Справа № 640/1273/19
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2019-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/1273/19 Суддя (судді) першої інстанції: Огурцов О.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 вересня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого-судді: Кучми А.Ю.

суддів: Бєлової Л.В., Лічевецького І.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Заступника прокурора Полтавської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Полтавської області до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Іст Юроуп Петролеум» про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У позовній заяві заступник прокурора Полтавської області просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України № 303 від 31.08.2018 в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами № 4844 від 22.08.2017, наданого ТОВ «Іст Юроуп Петролеум»;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати ТОВ «Іст Юроуп Петролеум» дозвіл від 22.08.2017 на новому бланку без урахування змін, внесених наказом № 281 від 08.08.2018 та зобов`язати Державну службу геології та надр України та ТОВ «Іст Юроуп Петролеум» внести відповідні зміни до угоди про умови користування надрами від 22.08.2017 року № 4844.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.06.2019 року адміністративний позов залишено без розгляду відповідно до п. 1 ч.1 статті 240 КАС, оскільки позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Мотивуючи скаргу, апелянт зазначає, що судом не надано належної оцінки всім обставинам по справі, неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права. Апелянт наголошує, що згідно Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого ПКМ України №724 від 24.12.2014, в останньої відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про оскарження незаконних актів органів державної влади, рівно як і повноваження по контролю за внесенням змін до документів дозвільного характеру, тобто даний орган не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю. Наголошує, шо при подачі позову прокурором обґрунтовано зазначено про відсутність органу, уповноваженого державою на здійснення захисту її інтересів у спірних правовідносинах.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем зазначено про правомірність висновків суду першої інстанції та відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не набув права на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави щодо оскарження рішення Державної служби геології та надр України, відповідно, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю у даному випадку.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, предметом розгляду даної справи є правомірність наказу Державної служби геології та надр України № 303 від 31.08.2018 в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами № 4844 від 22.08.2017, наданого ТОВ «Іст Юроуп Петролеум». Вважаючи протиправними означені наказ відповідача та дозвіл, а також дії щодо їх видачі, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Згідно ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом, зокрема частинами 1, 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в якості позивача, лише у випадку відсутності відповідного органу, який здійснює захист цих інтересів та при зверненні до суду прокурор зобов`язаний обґрунтувати в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та зазначити у позовній заяві про відсутність відповідного органу, який здійснює захист інтересів держави або про відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду із наданням відповідних доказів.

З позовної заяви вбачається, що підставою для звернення заступника прокурора Полтавської області з даним позовом є висновок про порушення відповідачем вимог природоохоронного законодавства при видачі спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Іст Юроуп Петролеум». Вказує, що наказ №303 від 31.08.2018 року, яким внесені зміни у спеціальний дозвіл на користування надрами прийнято передчасно, фактично без проведення всіх передбачених робіт з геологічного вивчення ділянки надр, що є підставою для визнання його протиправним і скасування. Наголошує, що внесення змін до спеціального дозволу без геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, а також без проведення в установленому порядку оцінки розвіданих запасів корисних копалин порушує інтереси держави щодо забезпечення ефективного використання природних ресурсів.

У своєму позові заступник прокурора Полтавської області зазначає, що оскаржуваний наказ та спеціальний дозвіл на користування надрами видані Державною службою геології та надр України, яка є відповідачем по цій справі та органом державного контролю у сфері охорони та використання надр і прокурор пред`являє цей позов в інтересах держави як позивач. Позивач стверджує, що звернення до суду має на меті запобігання незаконному наданню надр у користування (що є суспільно значущим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням природоохоронного законодавства.

Заступником прокурора Полтавської області зазначено, що уповноваженим органом на здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру є Державна регуляторна служба України, яка не має повноважень щодо звернення до суду з метою оскарження незаконних актів органів державної служби, внаслідок чого позивач дійшов висновку про відсутність у державній системі органу, до повноважень якого належить здійснення оскарження в судовому порядку наказів Державної служби геології та надр України та виданих нею спеціальних дозволів на користування надрами.

Однак, всупереч вимогам ч.ч.3, 5 ст.53 КАС України, ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві не обґрунтовано, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Фактично, в позові лише зазначено, що Державна служба геології та надр України, яка є відповідачем у справі, є органом державного контролю у сфері охорони та використання надр.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно з підпунктом 11 пункту 4 вказаного Положення Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Пунктом 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого ПКМ України № 32 від 21.01.2015 встановлено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Згідно з підпунктом 2 пункту 3 вказаного Положення основними завданнями Мінприроди, зокрема, є реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, охорони та раціонального використання земель, збереження, відтворення та невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, охорони атмосферного повітря, а також збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання вимог Рамкової конвенції Організації Об`єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, Паризької угоди.

Відповідно до підпункту 3 пункту 10 Положення про Мінприроди - Міністр, у тому числі: порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, повністю чи в окремій частині; порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, та їх заступників; ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апарату центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, а також керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління таких органів; ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, їх заступників, інших державних службовців і працівників апарату таких центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління; приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр.

Таким чином Міністерство екології та природних ресурсів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади в сфері дотримання вимог законодавства щодо раціонального використання природних ресурсів та міністр екології та природних ресурсів України наділений повноваженнями порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів виданих Державною службою геології та надр України, перевіряти діяльність вказаного органу та ініціювати притягнення винних посадових осіб до відповідальності.

Крім того, апелянт самостійно зазначає, що відповідно до ПКМ України № 724 від 24.12.2014 Державна регуляторна служба України є уповноваженим органом, який відповідно до ст.9 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» здійснює в межах своєї компетенції контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

Однак, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, що Заступник прокурора Полтавської області звертався до Державної регуляторної служби України, Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України, як до головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, в особі Міністра екології та природних ресурсів України, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної служби геології та надр України при видачі оскаржуваного наказу.

Крім того, відповідно до ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Таким чином, відповідна обласна рада, як орган місцевого самоврядування, може захищати інтереси народу України в особі членів територіальної громади області.

Підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Разом з тим, у позові не зазначено, який саме інтерес держави порушено рішенням відповідача і не обґрунтовано в чому саме він полягає, оскільки поняття «порушення закону» та «порушення державного інтересу» не є тотожними.

Посилання Заступника прокурора Полтавської області на необхідність задоволення суспільного та публічного інтересу, який полягає у відновленні правового порядку в частині визначення меж компетенції Державної служби геології та надр України, визнання наказу Держгеонадр таким, що не відповідає чинному законодавству свідчить про перебирання на себе прокурором функцій загального нагляду, так як у цій сфері у нього відсутні наглядові та регулятивні функції.

Колегія суддів зазначає, що подаючи даний позов в інтересах держави Заступник прокурора Полтавської області не зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони, геологічного вивчення та раціонального використання надр та не довів відсутність таких органів, і про нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль щодо захисту інтересів держави, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Колегія суддів вважає, що позивачем не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність рішення відповідача, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача

Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 10.04.2019 у справі №813/661/17, від 16.07.2019 у справі №826/15548/17, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів доходить висновку, що заступником прокурора Полтавської області не виконано вимоги ст.53 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру», а саме не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави, тому він не набув адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із позовом до Державної служби геології та надр України, а отже наявні підстави для залишення позову без розгляду.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що ухвала суду є законною і обґрунтованою, ухвалена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для її скасування не має, при цьому доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись ст.ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Полтавської області залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Текст постанови виготовлено 27.09.2019.

Головуючий-суддя:А.Ю. Кучма

Судді:Л.В. Бєлова

І.О. Лічевецький