Справа № 750/8014/16-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 вересня 2019 року

Київ

справа №750/8014/16-а

адміністративне провадження №К/9901/18748/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Головного інспектора будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Чернігівській області Фесенка Ігоря Павловича про визнання протиправною і скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова у складі судді Коверзнева В.О. від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьменка В.В., суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г. від 15 грудня 2016 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач 1), Головного інспектора будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Чернігівській області Фесенка Ігоря Павловича (далі - головний інспектор Управління ДАБІ України, відповідач 2), у якому просив визнати протиправною і скасувати постанову у справі про адміністративне правопорушення від 15 серпня 2016 року № 58, якою ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною восьмою статті 96 КУпАП і накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн, та закрити провадження у справі про вчинене ним адміністративне правопорушення.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає те, що спірну постанову відповідач виніс безпідставно, оскільки позивач не є суб`єктом правопорушення, передбаченого частиною восьмою статті 96 КУпАП.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2016 року, адміністративний позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправною і скасовано винесену головним інспектором будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Чернігівській області Фесенком Ігорем Павловичем постанову у справі про адміністративне правопорушення від 15 серпня 2016 року № 58 про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за частиною восьмою статті 96 КУпАП і накладення штрафу в розмірі 8500 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач працює на посаді комерційного директора у приватному підприємстві «Укрпродпром», яке здійснює будівельні роботи, що були предметом перевірки відповідача, і до його посадових обов`язків не належить здійснення контролю за організацією і проведенням будівельних робіт. На цій підставі суди дійшли до висновку, що позивач, як посадова особа приватного підприємства «Укрпродпром», не може бути суб`єктом відповідальності за адміністративне правопорушення, передбачене частиною восьмою статті 96 КУпАП.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2016 року та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні адміністративного позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 11 січня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 750/8014/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2016 року в адміністративній справі № 750/8014/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що 29 липня 2016 року головний інспектор будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Чернігівській області Фесенко І.П. стосовно позивача склав протокол про адміністративне правопорушення, яким зафіксував здійснення реконструкції нежитлового приміщення зі зміною його цільового призначення по АДРЕСА_1 .

Позивач працює в приватному підприємстві «Укрпродпром», яке здійснює вказані вище будівельні роботи, на посаді комерційного директора.

На підставі складеного протоколу 15 серпня 2016 року винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення № 58, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною восьмою статті 96 КУпАП і накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник покликається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому факту, що позивач наділений правом підпису відповідної документації, а тому є суб`єктом відповідальності за порушення у сфері містобудування. Отже, вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що, приймаючи постанову про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, що є підставою для відмови у задоволенні позову.

Від ОСОБА_1 надійшло заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України, у якому зазначається, що суди прийняли законні та обґрунтовані рішення, а вимоги касаційної скарги є безпідставними; просить залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 жовтня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2016 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Повноваження Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, КУпАП, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту другого частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

Частиною першою статті 36 цього ж Закону передбачено те, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Згідно з положеннями частини восьмої статті 96 КУпАП виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об`єктів IІІ категорії складності тягнуть за собою накладення штрафу від п`ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Зі змісту статті 9 КУпАП вбачається, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до статті 244-6 КУпАП Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні органи розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виробництва, виготовлення та застосування будівельних матеріалів, виробів, конструкцій, а також будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту та прийняття в експлуатацію об`єктів чи споруд, невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), 97, частини третя - п`ята статті 152-1, стаття 188-42).

Згідно з вимог статті 251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.

Частиною першою статті 256 КУпАП передбачено те, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

У статті 280 КУпАП визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, Управління ДАБІ у Чернігівській області 29 липня 2016 року проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва «Реставрація нежитлового приміщення зі зміною його цільового призначення по АДРЕСА_1», про що складено акт перевірки, у якому зафіксовано порушення: виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок будівництва, що є порушенням вимог частини другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Крім того, судами встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на підставі вказаного акта перевірки складено протокол про адміністративне правопорушення від 29 липня 2016 року та постанову у справі про адміністративне правопорушення № 58 від 15 серпня 2016 року, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною восьмою статті 96 КУпАП та застосовано штраф у сумі 8500 грн.

Згідно з частинами першою та другою статті 283 КУпАП України, розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову по справі.

Постанова повинна містити:

найменування органу (прізвище, ім`я та по батькові, посада посадової особи), який виніс постанову;

дату розгляду справи;

відомості про особу, стосовно якої розглядається справа (прізвище, ім`я та по батькові (за наявності), дата народження, місце проживання чи перебування;

опис обставин, установлених під час розгляду справи;

зазначення нормативного акта, що передбачає відповідальність за таке адміністративне правопорушення;

прийняте у справі рішення.

З огляду на вимоги цієї статті судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржена постанова не містить опису обставин, установлених під час розгляду справи (об`єкт, суб`єкт, об`єктивна та суб`єктивна сторони правопорушення), а тому суди дійшли до висновку про те, що відповідач не з`ясував, у чому полягала реконструкція об`єкта нерухомості, проведена позивачем у силу його посадових обов`язків, та чи є позивач відповідальним за проведення такої реконструкції.

Колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що розглядаючи справу про адміністративне правопорушення, відповідач не звернув уваги на те, що до посадових обов`язків ОСОБА_1 (комерційного директора) відповідно до Посадової інструкції комерційного директора, затвердженої власником ПП «Укрпродпром» 02 березня 2015 року, не належить здійснення контролю за організацією і проведенням будівельних робіт, у зв`язку з чим позивач, як посадова особа приватного підприємства «Укрпродпром», не може бути суб`єктом відповідальності за адміністративне правопорушення, передбачене частиною восьмою статті 96 КУпАП.

Відповідно до частини другої статті 71 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини другої статті 77 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Тому, зважаючи на неподання відповідачем у справі належних та достатніх доказів на підтвердження законності постанови про адміністративне правопорушення, винесеної відносно ОСОБА_1 , суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що така постанова підлягає скасуванню.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду попередньої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

І.В. Саприкіна