Справа № 540/380/19
Суддя: Федусик А.Г.
Дата ухвалення: 2019-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 вересня 2019 р.м.ОдесаСправа № 540/380/19
Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача - Федусика А.Г.,

суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Херсонського міського голови на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Херсонського міського голови та Херсонської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив: визнати протиправними рекомендації, надані 28 листопада 2018 року робочою групою на засіданні стосовно підготовки до пленарного засідання XXV сесії міської ради VII скликання, не виносити проекти рішення на розгляд пленарного засідання сесії Херсонської міської ради «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності», «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі»; визнати протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича , щодо не включення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання проектів рішення Херсонської міської ради «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності», «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі»; зобов`язати Херсонського міського голову Миколаєнка Володимира Васильовича включити до порядку денного наступного пленарного засідання сесії міської ради VII скликання проекти рішень «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності», «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі».

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року позовні вимоги було задоволено частково. Суд визнав протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича щодо не включення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання поданих ОСОБА_1 09 листопада 2018 року проектів рішення Херсонської міської ради «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі» та зобов`язав Херсонського міського голову Миколаєнка Володимира Васильовича включити до порядку денного наступного пленарного засідання сесії міської ради VII скликання подані ОСОБА_1 09 листопада 2018 року проекти рішень «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі». У задоволенні решти позовних вимог було відмовлено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду Херсонський міський голова подав апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та відмовити в задоволенні позову повністю.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Судом першої інстанції було встановлено, що розпорядженням міського голови від 29 жовтня 2018 року №74-с скликано ХХV сесію міської ради на 30 листопада 2018 року

Позивачем 09 листопада 2018 року за вхідним №Д/З 3-4-4244 подано міському голові заяву про внесення на розгляд ХХV сесії міської ради проекту рішення «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності», до якої було додано проект самого рішення з додатками.

Також позивачем 09 листопада 2018 року за вхідним №Д/З 3-4-4245 подано міському голові заяву про внесення на розгляд ХХV сесії міської ради проекту рішення «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі», до якої було додано проект самого рішення з додатками.

28 листопада 2018 року відбулось засідання робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХV сесії міської ради 30 листопада 2018 року, оформлене протоколом №19 від 28 листопада 2018 року, за результатами якого робоча група рекомендувала міському голові внести до порядку денного пленарного засідання сесії 71 проект рішень міської ради.

Запропоновані позивачем проекти рішень розглянуті робочою групою, проте не були рекомендовані останньою для винесення на розгляд пленарного засідання сесії міської ради.

30 листопада 2018 року відбулось пленарне засідання ХХV сесії міської ради, на якому затверджено порядок денний пленарного засідання у кількості 80 питань. Запропоновані позивачем проекти рішень міської ради до проекту порядку денного, винесеного на розгляд ради, а також до затвердженого радою порядку денного не вносились.

Відмова в винесенні вказаних проектів на розгляд пленарного засідання сесії міської ради і стала підставою для звернення з даним позовом до суду.

Задовольняючи позов в частині, суд першої інстанції виходив з того, що робоча група приймає рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради; надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання, які мають дорадчий, а не обов`язковий характер. Рекомендації робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються суб`єктам подання. Якщо суб`єкт подання не згоден із рішенням робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб`єкт подання, та проект рішення у редакції робочої групи і ці проекти вважаються альтернативними. Також, було зазначено, що законодавством не визначено підстав для не внесення оформлених у відповідності до їх вимог пропозицій депутатів до порядку денного сесії, пленарного засідання.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

З матеріалів справи, а саме прохальної частини апеляційної скарги вбачається, що рішення суду першої інстанції оскаржується лише в частині задоволених позовних вимог, а тому з врахуванням наведеного, колегія суддів переглядає рішення суду першої інстанції лише в цій частині.

Так, преамбулою Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон) передбачено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Положеннями статті 10 Закону визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини 1 статті 26 Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.

Згідно до частини 4 статті 42 Закону сільський, селищний, міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

З аналізу наведеного можна дійти висновку, що формою роботи відповідної ради є сесія, яка складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Скликання сесії, підготовка питань для розгляду на пленарних засіданнях, формування порядку денного сесії віднесено до повноважень сільського, селищного, міського голови. При цьому пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися як самим сільським, селищним, міським головою, так і постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Рішенням Херсонської міської ради від 02 грудня 2015 року №2 затверджено Регламент Херсонської міської ради VII скликання (далі Регламент), пунктом 3 якого визначено, що регламентом є нормативно-правовий документ, який установлює порядок скликання сесій міської ради, підготовки та розгляду нею питань, проведення пленарних засідань, порядок внесення на розгляд ради та прийняття нею рішень, порядок формування та організації роботи постійних комісій та інших органів ради, здійснення депутатської діяльності, інші процедури, які випливають із повноважень ради, встановлених Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», іншими законодавчими актами та Статуту територіальної громади міста Херсона.

Згідно до статті 63 Регламенту (Глава 3. Підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради) пропозиції щодо питань та проектів рішень на розгляд міської ради вносяться міським головою, постійними комісіями ради, депутатами, виконавчим комітетом, загальними зборами громадян та у порядку місцевої ініціативи відповідно до Статуту територіальної громади міста.

Підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради здійснюється депутатами, постійними комісіями, виконавчими органами міської ради, робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради (далі - суб`єкти подання).

Главою 2 (статті 40-47) Регламенту визначено правовий статус робочої групи міської ради та регламентовано порядок підготовки нею пленарного засідання ради.

Положеннями статті 40 Регламенту визначено, що на пленарному засідання сесії міської ради Херсонська міська рада утворює робочу групу з підготовки наступного пленарного засідання ради (далі - Робоча група).

Робоча група є дорадчим органом ради, який:

- за висновками та рекомендаціями постійних комісій ради готує узгоджені рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради;

- надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання.

Робоча група приймає рекомендації, які мають дорадчий характер (стаття 41 Регламенту).

З аналізу наведених норм вбачається, що Робоча група є консультативно-дорадчим органом, створеним з метою проведення консультацій, попереднього обговорення питань, віднесених до компетенції міської ради.

На думку колегії суддів, у вказаного органу немає повноважень щодо остаточного та визначального вирішення питання, зокрема, щодо формування порядку денного пленарного засідання, натомість, до відання робочої групи належить подання рекомендацій та пропозицій з вказаного питання.

Наведені висновки також підтверджуються положеннями статей 46 та 47 Регламенту, за якими рекомендації Робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються відділом забезпечення депутатської діяльності суб`єктам подання (до яких також належать депутати місцевих рад).

Протягом двох днів суб`єкт подання доопрацьовує проект рішення з урахуванням рекомендацій Робочої групи та подає доопрацьований проект до відділу забезпечення депутатської діяльності.

У разі, якщо суб`єкт подання не згоден із рішенням Робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб`єкт подання, та проект рішення у редакції Робочої групи (у випадку, якщо зміни є незначними за обсягом, замість повної редакції проекту можуть надаватися лише тексти поправок до нього). Дані проекти вважаються альтернативними. Міська рада голосує за основу спочатку проект рішення в редакції суб`єкта подання, а в разі, якщо проект не набирає необхідної кількості голосів, - у редакції Робочої групи. До прийнятого за основу проекту рішення поправки вносяться на загальних підставах.

Отже, навіть в разі наявності зауважень (рекомендацій) Робочої групи, відповідний проект рішення не може бути не допущений до розгляду депутатами на пленарному засіданні в тому вигляді, в якому його запропоновано відповідним депутатом, як суб`єктом подання.

Разом з тим, всупереч зазначеному, 28 листопада 2018 року на засіданні робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХV сесії міської ради 30 листопада 2018 року, внаслідок рекомендацій робочої групи міському голові не вносити запропоновані позивачем проекти рішень, такі проекти не були включені міським головою до порядку денного пленарного засідання сесії 71 міської ради.

Наведені дії, на думку колегії суддів, є протиправними, оскільки, не включаючи відповідні проекти рішень на підставі рекомендацій робочої групи, міський голова діяв поза межами владних повноважень (в частині остаточного формування порядку денного пленарного засідання), передбачених Законом, оскільки зазначені рекомендації, як такі, взагалі не можуть бути підставою для не внесення відповідних проектів рішень до порядку денного.

Відповідно до статті 78 Регламенту порядок денний затверджується на початку пленарного засідання сесії шляхом голосування простою більшістю голосів від загального складу ради. Порядок денний пленарного засідання вважається прийнятим, якщо за це проголосувала більшість від загального складу ради (ч.2 ст.79 Регламенту).

Тому, враховуючи все вищезазначене у сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги позивача, які були предметом дослідження судом апеляційної інстанції? є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Доводи апеляційної скарги з приводу відсутності у позивача права на звернення до суду, колегія суддів не приймає до уваги з огляду на таке.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно до положень ст.19 Закону України Про статус депутатів місцевих рад депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.

Депутат місцевої ради має право, зокрема, вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем подано міському голові заяви про внесення на розгляд ХХV сесії міської ради проектів рішень «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі».

Запропоновані позивачем проекти рішень розглянуті робочою групою, проте не були рекомендовані останньою для винесення на розгляд пленарного засідання сесії міської ради.

Наведені обставини, на думку колегії суддів, станом на виникнення спірних правовідносин могли свідчити про можливе порушення прав позивача, як депутата місцевої ради, під час реалізації ним свого права на внесення на розгляд ради та її органів проектів рішень, що свідчить про наявність у позивача права на звернення до суду з позовом.

Доводи апеляційної скарги з приводу того, що позивач мав право 30 листопада 2018 року під час пленарного засідання вчинити дії по включенню до порядку денного спірних проектів рішень, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки предметом дослідження по даним спірним правовідносинам є бездіяльність (дії) Херсонського міського голови Миколаєнка В.В., що мала місце саме 28 листопада 2018 року під час засідання робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХV сесії міської ради 30 листопада 2018 року, щодо не включення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради проектів рішень, запропонованих позивачем.

Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішенні, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку щодо спірних правовідносин.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Херсонського міського голови - залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя Федусик А.Г.
Судді Бойко А.В. Шевчук О.А.