Справа № 447/1627/15-а
Суддя: Саприкіна І.В.
Дата ухвалення: 2019-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 вересня 2019 року

м. Київ

справа №447/1627/15-а

адміністративне провадження №К/9901/10147/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Миколаївської міської ради Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Коваль Р. Й., судді: Гуляк В. В., Судова-Хомюк Н. М.) від 25 травня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради Львівської області, третя особа - ОСОБА_2 , про скасування рішень та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

У липні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Миколаївського районного суду Львівської області з адміністративним позовом до Миколаївської міської ради Львівської області (далі - Миколаївська міськрада), третя особа - Білокур М. В., в якому просив:

- визнати недійсною процедуру розгляду детального плану терититорії на АДРЕСА_1 без виконання вимог п. 11, п. 5 підп. 7 постанови Кабінету Міністрів України (надалі - КМУ) № 555 та п. 4.9 і п. 4.12 Порядку розробки містобудівної документації;

- скасувати рішення Миколаївської міськради від 13 лютого 2015 року № 1461 «Про затвердження детального плану території для розміщення житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки» та від 13 березня 2015 року № 1493 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну цільового призначення земельної ділянки», які були винесені з порушенням вимог п. 11, підп. 7 п. 5 постанови КМУ № 555, Порядку розробки містобудівної документації та інтересів громади.

Постановою Миколаївського районного суду Львівської області від 21 грудня 2015 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними і скасовано рішення Миколаївської міськради від 13 лютого 2015 року № 1461 «Про затвердження детального плану території для розміщення житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки» та від 13 березня 2015 року № 1493 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну цільового призначення земельної ділянки». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані рішення Миколаївської міськради від 13 лютого 2015 року № 1461 та від 13 березня 2015 року № 1493 є протиправними та такими, які підлягають скасуванню, оскільки при їх прийнятті було порушено порядок розробки, оприлюднення та прийняття детального плану території; відповідачем належним чином не дотримано вимог щодо проведення громадських слухань з метою врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації. Також Миколаївською міськрадою не виконано вимоги п. 4 та 10 Порядку розроблення містобудівної документації щодо інформування громадян про розроблення проектів містобудівної документації та не надано доказів наявності передбачених цим Порядок підстав для внесення змін у містобудівну документацію, а необхідність внесення змін до містобудівної документації нічим не обґрунтована.

Не погоджуючись з таким рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Миколаївська міськрада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що спірні рішення від 13 лютого 2015 року № 1461 «Про затвердження детального плану території для розміщення житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки» та від 13 березня 2015 року № 1493 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну цільового призначення земельної ділянки» прийняті на підставі, у межах та спосіб, визначений законодавством, а тому відсутні підстави для їх скасування.

22 червня 2016 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження у цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 вересня 2019 року прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.

Відповідно до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 22 червня 2012 року Миколаївська міськрада передала ОСОБА_2 у власність земельну ділянку загальною площею 0,2450 га, надану для будівництва та обслуговування торгово-побутового комплексу, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий № :01:005:0216).

Відповідно до листа від 30 грудня 2013 року № 858/12-1 Державного підприємства «Державний інститут проектування міст Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» ділянка на вул. Калнишевського, 9а у м. Миколаєві згідно нового генерального плану міста, що розроблявся інститутом «Містопроект», віднесена до територій індивідуальної житлової забудови.

Рішенням Миколаївської міської ради «Про розроблення детального плану території» від 30 жовтня 2014 року № 1361 вирішено розробити детальний план території на АДРЕСА_1 на землях житлової і громадської забудови Миколаївської міськради з метою розробки житлового кварталу за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2450 га з будівництва та обслуговування торгово-побутового комплексу під будівництво і обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд. Замовником містобудівної документації є відповідач.

У газеті «Миколаївські вісті» від 13 листопада 2014 року № 43 (168) було опубліковано оголошення про прийняття Миколаївською міськрадою рішення від 30 жовтня 2014 року № 1361 щодо розроблення детального плану території на АДРЕСА_1 з метою розробки житлового кварталу за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки з будівництва та обслуговування торгово-побутового комплексу під будівництво і обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд.

У газеті «Миколаївські вісті» від 05 лютого 2015 року № 4 (178) було опубліковано оголошення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації - детальному плані території розміщення трьох житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 .

У газеті «Миколаївські вісті» від 12 лютого 2015 року № 5 (179) було опубліковано повідомлення про завершення процедури та оприлюднення результатів розгляду і врахування пропозиції громадськості у проекті містобудівної документації - детальному плані території розміщення трьох житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 . Згідно змісту повідомлення встановлено, що за період з 05 по 11 лютого 2015 року пропозицій та зауважень від громади м. Миколаєва не надходило.

Рішенням Миколаївської міськради від 13 лютого 2015 року № 1461 «Про затвердження детального плану території для розміщення житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки» затверджено детальний план території для розміщення трьох житлових будинків індивідуальної садибної житлової забудови за рахунок зміни цільового призначення власної земельної ділянки ОСОБА_2 , площею 0,2450 га на АДРЕСА_1 та її поділу на три окремі земельні ділянки. Вирішено вважати детальний план території, вказаний в п. 1 цього рішення, зміною та уточненням діючої містобудівної документації міста і врахувати матеріали затвердженого детального плану території при виготовленні нового Генерального плану м. Миколаєва.

Рішенням Миколаївської міськради від 13 березня 2015 року № 1493 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну цільового призначення земельної ділянки» затверджено ОСОБА_2 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2450 га на АДРЕСА_1 з метою зміни її цільового призначення з одночасним поділом на три окремі земельні ділянки: площею 0,0816 га (кадастровий № :01:005:0255), площею 0,0816 га (кадастровий № :01:005:0256), площею 0,0817 га (кадастровий № :01:005:0257) на землях житлової та громадської забудови.

Також, вказаним рішенням вирішено змінити цільове призначення земельної ділянки площею 0,2450 га на АДРЕСА_1 з будівництва та обслуговування торгово-побутового комплексу на будівництва та обслуговування житлових будинків та господарських будівель і споруд.

Не погоджуючись з рішеннями Миколаївської міськради від 13 лютого 2015 року № 1461 та від 13 березня 2015 року № 1493, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги.

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року відповідає зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За ч. 2 ст. 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Детальний план території розробляється у відповідності до Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), ст. 19 якого визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

Підстави для внесення змін у містобудівну документацію визначені розділом V Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16 листопада 2011 року № 290, відповідно до підп. 5.1 та 5.2 якого рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу; виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій; необхідності вирішення екологічних та інженерних питань; виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси; необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.

Необхідність внесення змін до містобудівної документації обґрунтовується відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури.

Статтею 21 Закону № 3038-VI передбачено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Як убачається з матеріалів справи, 05 лютого 2015 року у газеті «Миколаївські вісті» № 4 (178) було опубліковано оголошення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації - детальному плані території розміщення трьох житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 . Термін надання пропозицій та зауважень встановлено до 11 лютого 2015 року.

12 лютого 2015 року у газеті «Миколаївські вісті» № 5 (179) було опубліковано повідомлення про завершення процедури та оприлюднення результатів розгляду і врахування пропозиції громадськості у проекті містобудівної документації - детальному плані території розміщення трьох житлових будинків за рахунок зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 . Крім того, згідно змісту цього повідомлення встановлено, що за період з 05 по 11 лютого 2015 року пропозицій та зауважень від громади м. Миколаєва не надходило.

Обґрунтовуючи свою позицію, Миколаївська міськрада стверджує, що відповідно до оголошення у газеті «Миколаївські вісті» № 4 (178) від 05 лютого 2015 року відповідачем було зазначено, що пропозиції та зауваження будуть розглядатися у письмовому вигляді (без переліку запланованих заходів), і строк їх подачі встановлено з 05 по 11 лютого 2015 року, а тому місячний строк розгляду пропозицій та зауважень, який визначений у п. 11 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженому постановою КМУ від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), на думку скаржника, не підлягає застосуванню.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про безпідставність вказаних вище доводів Миколаївської міськради, з огляду на таке.

Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій визначає Порядок № 555. Зокрема, проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації, оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації; узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення); оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

За п. 11 Порядку № 555 пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк.

Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

З аналізу вказаних вище законодавчих норм убачається, що пропозиції та зауваження громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк, а проекти рішень органів місцевого самоврядування оприлюднюються не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Як вірно установлено судом апеляційної інстанції, Миколаївською міськрадою термін для подання та розгляду зауважень і пропозицій щодо погодження проекту детального плану території та зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 було звужено до 6 днів (з 05 по 11 лютого 2015 року), що, в свою чергу, фактично позбавило громаду права на своєчасне ознайомлення з текстовими і графічними матеріалами такого проекту та своєчасне внесення ними своїх пропозицій та зауважень.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до п. 2 Порядку № 555 проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів.

Проте, усупереч зазначеному відповідачем не були проведені обов`язкові слухання, у зв`язку з чим Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погоджується з твердженням апеляційного суду, що розгляд детального плану території проведено відповідачем з порушенням норм Порядку № 555, а тому наявні підстави вважати цю процедуру розгляду такою, що не відбулася.

Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає вірними висновки суду Львівського апеляційного адміністративного суду, що рішення Миколаївської міськради від 13 лютого 2015 року № 1461 та від 13 березня 2015 року № 1493 є протиправними, оскільки прийняті без урахування інтересів громади, у зв`язку з чим підлягають скасуванню.

Інших доводів та доказів, аніж ті, які були оцінені судами попередніх інстанцій, касаційна скарга не містить.

З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Миколаївської міської ради Львівської області залишити без задоволення, постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді: А. А. Єзеров

С. М. Чиркін