Справа № 826/17578/18
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Григорович П.О., Смолій І.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Головченко В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 15 травня 2019 року (повний текст складено 31 травня 2019 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету міністрів України, Державної екологічної інспекції України, треті особи: Державна екологічна інспекція у м.Києві, Державна екологічна інспекція Столичного округу про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Кабінету міністрів України, Державної екологічної інспекції України, в якому просив визнати протиправним і нечинним нормативно-правовий акт - постанову Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102 «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища», визнати протиправним та нечинним нормативно-правовий акт - наказ Державної екологічної інспекції України від 01 жовтня 2018 року №185 «Про ліквідацію Державної екологічної інспекції у м.Києві».

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 15 травня 2019 року в задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що постанова Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102 була прийнята всупереч нормам законодавства України, зокрема Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, в порушення Регламенту Кабінету Міністрів України, без надання підтвердження про надсилання пропозиції центрального органу виконавчої влади щодо утворення, реорганізації та ліквідації територіальних органів центрального органу виконавчої влади на розгляд міністрові, які винесено керівником центрального органу виконавчої влади, та не надано подання керівника центрального органу виконавчої влади, погодженого міністром, що в подальшому мало наслідком попередження про вивільнення позивача та в подальшому його звільнення згідно з п.1 ст.40 КЗпП України.

Державна екологічна інспекція Столичного округу подала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначила, що позивач не звертався із заявою про переведення до ДЕІ Столичного округу, перебуваючи на державній службі, натомість останні не є правонаступником ДЕІ у м.Києві та ДЕІ у Київській області, які були ліквідовані згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102.

Інші учасники справи відзиви на апеляційну скаргу не подавали.

В суді першої інстанції позиція Державної екологічної інспекції України обґрунтовувалась тим, що Міністерство фінансів України погодилось із висновком Міністерства екології та природних ресурсів України, що реалізація проекту оскаржуваної постанови не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України і сам проект постанови був погоджений із усіма зацікавленими сторонами, зокрема, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Державною регуляторною службою України, Міністерством фінансів України та Міністерством юстиції України проведено правову експертизу та надано висновок і під час прийняття постанови від 21 лютого 2018 року №102 Кабінет Міністрів України діяв на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених Конституцією і законами України, оскільки вона розроблена на виконання вимог Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Позиція Кабінету Міністрів України в суді першої інстанції обґрунтовувалась відсутністю підстав для визнання постанови від 21 лютого 2018 року №102 незаконною, оскільки ним реалізовано законодавчо закріплені повноваження як вищого органу в системі органів виконавчої влади, натомість позивачем не доведено порушення його прав саме внаслідок прийняття оскаржуваної постанови, оскільки він не звертався щодо вирішення питання про переведення його на іншу посаду або переведення його на іншу роботу, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог.

Будь-які письмові пояснення Державної екологічної інспекції у м.Києві в матеріалах справи відсутні.

Будучі належним чином повідомленими про день, час та місце судового розгляду, ДЕІ у м.Києві та ДЕІ України явку свого представника в судове засідання не забезпечили, останньою було подано до суду клопотання про розгляд справи без її участі.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення позивача, представників Кабінету Міністрів України та Державної екологічної інспекції Столичного округу, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Згідно з ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на підставі наказу ДЕІ у м.Києві від 31 травня 2017 року №46-о (а.с.17 т.1) ОСОБА_1 призначений на посаду головного спеціаліста - юрисконсульта юридичного сектору ДЕІ у м.Києві, у порядку переведення з Державної екологічної інспекції України.

21 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №102 «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища» (а.с.20 т.1), якою утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 1 та ліквідовано, як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 2, зокрема, ліквідовано Державну екологічну інспекцію у м. Києві.

Відповідно до вказаної постанови Державною екологічною інспекцією України видано наказ від 01 жовтня 2018 року №185 (а.с.22 т.1) ліквідовано як юридичну особу публічного права Державну екологічну інспекцію у м. Києві, утворено ліквідаційну комісію ДЕІ у м.Києві, якій, зокрема, доручено забезпечити дотримання порядку звільнення працівників відповідно до Закону України «Про державну службу» та КЗпП України.

05 жовтня 2018 року позивача попереджено, що він підлягає вивільненню 05 грудня 2018 року згідно з п.1 ст.40 КЗпП України, про що наявний його особистий підпис (а.с.18 т.1).

Наказом Державної екологічної інспекції у м.Києві від 05 грудня 2018 року №96-о (а.с.119 т.1) ОСОБА_1 , головного спеціаліста - юрисконсульта юридичного сектору звільнено 05 грудня 2018 року згідно з п.1 ст.40 КЗпП України у зв`язку з ліквідацією Державної екологічної інспекції у м.Києві.

Вважаючи протиправними постанову Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102 та наказ Державної екологічної інспекції України від 01 жовтня 2018 року №185, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку про відсутність порушеного права позивача оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища» від 21 лютого 2018 року №102, оскільки в рамках даної справи позивач оскаржує правомірність дій Кабінету Міністрів України щодо прийняття певних розпорядчих актів, повноваження на ухвалення яких надані останньому Конституцією України, Законом України «Про Кабінет Міністрів України», Регламентом, тощо, а не своє звільнення з Державної екологічної інспекції у м.Києві, яким він обґрунтовує наявність порушення його прав.

За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про Кабінет Міністрів України», який відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з ч.1 ст.117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Пунктом 6 ч.1 ст.20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.

Таким чином, саме до повноважень Кабінету Міністрів України належить вирішення питань щодо реорганізації та ліквідації центральних органи виконавчої влади, в тому числі Державної екологічної інспекції України, її територіальних органів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України, який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності.

Параграфами 32, 36, 44 Регламенту Кабінету Міністрів України передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Проект постанови Кабінету Міністрів, а також проект розпорядження Кабінету Міністрів про схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, що зачіпає права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, підлягає опрацюванню з урахуванням положень зазначеної Конвенції та практики Європейського суду з прав людини. При цьому розробник визначає: чи містяться у проекті акта положення, що зачіпають права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод; яких положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод стосується проект акта.

Проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, про затвердження фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектора економіки, а також проекту акта, визначеного абзацом третім пункту 5 § 33 цього Регламенту) розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, висновком про проведення антидискримінаційної експертизи, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями) та довідкою, зазначеною у пункті 3 § 36 цього Регламенту.

З наявної в матеріалах справи пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища» (а.с.102-104 т.1) вбачається, що оскаржувана постанова розроблена на виконання Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Плану пріоритетних дій Уряду на 2017 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03 квітня 2017 року №275, Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, схваленої розпорядженням Уряду від 31 травня 2017 року №616, якою передбачено реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також створення міжрегіональних територіальних органів Державної природоохоронної служби, крім того зазначеною Концепцією передбачено проведення конкурсу на зайняття посад у її міжрегіональних територіальних органах. Пунктом 4 пояснювальної записки передбачено, що реалізація постанови не потребує додаткового фінансування з загального фонду Державного бюджету України.

В матеріалах справи наявні довідка про погодження проекту оскаржуваної постанови (а.с.105 т.1), за якою було враховано зауваження та пропозиції Міністра юстиції України та заступника Міністра фінансів України з питань європейської інтеграції, наявний висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту зазначеної постанови (а.с.106-107 т.1), за яким він відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини, протокол узгодження позицій (а.с.109-113 т.1) щодо врахування усіх зауважень, довідка щодо відповідності зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу.

Наведене спростовує твердження апелянта щодо не врахування Кабінетом Міністрів України положень Регламенту та не застосування джерел права Європейського Союзу.

Щодо посилання апелянта на можливу невідповідність постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102 вимогам інших актів Кабінету Міністрів України та положенням Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» в частині необхідності погодження міністром ліквідації територіальних органів центрального органу виконавчої влади, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що такі обґрунтування не свідчать про її протиправність, з огляду на наступне.

Крім того, відповідно до Висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту вказаної постанови (а.с.106) проект відповідає Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, проект узгоджується з актами такої ж юридичної сили, а сам проект розроблений Державною екологічною інспекцією України, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів.

ДЕІ України є центральним органом виконавчої влади, Кабінет Міністрів України, реалізуючи законодавчо закріплені за ним повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, приймаючи постанову діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд звертає увагу, що позовні вимоги про скасування наказу Державної екологічної інспекції України від 01 жовтня 2018 року №185 «Про ліквідацію Державної екологічної інспекції у м.Києві» обґрунтовані виключно незаконністю та протиправністю постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102, що спростовано судом вище.

Частиною 2 ст.55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 1 ст.5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають виключно порушені права, свободи чи інтереси суб`єкта звернення і в даному випадку метою судового захисту є відновлення порушеного права позивача.

Конституційний Суд України в рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

На підставі викладеного та з урахуванням приписів ст.ст.2, 5 КАС України колегія суддів доходить висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Колегія суддів звертає увагу, що позивачем не надано жодних належних та допустимих доказів порушення його прав, свобод чи інтересів внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від 21 лютого 2018 року №102.

Натомість він зазначає, що порушення його прав відбулось внаслідок звільнення позивача із займаної посади 05 грудня 2018 року на підставі п.1 ст.40 КЗпП України наказом ДЕІ у м.Києві від 05 грудня 2018 року №96-о (а.с.119 т.1), що відбулось, зокрема, на підставі попередження про його вивільнення від 05 жовтня 2018 року та у зв`язку з ліквідацією ДЕІ у м.Києві відповідно до наказу ДЕІ України від 01 жовтня 2018 року №185.

Натомість, питання законності та правомірності звільнення позивача з посади головного спеціаліста - юрисконсульта юридичного відділу ДЕІ у м.Києві підлягає вирішенню в рамках публічно-правового спору з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

В той же час, попередження від 05 жовтня 2018 року про наступне вивільнення ОСОБА_1 05 грудня 2018 року згідно з п.1 ст.40 КЗпП України було підписано позивачем без зауважень (а.с.18 т.1), а наказ від 05 грудня 2019 року №96-о (а.с.119 т.1), який мав наслідком звільнення позивача, чим він обґрунтовує наявність порушення його прав, в рамках даних правовідносин не оскаржується.

Колегія суддів звертає увагу, що у випадку задоволення позовних вимог ОСОБА_1 не відбудеться відновлення його прав, свобод та інтересів, якими він обґрунтовує наявність підстав для звернення до суду з даним позовом.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що позивачем невірно обрано спосіб захисту порушеного права, яке може бути відновлене виключно внаслідок вирішення позовних вимог щодо поновлення його на роботі, які позивачем не заявлялись.

Відповідно до ч.2 ст.9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Частиною 5 наведеної статті передбачено, що суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

З огляду на викладені, з урахуванням наведених норм права, за наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними і нечинними постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №102 та наказу Державної екологічної інспекції України від 01 жовтня 2018 року №185.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 15 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Текст постанови виготовлено 23 вересня 2019 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма