Справа № 815/724/15
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2019-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
Іменем України

19 вересня 2019 року
Київ
справа №815/724/15
адміністративне провадження №К/9901/13765/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року у складі колегії суддів: Бойка А.В., Танасогло Т.М., Яковлєва О.В. у справі за позовом заступника прокурора Одеської області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Південне регіональне управління Державної прикордонної служби України, Товариство з обмеженою відповідальністю Біном-СТ, про визнання дій протиправними та скасування містобудівних умов і обмежень забудови, -
УСТАНОВИВ:
Заступник прокурора Одеської області звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Південне регіональне управління Державної прикордонної служби України, ТОВ "Біном-СТ", в якому просив:
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі 18.11.2014 за № 239 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47;
- скасувати містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47, видані 18.11.2014 Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради за № 239.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року позов задоволено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року скасовано, прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог заступника прокурора Одеської області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Південне регіональне управління Державної прикордонної служби України, ТОВ "Біном-СТ" про визнання протиправними дій та скасування містобудівних умов і обмежень забудови.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що незаконна видача містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що, в цілому, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави та територіальної громади м. Одеси. Зазначені обставини, на думку заявника касаційної скарги, відповідно до ст. 121 Конституції України, що діяла на момент звернення прокурора до суду, покладають на органи прокуратури обов`язок представництва інтересів держави в суді. Також в касаційній скарзі вказано про помилковість твердження суду апеляційної інстанції, що спірний документ не породжує ніяких правовідносин, прав та обов`язків.
У поданому відзиві ТОВ Біном-СТ просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Решта учасників справи правом на подачу відзиву не скористались.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що 27.10.2006 між Південним регіональним управлінням Державної прикордонної служби України та TOB "Біном-СТ" було укладено договір генерального підряду та пайової участі по розробці і виготовленню проектно-кошторисної документації та будівництву комплексу багатоповерхових житлових будинків з інженерними мережами та благоустроєм № 15-06, згідно якого ТОВ "Біном-СТ" зобов`язувалось, зокрема, зібрати у повному обсязі вихідні дані для розробки проектно-кошторисної документації щодо забудови земельної ділянки Державної прикордонної служби України по Французькому бульвару, 47 у м. Одесі.
В подальшому, за відповідною заявою, Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 18.11.2014 були видані Південному регіональному управлінню Державної прикордонної служби України та TOB "Біном-СТ" містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47, за № 239.
Згідно п. 3 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки наміром забудови - є розміщення багатоквартирного десятиповерхового житлового будинку з паркінгом та приміщеннями обслуговування.
В якості документів, що підтверджують право власності або користування земельною ділянкою заявниками було надано рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 № 08, згідно якого Одеському Червонопрапорному прикордонному загону МГБ (на даний час в/ч НОМЕР_1 ) була відведена земельна ділянка, площею до 0,57 га, за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47, під будівництво прикордонної застави.
У п. 7 розглядуваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки зазначено, що цільове призначення земельної ділянки - згідно з рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 № 08 - для будівництва прикордонної застави.
Не погоджуючись з діями Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі 18.11.2014 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47, заступник прокурора Одеської області звернувся до суду першої інстанції з позовом про визнання таких дій протиправними та скасування містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки у м. Одесі по вул. Французький бульвар, 47, виданих 18.11.2014 Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради за № 239.
З матеріалів справи вбачається, що постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2015, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.04.2015, позов заступника прокурора Одеської області було задоволено.
В свою чергу, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19.05.2016 вказані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були скасовані, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скасовуючи зазначені рішення судів, суд касаційної інстанції посилався на те, що суди не дали оцінки позовним вимогам прокурора в розрізі того, які інтереси держави в цьому випадку порушені оскаржуваним рішенням, право Південного регіонального управління ДПС України - як суб`єкта правовідносин, чи право держави на земельну ділянку, якою розпорядилась рада.
Також зазначено, що обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених інтересів держави з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Між тим, розглядаючи спір, судами не з`ясовано та не встановлено факт виникнення права, яке на думку прокурора підлягає захисту, а відтак і порушення інтересу держави.
Крім того Вищий адміністративний суд України зазначив, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, тобто, ті, що породжують або змінюють права та обов`язки особи (ч. 2 ст. 2 КАС України). Враховуючи, що містобудівні умови та обмеження - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією, який отримує замовник для забудови земельної ділянки, та якому відповідний орган дає оцінку під час надання дозволу на будівництво, суди залишили поза увагою правову природу документу в розрізі ст. 2 КАС України.
При новому розгляді справи суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що заступник прокурора області обґрунтував звернення з даним адміністративним позовом тією обставиною, що відсутній орган, уповноважений державою здійснювати контроль за дотриманням вимог законодавства при вирішенні питань щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок. При цьому заступник прокурора області зазначив, що видача спірних містобудівним умов і обмежень забудови вищезазначеної земельної ділянки без правовстановлюючого документа на право власності (користування) даною земельною ділянкою, та усупереч положенням Генерального плану м. Одеси, порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що в цілому, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави та територіальної громади м. Одеси. За таких підстав, суд першої інстанції дійшов висновку, що доводи прокурора про те, що він є належним позивачем по даній справі є обґрунтованими.
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, який приймається уповноваженим державою органом за результатом розгляду заяви, або за наявності підстав приймається рішення про відмову у їх наданні. Також зазначений документ є підставою для розроблення та затвердження проекту будівництва та однією з підстав отримання подальших дозвільних документів на проведення будівництва. Таким чином, суд дійшов висновку, що спірний документ, в розумінні ст. 2 КАС України, є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке є таким що тягне за собою настання певних наслідків.
Крім того, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради по наданню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47, за № 239 є протиправними, а містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, надані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради є необґрунтованими та незаконними.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в даному випадку прокурор в адміністративному позові належним чином не визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, і не навів належного обґрунтування необхідності захисту інтересів держави. Позивач не обґрунтував, як саме оскаржувані дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради по видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Французький бульвар, 47 та самі містобудівні умови та обмеження порушують інтереси держави та про які саме інтереси йдеться.
Крім того, апеляційним судом вказано, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не мають ознак акта управління, який є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні п.1 ч. 2 ст.17 КАС України, оскільки, фактично не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) правові норми, не призводить до виникнення будь-яких прав і обов`язків, а отже, не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 10, статті 25 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до пунктів а, б, в, г статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.
Системний аналіз положень Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб`єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.
Таким чином колегія суддів не погоджується з висновком апеляційного суду щодо відсутності у рішенні відповідача при видачі містобудівних умови та обмежень забудови земельної ділянки ознак правового акту індивідуальної дії.
Наведений висновок вже був викладений у постанові Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 815/5989/13-а.
Щодо повноваження прокурора на звернення до суду з даним позовом, колегія суддів зазначає наступне.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 4 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (що діяв на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1697-VII ).
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закон № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 23 Закону № 1697-VII.
Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Наведена позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави", на його думку, тим що видача спірних містобудівним умов і обмежень забудови вищезазначеної земельної ділянки без правовстановлюючого документа на право власності (користування) даною земельною ділянкою, та усупереч положенням Генерального плану м. Одеси, порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що в цілому, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави та територіальної громади м. Одеси.
На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з розумінням "інтересів держави". Тому Суд вважає, що в даній справі позов прокурора має на меті захист "інтересів держави".
Щодо наявності права на оскарження рішення органу місцевого самоврядування про надання містобудівних умов та обмежень зазначено також у постанові Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 815/5989/13-а.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що доводи прокурора про те, що він є належним позивачем по даній справі є обґрунтованими.
Що стосується правомірності оспорюваного рішення про надання містобудівних умов та обмежень, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності до ст. 26 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Стаття 29 даного Закону встановлено, що основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Згідно п.1.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.11 року, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Відповідно до п. 1.5 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, завдання на проектування об`єктів будівництва складається і затверджується замовником за погодженням із проектувальником. Завдання на проектування визначає обґрунтовані вимоги замовника до планувальних, архітектурних, інженерних і технологічних рішень об`єкта будівництва, його основних параметрів, вартості та організації його будівництва і складається з урахуванням технічних умов, містобудівних умов та обмежень. Складання завдання на проектування з відхиленням від містобудівних умов та обмежень не допускається.
Згідно п. 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст передбачено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
Пунктом 2.4 Порядку встановлено, що розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
В свою чергу, згідно п.п. 3.4, 4.2, 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 № 45 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 березня 2012 року № 122), для забезпечення проектування об`єкта будівництва замовник повинен надати генпроектувальнику (проектувальнику) вихідні дані на проектування. Основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування. Завдання на проектування визначає обґрунтовані вимоги замовника до планувальних, архітектурних, інженерних і технологічних рішень об`єкта будівництва, його основних параметрів, вартості та організації його будівництва і складається з урахуванням технічних умов, містобудівних умов та обмежень. У завданні на проектування можуть встановлюватися вимоги щодо обґрунтування використання імпортних матеріалів, виробів, конструкцій та устаткування (з порівнянням технічних та цінових характеристик відповідних вітчизняних матеріально-технічних ресурсів). Проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для інвалідів та інших маломобільних груп населення.
Таким чином, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки це документ, який приймається уповноваженим державою органом за результатом розгляду заяви, або за наявності підстав приймається рішення про відмову у їх наданні. Також зазначений документ є підставою для розроблення та затвердження проекту будівництва та однією з підстав отримання подальших дозвільних документів на проведення будівництва.
Судом першої інстанції встановлено, що за заявою Південному регіональному управлінню Державної прикордонної служби України та TOB "Біном-СТ" Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47, за № 239.
При цьому, згідно п.3 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки: наміри забудови - розміщення багатоквартирного десятиповерхового житлового будинку з паркінгом та приміщеннями обслуговування.
В пункті 5 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки вказано, що документом, що підтверджує право власності або користування земельної ділянки є рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 № 08.
Згідно рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 № 08 Одеському Червонопрапорному прикордонному загону МГБ відведена земельна ділянка площею 0, 66 га для будівництва прикордонної застави.
Також судом першої інстанції встановлено, що Одеським міським управління ДП "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" на замовлення Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України у 2006 році виготовлено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) військовій частині НОМЕР_1 для експлуатації та обслуговування будівель і споруд військової частини.
В ході розгляду вказаної технічної документації управлінням архітектури та містобудування виконавчого комітету Одеської міської ради надано висновок від 27.03.2006 за № 85/6483 про можливість надання у постійне користування земельної ділянки військовій частині для експлуатації комплексу будівель військової частини.
У подальшому вказаній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер :45:001:0022.
Рішенням Одеської міської ради від 29.10.2014 за № 5778-УІ військовій частині НОМЕР_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,6 га за адресою: АДРЕСА_1 , для розміщення та постійної діяльності прикордонної служби України.
Водночас, суд першої інстанції вірно вказано, що докази про право власності чи права користування у розумінні приписів Земельного кодексу України в матеріалах справи відсутні та для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви в Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради замовником не надавались.
В листі Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України від 15.01.2015 за № 14/118 зазначено, що у військової частини відсутні будь-які документи про право власності (користування) на земельну ділянку орієнтовною площею 0,6 га за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 47.
В той же час, судом першої інстанції вірно вказано, що рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 № 08 передбачалось відведення земельної ділянки площею 0, 66 га Одеському Червонопрапорному прикордонному загону МГБ з метою будівництва прикордонної застави, а не для розміщення багатоквартирного десятиповерхового житлового будинку з паркінгом та приміщеннями обслуговування.
Відтак, факт порушення вимог чинного законодавства ґрунтується на відсутності у забудовника права на земельну ділянку, так як Південним регіональним управлінням Державної прикордонної служби України не завершено законодавчо встановлену процедуру оформлення права на земельну ділянку.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем в порушення вищезазначених вимог здійснено видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки до заяви на видачу останніх додано не належний документ, що підтверджує право власності (користування) земельною ділянкою, адже рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.02.1952 № 08 визначалось призначення відведеної земельної ділянки - для будівництва прикордонної застави, та дане рішення не є документом про право власності (користування) земельною ділянкою.
За встановлених обставин, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.
Відповідно до ч. 1 ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись статтями 344, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року скасувати.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді: Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук