Справа № 343/547/19
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/7435/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Гінди О.М.

суддів: Заверухи О.Б., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судових засідань Чопко Ю.Т.

представника відповідача Кудли О.Й.

розглянувши у судовому засіданні апеляційну скаргу Вигодської селищної ради Долинського району Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (головуючий суддя: Главач І.А., місце ухвалення м. Івано-Франківськ, дата складення повного тексту рішення 27.05.2019) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вигодської селищної ради Долинського району Івано-Франківської області про визнання дій протиправними та скасування рішення,

встановив:

ОСОБА_1 19.03.2019 звернувся в суд з адміністративним позовом про визнання незаконними та скасування частин 1 (першої ) і 3 (третьої) рішення Вигодської селищної ради Долинського району Івано-Франківської області № 6-1/2019 від 15.01.2019.

Обґрунтовує позов тим, що відповідачем 15.01.2019 прийнято рішення № 6-1/2019 «Про призначення заступників селищного голови Вигодської селищної ради», частиною 1 якого затверджено на посаду першого заступника селищного голови Вигодської селищної ради ОСОБА_2 , а частиною 3 вирішено до проведення перших виборів старост на території юрисдикції Вигодської селищної ради, виконання обов`язків старости Новоселицької сільської ради покласти на першого заступника селищного голови Ісайчука Романа Володимировича, щодо жителів села Новоселиця та виконання обов`язків старости Новошинської сільської ради покласти на заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради Федірківа ОСОБА_3 , щодо жителів сіл Новошин та Пшеничник. Таке рішення, на переконання позивача, суперечить прийнятому 15.01.2019 рішенню Вигодської селищної ради № 5-1/2019 «Про затвердження структури та чисельності аппарату селищної ради та її виконавчих органів», яким передбачено дві рівнозначні посади заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів без розподілу повноважень. Також зазначає, що призначення одних і тих же осіб на посаду першого заступника, заступника з питань діяльності виконавчих органів ради та одночасно покладання на них виконання обов`язків старости сільської ради суперечить вимогам щодо несумісності. Також звертає увагу на неможливость виконання обов`язків старости у вже неіснуючій адміністративній одиниці у складі об`єднаної територіальної громади - сільській раді.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року позов задоволено повністю.

Із цим рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що зазначене судове рішення прийняте з порушенням норм матеріального права, а тому просить його скасувати, в задоволенні позову відмовити.

Обґрунтовуючи апеляційні вимоги апелянт покликається на те, що відповідно до ч. 2. ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Таким чином, право на оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, складовою якого є право звернення до суду (право на доступ до судової процедури), не є абстрактним, а пов`язане з правом конкретної особи, в інтересах якої виникає судовий процес, і з її переконанням у тому, що держава (в особі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб) протиправно втрутилася у її права або свободи. Вказує, що суд першої інстанції при вирішенні спору не застосував норми ст. 264 КАС України, що призвело до неправильного вирішення спору.

Представник відповідача у судовому засіданні надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі. Просить апеляційну скаргу задовольнити, а судове рішення скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Позивач у судове засідання не з`явився, хоча належним чином був повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, його участь в судовому засіданні обов`язковою не визнавалась. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України його неявка не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити з таких мотивів.

Судом першої інстанції встановлено, що 15.01.2019 відбулась перша сесія VII скликання новоствореної Вигодської селищної ради Долинського району Івано-Франківської області, до якої увійшли Вигодська селищна рада, Новошинська, Новоселицька, Кропивницька, Старомізуньська, Вишківська і Сенечівська сільські ради.

Згідно протоколу першого пленарного засідання першої сесії сьомого скликання Вигодської селищної ради від 15.01.2019, серед іншого, на порядку денному розглядалось питання про затвердження структури та чисельності апарату селищної ради та виконавчих органів та одноголосно прийнято рішення № 5-1/2019, яким визначено загальну чисельність керівного апарату селищної ради, до якого увійшли посади заступників селищного голови з питань діяльності виконавчих органів у кількості 2 одиниці.

Цього ж дня Вигодською селищною радою слухалось питання про призначення заступників селищного голови та прийнято рішення № 6-1/2019, частиною 1 якого затверджено на посаду першого заступника селищного голови Вигодської селищної ради ОСОБА_2 , а частиною 3 вирішено до проведення перших виборів старост на території юрисдикції Вигодської селищної ради, виконання обов`язків старости Новоселицької сільської ради покласти не першого заступника селищного голови Ісайчука Романа Володимировича, щодо жителів села Новоселиця та виконання обов`язків старости Новошинської сільської ради покласти на заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради Федірківа ОСОБА_3 , щодо жителів сіл Новошин та Пшеничник.

ОСОБА_4 , будучи жителем територіальної громади Вигодської селищної ради та вважаючи частини 1 і 3 рішення Вигодської селищної ради № 6-1/2019 від 15.01.2019 незаконними та такими, що підлягають скасуванню, звернувся з позовом до суду.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що позов необхідно задовольнити, оскільки законодавством не передбачена наявність посади першого заступника селищного голови, а лише заступника чи заступника з питань діяльності виконавчих органів, а тому частина 1 оскаржуваного рішення, якою затверджено на посаду першого заступника селищного голови Вигодської селищної ради ОСОБА_2 є незаконною та такою, що підлягає скасуванню. Крім цього, оскільки законодавством встановлено заборону сумісності щодо діяльності осіб, які входять до складу виконавчих органів з іншими видами діяльності (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), то виконання обов`язків старост першим заступником селищного голови та заступником з питань діяльності виконавчих органів, суперечить вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в України», згідно частини 3 рішення Вигодської селищної ради № 6-1/2019 «Про призначення заступників голови Вигодської селищної ради» також є незаконним і таким, що підлягає скасуванню.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч. 2. ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, міститься офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Також вказано про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції вважає, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що згідно позовної заяви, ОСОБА_1 оскаржує рішення Вигодської селищної ради Долинського району Івано-Франківської області № 6-1/2019 від 15.01.2019 в частині затвердження на посаду першого заступника селищного голови Вигодської селищної ради ОСОБА_2 та виконання обов`язків старост до проведення перших виборів старост на території юрисдикції Вигодської селищної ради: Новоселицької сільської ради на першого заступника селищного голови Ісайчука Романа Володимировича, щодо жителів села Новоселиця, виконання обов`язків старости Новошинської сільської ради на заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради Федірківа ОСОБА_3 , щодо жителів сіл Новошин та Пшеничник.

Повноваження, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР).

Частиною 2 ст. 2 Закону № 280/97-ВР, визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 280/97-ВР, громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1 ст. 10 Закону № 280/97-ВР).

Частиною 1 ст. 45 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР).

Суд апеляційної інстанції вказує, що ОСОБА_4 є жителем територіальної громади Вигодської селищної ради.

Відповідно до норм Закону № 280/97-ВР, позивачу надано право реалізовувати своє право на участь у місцевому самоврядуванні безпосередньо та шляхом виборів, зокрема, депутатів селищної ради. У свою чергу, обрані депутати, шляхом голосування на пленарних засіданнях селищної ради реалізують надані їм повноваження та здійснюють від імені територіальної громади та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування.

Згідно ч. ч. 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Враховуючи вимоги п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, суд апеляційної інстанції зазначає, що індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів, вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів, розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Отже, індивідуальний акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів, регулює конкретну життєву ситуацію (певні правовідносини), дія такого акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Таким чином, на думку суду апеляційної інстанції, оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, оскільки прийняте Вигодською селищною радою Долинського району Івано-Франківської області на виконання вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та не є нормативним актом, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуальні приписи щодо призначення на посаду першого заступника селищного голови ОСОБА_2 та покладення виконання обов`язків старост до проведення перших виборів старост на ОСОБА_2 , ОСОБА_5 , тобто адресований виключно вказаним особам. Крім цього, не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на виникнення конкретних правовідносин між Вигодською селищною радою Долинського району Івано-Франківської області і ОСОБА_2 , ОСОБА_5

Право призначення на посади заступників голови селищної ради та покладення виконання обов`язків старост, в розумінні Закону № 280/97-ВР, належить виключно до повноважень Вигодської селищної ради Долинського району Івано-Франківської області.

Отже, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Тобто захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої помилкового задоволено позовні вимоги, оскільки у вказаних правовідносинах не порушуються права та законні інтереси ОСОБА_1 та позивач не є суб`єктом правовідносин в оскаржуваних ним рішеннях.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський Суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції при задоволенні позову допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

постановив:

апеляційну скаргу Вигодської селищної ради Долинського району Івано-Франківської області задовольнити.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 у справі № 343/547/19 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання до Верховного Суду касаційної скарги.

Суддя-доповідач: О. М. Гінда
судді О. Б. Заверуха
В. В. Ніколін
Повний тексти складено 26.09.2019.