Справа № 826/16108/18
Суддя: Кузьменко В.А.
Дата ухвалення: 2019-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

23 вересня 2019 року справа №826/16108/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кузьменка В.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовомМіністерства оборони України (далі по тексту - позивач, Міноборони)
доДержавної аудиторської служби України (далі по тексту - відповідач, Держаудитслужба)
про1) визнання протиправними дій відповідача при складанні пункту 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562; 2) скасування пункту 3 вимоги відповідача від 15 червня 2018 року №08-14/562
В С Т А Н О В И В:

Міноборони звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва, оскільки вважає протиправним пункт 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562 та дії при його складанні, обґрунтовуючи позовні вимоги тим, що зазначені у вимозі порушення є безпідставними та суперечать положенням законодавства України, а також відповідачем не зазначено, які саме заходи має вжити позивач для усунення виявлених порушень.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 листопада 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі №826/16108/18 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи та проведення судового засідання.

Відповідач у письмовому відзиві на позов вказав на відповідність своїх дій та оскаржуваного пункту вимоги мотивуючи тим, що за результатом проведеної експертизи нафтопродуктів та хімічних речовин спеціального призначення (димової суміші ДС-56 виробництва ТОВ "Фірма "Альфа ЛТД") встановлено, що випробувані зразки сумішей димових ДС-56 є некондиційною (невідповідною) продукцією щодо вимог ТУ У 06.1-4:2014 "Суміші димові. Технічні умови", внаслідок перевищення нормативних значень та показників масової частки води та коксівності.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва звертає увагу на наступне.

Судом встановлено, що відповідно до пункту 2.12 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2018 року, в період з 29 січня 2018 року по 24 квітня 2018 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Міноборони, за результатами якої складено відповідний акт від 03 травня 2018 року №08-21/3 (далі по тексту - акт ревізії).

За результатами розгляду заперечень Міноборони на акт ревізії, Держаудитслужбою складено висновок на заперечення та зауваження до акта ревізії від 08 травня 2018 року.

На підставі акта ревізії Держаудитслужбою надіслано до Міноборони вимогу щодо усунення порушень від 15 червня 2018 року №08-14/562, в пункті 3 якої зазначено наступне: "на порушення статті 629 Цивільного кодексу України, статті 180 та частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пунктів 1.1 та 2.1 договору від 03 квітня 2017 року №343/4/2017/10 ТОВ "Фірма "Альфа ЛТД" поставило до військових частин А0312 та А0563 димову суміш ДС-56, яка згідно з висновком експертів Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України за своїми фізико-хімічними та експлуатаційними показниками не відповідає технічним умовам на загальну вартість 5 519,30 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму".

У вказаній вимозі також зазначено про необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих, розпорядчих та інших документів терміном до 20 липня 2018 року.

Окружний адміністративний суд міста Києва, вирішуючи спір по суті позовних вимог, виходить з наступних міркувань.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно із пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі по тексту - Положення), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення встановлено, що відповідно до покладених на неї завдань Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У відповідності до підпунктів 16, 23 пункту 6 Положення, для виконання покладених на неї завдань, Держаудитслужба має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Досліджуючи питання правомірності прийняття пункту 3 вимоги, суд звертає увагу на наступне.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі по тексту - Порядок).

Пунктом 3 Порядку визначено, що акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати.

За змістом пункту 35 Порядку результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. Акт ревізії містить: вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об`єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб контролюючого органу та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об`єкта контролю у період, що підлягав ревізії; констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень.

З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути викладена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

У свою чергу, обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

З наведеного вбачається, що внесення службовими особами відповідача відомостей до акта ревізії, а також висновки, викладені в акті, не створюють правових наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення для підконтрольних установ.

Натомість, висновки акта можуть бути підтверджені або спростовані судом при розгляді спору про законність рішень, дій, в основу яких покладено висновки акта ревізії.

В межах спірних правовідносин позивачем оскаржується пункт 3 вимоги відповідача від 15 червня 2018 року №08-14/562 щодо усунення порушень законодавства, а також дії відповідача при складанні вказаного пункту.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової незалежно від форми документа, в якому вона міститься) і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб усунути виявлені порушення законодавства та надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків.

Додатково про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Так, зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що відповідач не зобов`язував позивача відшкодовувати збитки, не вказав які саме заходи для усунення порушень, повинен вжити позивач, обмежившись загальним посиланням на необхідність усунути виявлені порушення.

Спонукання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. В даному випадку відповідна вимога суперечить вимогам законодавства, оскільки не містить спосіб усунення порушення, що, в свою чергу, є одним з її обов`язкових елементів як акта індивідуальної дії.

Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, належить, виходячи з правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта.

Правову позицію аналогічного змісту викладено в постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17 та від 11 вересня 2018 року у справі №825/1481/16.

Досліджуючи зміст оскаржуваного пункту вимоги, судом встановлено наступне.

Так, між Міноборони та ТОВ "Фірма "Альфа ЛТД" (постачальник) укладено договір від 03 квітня 2017 року №343/4/2017/10, умовами якого передбачено постачання військово-технічного майна спеціального призначення за цінами, зазначеними в специфікації, місце поставки - місцезнаходження вантажоодержувачів.

Пунктом 2.1 вказаного договору визначено, що постачальник повинен поставити замовнику товар, якість якого відповідає технічним умовам ТУ У 06.1-4:2014 "Суміші димові. Технічні умови".

Як визнається сторонами, ТОВ "Фірма "Альфа ЛТД" поставлено до військових частин А0312 та А0563 димову суміш ДС-56, та сплачено кошти замовником; розрахунки підтверджено проведеною зустрічною звіркою постачальника та наявними в матеріалах справи первинними та бухгалтерськими документами; до зустрічної звірки надано сертифікати якості від виробника димової суміші - ТОВ "Фірма "Альфа ЛТД".

Суд звертає увагу на те, що в матеріалах справи відсутні докази, що укладені договори поставки з ТОВ "Фірма "Альфа ЛТД" визнані в судовому порядку недійсними.

Також, відсутні претензії між сторонами щодо невиконання умов укладених договорів.

При цьому, суд враховує висновок Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України, згідно якого, димова суміш ДС-56 за своїми фізико-хімічними та експлуатаційними показниками не відповідає технічним умовам.

Водночас, проаналізувавши норми законодавства та встановлені обставини у справі, враховуючи те, що оскаржуваний пункт вимоги не містять у собі конкретного алгоритму дій щодо усунення порушень, а збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, суд приходить до висновку про протиправність пункту 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562, а також дій відповідача при його складанні.

Разом із тим, позовна вимога про визнання протиправними дій відповідача при складанні пункту 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562, фактично дублює вимогу про скасування пункту 3 вимоги відповідача від 15 червня 2018 року №08-14/562, з урахуванням чого є такою, що не підлягає задоволенню.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідачем не доведено правомірність своїх дій та рішення з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, однак, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов Міноборони підлягає задоволенню.

В частині дотримання строку звернення до суду, суд звертає увагу на наступне.

Частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно відмітки служби діловодства суду, позивач звернувся із даним позовом 03 жовтня 2018 року, у свою чергу, вимога, пункт якої оскаржується позивачем, датована 15 червня 2018 року, що свідчить про дотримання позивачем строку звернення до суду встановленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Частиною третьою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Таким чином, на користь позивача належить стягнути судовий збір у розмірі 881,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Держаудитслужби.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 262, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов Міністерства оборони України задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та скасувати пункт 3 вимоги від 15 червня 2018 року №08-14/562.

3. В іншій частині позовних вимог відмовити.

4. Стягнути на користь Міністерства оборони України понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 881,00 грн. (вісімсот вісімдесят одна гривня нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Міністерство оборони України (03168, м. Київ, проспект Повітрофлотський, 6; ідентифікаційний код 00034022);
Державна аудиторська служба України (04070, м. Київ, вул. П. Сагайдачного, 4; ідентифікаційний код 40165856).

Суддя В.А. Кузьменко