Справа № 200/6339/19-а
Суддя: Міронова Галина Михайлівна
Дата ухвалення: 2019-09-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 вересня 2019 року справа №200/6339/19-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів Геращенка І.В., Ястребової Л.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 р. (повний текст ухвали виготовлений 22 липня 2019 року у м. Слов`янськ) у справі № 200/6339/19-а (головуючий І інстанції суддя Кониченко О.М.) за позовом ОСОБА_2 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 (далі - позивач) 15.05.2019 звернувся до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов`язати останнього надати до Державної архітектурно-будівельної інспекції України інформацію, згідно повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками на об`єкт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 з переобладнанням під перукарню» для внесення даних (реєстрації) до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів; вирішити питання судових витрат (а.с. 4-12).

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року провадження у справі № 200/6339/19-а за позовом ОСОБА_2 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії закрито. Роз`яснено позивачу, що розгляд даної справи відноситься до юрисдикції місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства (а.с. 205-206).

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду суду першої інстанції (а.с. 210-220).

В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що замовник має право здійснювати будівельні роботи після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю. Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номеру здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з її отримання.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, Порядком ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затверджених Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 24.06.2011 № 92, Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 499 від 13.04.2011 року не передбачено повернення повідомлення з підстав недостатності даних, та взагалі не передбачено повернення повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю з будь-яких інших підстав.

Однак, в порушення цих норм права, управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради повернуто повідомлення про початок виконання будівельних робіт, щодо об`єктів що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками на об`єкт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 з переобладнанням під перукарню» з підстав неповноти даних, що є протиправною бездіяльністю, як вважає апелянт.

Апелянт вважає, що обґрунтуванням його вимог є порушення порядку встановленого законом при здійсненні владних управлінських функцій Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради, а саме: порушено порядок надання до Державної архітектурно-будівельної інспекції України інформації, з зазначенням підстав, які не відповідають нормам Закону та порушують права позивача.

Таким чином, цей спір повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства.

У відзиві відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог та ухвалу залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Всі особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Із змісту позовної заяви вбачається, що позивачу, ОСОБА_2 , на підставі договору купівлі-продажу від 16.11.2017 року належить двокімнатна квартира АДРЕСА_1 . Зазначений договір зареєстровано 16.11.2017 року приватним нотаріусом Чекідой Олексієм Андрійовичем, Маріупольський нотаріальний округ, Донецька обл. (а.с. 15-18).

У 2018 році на замовлення позивача було виготовлено ФОП ОСОБА_3 робочий проект з реконструкції квартири з переобладнанням під перукарню.

07 березня 2019 року позивач подав через центр надання адміністративних послуг до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) на об`єкт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 з переобладнанням під перукарню» (а.с. 19).

За результатами розгляду вказаного повідомлення, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради листом від 14.03.2019 року за № 24.2-14889-24.1 повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків ( відповідальності ) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) на об`єкт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 з переобладнанням у перукарню» за адресою: АДРЕСА_2 повернуто позивачу та повідомлено, що у поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) недостатньо даних для подання інформації до Єдиного реєстру дозвільних документів, а саме: інформацію про містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, зазначено невірно, а саме: (з житлового функціонального призначення у нежитлове).

Додатково повідомлено, що згідно п. 5 постанови КМУ № 466 від 13.04.2011 року «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) (а.с. 20).

Позивач не погодився з такими діями відповідача та звернувся до суду з позовом.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно пунктів 1, 2 частини першої статі 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ визначена ст. 19 КАС України. Згідно з нормами цієї статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема,:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.

За визначенням статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Аналіз вищезазначених норм закону свідчить про те, що до юрисдикції адміністративних судів віднесено розгляд тільки тих справ, де предметом спору є порушення прав, свобод чи інтересів конкретної особи з боку суб`єкта владних повноважень саме у сфері публічно-правових відносин. При цьому владні повноваження повинні здійснюватися відповідним суб`єктом саме в сфері публічно-правових відносин і стосуватися безпосередньо конкретної особи. Спори з приводу владних управлінських рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені у межах приватних правовідносин, до адміністративної юрисдикції не відносяться.

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив з того, що спір стосується прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних відносин, оскільки предметом оспорювання у даному випадку є відносини, що пов`язані з реалізацією позивачем майнових прав.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з даним висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За приписами п. 3 цього Положення основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: підготовка і внесення на розгляд Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до компетенції Держархбудінспекції; здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт; здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.

П. 7 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом: надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1), середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), розташованих у межах сіл, селищ та міст (крім міст, які є адміністративними центрами областей, міст з чисельністю населення понад 50 тисяч, міст Києва та Севастополя), а також щодо всіх об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), розташованих у межах населених пунктів.

Статтею 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр). Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.

Після набуття права на земельну ділянку та відповідно до її цільового призначення замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, з повідомленням органу державного архітектурно-будівельного контролю. Форма повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних у поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України (ст. 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Пунктом 2 Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затверджених Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 24.06.2011 № 92 передбачено, що реєстр ведеться з метою забезпечення: обліку повідомлень про початок виконання підготовчих робіт/про зміну даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт або скасування їх реєстрації; обліку повідомлень про початок виконання будівельних робіт/про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, або скасування їх реєстрації; обліку повідомлень про початок виконання будівельних робіт/про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), або скасування їх реєстрації; обліку повідомлень про зміну даних у зареєстрованій декларації про початок виконання підготовчих/будівельних робіт; обліку дозволів на виконання будівельних робіт (далі - дозвіл), відмов у їх видачі та анульованих дозволів; обліку декларацій про готовність об`єкта до експлуатації, внесених змін до них, повернення їх на доопрацювання для усунення виявлених недоліків та скасування їх реєстрації; обліку сертифікатів та відмов у їх видачі; відкритості, доступності інформації щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Подання даних для внесення їх Держархбудінспекцією до реєстру здійснюється відповідальними посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю, які пройшли підготовку до роботи з реєстром (далі - посадові особи).

Держархбудінспекція забезпечує: підготовку посадових осіб для роботи з реєстром; надання (позбавлення) права доступу посадових осіб до реєстру за поданням органу державного архітектурно-будівельного контролю (п. 4-5).

Як зазначалось раніше, ОСОБА_2 (далі - позивач) 15.05.2019 звернувся до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов`язати останнього надати до Державної архітектурно-будівельної інспекції України інформацію, згідно повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками на об`єкт «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 з переобладнанням під перукарню» для внесення даних (реєстрації) до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів; вирішити питання судових витрат.

З урахуванням наведеного, між позивачем та відповідачем виник спір, який випливає саме з публічно-правових правовідносин та стосується саме цих відносин, тому дану позовну заяву слід вирішувати в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до положень ст. 9 Конституції України та ст. 17, ч. 5 ст. 19 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди та органи державної влади повинні дотримуватись положень Європейської конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, застосовувати в своїй діяльності рішення Європейського суду з прав людини з питань застосування окремих положень цієї Конвенції.

У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18.

За таких обставин ухвала Донецького окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року про закриття провадження у справі є протиправною та підлягає скасуванню.

Згідно ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є

4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, ч. 1 п. 4 ст. 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 р. - задовольнити.

Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 р. у справі № 200/6339/19-а - скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_2 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Маріупольської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії направити до Донецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду судом першої інстанції шляхом вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне судове рішення складено 18 вересня 2019 року.

Головуючий суддя Г.М. Міронова

Судді І.В. Геращенко

Л.В. Ястребова