Справа № 461/3212/17
Суддя: Кухтей Руслан Віталійович
Дата ухвалення: 2019-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/6898/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді: Кухтея Р.В.

суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.

з участю секретаря судового засідання: Гром І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу представників позивача ОСОБА_1 ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 29 травня 2019 року (постановлена головуючим-суддею Юрківим О.Р., час ухвалення судового рішення 13 год 07 хв у м. Львові, час складання повного судового рішення 31 травня 2019 року) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, міського голови м. Львова Садового Андрія Івановича, Львівської обласної ради, голови Львівської обласної ради, управління Державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради (за участю третіх осіб міського комунального клінічного полового будинку №1, Комунального некомерційного підприємства «Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова», Комунального некомерційного підприємства «Міська дитяча клінічна лікарня м. Львова», Комунального некомерційного підприємства «Лікарня «Госпіс» м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 8-ма клінічна лікарня м. Львова», Комунального некомерційного підприємства «Львівська 1-а міська клінічна лікарня ім. Князя Лева», Комунального некомерційного підприємства « 6-а міська поліклініка м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 5-а міська клінічна лікарня м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 5-а клінічна поліклініка м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 4-а міська поліклініка м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 4-а міська клінічна лікарня м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 3-а міська клінічна лікарня м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 2-а міська поліклініка м. Львова», Комунального некомерційного підприємства « 1-а міська поліклініка м. Львова», Комунального некомерційного підприємства «Десята міська лікарня м. Львова», Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка №1», Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка №5», Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка №4», Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка №3», Первинної профспілкової організації працівників Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка №3», Первинної профспілкової організації працівників Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка №5» про скасування рішень,

в с т а н о в и в :

У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Львівської міської ради, в остаточній редакції якого відповідачами були Львівська міська рада, міський голова м. Львова Садовий А.І., Львівська обласна рада, голова Львівської обласної ради та управління Державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради, залучені ухвалою Галицького районного суду м. Львова, в якому просив скасувати ухвали Львівської міської ради про припинення комунальних закладів медичної галузі шляхом їх перетворення у комунальні некомерційні підприємства та реєстраційні дії Державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради щодо внесення відомостей про їх припинення, а також скасувати ухвали Львівської міської ради №2335 від 20.07.2017 «Про створення комунальних некомерційних підприємств Стоматологічна поліклініка», №1489 від 09.02.2017 «Про затвердження міської програми фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення м. Львова на 2017-2018 роки», №1804 від 06.04.2017 «Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка», №2819 від 21.12.2017 «Про надання комунальному некомерційному підприємству «Стоматологічна поліклініка №1» в оренду нежитлових приміщень на проспекті Червоної Калини, 57» та ухвалу Львівської міської ради №3267 від 19.04.2018 «Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства (закладу охорони здоров`я).

Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 29.05.2019 провадження по справі було закрито на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, представники позивача ОСОБА_2 та ОСОБА_4 подали апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи просять її скасувати та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначають, що прийняттям оспорюваних ухвал, Львівська міська рада поставила під загрозу систему медичного забезпечення і права на медичну допомогу усіх членів територіальної громади. Також, вказують на недотримання відповідачем вимог обґрунтованості при прийнятті оспорюваних ухвал, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для їх прийняття. Крім того, апелянти вказують на відсутність повноважень у представника відповідача, що виключало можливість вирішення судом заявленого нею клопотання та вказує на відсутність у неї адміністративної процесуальної дієздатності. В інших справах з аналогічним предметом спору, суди встановили, що спір по скасуванню ухвал, які є предметом даного адміністративного позову є публічно-правовим, такі ухвали є регуляторними актами у розумінні ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому їх прийняття та схвалення повинно проводитись у спосіб, визначений цим Законом.

До відзиву на апеляційну скаргу, який надійшов до суду апеляційної інстанції, підписаний представником відповідачів Львівської міської ради та міського голови м. Львова ОСОБА_5 . Шмотолоха О., не було додано належним чином завіреної копії довіреності на підтвердження повноважень діяти від імені відповідачів, а тому колегія суддів не бере до уваги поданий відзив.

Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача Реймера ОСОБА_6 , Дацко О.І., представників третьої особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , Смутної ОСОБА_9 , особи, яка не брала участь у справі ОСОБА_10 З ОСОБА_11 , які підтримали апеляційну скаргу, представника третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_12 , заперечував проти її задоволення, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 29.05.2019 скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що предметом оскарження по даній справі, з урахуванням уточнення позовних вимог, було скасування ухвал Львівської міської ради про припинення комунальних закладів медичної галузі шляхом їх перетворення у комунальні некомерційні підприємства та реєстраційних дій Державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради щодо внесення відомостей про їх припинення, а також скасування ухвал Львівської міської ради №2335 від 20.07.2017 «Про створення комунальних некомерційних підприємств Стоматологічна поліклініка», №1489 від 09.02.2017 «Про затвердження міської програми фінансування стоматологічної допомоги окремим категоріям населення м. Львова на 2017-2018 роки», №1804 від 06.04.2017 «Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка», №2819 від 21.12.2017 «Про надання комунальному некомерційному підприємству «Стоматологічна поліклініка №1» в оренду нежитлових приміщень на АДРЕСА_1 Червоної АДРЕСА_2 » та ухвали Львівської міської ради №3267 від 19.04.2018 «Про затвердження Типового статуту комунального некомерційного підприємства (закладу охорони здоров`я).

Закриваючи провадження по справі, вважаючи, що спір не підлягає розгляду в порядку КАС України, суд першої інстанції виходив з того, що оспорювані ухвали стосуються реорганізації комунальних установ та їх перетворення у комунальні некомерційні підприємства, такі є актами індивідуальної дії, стосуються прав та інтересів комунальних установ, власником яких є Львівська міська рада, яка виступає у спірних правовідносинах як їх засновник та власник.

Проте, колегія суддів вважає, що до таких висновків, які не відповідають обставинам справи, суд першої інстанції прийшов з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права, виходячи з наступного.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України (у редакції, чинній на момент пред`явлення адміністративного позову), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно дефініції, наведеної у п.1 ч.1 ст.3 КАС України (у редакції, чинній на момент пред`явлення адміністративного позову), справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.17 цього Кодексу, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Частиною другою цієї статті передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ч.1 ст.3 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Під час визначення предметної юрисдикції справ, суд повинен виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Згідно ч.1 ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статтею 26 цього Закону визначено виключну компетенцію сільських, селищних та міських рад, до яких віднесено, в тому числі прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна, про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення, створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб`єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб), вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

Згідно дефініції, наведеної у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Регуляторний акт це : прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторним органом є, в тому числі, орган місцевого самоврядування, а також його посадова особа, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти.

Статтею 6 цього Закону визначено права громадян, суб`єктів господарювання, їх об`єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики, до яких віднесено, право подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду, брати участь у розробці проектів регуляторних актів у випадках, передбачених законодавством, подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю, бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду, одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Разом з тим, суд першої інстанції, навівши в оскаржуваній ухвалі ознаки публічно-правового спору, на думку колегії суддів, невірно визначив суть спірних правовідносин, його суб`єктний склад та прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для застосування положень статті 15 ЦПК України, вважаючи, що такий спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

Як убачається зі змісту оспорюваних ухвал, такі прийняті з метою забезпечення надання якісної, своєчасної та доступної стоматологічної допомоги, раціонального використання бюджетних коштів.

З урахуванням суті та змісту спірних правовідносин, колегія суддів вважає, що оспорювані ухвали прийняті на виконання повноважень, які є виключною компетенцією Львівської міської ради, визначеною Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та їх дія поширюється на невизначене коло осіб, зокрема, громаду м. Львова.

У даному випадку не відбулося передачі права користування чи власності на об`єкти нерухомого майна, які перебувають у комунальній власності, що в свою чергу виключає наявність спору про право цивільне, спір про яке може вирішуватися за правилами ЦПК України.

Колегія суддів погоджується з доводами апелянтів про те, що оспорювані ухвали є регуляторними актами та поширюють свою дію на невизначене коло осіб з огляду на їх зміст та застосування.

В оспорюваних ухвалах не йдеться про передачу в користування чи власність об`єктів комунальної власності, натомість метою їх прийняття є надання якісної, своєчасної та доступної медичної допомоги, раціонального використання бюджетних коштів.

Їх зміст свідчить про те, що такі стосуються не лише прав та інтересів комунальних установ, власником яких є Львівська міська рада, а також громади міста, що в свою чергу вказує на наявність публічно-правового спору та відсутність спору про право цивільне.

Дані обставини підтверджуються наданими суду апеляційної інстанції представниками позивача копіями письмових доказів, зокрема, протоколом громадського слухання на тему : «Збереження Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова у Залізничному районі у статусі бюджетної установи», зверненнями Громадської організації «Асоціація стоматологів України», Української Медичної експертної спільноти.

Стосовно доводів представників позивача про те, що Львівська міська рада не є належним органом місцевого самоврядування, колегія суддів вважає такі необґрунтованими та зазначає наступне.

Згідно витягу з Єдиного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, сформованого відповідно до ст.20 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» №755-IV від 15.05.2003 (далі Закон №755-IV), станом на 04.06.2015 Львівська міська рада внесена у такий реєстр з ідентифікаційним номером 04055896 та організаційно-правовою формою, як орган місцевого самоврядування.

Згідно ст.2 Закону №755-IV, відносини, що виникають у сфері державної реєстрації, регулюються Конституцією України, цим Законом та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону.

Частиною першою статті 7 Закону №755-IV передбачено, що Єдиний державний реєстр створюється з метою забезпечення державних органів та органів місцевого самоврядування, а також учасників цивільного обороту достовірною інформацією про юридичних осіб, громадські формування, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців з Єдиного державного реєстру.

Відповідно до ч.1 ст.9 Закону №755-IV, відомості про юридичну особу, громадське формування, що не має статусу юридичної особи, та фізичну особу - підприємця вносяться до Єдиного державного реєстру.

Якщо документи та відомості, що підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру, внесені до нього, такі документи та відомості вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою (ч.1 ст.10 Закону №755-IV).

Разом з тим, представники позивача не надали суду належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів невідповідності записів, які містяться у Єдиному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців чи їх скасування у встановленому законом порядку.

Колегія суддів також не бере до уваги доводи представників позивача з покликанням на судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в обґрунтування обставин, які на їхню думку можуть бути додатковою підставою для визнання розглядуваного спору публічно-правовим, оскільки відповідно до положень КАС України лише висновки Верховного суду є обов`язковими для судів першої та апеляційної інстанції.

Згідно ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є : неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Таким чином, з урахуванням встановлених обставин, беручи до уваги зміст та суть спірних правовідносин, колегія суддів приходить до висновку, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскаржувана ухвала прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, що є підставою для її скасування і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 9, 12, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу представників позивача ОСОБА_1 ОСОБА_2 та ОСОБА_3 задовольнити.

Ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 29 травня 2019 року по справі №461/3212/17 скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. П. Нос
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 19.09.2019.