Справа № 520/4992/19
Суддя: Донець Л.О.
Дата ухвалення: 2019-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2019 р.Справа № 520/4992/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Донець Л.О.,

Суддів: Сіренко О.І. , Гуцала М.І. ,

за участю секретаря судового засідання Соколової О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 (головуючий суддя І інстанції: Мороко А.С., повний текст складено 14.06.2019) по справі № 520/4992/19

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

про визнання відмови незаконною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

22.05.2019, ОСОБА_1 (далі позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі відповідач), в якому просить суд:

визнати незаконною відмову відповідача у наданні дозволу позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, викладену у листі № Я-4868/0-3118/0/95-19 від 14.05.2019;

- зобов`язати відповідача задовольнити заяву позивача від 19.04.2019, надавши відповідний дозвіл.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 задоволено адміністративний позов.

Визнано незаконною відмову відповідача, оформлену листом № Я-4868/0-3118/0/95-19 від 14.05.2019 у наданні дозволу позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області згідно заяви від 19.04.2019.

Зобов`язано відповідача надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області згідно заяви від 19.04.2019.

Відповідач, не погодившись з судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, та порушення норм матеріального і процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

Колегія суддів заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що позивач через свого представника, на підставі статті 118 Земельного кодексу України, звернувся до відповідача із заявою від 19.04.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області для подальшого надання у приватну власність.

Листом № Я-4868/0-3118/0/95-19 від 14.05.2019 відповідач повідомив позивача, що відповідна площа земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІ кварталі 2019 року, сформована за відповідною формулою, з урахуванням площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. Зазначено, що після проведення земельних торгів у наступному кварталі буде сформована нова площа земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам. Вказано, що площа земельної ділянки, яка включена в заяву позивача, не входить до площі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІ кварталі 2019 року, затвердженого наказом Головного управління Держгеокадастру у Харківській області № 92 від 18.03.2019. Враховуючи викладене, відповідач відмовив у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Задовольнивши позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов до висновку про визнання незаконною відмови відповідача у наданні дозволу позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, викладену у листі № Я-4868/0-3118/0/95-19 від 14.05.2019, та зобов`язав відповідача надати такий дозвіл.

Колегія суддів частково погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Статтею 14 Конституції України закріплено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель врегульовано Земельним кодексом України.

Відповідно до ч.ч. 1-4 ст. 118 Земельного кодексу України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.

Положеннями ч.ч. 6-9 ст. 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Згідно з ч.ч. 2, 3 ст. 123 Земельного кодексу України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що громадяни, які зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства мають право звернутися з відповідним клопотанням, з наданням відповідних документів.

Із матеріалів справи вбачається, що позивач 19.04.2019 звернувся до відповідача з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області. Додатково повідомив, що раніше правом на безкоштовне отримання земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства у межах норм, визначених ст. 121 Земельного кодексу України, не скористався. До заяви додає: викопіювання з кадастрової карти /плану/, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію довіреності на ім`я ОСОБА_2 , копію паспорта та копію РНОКПП (а.с. 7-9, 11).

У відповідності до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Таким центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру відповідно до Положення «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15.

Таким чином, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, її територіальні органи, наділено повноваженнями передавати у власність або у користування для всіх потреб земельні ділянки сільськогосподарського призначення лише державної власності.

У свою чергу, законом визначено виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Оцінюючи підстави ненадання дозволу, які наведені у листі відповідача, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що вони законом не передбачені.

Вже згаданою вище ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, встановлено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме, надати дозвіл, або надати мотивовану відмову в наданні дозволу.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Разом з тим, ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

Статтею 118 Земельного кодексу України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Разом з тим, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333.

Згідно з п. 8 наведеного Положення № 333, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до п. 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Вказана позиція узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 11.04.2018 по справі № 806/2208/17.

Частиною 5 ст. 242 КАС України визначено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Таким чином, викладена в листі відповідача № Я-4868/0-3118/0/95-19 від 14.05.2019 відмова щодо надання дозволу позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, за формою та змістом не може вважатись відмовою у розумінні ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.

Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла до висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог та визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у не вирішенні питання про надання або про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену листом відповідача № Я-4868/0-3118/0/95-19 від 14.05.2019.

Щодо посилань відповідача в своїй апеляційній скарзі на ту обставину, що зобов`язання надання дозволу на розробку проекту землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, то колегія суддів зазначає наступне.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Земельним кодексом України визначено порядок розгляду даної категорії питань, та зазначається, що відповідний орган виконавчої влади розглянувши питання про надання земельної ділянки для особистого селянського господарства надає дозвіл на розроблення проекту землеустрою, або мотивовану відмову.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що розгляд заяви позивача може завершитись її задоволенням, або вмотивованою відмовою у ненаданні дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Відповідач, під час розгляду заяви позивача, не виконав вимоги Земельного кодексу щодо вмотивованого обґрунтування підстав відмови у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Колегія суддів, дійшла до висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає частковому скасуванню, а апеляційна скарга - частковому задоволенню.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області- задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 року по справі № 520/4992/19 - скасувати в частині задоволення позову про визнання незаконною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, оформлену листом від 14.05.2019 № Я-4868/0-3118/0/95-19, у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, з прийняттям в цій частині нового судового рішення, яким частково задовольнити позовні вимоги.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, яка полягає у не вирішенні питання про надання або про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1,2000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів на території Шевелівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, оформлену листом від 14.05.2019 № Я-4868/0-3118/0/95-19.

В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Л.О. Донець
Судді О.І. Сіренко М.І. Гуцал
Повний текст постанови складено 25.09.2019 року