Справа № 819/1761/16
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2019-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 вересня 2019 року

Київ

справа №819/1761/16

адміністративне провадження №К/9901/29629/18, №К/9901/29630/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Жука А.В.,

за участю: секретаря судового засідання Корецького І.О.,

позивача: представника Ступака Д.В. ,

відповідача: не прибув,

третя особа: не прибув,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Департаменту Державної виконавчої служби Міністерства юстиції України та ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 у складі колегії суддів: Онишкевича Т.В. (головуючий), Клюби В.В., Іщук Л.П. у справі №819/1761/16 за позовом Прокуратури Тернопільської області до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, третя особа ОСОБА_2 про визнання протиправною і скасування постанови та визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Прокуратура Тернопільської області (надалі - Прокуратура) звернулася до суду з позовом до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України (надалі - Департамент), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору і виступає на стороні відповідача ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2 ), в якому просить:

1.1. визнати протиправною та скасувати постанову головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту Рагімової А.Н. про накладення штрафу від 27.12.2016 у виконавчому провадженні №52876084.

1.2. визнати протиправною бездіяльність та зобов`язати головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту Рагімову А.Н. прийняти рішення щодо заявлених Прокуратурою 28.11.2016 клопотань у виконавчому провадженні №52876084.

2. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.02.2017 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 скасовано постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.02.2017 та ухвалено нову, якою позовні вимоги задоволено повністю.

3.1. Визнано протиправною бездіяльність головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту Рагімової Асі Назимівни та зобов`язано прийняти рішення щодо заявлених Прокуратурою 28.11.2016 клопотань у виконавчому провадженні №52876084.

3.2. Визнано протиправною та скасовано постанову головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту Рагімової Асі Назимівни про накладення штрафу від 27.12.2016 у виконавчому провадженні №52876084.

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено:

4.1. Наказом прокурора Тернопільської області від 03.12.2015 №1119-к ОСОБА_2 було звільнено з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Прокуратури.

4.2. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016 у справі №826/1837/16 вказаний наказ скасовано та поновлено ОСОБА_2 на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації Прокуратури з 04.12.2015.

4.3. 12.07.2016 Львівським апеляційним адміністративним судом видано виконавчий лист у справі №819/3567/15/876/1837/16.

4.4. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 у справі №826/1837/16 виправлено описку, допущену в постанові Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016, постановлено, що п`ятий абзац резолютивної частини даної постанови суду слід читати в наступній редакції: "Поновити ОСОБА_2 на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури з 04.12.2015".

4.5. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2016 у справі №826/1837/16 задоволено заяву Прокуратури та роз`яснено, що ОСОБА_2 необхідно поновити на посаді начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури з 04.12.2015.

4.6. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2016 у справі №826/1837/16 у задоволенні заяви Прокуратури про роз`яснення постанови від 12.07.2016 та ухвали від 27.09.2016 Львівського апеляційного адміністративного суду відмовлено.

4.7. Постановою головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту Рагімової А.Н. від 14.11.2016 відкрито виконавче провадження ВП №52876084 з виконання виконавчого листа №819/3567/15/876/1837/16, виданого Львівським апеляційним адміністративним судом 12.07.2016. Копія даної постанови отримана Прокуратурою 28.11.2016.

4.8. Листом від 28.11.2016 №11/641вих.16 (зареєстрований 19.12.2016) Прокуратурою повідомлено Департамент про наявність обставин, які унеможливлюють належне виконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016 у справі №826/1837/16 та заявлено вимогу про відстрочення виконання даного судового рішення і звернення до суду із заявою про встановлення способу і порядку його виконання.

4.9. Листом від 27.12.2016 №11/870вих.16 (зареєстрований 05.01.2017), що адресований на ім`я заступника директора Департаменту - начальника відділу примусового виконання рішень Крайчинського С.С., звернуто увагу на неотримання Прокуратурою відповіді на звернення від 28.11.2016 №11/641вих.16 та заявлено вимогу про вжиття заходів щодо його розгляду.

4.10. Постановою головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту Рагімовою А.Н. від 27.12.2016 у виконавчому провадженні №52876084 за невиконання без поважних причин у встановлений виконавцем строк судового рішення на боржника - Прокуратуру, накладено штраф у розмірі 5100,00 грн.

5. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що позивачем не було виконано судове рішення у справі №826/1837/16 належним чином, що слугувало підставою для накладення на нього штрафу та прийняття оспорюваної постанови.

6. Суд апеляційної інстанції, приймаючи судове рішення виходив з того, що позивач, фактично, виконав судове рішення у справі №826/1837/16, а незгода стягувача з наказом про поновлення його на посаді, не є свідченням невиконання боржником відповідного судового рішення.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Департаментом подано касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017, в якій просить її скасувати і залишити в силі постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.02.2017.

7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що наявними у матеріалах справи доказами підтверджується факт невиконання боржником судового рішення без поважних причин. При цьому, скаржник наполягає, що боржник був наділений правом подавати до суду заяву про зміну порядку і способу виконання відповідного судового рішення, у разі неможливості його виконання.

8. ОСОБА_2 подано касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017, в якій просить її скасувати і залишити в силі постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.02.2017.

8.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судами попередніх інстанції при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосовані норми матеріального права і допущені порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник вважає, що суди безпідставно не застосували до спірних правовідносин норми статей 8, 124 та 129-1 Конституції України, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція) і 1 Протоколу до Конвенції та практику Європейського Суду з прав людини. Також, скаржник посилається на те, що законодавством не передбачено права державного виконавця на звернення до суду із заявою про зміну порядку і способу виконання судового рішення у справах про поновлення на роботі.

8.2. Окрім того, скаржник наголошує на підписанні позовної заяви від імені Прокуратури неуповноваженою особою, а саме, заступником прокурора Тернопільської області Галицьким О.В . , який не може вважатись керівником Прокуратури у розумінні приписів статті 11 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII).

9. Позивач подав відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2 , в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

9.1. На обґрунтування відзиву позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права, а також з дотриманням норм процесуального права, тому підстави для їх скасування відсутні.

9.2. Що стосується доводів касаційної скарги з приводу відсутності у заступника прокурора Тернопільської області Галицького О.В. повноважень на підписання позовної заяви від імені Прокуратури, то позивач зазначив, що відповідні повноваження передбачені частиною 1 статті 24 Закону №1697-VII і пунктом 1.13 Регламенту Прокуратури, що затверджений наказом прокурора Тернопільської області від 12.02.2014 №61 (надалі - Регламент).

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. 15.07.2015 набрав чинності Закон №1697-VII, окрім норм, визначених у пункті 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" цього Закону.

11. Відповідно до частин 1-2 статті 10 Закону №1697-VII (в редакції чинній на момент подання позовної заяви, надалі - відповідна редакція), у системі прокуратури України діють регіональні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя. Регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури - прокурор області, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, який має першого заступника та не більше трьох заступників.

12. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 11 Закону №1697-VII у відповідній редакції, керівник регіональної прокуратури представляє регіональну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями.

13. Частиною 3 цієї статті у відповідній редакції передбачено, що у разі відсутності керівника регіональної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника регіональної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника регіональної прокуратури.

14. Таким чином, за загальним правилом, повноваження щодо здійснення представництва регіональної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані її керівнику і лише в разі відсутності останнього такі повноваження може виконувати перший заступник, а у разі відсутності першого заступника - один із заступників, відповідно.

15. Як вбачається з матеріалів адміністративної справи, позовну заяву Прокуратури було подано до Тернопільського окружного адміністративного суду 29.12.2016 та підписано від імені позивача заступником прокурора Галицьким О.

16. У свою чергу, за приписами частин 1, 7 статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що була чинною на час подання позову до суду і прийняття оскаржуваних судових рішень, надалі - КАС України), сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника. Законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.

17. Системний аналіз наведених норм Закону №1697-VII у відповідній редакції та КАС України, дає підстави для висновку, що заступник прокурора Тернопільської області був уповноважений підписувати позовну заяву Прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання прокурора Тернопільської області та його першого заступника. Проте, доказів відсутності 29.12.2016 прокурора Тернопільської області та його першого заступника позивачем не надано.

18. Доводи позивача з приводу наявності у заступника прокурора Тернопільської області Галицького О.В. повноважень підписувати позовну заяву від імені Прокуратури з підстав, передбачених частиною 1 статті 24 Закону №1697-VII і пунктом 1.13 Регламенту, слід відхилити.

19. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 2 Закону №1697-VII у відповідній редакції, на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

20. Повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій закріплені у розділі IV Закону №1697-VII у відповідній редакції, до якого включено статтю 24, на яку позивач посилається в обґрунтування наявності у заступника прокурора Тернопільської області Галицького О.В. повноважень на підписання позовної заяви від імені Прокуратури.

21. Згідно з частинами 1, 4 статті 23 Закону №1697-VII у відповідній редакції, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

22. Частиною 1 статті 24 Закону №1697-VII у відповідній редакції, що регулює особливості здійснення окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді, визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

23. Частиною 7 цієї статті у відповідній редакції встановлено, що повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.

24. За приписами частини 2 статті 60 КАС України, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" . Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

25. Відтак, закріплені частиною 1 статті 24 Закону №1697-VII повноваження щодо підписання заступником керівника регіональної прокуратури, у тому числі, позовної заяви повинні реалізуватись у чітко визначених законодавством випадках, а саме, у разі здійснення таким органом прокуратури представництва інтересів громадянина або держави в суді.

26. Натомість, позовна заява в межах даної справи була подана на захист прав, свобод та інтересів Прокуратури, як самостійного позивача у статусі юридичної особи, а не на виконання Прокуратурою функції щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у порядку, передбаченому статтею 60 КАС України. Тому, частина 1 статті 24 Закону №1697-VII у відповідній редакції не підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

27. Що стосується посилання позивача на Регламент, то за змістом пунктів 11-11.2 наказу Генерального прокурора України від 19.01.2017 №15 "Про основні засади організації роботи", вирішено важливі процедурні питання організації та порядку роботи регіональних прокуратур визначати регламентами. Регламенти розробляти підрозділам організаційного забезпечення з урахуванням пропозицій інших самостійних структурних підрозділів та затверджувати наказами керівників регіональних прокуратур. У регламентах встановлювати основні засади, порядок і методи управлінської діяльності, зокрема з питань розподілу повноважень між керівниками різного рівня, роботи структурних підрозділів та їх взаємодії, підготовки і розгляду документів, прийняття організаційно-розпорядчих актів, планування роботи, виїздів до прокуратур, виклику керівників та працівників прокуратур до прокуратур вищого рівня, підготовки та проведення нарад, контролю виконання, аналітичної та методичної роботи.

28. Відповідно до пункту 1.13 Регламенту, перший заступник або заступник прокурора області згідно з розподілом обов`язків є повноважними особами для підписання довіреностей, позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг, заяв про перегляд судових рішень у зв`язку з нововиявленими обставинами у справах, де прокуратура області та її службові особи виступають як сторони, треті особи або суб`єкти оскарження

29. Разом з тим, згідно зі статтею 4 Закону №1697-VII у відповідній редакції, організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

30. Слід наголосити, що Законом №1697-VII у відповідній редакції та/або іншими законами України не передбачено можливості керівника регіональної органу прокуратури делегувати повноваження щодо представництва регіональної прокуратури у взаємовідносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, окрім випадків, передбачених статтею 11 цього Закону.

31. Тому, сама лише наявність відповідних повноважень заступника керівника у Регламенті, не є самостійною підставою для підписання ним позовної заяви від імені регіональної прокуратури, оскільки суперечить нормам статті 11 Закону №1697-VII.

32. Крім того, положення пункту 1.13 Регламенту також стосуються виконання Прокуратурою функцій з представництва інтересів громадянина або держави в суді в порядку, передбаченому статтею 24 Закону №1697-VI у відповідній редакції, а не здійснення її представництва у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями.

33. З огляду на це, колегія суддів приходить до висновку, що позовну заяву від імені Прокуратури підписано особою, яка не мала на це відповідних повноважень.

34. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (в редакції, що набрала чинності з 15.12.2017), касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

35. Згідно з частиною 1 статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

36. Пунктом 2 частини 1 статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду у разі, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

37. Таким чином, касаційні скарги підлягають до задоволення частково, судові рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати і залишити позовну заяву без розгляду.

Керуючись ст.ст. 344, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України та ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.02.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 у справі №819/1761/16 за позовом Прокуратури Тернопільської області до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору і виступає на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання протиправною та скасування постанови, визнання бездіяльності протиправною - скасувати і залишити дану позовну заяву без розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа
СуддіВ.М. Бевзенко
А.В. Жук