Справа № 560/434/19
Суддя: Ватаманюк Р.В.
Дата ухвалення: 2019-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/434/19

Головуючий у 1-й інстанції: Шевчук О.П.

Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.

11 вересня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Комунального підприємства "Хмельницькбудзамовник" на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року (прийняте у м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Хмельницькбудзамовник" (далі - позивач) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування постанови, припису,

В С Т А Н О В И В :

позивач 15.02.2019 звернувся із позовом до Хмельницького окружного адміністративного суду в якому просив:

- визнати протиправною та скасувати постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30.01.2019 №1/1022-1.18/310-19;

- визнати протиправним та скасувати припис Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18.01.2019.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.04.2019 в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що у відповідача не було законних підстав проводити перевірку. Акт про недопущення відповідачем складено одноособово, без залучення свідків. Не вказано які саме дії позивача свідчать про не допуск відповідача до перевірки та не надано належних доказів. При цьому, сам акт складено 18.01.2019, тоді як перевірка проводилась 10.01.2019 та 16.01.2019. Ні в акті, ні у протоколі не містяться посилання на матеріали фотофіксації чи про проведення такої. Із наданих фотознімків неможливо встановити присутність Головного інспектора саме на об`єкті перевірки. Також позивач вказує на наявність помилок у документах, складених за наслідком перевірки.

Правом подати до суду відзив на апеляційну скаргу відповідач не скористався.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини.

28.12.2018 до Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Хмельницькій області надійшов адвокатський запит в порядку ст. 24 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", про проведення перевірки об`єкта будівництва по вул. АДРЕСА_1 , 111 АДРЕСА_2 м. АДРЕСА_3 .

На підставі даного запиту Управлінням 03.01.2019 за № 7 видано направлення та направлено лист з повідомленням позивача про проведення 10.01.2019 на 11.00 год. позапланового заходу.

Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення позивач отримав даний лист 08.01.2019.

18.01.2019 за результатами перевірки Управлінням складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, протокол по правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.01.2019 та припис від 18.01.2019 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

В акті перевірки вказано, що Головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління ДАБІ у Хмельницькій області проведено позапланову перевірку комунального підприємства "Хмельницькбудзамовник" під час якої представники позивача не з`явились.

30.01.2019 відповідачем винесено постанову № 1/1022-1.18/310-19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

При цьому, позивач стверджує, що керівник КП "Хмельницькбудзамовник" був присутнім на об`єкті будівництва по вул. Проскурівського підпілля, 111 в м. Хмельницькому та очікував інспекторів. Також вказує, що жодна посадова особа Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області 10.01.2019 не виходила за адресою об`єкта будівництва та не складала на місці жодного документа.

Не погоджуючись із постановою та приписом відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем доведено, що позивачем не допущено посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки на об`єкті будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку з вбудовано - прибудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Проскурівського підпілля, 111, в м. Хмельницькому для проведення позапланової перевірки, чим останнім порушено положення п.1 ч.3 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.п.1,п.11 Порядку №553, у зв`язку з чим, підстави для задоволення позовних вимог комунального підприємства "Хмельницькбудзамовник" - відсутні.

Апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.

Згідно ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Частиною 1 ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі Закон №877-V) визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно ст. 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14.10.1994 №208/94-ВР , правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування-юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок).

Пунктом 5 Порядку №553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до п. 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно п. 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Положенням п. 11 Порядку № 553 встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право, зокрема: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Згідно п. 12 Порядку №553, пеосадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб`єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб`єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю; надсилати повідомлення про проведення планової перевірки суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручати особисто під розписку керівнику суб`єкта містобудування чи його уповноваженій особі із зазначенням дати початку та дати закінчення перевірки не пізніше ніж за десять днів до її початку.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб`єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб`єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об`єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Відповідно до п.14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис) (п. 17 Порядку № 553).

Як вбачається з акту перевірки, підставою для накладення на позивача штрафу слугувало те, що позивачем не допущено посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки на об`єкті будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку з вбудовано - прибудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Проскурівського підпілля, 111, в м. Хмельницькому для проведення позапланової перевірки, чим останнім порушено положення п.1 ч. 3 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.п.1 п.11 Порядку №553.

На підтвердження вказаних обставин відповідачем надано матеріали фотофіксації на об`єкті перевірки 10.01.2019 о 11 год. 14 хв. та наступного разу 16.01.2019 о 15 год. 12 хв.

Проте, акт про недопущення та протокол не містить посилань на докази, якими інспектор підтверджує факт недопуску чи відсутність позивача на об`єкті будівництва під час проведення перевірки, зокрема, посилань на надані фотознімки. У вказаному акті взагалі відсутні відомості про проведення фотофіксації під час перевірки.

При цьому, з матеріалів справи вбачається, що акт про недопущення від 18.01.2019 складено одноособово без залучення свідків, які б підтверджували факт недопуску до перевірки, що унеможливлює ствердження факту недопуску до перевірки.

Разом з цим, в акті перевірки не вказано, які саме дії вчинені позивачем чи його уповноваженими особами унеможливили допуск до місця будівництва працівників Управління.

Згідно матеріалів справи, відповідачем призначено проведення перевірки на 10.01.2019 на 11.00 год. на об`єкті будівництва та наступного разу 16.01.2019 о 15.12 год.

При цьому, як вбачається з п. 12 Порядку №553, фіксування відповідним актом відсутність суб`єкта містобудування на об`єкті під час проведення перевірки та вирішення питання про відмову суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, передує обов`язкова умова - дія органу контролю у вигляді надіслання у визначений Порядком №553 строк повідомлення про проведення перевірки.

Проте, Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області направлено позивачу поштою повідомлення про проведення перевірки з 04.01.2019 по 18.01.2019 фактично за один день до початку проведення перевірки. При цьому, лист з повідомленням про проведення перевірки позивач отримав лише 08.01.2019, тобто в процесі проведення перевірки.

Разом з тим, суд звертає увагу на те, що у вказаному листі зазначено про проведення перевірки 10.01.2019 об 11.00 год. на об`єкті перевірки. Однак, в матеріалах справи відсутні докази повідомлення позивача про перенесення перевірки на 16.01.2019 та 18.01.2019.

Разом з тим, в акті перевірки не вказано відомостей про відсутність керівника КП "Хмельницькбудзамовник" або уповноваженої особи на об`єкті будівництва чи недопуску посадових осіб Управління саме 10.01.2019, 16.01.2019 чи 18.01.2019.

Також в матеріалах справи відсутні докази проведення відповідачем перевірки 18.01.2019.

Водночас, суд звертає увагу про те, що відсутність суб`єкта господарювання на об`єкті перевірки, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не може слугувати підставою для складення акту про недопуск до перевірки.

Таким чином, акт про недопущення від 18.01.2019, протокол від 18.01.2019, припис від 18.01.2019 та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30.01.2019 №1/1022-1.18/310-19 складені без наявності достатніх підстав для цього і з порушенням вимог процесуального законодавства. Зокрема, колегією суддів встановлено, що акт про недопущення посадових осіб відповідача на об`єкт будівництва, протокол та припис були складені в один день 18.01.2019 за допомогою комп`ютера і записи були зроблені комп`ютерним шрифтом - курсивом. В зазначених документах комп`ютерним шрифтом - курсивом зазначені відомості, які мали бути заповнені посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю від руки під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки технічні засоби не дозволяли б це зробити на місці знаходження об`єкта перевірки. Вказане свідчить про недотримання органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства.

Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суду постанові від 13.02.2018 у справі №813/3355/16.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 03.04.2018 у справі № 818/399/17 погодився з висновком апеляційного суду, що незаконно проведена перевірка немає правових наслідків, а тому рішення, прийняті на підставі такої перевірки, є також незаконними.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Так, в прецедентній практиці Європейського Суду з прав людини, яка відповідно дост.17 Закону України "Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини" застосовується судами при розгляді справ як джерело права, особливу важливість надано принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (п.70 Рішення "Рисовський проти України" (Заява № 29979/04) від 20.10.2011).

Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, п. 74, від 20.05.2010, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, п. 37, від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

У п.71 Рішення "Рисовський проти України" (Заява № 29979/04) від 20.10.2011 зазначено, що принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Таким чином, колегія суддів вважає, що при проведенні перевірки посадовими особами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області порушено процедуру проведення позапланового заходу, визначену Порядком № 553, а відтак Акт перевірки, який складений з порушенням встановлених норм, не може слугувати належною правовою підставою для прийняття оскаржуваної постанови та припису.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення не відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і підлягає скасуванню з постановленням нової постанови.

У силу п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За приписами ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

За таких обставин на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача підлягає стягненню 9 605 грн. судового збору сплаченого згідно квитанції від 21.02.2019 №105 на суму 1921,00 грн., від 21.02.2019 №106 на суму 1921,00 грн. та квитанції від 01.07.2019 №152 на суму 5763,00 грн.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Комунального підприємства "Хмельницькбудзамовник" задовольнити повністю.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року - скасувати та прийняти нову постанову.

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати припис Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 січня 2019 року.

Визнати протиправною та скасувати постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30 січня 2019 року №1/1022-1.18/310-19;

Стягнути на користь Комунального підприємства "Хмельницькбудзамовник" (, вул. Старокостянтинівське шосе, 26, м. Хмельницький, 29015) за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України (, бульвар Лесі Українки, 26, м. Київ) понесені судові витрати у вигляді сплаченого судового збору в розмірі 9 605 грн. (дев`ять тисяч шістсот п`ять гривень).

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Ватаманюк Р.В.

Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.