Справа № 640/6311/19
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2019-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 вересня 2019 року

Київ

справа №640/6311/19

адміністративне провадження №К/9901/21535/19, №К/9901/22150/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

за участю:

секретаря судового засідання - Івашка О.Л.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Бігдан А.В.,

представника третьої особи -Шевченка О.А.,

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційні скарги Державного бюро розслідувань і Кабінету Міністрів України

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2019 року (головуючий суддя - Кармазін О.А.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року (головуючий суддя - Кузьмишина О.М., судді - Костюк Л.О., Сорочко Є.О.)

у справі № 640/6311/19

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України,

третя особа: Державне бюро розслідувань,

про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2019 року № 218.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - «КМ України»), третя особа: Державне бюро розслідувань (далі - «ДБР»), про визнання протиправною і нечинною (з моменту прийняття) постанови КМ України № 218 від 13 березня 2019 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 р. № 1086».

Зазначеною постановою внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086 «Питання Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань», а саме до Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань та викладено у новій редакції Порядок формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань.

Водночас, позивач також подав заяву про забезпечення позову, в якій просив:

- зупинити дію постанови КМ України від 13 березня 2019 року № 218 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086»;

- заборонити ДБР проводити конкурс та визначати результати конкурсу з формування складу Ради громадського контролю на підставі положень Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2019 року № 218.

Заяву про забезпечення позову ОСОБА_1 обґрунтовував очевидною протиправністю оскаржуваного нормативно-правового акту та порушенням цим актом його прав, що, на думку заявника, випливає з наступного:

- під час прийняття Постанови №218 КМ України не проводилося її громадське обговорення, чим порушено § 42 Регламенту Кабінету Міністрів України;

- відповідно до Експертного висновку до проекту оскаржуваної постанови КМ України у цьому висновку виявлено численні недоліки вказаного проекту;

- положення оскаржуваної постанови суперечать чинному законодавству, зокрема в питаннях щодо дострокового припинення повноважень члена Ради громадського контролю (далі - «РГК»), неналежного проведення антикорупційної експертизи, формування складу РГК шляхом рейтингового Інтернет-голосування. Заявник вважає, що оскаржуваною постановою Директору ДБР надано безмежне право самостійно приймати одноособове рішення про дострокове припинення повноважень члена РГК, внаслідок чого члени РГК стають залежними від Директора ДБР. Враховуючи це, а також те, що у висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної постанови встановлено, що цей проект не містить корупціогенних факторів, позивач вважає, що антикорупційна експертиза не проводилась у належний спосіб. Щодо рейтингового Інтернет-голосування, то ОСОБА_1 вказував, що нова редакція Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань не визначає систему, за якою буде встановлюватись особа та факт її належності до громадянства України під час відповідного голосування, внаслідок чого, на думку заявника, нова редакція вказаного Порядку не відповідає критерію прозорості і суперечить статті 28 Закону України «Про Державну бюро розслідувань», створює ризики маніпуляцій результатами голосування.

Стосовно порушення своїх прав та інтересів, то позивач зазначив, що оскаржувана постанова передбачає отримання Директором ДБР повноважень одноособово і на підставі нечітких критеріїв вирішувати питання щодо наявності підстав для дострокового припинення повноважень члена РГК, в результаті чого відбувається звуження прав та законних інтересів ОСОБА_1 як члена РГК. Крім того, вказуючи на те, що оскаржувана постанова прийнята без її громадського обговорення, заявник вважає, що має право бути почутим і вимагати врахування суспільної думки під час вирішення питання про прийняття оскаржуваної постанови.

Позивач звертає увагу на те, що найближчим часом на підставі протиправного Порядку формування складу РГК буде сформовано новий склад РГК, а тому існує нагальна необхідність вжиття заходів забезпечення позову з метою запобігання подальшого порушення прав та застосування протиправного нормативно-правового акту.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 12 квітня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року, заяву про забезпечення позову задовольнив:

- зупинив дію постанови КМ України від 13 березня 2019 року № 218 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086»;

- заборонив ДБР проводити конкурс та визначати результати конкурсу з формування складу РГК при ДБР на підставі положень Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, затвердженого постановою КМ України від 20 грудня 2017 року № 1086, в редакції постанови Кабінету КМ від 13 березня 2019 року № 218.

Суди дійшли висновку про очевидну протиправність оскаржуваної постанови і порушення нею прав, свобод та інтересів позивача, який є членом РГК та який, як і все громадянське суспільство, прагне дотримання загального правового порядку.

Так, з аналізу повноважень РГК суди встановили, що оскаржувана постанова має важливе суспільне значення, а тому відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» і пункту 1 § 42 Регламенту Кабінету Міністрів України підлягала громадському обговоренню, чого зроблено не було. Крім того, судами проаналізовано Експертний висновок, затверджений 12 березня 2019 року Державним секретарем Кабінету Міністрів України (далі - «Експертний висновок»), в якому встановлено ряд недоліків оскаржуваної постанови.

Суди також дійшли висновків про невідповідність оскаржуваного акту вимогам «якості закону» і принципу правової визначеності як складової принципу верховенства права. Визначили, що реалізація оскаржуваної постанови може призвести до невиправданого втручання держави у сферу цивільного контролю, сферу інтересів громадянського суспільства, спотворення конкурсної процедури, суттєвого зниження рівня довіри громадянського суспільства до державної влади.

Стосовно порушених прав позивача суд апеляційної інстанції вказав, що положеннями оскаржуваної постанови порушується його законний інтерес, як діючого на момент прийняття цього акту та звернення до суду із позовом члена РГК, що полягає у порушенні його права брати участь у голосуванні чи бути обраним у новий склад РГК.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів (заперечень)

У касаційних скаргах Державне бюро розслідувань і Кабінет Міністрів України просять скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій й ухвалити нове, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.

Державне бюро розслідувань у своїй касаційній скарзі зазначає, що:

- позивач не вказує, яке конкретно його право як члена РГК порушено внаслідок прийняття оскаржуваної постанови, що є обов`язковою умовою надання правового захисту судом. Вказує, що Порядок формування РГК, на підставі якого ДБР заборонено проводити конкурс, жодним чином не стосується прав чи законних інтересів позивача ані як члена діючого РГК, ані як громадянина України;

- відповідно до пункту 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996, громадське обговорення нової редакції Порядку формування РГК щодо запровадження Інтернет-голосування в обов`язковому порядку не вимагалося;

- річний термін повноважень складу РГК сплив, у зв`язку з чим 27 квітня 2019 року при ДБР відсутня Рада громадського контролю.

Кабінет Міністрів України у своїй касаційній скарзі зазначає, що

- судами не досліджено, яке саме суб`єктивне право позивача підлягає захисту шляхом забезпечення позову;

- внаслідок задоволення заяви про забезпечення позову судами сформовано позицію по суті справи на стадії вирішення питання про забезпечення позову. Вказує, що судом першої інстанції при встановленні «очевидності» протиправності акта Уряду було надано оцінку доказу, що знаходиться в матеріалах справи, тоді як апеляційний суд вказав на те, що достатність доказів, які б свідчили про неправомірність оскаржуваної постанови, не може бути оцінена на стадії розгляду заяви про забезпечення позову;

- вжиті заходи забезпечення позову не є співмірними, оскільки зупинення дії оскаржуваної постанови нівелює завдання та функції РГК та створює штучні перепони в діяльності ДБР.

У відзиві на касаційну скаргу ДБР ОСОБА_1 вказує, що очевидність протиправності оскаржуваної постанови випливає з необхідності громадського обговорення її проекту, а нова процедура формування складу РГК не є відкритою та прозорою. Порушення ж прав позивача як члена РГК полягає у тому, що він, як і усе громадянське суспільство, прагне дотримання загального правового порядку. Також вказує, що забезпечення позову є єдиною законодавчою гарантією відновлення прав та інтересів у випадку їх порушень внаслідок прийняття оскаржуваної постанови.

Відзиву на касаційну скаргу КМ України ОСОБА_1 . не подавав.

IV. ОЦІНКА СУДУ

Оцінивши наведені сторонами аргументи, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційних скарг.

Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також види забезпечення позову в адміністративному процесі.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Відповідно до вимог частини першої статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи може вжити визначені цією статтею заходи забезпечення адміністративного позову.

Підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини:

- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивачем за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

- очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з двох названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Відповідно до частини другої статті 151 КАС України, заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 КАС України).

Тобто, в ухвалі про забезпечення позову в цій справі суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. Також суд має вказати в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Враховуючи викладене, оцінюючи доводи позивача і перевіряючи висновки судів першої та апеляційної інстанції щодо порушення оскаржуваною постановою прав, свобод або інтересів позивача, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.

Позивач вказував, що оскаржувана постанова містить такі положення, які дають право Директору ДБР одноособово вирішувати питання про дострокове припинення повноважень члена РГК, в результаті чого, на думку заявника, відбувається звуження його прав та законних інтересів як члена РГК. Порушення своїх прав також обґрунтовує тим, що як громадянин України має право бути почутим і вимагати врахування суспільної думки (громадського обговорення) щодо прийняття оскаржуваної постанови.

Суд першої інстанції в ухвалі від 12 квітня 2019 року, встановивши наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного акту, вказав про порушення прав, свобод та інтересів заявника який, як і все громадянське суспільство прагне дотримання загального правового порядку. Суд апеляційної інстанції ж виходив з того, що положеннями оскаржуваної постанови порушується законний інтерес позивача як діючого члена РГК, що полягає у порушенні його прав брати участь у голосуванні чи бути обраним у новий склад членів РГК.

З аналізу положень пункту 2 частини другої статті 150 КАС України випливає, що особа, яка звертається із заявою про забезпечення позову повинна довести, яким чином оскаржуваним нормативно-правовим актом порушуються її права, тобто вказати на безпосередні, конкретні права, які мають бути реальними та індивідуально вираженими.

Посилання особи на можливе порушення її прав в майбутньому, зокрема як індивіда, що є частиною громадянського суспільства, не може визнаватись достатнім для вжиття заходів забезпечення позову за викладених позивачем доводів та обставин цієї справи. До того ж, суд апеляційної інстанції встановив, що станом на час перегляду ухвали про забезпечення позову в апеляційному порядку повноваження ОСОБА_1 як члена РГК припинені. За таких обставин, посилання позивача на звуження його прав у зв`язку з наявністю у Директора ДБР відповідно до оскаржуваної постанови повноважень на одноособове припинення повноважень члена РГК Верховний Суд відхиляє як необґрунтовані.

Крім того, колегія суддів критично оцінює висновки суду апеляційної інстанції про порушення прав позивача на участь у голосуванні чи обрання у новий склад РГК, оскільки, як встановлено судом апеляційної інстанції, документи для участі у конкурсі ОСОБА_1 не подавав, вважаючи оскаржувану постанову протиправною й такою, що може бути застосована до нього в майбутньому.

З огляду на викладене, Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанції при задоволенні заяви про забезпечення позову не перевірили належним чином факт реального порушення конкретних прав позивача оскаржуваною ним постановою.

Окрім іншого, Верховний Суд погоджується з доводами скаржника - КМ України про те, що суд першої інстанції в ухвалі про забезпечення позову дослідив Експертний висновок щодо переліку недоліків проекту оскаржуваної постанови КМ України та встановив ознаки неузгодженості норм цієї постанови, відсутність чіткого правового регулювання, невизначеності термінів і процедур, незавершеність норм та правового регулювання окремих процесів, чим зробив висновки, які мають встановлюватися та оцінюватися судом під час судового розгляду справи по суті позовних вимог.

Натомість, в силу вимог пункту 2 частини другої статті 150 та частини п`ятої статті 151 КАС України, суд повинен встановити саме очевидні ознаки протиправності нормативно-правового акту. Тобто, як випливає з Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, такі ознаки мають на перший погляд свідчити про наявність достатньо вагомих підстав для сумнівів у правомірності такого акту.

Верховний Суд, оцінюючи вказані позивачем доводи та висновки судів першої та апеляційної інстанцій, зокрема посилання на «якість закону», при встановленні очевидних ознак протиправності оскаржуваної постанови, вважає їх недостатньо переконливими для висновку про очевидну протиправність постанови КМ України № 218.

Крім того, необхідно врахувати посилання скаржника - КМ України на те, що зупинення дії оскаржуваного нормативно-правового акту безпосередньо впливає на необхідність безперервного функціонування РГК при ДБР з метою забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю третьої особи.

З огляду на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанції про наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваної постанови та порушення нею прав, свобод або інтересів позивача, а також враховуючи важливість безперервного функціонування РГК для здійснення цивільного контролю за діяльністю ДБР, вжиті заходи забезпечення позову за існуючих обставин не є співмірними.

Отже, Верховний Суд вважає, що зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність законних та переконливих підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України.

З урахуванням викладеного, підстави для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову - відсутні.

Керуючись статтями 344, 349, 355, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Державного бюро розслідувань і Кабінету Міністрів України задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя Н.М. Мартинюк

Судді А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко