Справа № 518/1403/16-а
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2019-09-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 вересня 2019 року

Київ

справа №518/1403/16-а

адміністративне провадження №К/9901/20748/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу №518/1403/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Ширяївської районної ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кравченка К.В., суддів: Лук`янчук О.В., Градовського Ю.М.)

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Ширяївської районної ради Одеської області «Про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1» від 06 вересня 2016 року.

2. На обґрунтування вимог позивач зазначав, що спірне рішення було прийняте із порушенням процедури щодо його прийняття, зокрема: без дотримання вимог стосовно оприлюднення та доведення до відома депутатів і населення проекту рішення; без дотримання вимог стосовно підготовки, внесення та прийняття рішення на сесії ради; без дотримання вимог стосовно проведення таємного голосування.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Постановою Ширяївським районним судом Одеської області від 08 листопада 2016 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Ширяївської районної ради «Про недовіру голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1» від 06 вересня 2016 року.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем проект рішення «Про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 », всупереч чинному законодавству та Регламенту, не був оприлюднений, а лише в день позачергової сесії був запропонований на розгляд депутатам ради. Також суд першої інстанції послався на те, що при проведенні таємного голосування голова Ширяївської районної ради Одеської області порушила таємницю голосування та оприлюднила всім свій бюлетень для голосування з позначкою «Так». Крім того, суд першої інстанції вказав на те, що питання про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації внесено на розгляд сесії Президією районної ради, яка не є суб`єктом внесення рішень для розгляду сесією районної ради щодо даного питання. Також, в якості обґрунтування своєї позиції, суд першої інстанції вказав на те, що в протоколі Президії районної ради від 06 вересня 2016 року не зазначено, в чому полягає винятковість винесення саме в цей день на розгляд сесії питання про висловлення недовіри позивачу.

4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року скасовано постанову Ширяївського районного суду Одеської області від 08 листопада 2016 року. Прийнято нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що чинне законодавство України не ставить у залежність реалізацію права районної ради на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації від звітування голови адміністрації про підсумки роботи адміністрації. Матеріалами справи та дослідженими обставинами підтверджено винятковість обставин для включення до порядку денного позачергового засідання сесії Ширяївської районної ради 06 вересня 2016 року питання про висловлення недовіри голові Ширяївської РДА, у зв`язку з чим було складено проект відповідного рішення, який в цей же день відповідно до пункту 3.4.6 Регламенту було оприлюднено на офіційному веб-сайті Ширяївської районної ради у мережі Інтернет. Крім того, як вбачається з протоколу засідання Президії Ширяївської районної ради Одеської області, пропозицію про включення до порядку денного позачергового засідання сесії Ширяївської районної ради 06 вересня 2016 року питання про висловлення недовіри голові Ширяївської РДА було внесено саме головою Ширяївської районної ради Полюганіч О.В. , яка згідно з протоколом позачергової сесії і доповідала це питання на сесії. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що при прийнятті рішення про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації було дотримано процедуру прийняття даного рішення та прийнято його відповідно до вимог чинного законодавства в рамках повноважень відповідної районної ради, наданих Конституцією та Законами України.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу.

6. Позивач у касаційній скарзі просить скасувати зазначене рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що голова Ширяївської районної ради внесла пропозицію не на пленарному засіданні ради, яка затверджує порядок денний, а на засіданні Президії Ширяївської районної ради, яка відповідно до протоколу, в подальшому затвердила проект порядку денного, який пропонувався депутатам для розгляду. А отже, суб`єктом внесення на сесію була саме Президія ради, яка відповідно до частини 13 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не є суб`єктом внесення проектів рішень в порядок денний сесії. Також відповідачем не надано доказів на підтвердження показань свідка ОСОБА_3 щодо діяльності позивача як голови Ширяївської районної державної адміністрації. Крім того, скрін-шот, який надано відповідачем на підтвердження оприлюднення проекту рішення «Про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » від 06 вересня 2019 року, датований 24 листопада 2016 року, тобто більше як через два місяці після того як відбулася сесія ради.

IV. Позиція інших учасників справи

7. Ширяївська районна рада Одеської області надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року.

9. 12 лютого 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 06 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 05 червня 2019 року №627/0/78-19.

11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 18 вересня 2019 року дану справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 20 вересня 2019 року.

VI. Стислий виклад обставин, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами, розпорядженням Президента України №713/2015-рп від 10 вересня 2015 року ОСОБА_1 призначено головою Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області.

На підставі розпорядження Ширяївської районної державної адміністрації №81-к від 14 вересня 2015 року позивач з 15 вересня 2015 року приступив до виконання повноважень голови Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області.

13. Розпорядженням голови Ширяївської районної ради Одеської області №23 від 05 вересня 2016 року було вирішено провести позачергове засідання VІІІ сесії Ширяївської районної ради Одеської області VІІ скликання - 06 вересня 2016 року.

З протоколу засідання Президії Ширяївської районної ради Одеської області, яке відбулось 06 вересня 2016 року о 15 год 30 хв, вбачається, що головою районної ради були запропоновані декілька питань до порядку денного позачергового засідання VІІІ сесії Ширяївської районної ради Одеської області VІІ скликання, одним з яких було висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області. Останнє питання було включено до порядку денного у зв`язку із отриманими зверненнями громади Ширяївського районну з проханням внесення до порядку денного вказаного питання. Рішенням Президії Ширяївської районної ради Одеської області питання «Про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 » було рекомендовано на розгляд сесії.

14. 06 вересня 2016 року відбулось позачергове засідання VІІІ сесії Ширяївської районної ради Одеської області VІІ скликання.

Згідно з протоколом позачергової VІІІ сесії Ширяївської районної ради Одеської області VІІ скликання, з 26 депутатів цієї ради на засіданні були присутні 18. Порядок денний засідання було затверджено всіма присутніми депутатами, до якого було включено і питання «Про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 ».

Доповідачем по даному питанню була голова Ширяївської районної ради Полюганіч О.В. Слово для виступу також було надано голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1

Шляхом відкритого голосування всі присутні депутати проголосували за затвердження складу лічильної комісії для проведення таємного голосування, а також за затвердження форми та змісту бюлетеня для таємного голосування.

15. За результатами підрахунку голосів таємного голосування з питання «Про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1 » лічильною комісією було складено протокол №3, відповідно до якого у таємному голосування взяли участь 18 депутатів, з яких 15 проголосували за висловлення недовіри, а 3 - проти.

Протокол №3 засідання лічильної комісії було затверджено рішенням Ширяївської районної ради від 06 вересня 2016 року №113-VІІ, за яке проголосували всі 18 присутніх депутатів.

16. За результатами таємного голосування Ширяївською районною радою було прийнято рішення від 06 вересня 2016 року №114-VІІ «Про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_1», за яке проголосували всі 18 присутніх депутатів.

17. Не погодившись з прийнятим рішенням Ширяївської районної ради, позивач звернувся з адміністративними позовом до суду.

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

18. Конституція України.

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Пункт 29 частини першої статті 43. Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання щодо прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Частина перша статті 46. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частина десята статті 46. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Частина тринадцята статті 46. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Частина п`ятнадцята статті 46. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Частина друга статті 59. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Частина третя статті 59. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Стаття 72. Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Регламент Ширяївської районної ради VII скликання, затверджений рішенням Ширяївської районної ради від 01 грудня 2015 року №5-VII (чинний на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Регламент).

Пункт 3.4.6. Проекти рішень, інші документи і матеріали з питань, що вносяться на розгляд сесії районної ради, доводяться до відома депутатів та громадськості шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Ширяївської районної ради у мережі Інтернет не пізніше як за 10 робочих днів до дня відкриття сесії, крім виняткових випадків, встановлених пунктами 3.2.7 цього Регламенту - не пізніше ніж за 3 дні до проведення сесії, а у виняткових випадках - у день проведення сесії.

Пункт 3.10.9. Якщо біля будинку, де проводиться пленарне засідання районної ради, проводяться збори, мітинг громадян, то один з членів президії сесії зустрічається з громадянами або організаторами зборів, мітингу, з`ясовує причину зібрання, отримує від них заяви і, в разі необхідності, доповідає районній раді.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно в частині застосування норм матеріального та процесуального права.

22. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог.

23. Посилання касатора на те, що відповідачем порушено порядок розгляду та вирішення питання про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставним, з огляду на наступне.

24. Як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, позачергове засідання VІІІ сесії Ширяївської районної ради Одеської області VІІ скликання на 06 вересня 2016 року було призначено розпорядженням голови Ширяївської районної ради Одеської області №23 від 05 вересня 2016 року.

25. Проведенню 06 вересня 2016 року позачергового засідання сесії Ширяївської районної ради передували два колективні звернення мешканців Ширяївського району від 02 та 06 вересня 2016 року до голови Ширяївської районної ради, в яких висувалися вимоги зупинити неправомірні дії голови Ширяївської районної державної адміністрації ОСОБА_1 , а також внести на розгляд позачергового засідання сесії Ширяївської районної ради питання про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації.

26. Крім того, як встановлено судом апеляційної інстанції, безпосередньо перед позачерговим засіданням сесії Ширяївської районної ради біля будівлі Ширяївської районної ради зібралась громада Ширяївського району, які вимагали негайного реагування на їх звернення щодо дій голови Ширяївської районної державної адміністрації та щодо висловлення йому недовіри.

Цей факт, відповідно до приписів пункту 3.10.9 Регламенту вимагав від президії сесії з`ясувати причини такого зібрання та доповісти про них раді.

Доводи касатора щодо незначної кількості громадян, які зібралися біля будинку ради (50 чоловік), не впливає на обов`язок президії сесії діяти відповідно до вимог пункту 3.10.9 Регламенту.

27. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що вищевикладене свідчить про виникнення виняткових обставин для включення до порядку денного позачергового засідання сесії Ширяївської районної ради 06 вересня 2016 року питання про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації, у зв`язку із чим було складено проект відповідного рішення.

28. Твердження касатора про те, що вказаний проект рішення не було оприлюднено на офіційному веб-сайті Ширяївської районної ради у мережі Інтернет, спростовується копією скріншоту, наданого відповідачем. Крім того, дата вказана на скріншоті - 24 листопада 2016 року, підтверджує момент його роздрукування відповідачем і не має відношення до часу оприлюднення.

29. Отже, включення питання про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації до порядку денного позачергового засідання сесії Ширяївської районної ради було здійснено правомірно, відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Ширяївської районної ради.

30. Крім того, як вбачається з протоколу засідання президії Ширяївської районної ради Одеської області, пропозицію про включення до порядку денного позачергового засідання сесії Ширяївської районної ради 06 вересня 2016 року питання про висловлення недовіри голові Ширяївської районної державної адміністрації було внесено головою Ширяївської районної ради Полюганіч О.В. , яка згідно з протоколом позачергової сесії і доповідала це питання на сесії.

31. Наведене спростовує твердження касатора про порушення відповідачем вимог частини 13 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та п.3.5.2 Регламенту щодо суб`єктів, які можуть вносити пропозиції щодо питання порядку денного сесії районної ради.

32. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

33. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

IХ. Судові витрати

34. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року в справі №518/1403/16-а залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С.А. Уханенко