Справа № 420/1301/19
Суддя: Шевчук О.А.
Дата ухвалення: 2019-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/1301/19
Головуючий в 1 інстанції: Катаєва Е. В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,

суддів: Бойка А.В., Осіпова Ю.В.

при секретарі Жигайлової О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку прощеного позовного провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, ухвалене у відкритому судовому засіданні о 14:41 год у м.Одесі у справі за позовом ОСОБА_1 до Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, 3-ті особи ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИЛА:

В березні 2019 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення №339-VІІ від 13.02.2019 року 29-сесії Трояндівської сільскради 7-го скликання "Про обрання секретарем Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області VІІ скликання ОСОБА_2, депутата від виборчого округу №2, 1970 року народження, позапартійну».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішення №339-VIІ від 13.02.2019року Трояндівської сільськради, не узгоджується із засадами організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначеним у преамбулі Закону №280/97-ВР та загальним принципам, які передбачені приписами статі 2 КАС України.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року у задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та задовольнити позовні вимоги. Доводами апеляційної скарги зазначено, що депутати Трояндівської сільськради провели таємне голосування з питання обрання секретаря на позачерговій сесії Трояндівської сільськради за відсутності пропозиції відповідного сільського голови. Апелянт зазначає, що секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю. Проте згідно з листом Одеського обласного центру зайнятості, наказами Одеського ОЦЗ ОСОБА_2 з 25.07.2016р. була призначена на посаду фахівця з питань зайнятості 1-категорії відділу надання соціальних послуг Комінтернівського районного центру зайнятості та звільнена з займаної посади 18.02.2019 року, тобто на день 13.02.2019р. її обрання секретарем Трояндівської сільськради, остання працювала на вказаній посаді центру зайнятості, що не узгоджується із засадами організації та діяльності правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначеним, як у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Також, в апеляційній скарзі зазначається, що депутатами Трояндівської сільської ради оскаржуване рішення №339-VIІ від 13.02.2019року винесено на підставі розглянутого депутатського звернення від 23.01.2019року, однак при цьому цілеспрямовано відповідачем залишено поза уваги той факт, що Розпорядженням ОСОБА_3 , заступника голови Трояндівської сільської ради з юридичних питань від 31.01.2019р. №02/2019-СР, відмовлено в задоволенні депутатського звернення №К-06/230-355 від 23.01.2019р., депутатам Трояндівської сільської ради до голови Трояндівської сільської ради - ОСОБА_1 , про скликання пленарного засідання сесії Трояндівської сільської ради для включення в порядок денний позачергової сесії питання «Про висловлювання недовіри та дострокового припинення повноважень сільського голови».

Таким чином, апелянт вважає, що оскаржуване рішення порушує його права та інтереси, оскільки відповідно за Закону №280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради. Отже, обрання у протиправний спосіб ОСОБА_2 секретарем Трояндівської сільської ради, є причинно-наслідковим зв`язком порушення його, ОСОБА_1 прав, як особи, що працювала головою сільської ради, оскільки метою обрання десятьма депутатами останньої секретарем сільради, було відсторонення легітимного голови сільської ради від виконання обов`язків за надуманими обставинами, так як обраному секретарю одночасно надано повноваження з виконання обов`язків голови сільської ради.

У відзиві на апеляційну скаргу зазначається, що рішення суду першої інстанції є законним та скасуванню не підлягає. Відповідач не погоджується з доводами апеляційної скарги та зазначає, що висновок апелянта про те, що обрання ОСОБА_2 секретарем сільської ради перебуває у причинно-наслідковому зв`язку із порушенням його прав є надуманими. Сам Позивач не дотримуючись вимог законодавства проігнорував питання обрання нового секретаря сільської ради після виникнення зазначеної вакансії. Звільнення попереднього секретаря сільської ради відбувалося за розпорядженням Позивача. Представник відповідача стверджує, що обрання ОСОБА_2 на посаду секретаря Трояндівської сільської ради відбулося у відповідності до норм Закону України «Про місцеве самоврядування». Представник відповідача зазначив, що позивач, не враховуючи положення законодавства про працю, хибно вважає, що обрання ОСОБА_2 на посаду секретаря Трояндівської сільської ради протирічить засадам ст.2 КАС України та ч.2 ст.50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та нею порушена заборона на суміщення посад секретаря сільськради та іншої посади.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України, в судове засідання не з`явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Кіровської сільської виборчої комісії Комінтернівського району Одеської області №5 від 28.10.2015 року «Про визнання сільського голови обраним на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25.10.2015року» ОСОБА_1 визнано обраним на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25.10.2015року на посаду Кіровського сільського голови. Рішенням Кіровської сільської виборчої комісії від 05.11.2015 року визнано повноваження сільського голови Кіровської сільської ради ОСОБА_1 (а.с.15-16)

Рішенням Кіровської сільської ради Комінтернівського району Одеської області №131- VІІ від 09.11.2016 року «Про зміну найменування за місцезнаходженням Кіровської сільської ради Комінтернівського району Одеської області» змінено найменування «Кіровська сільська рада Комінтернівського району Одеської області» на «Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області» (а.с.13).

Розпорядженням від 12.12.2017 року №137/2017-КР голови Трояндівської сільської ради ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні заяви секретаря ОСОБА_5 скликати в триденний термін позачергову сесію Трояндівської сільської ради щодо дострокового припинення повноважень секретаря сільської ради VІІ скликання. Передати питання звільнення секретаря сільської ради у зв`язку з достроковим припиненням повноважень на розгляд депутатського складу чергової сесії (а.с.29).

29.03.2018 року головою Трояндівської сільської ради ОСОБА_1 прийняте розпорядження №138/1/2017-КР «Про звільнення секретаря сільської ради VІІ скликання ОСОБА_5 за ч.2 ст.40 КЗпПУ». У розпорядженні, зокрема, зазначено, що розпорядженням голови сільської ради у зв`язку з неможливістю подальшого ведення пленарного засідання, закрито 24-ту позачергову сесію Трояндівської сільської ради VІІ скликання. Враховуючи наявність нерозглянутої заяви секретаря Трояндівської сільської ради ОСОБА_5 щодо дострокового припинення її повноважень та п`ять доган за 2017 рік, постановлених за фактом виявленої невідповідності працівника займаній посаді та керуючись ч.20 п.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст.40 ч.2,147,149 КЗпПУ, - ОСОБА_5 , секретаря Трояндівської сільської ради VІІ скликання, звільнено за п.2 ст.40 КЗпПУ у зв`язку з невідповідністю працівника виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації, які перешкоджають продовженню даної роботи (а.с.32).

23.01.2019 року 8 депутатів Трояндівської сільської ради звернулись до голови Трояндівської сільської ради ОСОБА_1 зі зверненням, згідно з яким ініціювали скликання пленарного засідання сесії сільської ради з порядком денним «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень Трояндівського сільського голови ОСОБА_1 (а.с.27).

Розпорядженням від 31.01.2019 року №02/2019-СР, підписаним заступником голови з юридичних питань ОСОБА_3, відмовлено у задоволенні депутатського звернення про скликання пленарного засідання сесії сільської ради (а.с.28).

Листом від 08.02.2019 року, підписаним 5 депутатами Трояндівської сільської ради, повідомлено сільського голову сільської ради ОСОБА_1 про те, що 13.02.2019 року відбудеться позачергова сесія Трояндівської сільської ради з порядком денним за першим питанням «Про дострокове припинення повноважень голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_1 в зв`язку із порушенням Конституції України, законів України, Присяги посадових осіб місцевого самоврядування, прав і свобод громадян та не забезпечення здійснення наданих йому повноважень та звільнення ОСОБА_1 з займаної посади» (а.с.17).

Згідно з протоколом №29 - 13.02.2019 року відбулось пленарне засідання позачергової двадцять дев`ятої сесії Трояндівської сільської ради VІІ скликання (а.с.179-197).

Рішенням №336-VІІ від 13.02.2019 року Трояндівська сільської рада вирішила вважати такими, що знайшли своє підтвердження факти порушення сільським головою Трояндівської сільської ради - ОСОБА_1 Конституції України, Присяги посадових осіб місцевого самоврядування, прав і свобод громадян та не забезпечення здійснення наданих йому повноважень. Також вирішено провести процедуру по достроковому припиненню повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради ОСОБА_1 (а.с.19-20).

Рішенням №337-VІІ від 13.02.2019року Трояндівська сільської рада вирішила затвердити протокол №3 засідання лічильної комісії ради про результати таємного голосування з дострокового припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 , а також достроково припинити повноваження сільського голови Трояндівської сільськради ОСОБА_1 з дня прийняття цього рішення (а.с.21).

Рішенням №339-VIІ від 13.02.2019року Трояндівська сільської рада вирішила: - затвердити протокол №5 засідання лічильної комісії ради про результати таємного голосування з виборів секретаря Трояндівської сільської ради; - обрати секретарем Трояндівської сільської ради VII скликання ОСОБА_2 , депутата від виборчого округу №2, 1970 року народження, позапартійну (а.с.23,198).

Рішенням №340-VIІ від 13.02.2019року Трояндівська сільської рада вирішила покласти на секретаря сільської ради ОСОБА_2 виконання повноважень сільського голови сільської ради (а.с.199).

Згідно з розпорядженнями №18/2019-КР, №19/2019-КР від 19.02.2019 року ОСОБА_2 приступила до роботи на посаді секретаря Трояндівської сільської рада з 19.02.2019 року та до виконання повноважень сільського голови сільської ради з 19.02.2019 року (а.с.200-201).

Відмовляючи в задоволенні позову, судом першої інстанції зазначено оскаржене рішення сільської ради №339-VІІ від 13.02.2019 року не стосується прав та обов`язків позивача, а тому і не породжує для останнього права на захист.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції та вважає за необхідне зазначити наступне.

Частини 2 ст. 55 Конституції України: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржуване рішення №339-VІІ від 13.02.2019 року 29-сесії Трояндівської сільської ради 7-го скликання "Про обрання секретарем Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області VІІ скликання ОСОБА_2 , депутата від виборчого округу №2, 1970 року народження, позапартійну» є актом індивідуальної дії.

З наведеного слідує висновок, що право на захист має особа щодо якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення або вчинив дію.

Таким чином, колегія суддів не приймає доводи апелянта та погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване рішення №339-VІІ від 13.02.2019 року по даній справі не порушує його права та інтереси з посиланням на те, що відповідно за Закону №280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради.

Доводи апелянта, що обрання ОСОБА_2 секретарем Трояндівської сільськради, є причинно-наслідковим зв`язком порушення його, ОСОБА_1 прав, як особи, що працювала головою сільської ради, є неспроможними, оскільки відповідно до ч.2 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у зазначених вище випадках (у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень) секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.

Крім того, встановлено, що позивачем окремо подано позов до Одеського окружного адміністративного суду про визнання протиправними та скасування рішень №336-VІІ, №337-VІІ від 13.02.2019 року, поновлення на посаді сільського голови з 13.02.2019 року.

Доводи апелянта щодо порушення ОСОБА_2 вимог закону про заборону секретарю сільської ради суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, яка згідно з листом Одеського обласного центру зайнятості наказами Одеського ОЦЗ з 25.07.2016 року була призначена на посаду фахівця з питань зайнятості 1-категорії відділу надання соціальних послуг Комінтернівського районного центру зайнятості та звільнена з займаної посади 18.02.2019 року, тобто станом на 13.02.2019 року працювала на посаді у центрі зайнятості є безпідставними.

Згідно з вказаним листом ОСОБА_2 з 14.02.2019 року по 18.02.2019 року перебувала у відпустці без збереження заробітної плати (а.с.26). А згідно з розпорядженнями №18/2019-КР, №19/2019-КР від 19.02.2019 року ОСОБА_2 приступила до роботи на посаді секретаря Трояндівської сільської рада та до виконання повноважень сільського голови сільськради з 19.02.2019 року.

Обґрунтованою є позиція відповідача, що підставою для звільнення працівника, якого обрано секретарем відповідної ради, є його відповідна заява. Закон не зобов`язує працівника звільнятися до обрання його на виборну посаду, адже заздалегідь невідомо чи він буде обраний.

Таким чином, у спірних правовідносинах факт порушення прав позивача рішенням суб`єкта владних повноважень - відсутній.

Європейський Суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що рішення суду ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові, у зв`язку з чим підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року - залишити без змін.

Відповідно до ст. 329 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 27.09.2019 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: А.В. Бойко

Суддя: Ю.В. Осіпов