г.) і

ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шевцової Н.В., суддів: Макаренко Я.М., Мінаєвої О.М.)

у справі №591/4260/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради

про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди.

I. ПРОЦЕДУРА

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради, в якому просила:

- визнати дії Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради неправомірними;

- зобов`язати Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради надати відповідь на її питання;

- стягнути з Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради моральну шкоду у розмірі 2296,80 грн.

2. Постановою Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, позов задоволено частково: визнано дії протиправними та зобов`язано Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради розглянути запит на інформацію ОСОБА_1 від 25 травня 2016 року, 1 червня 2016 року та заяву від 24 червня 2016 року, в іншій частині позову відмовлено.

3. Ухвалою Зарічного районного суду міста Суми від 14 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року, в задоволенні заяви Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради про роз`яснення судового рішення у справі №591/4260/16-а відмовлено за необґрунтованістю.

4. У поданих касаційних скаргах Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та: ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні його позову і направити справу для продовження розгляду відповідно.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 25 травня 2016 року ОСОБА_1 звернулась з письмовим запитом до Управління соціального захисту населення Сумської міської ради, в якому просила надати їй інформацію стосовно фактичного розміру прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб, що визначений Міністерством соціальної політики у цінах січня, лютого, березня, квітня 2016 року і у яких листах-документах про це зазначено; просила вказати фактичний розмір, а не той, що закладено у Держбюджеті. При цьому посилалась на листи Міністерства соціальної політики України з зазначенням аналогічної інформації, а саме листи від 16 лютого 2016 року №2168/0/14-16/10, від 14 квітня 2016 року №520/0/14-16/10.

6. 7 червня 2016 року позивачу була направлена письмова відповідь, в якій повідомлялось, що відповідно до статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» встановлено у 2016 році прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність з 1 січня 2016 року - 1074 гривні, з 1 травня - 1130 гривень, з 1 грудня - 1208 гривень.

7. Також Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради зазначив, що питання, що порушені у зверненні, не можуть бути розглянуті, оскільки їх вирішення не належать до повноважень Департаменту.

8. 1 червня 2016 року позивач знову звернулася з запитом до Управління соціального захисту населення Сумської міської ради про надання інформації, чи вважається особа такою, що не забезпечена прожитковим мінімумом, якщо її доходи менші від фактичного прожиткового мінімуму.

9. 24 червня 2016 року позивач вкотре звернулась до відповідача та просила направити її запити до належного розпорядника запитуваної інформації.

10. 2 липня 2016 року відповідач листом №Н-231/12.02-38 повідомив позивача, що вона вже зверталася до Департаменту з питання, що нею знову порушується, їй була надана вичерпна відповідь. Також вказувалось на те, що позивач має право скористатись власними правами щодо звернення до будь-якого органу влади, якщо вона вважає, що саме зазначена установа має відповідати на порушені нею питання.

11. Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернулась до суду з цим позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

12. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем при наданні відповіді у повній мірі не дотримано вимоги статті 40 Конституції України щодо надання обґрунтованої відповіді, та порушено частину третю статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не роз`яснено позивачу до якого відповідного органу необхідно звернутись, якщо запит не підлягає розгляду цим органом.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Відповідач у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими.

14. Зазначає, що запити позивачки по своїй суті є зверненнями, розгляд яких повинен здійснюватись в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян», при цьому посилається на постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 30 вересня 2013 року №11.

15. Оскільки листи заявниці не можна кваліфікувати як запити на доступ до публічної інформації, вказує відповідач, тому розгляд звернень було здійснено у повній відповідності до вимог законодавства про звернення громадян.

16. Також відповідач звертає увагу, що судом першої інстанції до спірних правовідносин застосовано саме Закон України «Про звернення громадян».

17. Крім того, зазначає, що суб`єкт владних повноважень, який розглядає звернення, не має допускати безпідставної передачі розгляду заяв іншим органам.

18. У касаційній скарзі на ухвалу про відмову в роз`ясненні судового рішення відповідач стверджує про неясність, нечіткість судового рішення, оскільки відповідачу незрозуміло які саме дії він повинен вчинити для виконання постанови Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року.

19. У запереченнях на касаційні скарги відповідача позивач не погоджується з ними, тому просить суд відхилити їх, оскаржувані судові рішення залишити без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

21. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу нерозгляду, як вважає позивач, її запитів від 25 травня 2016 року, 1 червня 2016 року та заяви від 24 червня 2016 року відповідачем.

22. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

23. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Вказаний Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

24. Натомість Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

25. Вказані конституційні положення, а також положення зазначених Законів містять правову процедуру розгляду звернень особи, запитів на інформацію зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення, запит і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

26. Зважаючи на це, а також контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, Верховний Суд вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

27. Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

28. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

29. Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.

30. Для правильного вирішення цього спору головним є визначення, чи ОСОБА_1 звернулась до Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради зі зверненням у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян», чи з запитом на інформацію у порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації», що дасть змогу оцінити дії відповідача на їх відповідність одному чи іншому закону.

31. Суд апеляційної інстанції встановив, листи позивачки є запитами на доступ до публічної інформації в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», і Верховний Суд погоджується з цим з огляду на таке.

32. Положеннями статті 19 вказаного Закону передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

33. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

34. Водночас відповідно до статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

35. Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

36. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

37. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

38. Назва, а також зміст листів від 25 травня та 1 червня 2016 року, адресованих Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради (правонаступник управління соціального захисту населення Сумської міської ради) свідчить, що такі листи є запитами на інформацію в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», що спростовує відповідні доводи відповідача.

39. Таким чином, розглядаючи запити на інформацію від 25 травня та 1 червня 2016 року відповідач повинен був керуватись Законом України «Про доступ до публічної інформації».

40. Вирішуючи питання правомірності дій відповідача в частині розгляду запитів на інформацію, в першу чергу необхідно з`ясувати чи володіє та/або зобов`язаний володіти розпорядник інформації відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, інформацією, щодо якої зроблено запит позивачем.

41. Як встановлено судами та зазначалось (пункти 5, 8 цієї постанови), вперше позивачка звернулась до відповідача з запитом, в якому просила надати їй інформацію стосовно фактичного розміру прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб, що визначений Міністерством соціальної політики у цінах січня, лютого, березня, квітня 2016 року, і у яких листах-документах про це зазначено; просила вказати фактичний розмір, а не той, що закладено у Держбюджеті. Вдруге, позивачка просила надати інформацію, чи вважається особа такою, що не забезпечена прожитковим мінімумом, якщо її доходи менші від фактичного прожиткового мінімуму. Тобто другий запит пов`язаний з першим.

42. Відповідно до підпунктів 8 та 110 пункту 4 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 р. N423, Мінсоцполітики відповідно до покладених на нього завдань визначає щомісяця фактичний розмір прожиткового мінімуму на одну особу, а також для осіб, що належать до основних соціальних і демографічних груп населення; готує та вносить пропозиції щодо затвердження розміру прожиткового мінімуму у державному бюджеті з урахуванням прогнозного індексу споживчих цін; здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю Мінсоцполітики, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.

43. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

44. Отже, вирішення питань, порушених позивачем у запитах віднесено до компетенції Мінсоцполітики і водночас запитувана інформація є публічною.

45. Враховуючи це, а також те, що звертаючись вперше, ОСОБА_1 посилалась саме на листи Мінсоцполітики (пункт 5 цієї постанови), де вказана інформація, аналогічна запитуваній, то їй потрібно було б звернутись саме до Мінсоцполітики з вказаними запитами, а не до Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради.

46. Однак це не звільняє відповідача від обов`язку дотримуватись Закону України «Про доступ до публічної інформації» та розглянути запити позивачки відповідно до його вимог.

47. Так, положеннями частини третьої статті 22 зазначеного Закону передбачено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.

48. З огляду на вказану норму Закону, а також те, що Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради є підзвітним і підконтрольним Міністерству соціальної політики України, відповідач повинен був направити запити позивачки до Мінсоцполітики, оскільки за характером діяльності відповідачу повинно було бути відомо, що такою інформацією може володіти Мінсоцполітики.

49. Відповідно і заява позивачки від 24 червня 2016 року, в якій вона просила перенаправити її запити належному розпоряднику запитуваної інформації, повинна була бути задоволеною відповідачем.

50. За таких обставин, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов законного та обґрунтованого висновку про часткове задоволення позову, визнавши протиправними дії та зобов`язавши Департамент соціального захисту населення Сумської міської ради розглянути запит на інформацію ОСОБА_1 від 25 травня 2016 року, 1 червня 2016 року та заяву від 24 червня 2016 року.

51. Щодо оскаржуваної ухвали Зарічного районного суду міста Суми від 14 червня 2017 року, залишеною без змін Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року, про відмову в роз`ясненні постанови Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року, необхідно зауважити таке.

52. Відповідно до частини першої статті 170 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення із заявою про роз`яснення судового рішення та постановлення оскаржуваної ухвали) якщо судове рішення є незрозумілим, суд, який його ухвалив, за заявою осіб, які беруть участь у справі, або державного виконавця ухвалою роз`яснює своє рішення, не змінюючи при цьому його змісту.

53. Як вбачається з наведеної норми та зазначено, зокрема, в постанові Верховного Суду від 29 серпня 2019 року у справі №200/18281/13-а, підстави для роз`яснення судового рішення існують лише тоді, коли постанова чи ухвала суду є незрозумілою, та без такого роз`яснення її тяжко виконати, оскільки високою є ймовірність неправильного виконання внаслідок неясності резолютивної частини рішення.

54. Вказана норма передбачає підстави для роз`яснення судового рішення в судовому засіданні. Отже, роз`яснення судового рішення є за своєю суттю одним із способів усунення його недоліків, але без виправлення і постановлення додаткового рішення цим же судом.

55. Зокрема, це стосується недотримання вимоги ясності, визначеності судового рішення, яка означає, що судове рішення не може містити положень, що викликають суперечки під час виконання рішення.

56. Отже, підставою для подання заяви про роз`яснення рішення, є його незрозумілість.

57. Зрозумілість судового рішення полягає в логічному, чіткому, переконливому викладенні змісту рішення. Чіткість викладення передбачає, зокрема, що: терміни, вжиті у судовому рішенні, відповідають тому змісту, який вони мають за законодавством України; такі терміни чітко співвідповідають з поняттями, які вони позначають; текст правової норми, застосованої судом, відтворюється без перефразування і при цьому зрозуміло, де наводиться правова норма, а де суд дає своє тлумачення її змісту.

58. Стаття 170 КАС України не визначає критеріїв, якими можна об`єктивно установити доцільність роз`яснення судового рішення. Тому така доцільність приймається за судовим розсудом, який має відштовхуватись від раціональних критеріїв.

59. Подібні положення щодо роз`яснення судового рішення містяться й у статті 254 чинної редакції КАС України.

60. Заява відповідача про роз`яснення постанови Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року мотивована тим, що вказана постанова незрозуміла в частині наступних питань: чи будуть в контексті резолютивної частини постанови Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року у справі №3591/4260/16-а достатніми дії департаменту по виконанню вищезазначеного рішення суду, якщо департамент відповідно до вимог частини 3 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» направить запити від 25 травня 2016 року, від 1 червня 2016 року та заяву від 24 червня 2016 року ОСОБА_1 до Міністерства соціальної політики України для розгляду за належністю? У який спосіб департаментом має бути забезпечено надання ОСОБА_1 всієї інформації, що нею запитується за умови, що департаментом ця інформація не створювалась і не перебуває у його володінні, користуванні та/або розпорядженні?

61. Верховний Суд зазначає, що з огляду на мотиви ухвалення цієї постанови підстави для роз`яснення постанови Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року у справі №3591/4260/16-а відсутні, водночас вказане судове рішення є зрозумілим.

62. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про часткове задоволення позову та відмову в роз`ясненні судового рішення.

63. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

64. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Департаменту соціального захисту населення Сумської міської ради залишити без задоволення, а постанову Зарічного районного суду міста Суми від 16 березня 2017 року, ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року та ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 14 червня 2017 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року у справі №591/4260/16-а - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду