Справа № 818/1033/17
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2019-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 вересня 2019 року

Київ

справа №818/1033/17

адміністративне провадження №К/9901/4184/17

№К/9901/1712/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І. В.,

суддів Жука А. В., Шишова О. О.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 та Головного територіального управління юстиції у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 10.10.2017 у складі судді Бондаря С. О. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2017 у складі колегії суддів: Бенедик А. П., Донець Л. О., Спаскіна О. А. у справі № 818/1033/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Сумській області про визнання бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Сумській області в якому просив:

- визнати незаконною бездіяльність Головного територіального управління юстиції у Сумській області щодо ненадання відповіді на запит позивача від 06.06.2017;

- зобов`язати відповідача надати доступ до публічної інформації на запит ОСОБА_1 від 06.06.2017, а саме: повідомити ОСОБА_1 про кількість наказів Головного територіального управління юстиції у Сумській області, винесених за період з 20.03.2016 по 20.03.2017 та надіслати на електронну адресу позивача копії наказів, винесених за вказаний період;

- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судові витрати на правовому допомогу у розмірі 7040, 00 грн.

2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 10.10.2017 позовні вимоги задоволено частково:

- визнано незаконними дії відповідача щодо часткової відмови у задоволенні запиту ОСОБА_1 від 06.06.2017;

- зобов`язано Головне територіальне управління юстиції у Сумській області повторно розглянути запит позивача від 06.06.2017 в частині надання на електронну адресу ОСОБА_1 копії всіх наказів відповідача за період з 20.03.2016 по 20.03.2017.

У задоволенні решти позовних вимог, у тому числі про стягнення витрат на правову допомогу, відмовлено.

2.1. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2017 апеляційну скаргу позивача задоволено частково, постанову суду першої інстанції в частині визнання протиправними дій Головного територіального управління юстиції у Сумській області щодо часткової відмови у задоволенні запиту позивача та відмови в задоволенні позовних вимог про стягнення судових витрат за надання правової допомоги - скасовано. В цій частині прийнято нову постанову, якою задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 частково:

- визнано незаконними дії Головного територіального управління юстиції у Сумській області щодо ненадання відповіді на запит позивача, в частині надіслання на електронну адресу копій наказів відповідача за період з 20.03.2016 по 20.03.2017;

- стягнуто за рахунок Державного бюджету в межах видатків, передбачених Державній судовій адміністрації України на здійснення правосуддя загальним місцевим та місцевим адміністративним судам на користь позивача компенсацію витрат на правову допомогу у розмірі 500 грн.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. Позивач 06.06.2017 звернувся до Головного територіального управління юстиції у Сумській області із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив надати інформацію про кількість наказів Головного територіального управління юстиції у Сумській області, винесених за період з 20.03.2016 по 20.03.2017 та надіслати на його електронну адресу копії таких наказів.

3.2. Листом відповідача від 16.06.2017 № 55/09-39/08 позивачу повідомлено, що за період з 20.03.2016 по 20.03.2017 Головним територіальним управлінням юстиції у Сумській області видано 4610 наказів. Одночасно зазначено, що інформація щодо обліку наказів у Головному територіальному управлінні юстиції у Сумській області не створювалася.

3.3. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, оскільки вважає, що відповідачем порушено його право на отримання публічної інформації.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що запит ОСОБА_1 від 06.06.2017 було належним чином виконано лише частково. Щодо копій усіх 4610 наказів відповідача за запитуваний період, судом вказано на відсутність належної мотивації ненадання такої інформації та недоведеності відповідачем правомірності відмови виконання запиту позивача в цій частині. Разом з тим, судом першої інстанції зроблено висновок про те, що до дискреційних повноважень відповідача належить питання яким чином виконувати запит про надання інформації.

4.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині стягнення витрат на правову допомогу, судом першої інстанції було досліджено надані позивачем докази та вказано на відсутність в матеріалах судової справи належних доказів надання такої допомоги у судовому засіданні, під час ознайомлення з матеріалами справи в суді, під час вчинення окремих процесуальних дій поза судовим засіданням.

5. Судом апеляційної інстанції було частково скасовано рішення суду першої інстанції. Так, розглядаючи апеляційну скаргу позивача, колегією суддів вказано на недоведеності обставин часткового виконання запиту на публічну інформацію шляхом направлення відповіді на електронну пошту позивача.

5.1. Крім того, судом встановлено, що під визначення поняття вчинення окремих процесуальних дій можливо віднести підготовку позову до суду, оскільки без здійснення вказаної дії стадія подання позову до суду неможлива, а час, витрачений на підготовку позову, має враховуватися при визначенні часу в розумінні статті 1 Закону України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах».

5.2. Оскільки відповідно до матеріалів судової справи, крім підготовки позовної заяви, судом апеляційної інстанції не було встановлено здійснення інших дій з надання правової допомоги, визначених в акті виконаних робіт та калькуляції, рішення суду першої інстанції було скасовано в частині відмови в стягнення витрат на правову допомогу, та прийнято нове, яким стягнуто на користь позивача 500 грн.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. Позивач звернувся до суду із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, та прийняти на його користь рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

6.1. Доводи касаційної скарги позивача ґрунтуються на тому, що судами попередніх інстанцій не було належним чином досліджено обставини надання відповідачем публічної інформації.

6.2. Водночас, на думку позивача, судами попередніх інстанцій необґрунтовано вказано на відсутність надання всіх видів правової допомоги, відповідно до укладеного договору, що спричинило ухвалення незаконних судових рішень. Крім того, позивач просить врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 27.06.2018 у справі № 826/1216/16, яка на його думку, стосується оскаржуваних правовідносин.

7. Головним територіальним управлінням юстиції у Сумській області подано касаційну скаргу на рішення суду апеляційної інстанції в частині стягнення на користь позивача 500 грн на правову допомогу. Доводи касаційної скарги відповідача зводяться до відсутності в матеріалах судової справи документальних підтверджень фактичного надання позивачу правової допомоги.

7.1. Відповідачем також подано відзив на касаційну скаргу позивача, в якому він просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

8. Частиною другою статті 19 Конституції України від 28.06.1991 № 254к/96-ВР визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Статтею 34 Конституції України закріплено гарантоване право кожного на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

10. Відповідно до частин першої та другої статті 7 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-XII (далі - Закон № 2657-XII) право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.

Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

11. Положеннями статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом

12. Разом з тим, пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI закріплено, що право на доступ до публічної інформації гарантується, з поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

13. Положеннями частин першої-третьої статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

14. За змістом частин першої, другої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

15. Частиною четвертою цієї ж статті встановлено, що у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

16. Як встановлено судами попреденіх інстанцій, позивач звернувся до відповідача із запитом на публічну інформацію, який відповідає вищенаведеним нормам законодавства.

17. Водночас, відповідно до пункту 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. А згідно з пунктом 2 цієї статті здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Тобто, стаття 10 Конвенції має на меті гарантувати вільний обіг ідей та відомостей у суспільстві. Вона гарантує не лише право на передання інформації, але також право громадськості отримувати її. Більше того, визнане на національному рівні право на отримання інформації може бути підставою для реалізації права, гарантованого статтею 10 (див. mutatisрішення Європейського суду з прав людини від 17 лютого 2015 року у справі «Guseva v. Bulgaria», заява № 6987/07, § 36, 40; від 03 квітня 2012 року у справі «Gillberg v. Sweden», заява № 41723/06, § 93).

Реалізації вказаних прав не повинні перешкоджати органи держави, крім випадків втручання, передбачених пунктом 2 вказаної статті. Відмова державного органу у наданні інформації на запит є формою втручання у право на свободу одержувати інформацію. Тому таке втручання має розглядатися на предмет дотримання пункту 2 статті 10 Конвенції.

Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary» (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158-170):

- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів.

- природа інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу.

- роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань.

- готова та доступна інформація. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

18. Необхідність дослідження вказаних обставин також висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 24.05.2018 у справі № 800/591/17.

19. Відтак, колегія суддів вважає, що в даному випадку відповідач необгрунтовано обмежив право позивача на інформацію, та погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності належних доказів якими б позивач мотивував правомірність своїх дій.

20. Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо неправомірності дій відповідача в частині ненадання відповіді на запит ОСОБА_1 , а саме - надіслання на електронну адресу позивача копій всіх наказів Головного територіального управління юстиції у Сумській області за період з 20.03.2016 по 20.03.2017.

21. Відтак, вважаємо, що залишаючи без змін рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на публічну інформацію, та встановивши протиправність дій в частині ненадсилання запитуваної інформації на електронну пошту, судом апеляційної інстанції було забезпечено право позивача на належний судовий захист шляхом розгляду його запиту та можливості отримання запитуваної інформації.

22. Таким чином, касаційна скарга позивача щодо вказаних доводів є безпідставною, оскільки судом апеляційної інстанції фактично прийнято рішення про захист його порушених прав.

23. Відносно доводів касаційних скарг щодо стягнення витрат на правову допомогу колегія суддів зазначає наступне.

24. Відповідно до статті 59 Конституції України гарантовано кожному право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.

25. Частиною другою статті 16 Кодексу адміністративного судочинства України 06.07.2005 № 2747-IV (в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин, далі - КАС України) встановлено, що для надання правової допомоги при вирішенні справ у судах в Україні діє адвокатура. У випадках, встановлених законом, правова допомога може надаватися й іншими фахівцями в галузі права. Порядок і умови надання правової допомоги, права й обов`язки адвокатів та інших фахівців у галузі права, які беруть участь в адміністративному процесі і надають правову допомогу, визначаються цим Кодексом та іншими законами.

26. Положеннями частини першої статті 90 КАС України передбачено, що витрати, пов`язані з оплатою допомоги адвоката або іншого фахівця в галузі права, які надають правову допомогу за договором, несуть сторони, крім випадків надання безоплатної правової допомоги, передбачених законом.

27. Колегія суддів зазначає, що посилання ОСОБА_1 на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 27.06.2018 у справі № 826/1216/16 є обгрунтованим, разом з тим, застосування такої позиції має бути комплексним.

28. Так, Велика Палата Верховного Суду у вказаній справі застосувала пункт 3.2 рішення Конституційного Суду України від 30.09.2009 № 23-рп/2009, яким передбачено, що правова допомога є багатоаспектною, різною за змістом, обсягом та формами і може включати консультації, роз`яснення, складення позовів і звернень, довідок, заяв, скарг, здійснення представництва, зокрема в судах та інших державних органах тощо. Вибір форми та суб`єкта надання такої допомоги залежить від волі особи, яка бажає її отримати. Право на правову допомогу - це гарантована державою можливість кожної особи отримати таку допомогу в обсязі та формах, визначених нею, незалежно від характеру правовідносин особи з іншими суб`єктами права.

Отже, з викладеного слідує, що до правової допомоги належать й консультації та роз`яснення з правових питань; складання заяв, скарг та інших документів правового характеру; представництво у судах тощо.

Конституційний Суд України зазначив і про те, що гарантування кожному права на правову допомогу в контексті частини другої статті 3, ст. 59 Конституції України покладає на державу відповідні обов`язки щодо забезпечення особи правовою допомогою належного рівня. Такі обов`язки обумовлюють необхідність визначення в законах України, інших правових актах порядку, умов і способів надання цієї допомоги. Проте не всі галузеві закони України, зокрема процесуальні кодекси, містять приписи, спрямовані на реалізацію такого права, що може призвести до обмеження чи звуження змісту та обсягу права кожного на правову допомогу.

Водночас, КАС України (у редакції, чинній на момент звернення із заявою) не передбачав, що види правової допомоги, які підлягають компенсації, можуть встановлюватися або обмежуватися іншими законами.

За приписами частини третьої статті 90 КАС України законом установлюється граничний розмір компенсації таких витрат.

Зокрема, у статті 1 Закону України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах» від 20.12.2011 № 4191-VI (в редакції, станом на момент оскаржуваних правовідносин) визначено, що розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних справах, в яких така компенсація виплачується стороні, на користь якої ухвалено судове рішення, іншою стороною, а в адміністративних справах - суб`єктом владних повноважень, не може перевищувати 40 відсотків прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року за годину участі особи, яка надавала правову допомогу, у судовому засіданні, під час вчинення окремих процесуальних дій поза судовим засіданням та під час ознайомлення з матеріалами справи в суді, що визначається у відповідному судовому рішенні.

29. Позивач посилається на те, що Велика Палата Верховного Суду у справі № 826/1216/16 наголошує на тому, що Закон України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах» визначає не види правової допомоги, а встановлює виключно граничний розмір їх компенсації.

30. Колегія суддів погоджується із вказаним висновком, водночас, у зазначеній постанові Великої Палати Верховного Суду, крім іншого, вказано про необхіність підтвердження складу та розміру витрат, пов`язаних з оплатою правової допомоги, що безпосередньо входить до предмета доказування у справі.

31. Так, судом зазначено про обов`язок підтвердження цих обставин зокрема договором про надання правової допомоги (договір доручення, договір про надання юридичних послуг та ін.), документами, що свідчать про оплату гонорару та інших витрат, пов`язаних із наданням правової допомоги, оформлені у встановленому законом порядку (квитанція до прибуткового касового ордера, платіжне доручення з відміткою банку або інший банківський документ, касові чеки, посвідчення про відрядження). Зазначені витрати мають бути документально підтверджені та доведені. Відсутність документального підтвердження витрат на правову допомогу, а також розрахунку таких витрат є підставою для відмови у задоволенні вимог про відшкодування таких витрат.

32. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо обгрунтованості стягнення витрат на правову допомогу в розмірі 500 грн, оскільки інші зазначені позивачем види правової допомоги не підтверджені документально та не знайшли свого відображення в матеріалах судової справи.

33. Доводи касаційної скарги Головного територіального управління юстиції у Сумській області щодо стягнення витрат на правову допомогу зводяться до переоцінки обставин та доказів у справі.

34. Разом з тим, у зв`язку з помилковим визначенням судом апеляційної інстанції в постанові Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2017 органу державної влади, з якого присуджено стягнути на користь позивача суму витрат на правову допомогу, який не є учасником справи, колегія суддів вважає за необхідне внести зміни в рішення суду в цій частині, з урахуванням положень частини першої статті 94 КАС України.

35. Частиною другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

36. За правилами частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального або порушення норм процесуального права.

37. Положеннями частини четвертої статті 351 КАС України визначено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

38. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що касаційні скарги ОСОБА_1 та Головного територіального управління юстиції у Сумській області підлягають частковому задоволенню.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

39. Касаційні скарги ОСОБА_1 та Головного територіального управління юстиції у Сумській області задовольнити частково.

40. Абзац 5 постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2017 у справі № 818/1033/17 змінити, виклавши його в наступній редакції:

«Cтягнути за рахунок Державного бюджету в межах видатків, передбачених на утримання Головного територіального управлінню юстиції у Сумській області на користь ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , АДРЕСА_1 , ІПН НОМЕР_1 ) компенсацію витрат на правову допомогу у розмірі 500 грн».

41. В іншій частині постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2017 у справі № 818/1033/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Сумській області про визнання бездіяльності та зобов`язання вчинити дії - залишити без змін.

42. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді А.В. Жук

О.О. Шишов