Справа № 826/27148/15
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2019-09-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 вересня 2019 року

Київ

справа №826/27148/15

адміністративне провадження №К/9901/50434/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

за участю:

секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,

представника позивача: Ковальчука Ігоря Володимировича

представника відповідача: Борбуц Ірини Валеріївни

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_2 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою адвоката ОСОБА_2 - Ковальчука Ігоря Володимировича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2018 року, ухвалене в складі головуючого судді - Аблова Є.В. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, ухвалену в складі головуючого судді - Сорочка Є.О., суддів - Літвіної Н.М., Федотова І.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У грудні 2015 року позивач звернувся до суду з позовом до Державної міграційної служби України, в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ відповідача «Про визнання бланків недійсними» від 11.06.2015 №81 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 .

2. На обґрунтування позову зазначає, що відповідач протиправно анулював бланк паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 , оформленого та виданого позивачу, оскільки він є громадянином України та отримав паспорт громадянина України для виїзду за кордон у встановленому законодавством України порядку.

ІІ. Установлені судами обставини справи

3. ОСОБА_2 документований паспортом громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 (орган видачі 6390).

4. Згідно з наказом Державної міграційної служби України від 11 червня 2015 року №81, у зв`язку з тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст і селищ Донецької та Луганської областей, ураховуючи положення статті 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» та листа МВС України від 16.04.2015 №38/3/5-409 цт, відповідно до пункту 5.1 наказу ДМС України від 18.07.2012 №153 «Про порядок використання, обліку та зберігання бланків документів суворого обліку та суворої звітності в ДМС України», визнано недійсним (анульованим), зокрема бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 .

5. Суть спору полягає у визначені правомірності прийняття відповідачем оскарженого наказу.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, у задоволенні позову ОСОБА_2 відмовлено.

7. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про правомірність скасування виданого позивачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон, оскільки останній є документом, який підтверджує громадянство України, набуття якого позивачем не мало місця.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

8. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржені рішення судів та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

9. У поданому на касаційну скаргу відзиві відповідач просить відмовити в задоволенні вимог касаційної скарги і залишити в силі постанову суду апеляційної інстанції.

10. Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи і вимоги касаційної скарги та вказав, що прийняття оскарженого наказу унеможливлює повернення позивача в Україну.

11. Представник відповідача в судовому засіданні заперечувала проти задоволення касаційної скарги і підтримала доводи, викладені у відзиві на касаційну скаргу.

V. Позиція Верховного Суду

12. Питання оформлення та виготовлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон (далі - паспорт) регулюється Положенням про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 23 березня 2007 року № 719-V (далі - Положення №719-V).

13. Пунктом 2 Положення №719-V визначено, що паспорт громадянина України для виїзду за кордон - це документ, що посвідчує особу громадянина України під час перетинання ним державного кордону України та перебування за кордоном. Паспорт є власністю України.

14. Пунктом 3 Положення №719-V встановлено, що паспорт оформляється громадянам України, що досягали 18-річного віку і постійно проживають в Україні, - за їх особистим зверненням або зверненням законних представників таких громадян щодо одержання паспорта до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, за місцем проживання.

15. Пунктом 1 Правил оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1995 року № 231 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 №380 (380-2004-п) (далі - Правила), визначено, що паспорт громадянина України для виїзду за кордон є документом, що посвідчує особу і підтверджує громадянство України особи, на яку він оформлений, і дають право цій особі на виїзд з України і в`їзд в Україну.

16. Постановою Кабінету Міністрів України від 07 травня 2014 року №152 (у редакції, чинній від 12 грудня 2014 року) затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення, (далі - Порядок №152).

17. Пунктом 55 Порядку №152 встановлено, що паспорт для виїзду за кордон вважається недійсним та знищується в разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною прізвища, імені та по батькові; 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті для виїзду за кордон, записам в паспорті громадянина України або свідоцтві про народження); 3) непридатності паспорта для виїзду за кордон для подальшого використання; 4) припинення громадянства особи; 5) коли паспорт для виїзду за кордон знайдено, а замість нього видано новий паспорт для виїзду за кордон; 6) смерті особи, якій було видано такий паспорт; 7) зіпсуття паспорта для виїзду за кордон під час заповнення; 8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства.

18. Відповідно до пункту 56 Порядку №152 у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон з порушенням вимог законодавства керівник територіального органу чи підрозділу ДМС проводить службове розслідування. За результатами розслідування складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному органі або підрозділі ДМС.171. Паспорти для виїзду за кордон списує та знищує територіальний орган або підрозділ ДМС, а за кордоном - закордонна дипломатична установа України, які прийняли рішення про списання та знищення таких паспортів (пункт 57 Порядку №152).

19. Отже, указаним Порядком №152 установлені підстави і порядок визнання недійсними та знищення паспортів громадянина України для виїзду за кордон, натомість не передбачено визнання недійсними бланків таких паспортів.

20. Пунктом 4 Положення №719-V встановлено, що Міністерство внутрішніх справ України затверджує зразки бланків документів, необхідних для оформлення паспорта.

21. У пункті 5 Положення №719-V зазначено, що обліковий номер бланка та назву підприємства-виготовлювача вноситься у паспорт друкарським способом.

22. Згідно з пунктами 7, 8 Положення №719-V встановлено, що зразок паспорта затверджується Кабінетом Міністрів України, а бланки паспортів виготовляються на замовлення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, та Міністерства закордонних справ України. Порядок зберігання бланків паспортів і знищення паспортів, строк дії яких закінчився, визначається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, та Міністерство закордонних справ України ведуть загальний облік бланків паспортів.

23. Таким чином, норми Положення №719-V свідчать, що бланк паспорту громадянина України для виїзду за кордон - це виготовлений на замовлення і за затвердженим повноважним органом зразком макет цього документа, з внесенням відповідного облікового номеру бланку, який використовується для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

24. Тому заповнений бланк слід уважати паспортом, що унеможливлює застосування до нього нормативно-правових актів про анулювання бланків.

25. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 був використаний для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон на ім`я ОСОБА_2 . Цей паспорт був виданий позивачу 20 вересня 2013 року органом видачі 6390 (Відділ оформлення документів №2 Управління з питань громадянства, паспортизації, реєстрації та еміграції Головного управління ДМС у Харківській області).

26. У судовому засіданні суду касаційної інстанції представник Державної міграційної служби України підтвердив факт оформлення позивачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон у визначену в ньому дату (20 вересня 2013 року).

27. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності підтвердження громадянства України, яке є передумовою видачі паспорту громадянина України для виїзду за кордон.

28. Проте відповідно до положень частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

29. Матеріали справи свідчать, що оскаржений наказ стосується значної кількості бланків паспорта громадянина України та паспорта громадянина України для виїзду за кордон, проте не містить жодного ім`я і прізвища. Видача наказу пов`язана із тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст і селищ Донецької та Луганської областей та ґрунтується на положеннях пункту 5.1 наказу ДМС України від 18.07.2012 року №153 «Про порядок використання, обліку та зберігання бланків документів суворого обліку та суворої звітності в ДМС України».

30. Отже, аргументи відповідача щодо ненабуття позивачем громадянства України безпідставно були прийняті судами попередніх інстанцій та покладені в основу судових рішень.

31. Водночас спірним наказом визнано недійсним бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон, який вже був використаний для видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і з моменту видачі містить персональні дані позивача, якому він виданий та всі наступні дії щодо цього документу повинні здійснюватися відповідно до Порядку №152.

32. Суд зазначає, що визначені оскарженим наказом, зокрема бланки паспорта громадянина України для виїзду за кордон визнані недійсними на підставі п.5.1 Інструкції про порядок виготовлення, зберігання, обліку, передачі та знищення бланків документів суворого обліку та суворої звітності в ДМС України, затвердженої наказом Державної міграційної служби України від 18 липня 2012 року №153 (далі - Інструкція №153).

33. Однак наказ Державної міграційної служби України від 18 липня 2012 року №153, яким затверджено Інструкцію №153 та сама Інструкція №153 відсутні у загальному доступі, а відповідачем їх положення не надані суду.

34 Тому оцінка судами першої та апеляційної інстанцій правомірності оскарженого наказу не може бути визнана обґрунтованою, оскільки без дослідження нормативного акту, на підставі якого прийнятий спірний наказ, не можливо дійти висновку про правомірність його застосування.

35. Стаття 33 Конституції України передбачає, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.

36. Отже, спірний наказ впливає на свободу пересування позивача.

37. На сторожі цієї свободи стоїть і Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (ЄКПЛ), про що зазначено у статті 2 Протоколу 4.

38. Стаття 2 Протоколу 4 ЄКПЛ передбачає, що

1.Кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах цієї території.

2. Кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною.

3. На здійснення цих прав не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров`я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

4. Права, викладені в пункті 1, також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві.

39. Оцінюючи правомірність втручання відповідача у свободу пересування позивача, Суд виходить з того, що будь-яке втручання повинно здійснюватися згідно із законом. Як неодноразово наголошував Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (рішення Європейського суду з прав людини від 29 квітня 2003 року «Полторацький проти України» заява № 38812/97).

40. Як зазначено Судом, суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржений наказ був виданий на підставі наказу Державної міграційної служби України від 18 липня 2012 року №153. Цей наказ та затверджена ним Інструкція не опубліковані, а їх тексти не було надано суду.

41. Зазначені обставини справи залишилися поза увагою суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що призвело до помилкового дослідження правомірності отримання позивачем громадянства України та відповідно паспорта громадянина України і паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не було визначено відповідачем у оскарженому наказі.

42. При новому розгляді справи необхідно дослідити нормативний акт, застосований відповідачем як правове підґрунтя оскарженого наказу і надати належну оцінку застосовності цього акту до спірних правовідносин.

43. Частиною другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

44. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

45. Таким чином, Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції - Окружного адміністративного суду міста Києва.

46. Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу адвоката ОСОБА_2 - Ковальчука Ігоря Володимировича задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року скасувати.

3. Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська