Справа № 0440/5465/18
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2019-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 вересня 2019 року

Київ

справа №0440/5465/18

адміністративне провадження №К/9901/12359/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

секретаря - Грінкевич А.І.,

представника відповідача - Атаєвої Д.К.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №0440/5465/18

за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії

відкриту за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у справі 0440/5465/18 (прийняту у складі колегії суддів Чумака С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.)

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

Короткий зміст позовних вимог

1. Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області звернувся до суду з позовом Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу - Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, які зафіксовані ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в актах планових та позапланової перевірок за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року;

- зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на усунення порушень протипожежної безпеки (включаючи частково усунуті) в діяльності Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, встановлених ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зафіксованих в актах за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року, планових та позапланової перевірок, в тому числі розглянути питання про виділення коштів для усунення виявлених порушень.

2. В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем не здійснюються заходи щодо забезпечення виконання обов`язкових приписів органів ДСНС, винесених у 2016-2017 роках стосовно усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу - Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. Позивач зазначає, що наділений правом на звернення до адміністративного суду з таким позовом, оскільки відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить лише право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.

3. При цьому у органів ДСНС відсутні повноваження згідно Кодексу цивільного захисту України щодо спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанції

4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу - Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, які зафіксовані ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в актах планових та позапланової перевірок за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року.

Зобов`язано Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на усунення порушень протипожежної безпеки (включаючи частково усунуті) в діяльності Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, встановлених ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зафіксованих в актах за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року, планових та позапланової перевірок, в тому числі розглянути питання про виділення коштів для усунення виявлених порушень.

5. Суд першої інстанції виходив з того, що станом на 15.05.2018 порушення, зазначені в актах планових та позапланових перевірок Комунального закладу освіти «Міський юридичний ліцей» Дніпровської міської ради від 11.03.2016 №56, від 31.05.2017 №122 та від 03.11.2017 №676 не усунуті, зокрема: приміщення не обладнано системами протипожежного захисту (автоматична пожежна сигналізація); приміщення не обладнано системами оповіщення про пожежу та управління евакуацією. Крім того, судом першої інстанції встановлено, що відповідно до даних, опублікованих на веб-порталі Уповноваженого органу (https://prozorro.gov.ua/) лише упродовж липня - серпня 2018 року проведено закупівлю послуг з проектування автоматичної пожежної сигналізації у закладах освіти, у т.ч. у Комунальному закладі освіти «Міський юридичний ліцей» Дніпровської міської ради.

6. Судом першої інстанції встановлено бездіяльність відповідача, яка триває з 2016 року по день розгляду справи. Крім того, усунення виявлених органами ДСНС порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки можливе шляхом фінансування за рахунок коштів місцевого бюджету для вжиття заходів, зазначених в актам та приписах уповноважених органів ДСНС.

7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

8. Апеляційний суд виходив з того, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку з чим прокурор в даній справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

9. Суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

II. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву до неї

10. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції у своєму рішенні норм та процесуального права, вважає його незаконним та необґрунтованим, просить постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позивач звернувся до суду з позовом в порядку ч. 5 ст. 53 КАС України з підстав відсутності в органу ДСНС повноважень щодо звернення до суду і про це прокурор зазначив в позовній заяві та набув статусу позивача. Крім того, позивачем подано позов у зв`язку з невиконанням Дніпровською міською радою як засновником Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" обов`язків, передбачених у ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

IІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Відповідно до статуту Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради здійснює свою діяльність у підпорядкуванні департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

13. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області у період з 02.03.2016 року по 11.03.2016 року на підставі наказу від 29.02.2016 року № 6 проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (Том № 1 а.с. 38-39).

14. За результатами перевірки 11.03.2016 року складено акт за № 56, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту. Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 11.03.2016, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було (Том № 1, а.с. 21-24).

15. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області на підставі акту перевірки, в зв`язку з виявленими порушеннями видано припис від 15.03.2016 № 317 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. (Том № 1, а.с. 25-26).

16. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області відповідно до наказу від 24.04.2017 року № 216 та посвідчення на перевірку від 11.05.2017 року № 28 у період з 11.05.2017 року по 31.05.2017 року проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (том № 1, а.с. 46).

17. За результатами перевірки 31.05.2017 року складено акт за № 122, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту. Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 31.05.2017, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було. (Том № 1, а.с. 27-30).

18. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області на підставі акту перевірки, в зв`язку з виявленими порушеннями видано припис від 31.05.2017 року № 122 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. (Том № 1, а.с. 36).

19. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області відповідно до наказу від 29.09.2017 року № 53 та посвідчення на перевірку від 09.10.2017 року № 1200 у період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (Том № 1, а.с. 42).

20. За результатами перевірки 03.11.2017 року складено акт № 76, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту. Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 03.11.2017, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було. (Том № 1, а.с. 31-35).

21. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області зверталось до суду з позовом до Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради про застосування заходів реагування, передбачених Кодексом цивільного захисту України.

22. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року у справі №804/91/18, яке набрало законної сили 19 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

IV. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

23. Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2019 року було відкрито провадження в адміністративній справі № 0440/5465/18 за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії.

24. Ухвалою судді Верховного Суду від 13.08.2019 дану адміністративну справу призначено до касаційного розгляду.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

25. Кодекс адміністративного судочинства України.

25.1. Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

25.2. Згідно частин 4, 5 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

26. Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052.

26.1. Пунктами 47, 48 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052 визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу житло та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

27. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI.

27.1. Частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

27.2. Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

2. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

28. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.

28.1. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

28.2. Згідно положень частини п`ятої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

29 . Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

29.1. Відповідно до ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: повноваження щодо управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

29.2. Згідно ч. 1 ст. 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

29.3. За приписами ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключною компетенцією міської ради є затвердження місцевого бюджету та змін до нього, прийняття рішень щодо передачі коштів із місцевого бюджету.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Заслухавши сторони, дослідивши матеріали справи та доводи касаційної скарги, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

31. Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

32. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

33. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

34. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

35. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області протягом 2016-2017 років проведено три перевірки додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, складено акти, в яких встановлено порушення вимог пожежної безпеки та видано обов`язкові до виконання приписи про усунення виявлених порушень вимог законодавства № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року.

36. Вирішуючи спірні правовідносини, Верховний Суд виходить з наступного.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

37. За приписами частини 1 статті 2 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

38. Статтею 23 Закону №1697 врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

39. Згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

40. Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

41. Згідно з ч.ч.3, 4 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

42. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

43. За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

44. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

45. Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу. При цьому, як зазначено вище, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

46. Разом з тим Верховний Суд наголошує, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

47. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

48. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

49. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

50. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

51. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

52. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

53. В розглядуваному випадку прокурор в позовній заяві, касаційній скарзі та під час розгляду справи в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено матеріали планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями Дніпропетровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області та встановлено, що Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення.

54. Також прокурором зазначено, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради, який є суб`єктом, що здійснює управління загальноосвітнім навчальним закладом та відповідає за його матеріально-технічне забезпечення, проте прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, а не держави.

55. При цьому колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушується його права.

56. Верховний Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27).

57. Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

58. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу, саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.

59. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі.

60. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

61. Приписами частини першої статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

62. Згідно статті 351 підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

63. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

64. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Постанова в повному обсязі складена 23 вересня 2019 року.

Суддя-доповідач Жук А.В.

судді Мартинюк Н.М.

Мельник-Томенко Ж.М.