Справа № 640/10627/19
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Суркової Д.О.,

представника позивача Горьової Н.М.,

представника відповідача Усачової А.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» звернулось до суду із заявою про забезпечення позову, в якій просило суд вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, № 923 від 31.05.2019 «Про накладення штрафу на ТОВ «ІНФОКС» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання».

На обґрунтування доводів заяви зазначено, що існує очевидна загроза заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам заявника до винесення рішення в адміністративній справі. Захист цих прав, свобод та інтересів згодом стане неможливим без вжиття таких заходів і для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2019 року заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» про забезпечення позову до подання позовної заяви задоволено повністю, внаслідок чого вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 923 від 31.05.2019 «Про накладення штрафу на ТОВ «ІНФОКС» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання».

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, НКРЕКП подала апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить скасувати ухвалу та постановити нову, якою відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.

При цьому наголошує на безпідставному втручанні суду першої інстанції у дискреційні повноваження НКРЕКП та порушення останнім принципу співмірності. Крім того, вказує, що пункт 2 постанови від 31.05.2019 № 923 є підставою лише для розгляду регулятором зазначеного питання в майбутньому, має організаційно-зобов`язуючий характер для структурного підрозділу НКРЕКП і жодним чином не породжує правових наслідків для заявника, що, на переконання апелянта, свідчить про відсутність предмету спору та фактичне задоволення судом першої інстанції позовних вимог за його відсутності. Викладене, на думку заявника апеляційної скарги, свідчить про надання судом першої інстанції переваг корпоративним, а не загальнонаціональним інтересам. Поряд з цим, окремо звертає увагу суду на те, що виключно під час розгляду справи по суті можна встановити обставини: дотримання строків накладання штрафів; використання чи невикористання коштів на цілі інвестиційних програм; порушення регулятором вимог порядку встановлення тарифів. Отже, враховуючи все вище викладене, на думку апелянта, відсутні ознаки очевидної протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказує на правомірність висновків суду першої інстанції та наголошує на безпідставності доводів, викладених в апеляційній скарзі, просить скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін. З-поміж іншого вказує, що пункт другий постанови НКРЕКП від 31.05.2019 № 923 в силу імперативних положень п. 1 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» прийняті комісією рішення є обов`язковими до виконання. Тобто постанова, про скасування якої позивач має намір звернутися до суду, порушує його права та законні інтереси.

Також, апелянт надав додаткові пояснення, з яких вбачається що Товариство з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» звернулось до суду з позовом про визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 31.05.2019 № 923 лише в частині пункту другого, що виключає можливість застосування заходів забезпечення в частині, що не охоплюється позовними вимогами.

Представником позивача подано клопотання, яке задоволено судом, про долучення до матеріалів справи копії рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.09.2019 в справі № 640/10934/19, яким позовні вимоги товариства задоволено частково, внаслідок чого визнано протиправним та скасовано пункт 2 спірної постанови від 31.05.2019 № 923.

В судовому засіданні представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні, в той час, як представник позивача проти цього заперечував, просив судове рішення залишити без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Так, заява про забезпечення позову обґрунтована тим, що Постановою № 923 на ТОВ «ІНФОКС» накладено штраф у розмірі 85 000, 00 грн. та здійснено коригування в сторону зменшення на суму 114 066, 47 тис. грн (без ПДВ), у тому числі: зменшення в структурі тарифу через недофінансування на суму 160 364, 1 тис. грн (без ПДВ) та економію коштів ІП 2017 року 288, 37 тис. грн (без ПДВ), та збільшення на суму використаних коштів понад наявні джерела фінансування, але в межах заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік в сумі 46 586 тис. грн. (без ПДВ).

ТОВ «ІНФОКС» не погоджується з даною постановою і має намір оскаржити її в судовому порядку, при цьому, вважає, що невжиття заходу забезпечення позову у вигляді зупинення дії Постанови № 923 від 31.05.2019 може істотно ускладнити ефективний захист прав та інтересів ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал», оскільки фактична реалізація цієї постанови за час розгляду адміністративної справи може привести до значних катастрофічних наслідків.

Так, відповідно до Ліцензії НКРЕКП від 28.10.2014 серія АЕ № 287964 ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» здійснює діяльність із надання послуг з централізованого водопостачання та водовідведення в Одеському регіоні. Враховуючи те, що ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» надає вищезазначені послуги, підприємство є стратегічно важливим, оскільки послуги із водопостачання є необхідними для життєдіяльності його споживачів.

В свою чергу, п. 2 спірної постанови передбачає коригування тарифів для ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» в сторону зменшення на суму 114 066,47 грн (без ПДВ). Таке значне зменшення (обмеження) фінансування стратегічної господарської діяльності може привести до дестабілізації об`єктів філії «Інфоксводоканал» та спричинити зупинення безперебійного надання послуг з водопостачання та водовідведення, що в свою чергу суперечить вимогам Закону України «Про питну воду та питне водопостачання».

Враховуючи, що об`єкти централізованого водопостачання та водовідведення, належать до об`єктів підвищеної небезпеки, аварії на них можуть привести до негативних, катастрофічних наслідків техногенного, екологічного, соціального характеру непередбачуваних масштабів в м. Одесі та Одеської області в цілому.

На думку ТОВ «ІНФОКС», реалізація Постанови № 923 призведе до негативних наслідків для господарської діяльності підприємства, оскільки зменшення тарифу зумовить зменшення суми одержаної виручки від вартості наданих послуг, що в свою чергу не дасть можливості своєчасно розраховуватись із постачальниками електричної енергії, проводити закупівлю спеціальних реагентів для очищення води та здійснення інших заходів щодо санітарно-гігієнічних вимог при постачанні води в м. Одесі та Одеській області. Це, в свою чергу, може потягнути за собою погіршення якості питної води та відповідні скарги з боку споживачів.

Відповідно до ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно ч. 1 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

У вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Крім того, вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів. Також суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.

Аналогічна позиція викладена в Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 06.03.2008 № 2.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на роз`яснення Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22.12.2006 № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» та Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 №2 «Про практику застосування адміністративним судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства під час розгляду адміністративних справ», з яких вбачається, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Отже, обов`язковою умовою для застосування судом заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17.

Задовольняючи заяву про забезпечення позову до подання позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить ефективний захист та поновлення порушених прав заявника та ускладнить виконання рішення суду у справі оскільки у разі не вжиття заходів забезпечення позову та в подальшому задоволення судом позовних вимог про визнання протиправною постанови НКРЕКП, виконання рішення суду може бути суттєво ускладнено, оскільки на момент набрання судовим рішенням законної сили, тарифи для ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» вже буде відкориговано у бік зменшення, що у свою чергу завдасть шкоди майновим інтересам Товариства.

Однак, колегія суддів вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.

Відповідно до частин другої-п`ятої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Суб`єкти господарювання, на яких накладено штраф, зобов`язані сплатити його у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.

За кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі 1,5 відсотка суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розміру штрафу, накладеного відповідним рішенням Регулятора.

У разі відмови від сплати штрафу та пені їх примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що постанова НКРЕКП не має силу виконавчого документа (крім випадків, визначених частиною п`ятою статті 13 Закону України Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»), а примусове виконання рішень комісії можливе лише за рішенням суду за зверненням НКРЕКП з відповідним позовом.

Відтак, ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» не позбавлено права відмовитись від добровільного виконання постанови НКРЕКП від 31.05.2019 № 923, якими вирішено накласти на нього штраф за порушення Ліцензійних умов, якщо між сторонами існує спір.

Пунктом другим постанови від 31.05.2019 № 923 Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, у межах здійснення заходу державного регулювання, доручено підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення шляхом його коригування в сторону зменшення на суму 114 066, 47 тис. грн (без ПДВ), у тому числі: зменшення в структурі тарифу через недофінансування на суму 160 364, 1 тис. грн (без ПДВ) та економію коштів ІП 2017 року 288, 37 тис. грн (без ПДВ), та збільшення на суму використаних коштів понад наявні джерела фінансування, але в межах заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік в сумі 46 586 тис. грн. (без ПДВ).

Як вбачається зі змісту зазначеної постанови НКРЕКП, нею встановлено заходи організаційного характеру, зокрема, щодо підготовки проектів рішень з подальшою передачею на розгляд засідання НКРЕКП. При цьому, підготовка зазначених проектів не має для заявника жодних правових наслідків, у тому числі тих, що можуть істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду у разі задоволення позову. У свою чергу, розгляду та прийняттю рішення про зміну тарифів передує процедура, визначена статтями 14-16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Наведене узгоджується із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 05 березня 2019 року в справі № 826/16911/18.

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком розгляду апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що помилковість висновків суду першої інстанції та порушення норм процесуального права призвели до неправильного вирішення питання, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2019 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» про забезпечення позову до подання позовної заяви - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 26.09.2019.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк