Справа № 826/16107/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 вересня 2019 року

Київ

справа №826/16107/18

адміністративне провадження №К/9901/17651/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині за касаційною скаргою адвоката Куницького Вадима Васильовича в інтересах Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Арсірія Р.О., Кузьменка В.А., Огурцова О.П. від 06 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Пилипенко О.Є. від 22 травня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2018 року Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - ПАТ «Нафтогаз України», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін України, відповідач), в якому просить визнати протиправним та нечинним пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р «Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуване розпорядження прийнято Урядом з перевищенням повноважень, передбачених статтею 21, 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статтями 4 та 11 Закону України «Про ринок природного газу», статтею 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», а також в порушення норм Господарського та Цивільного кодексів України, та не узгоджується з постановою Уряду від 01 жовтня 2015 року № 758 «Про затвердження положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)», оскільки пункт 17 затвердженого цією постановою Положення містить вказівку про врахування позивачем примірного договору постачання природного газу виробникам теплової енергії, який затверджується Кабінетом Міністрів України та надає постачальнику право обмежити або припинити постачання природного газ, у тому числі, на думку позивача, і шляхом ненадання номінацій, оскільки способів такого обмеження або припинення примірним договором не визначено. Також, на думку позивача, оскаржуваний пункт розпорядження № 742-р у частині покладення на ПАТ «Нафтогаз України» зобов`язання видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям у період опалювального сезону 2016/17 року порушує права позивача, оскільки є втручанням Кабінету Міністрів України як органу управління у його господарську діяльність.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що ПАТ «Нафтогаз України» не обґрунтовано наявність причинно-наслідкового зв`язку між прийняттям Кабміном України оскаржуваного розпорядження та порушеним правом в зв`язку з необхідністю виконання вказаного акта.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПАТ «Нафтогаз України» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 21 червня 2019 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Саприкіну І.В.

Ухвалою Верховного Суду від 27 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ПАТ «Нафтогаз України» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року в адміністративній справі № 826/16107/18, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзивів на касаційну скаргу.

Разом із касаційною скаргою ПАТ «Нафтогаз України» подано клопотання про забезпечення участі представника під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 вересня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що 05 жовтня 2016 року Кабінет Міністрів України видав розпорядження № 742-р «Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року», пунктом 1 якого передбачено, зокрема, для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню Публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та постачальникам природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року (далі - опалювальний сезон) видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 року № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії» (Офіційний вісник України, 2016 рік, № 46, ст. 1666), та з дотриманням принципу недискримінації.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки та не мотивували відхилення заявлених позивачем в адміністративному позові доводів та поданих доказів на підтвердження протиправності оскаржуваного пункту розпорядження, виходячи, зокрема, з положень Цивільного та Господарського кодексів України, Закону України «Про ринок природного газу».

Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про відсутність причинно-наслідкового зв`язку між прийняттям оскаржуваного пункту розпорядження Кабміну та порушенням прав позивача, оскільки вказаним пунктом розпорядження на ПАТ «Нафтогаз України» покладено не передбачені чинним законодавством обов`язки, що є ознакою протиправного втручання держави у господарську діяльність позивача.

Від Кабінету Міністрів України відзиву на касаційну скаргу ПАТ «Нафтогаз Україна» не надійшло, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи прийнято спірний пункт 1 розпорядження Уряду № 742-р від 05 жовтня 2016 року на підставі у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, добросовісно, пропорційно.

Так, повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII, «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV, Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.

Разом з тим, суди попередніх інстанцій, не перевіряючи відповідність пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України № 742-р від 05 жовтня 2016 року критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, відмовили у задоволені адміністративного позову, мотивуючи своє рішення недоведеністю порушення прав позивача оскаржуваним пунктом розпорядження Кабміну.

Колегія суддів вважає такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій передчасними з огляду на наступне.

Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб, за загальним правилом, є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист, зазвичай, має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 815/219/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 766/12374/17.

З урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення, за загальним правилом, має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Однією з умовою розгляду судом питання про визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 360/1193/17.

Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено понятті «охоронюваний законом інтерес», що вживається у частині першій статті 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту адміністративного позову, ПАТ «Нафтогаз України» обґрунтовує порушення своїх прав винесенням оскаржуваного пункту розпорядження Кабміну тим, що покладення на позивача обов`язку видати до початку опалювального сезону 2016/17 року номінації (ліміти) теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до укладених договорів, є протиправним втручанням у господарську діяльність ПАТ «Нафтогаз Україна» та порушенням його права на свободу підприємницької діяльності, яка гарантована Конституцією та законами України, оскільки такий обов`язок не передбачений законами та постановами Кабінету Міністрів України.

З огляду на те, що пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р покладає безпосередньо на ПАТ «Нафтогаз України» відповідний обов`язок, який, за твердженням позивача, не відповідає вимогам законодавства, колегія суддів вважає передчасними висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо недоведеності позивачем порушення своїх прав прийняттям оскаржуваного пункту розпорядження Кабміну.

Разом з тим, судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р «Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року», яке є предметом оскарження у справі, що розглядається. Однак, перевірка відповідності вказаного рішення суб`єкта владних повноважень критеріям, наведеним у статті 2 КАС України, має значення для прийняття законного та обґрунтованого рішення у цій справі.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Право на доступ до суду було визначене аспектом права на суд відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції (див. згадане рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28-36). Суд визнав право на доступ до суду невід`ємним аспектом гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, посилаючись на принципи верховенства права та запобігання свавіллю влади, що лежать в основі більшості положень Конвенції.

Право на доступ до суду має бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним або ілюзорним». Це зауваження особливо стосується гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, з огляду на важливе місце, яке займає у демократичному суспільстві право на справедливий суд (див. рішення у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia), заява № 40160/12, пункт 77). Право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. the Guerin v. France, пункт 37).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ПАТ «Нафтогаз України» слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суду слід надати належну правову оцінку оскаржуваному пункту розпорядження Кабінету Міністрів України за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, та прийняти на цій підставі мотивоване рішення.

Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу адвоката Куницького Вадима Васильовича в інтересах Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

І.В. Саприкіна