Справа № 826/15869/17
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2019 року

Київ

справа №826/15869/17

адміністративне провадження №К/9901/50114/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу №826/15869/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Донця В.А. від 21.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від у складі колегії суддів: судді-доповідача Бужак Н.П., суддів Костюк Л.О., Твердохліб В.А. від 03.04.2018,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

05.12.2017 Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі також - ПАТ "Укрнафта") звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України (далі також - Держгеонадра України) щодо неприйняття рішення у формі наказу за наслідками розгляду заяв ПАТ "Укрнафта" з доданими документами про продовження строку дії з урахуванням заяв про внесення змін до:

спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222 на видобування вуглеводнів: газу природнього, нафти, газу розчиненого у нафті, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Росільнянського родовища (в межах другого ярусу складок, в інтервалі глибин 2100-3400 м);

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті Турутинського родовища;

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутан Миколаївського родовища;

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1269 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, супутніх - етан, пропан, бутани Луквинського родовища (в інтервалі глибин 1,0-2,0 км, в межах першого ярусу складок);

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1273 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Довбушансько-Бистрицького родовища (в інтервалі глибин 2,0-4,5 км, у межах першого ярусу складок);

спеціального дозволу від 23.03.2000 №2177 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Пасічнянського родовища (в межах третього ярусу складок, в інтервалі глибин 3600-5000 м);

спеціального дозволу від 26.03.1998 №1277 на видобування вуглеводнів: газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Андріяшівського родовища;

спеціального дозволу №1278 від 26.03.1998 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Орів-Уличнянського родовища (до глибини 4,0 км в межах першого ярусу складок);

спеціального дозволу від 30.04.1998 №1347 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Долинського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3200 м;

спеціального дозволу від 13.05.1998 №1362 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний Струтинського родовища в межах першого ярусу структур до глибини 2700 м;

спеціального дозволу від 25.05.1998 №1388 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, супутні: етан, пропан, бутани Спаського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3300 м.

зобов`язати Держгеонадра України розглянути заяви ПАТ "Укрнафта" з доданими документами на продовження строку дії з урахуванням заяв про внесення змін до:

спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222 на видобування вуглеводнів: газу природнього, нафти, газу розчиненого у нафті, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Росільнянського родовища (в межах другого ярусу складок, в інтервалі глибин 2100-3400 м);

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті Турутинського родовища;

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Миколаївського родовища;

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1269 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, супутніх - етан, пропан, бутани Луквинського родовища (в інтервалі глибин 1,0-2,0 км, в межах першого ярусу складок);

спеціального дозволу від 10.03.1998 №1273 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Довбушансько-Бистрицького родовища (в інтервалі глибин 2,0-4,5 км, у межах першого ярусу складок);

спеціального дозволу від 23.03.2000 №2177 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Пасічнянського родовища (в межах третього ярусу складок, в інтервалі глибин 3600-5000 м);

спеціального дозволу від 26.03.1998 №1277 на видобування вуглеводнів: газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Андріяшівського родовища;

спеціального дозволу від 26.03.1998 №1278 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Орів-Уличнянського родовища (до глибини 4,0 км в межах першого ярусу складок);

спеціального дозволу від 30.04.1998 №1347 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Долинського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3200 м;

спеціального дозволу від 13.05.1998 №1362 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний Струтинського родовища в межах першого ярусу структур до глибини 2700 м;

спеціального дозволу від 25.05.1998 №1388 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, супутні: етан, пропан, бутани Спаського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3300 м,

за наслідками чого прийняти наказ з урахуванням принципу мовчазної згоди, встановленої частиною шостою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності";

встановити судовий контроль за виконанням рішення суду шляхом подання Держгеонадра України у встановлений судом строк звіту про виконання судового рішення.

На обґрунтування вимог позивач покликався на те, що він вчасно відповідно до Кодексу України Про надра, "Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі також - Порядок №615), звернувся до відповідача з необхідним переліком документів на продовження строків дії спеціальних дозволів: від 26.01.1998 №1222, від 10.03.1998 №1266, від 10.03.1998 №1268, від 10.03.1998 №1269, від 10.03.1998 №1273, від 23.03.2000 №2177, від 26.03.1998 №1277, від 26.03.1998 №1278, від 30.04.1998 №1347, від 13.05.1998 №1362, від 25.05.1998 №1388 , а також з заявами на внесення змін до спеціальних дозволів від 26.01.1998 №1222, від 10.03.1998 №1266 та від 10.03.1998 №1268. Проте відповідач листами безпідставно відмовив у продовженні строків дії спеціальних дозволів від 26.01.1998 №1222 та від 26.03.1998 №1278 та не надав жодної відповіді на заяви позивача щодо решти спеціальних дозволів. Також листами безпідставно відмовив у внесенні змін до спеціальних дозволів від 10.03.1998 №1266 та від 10.03.1998 №1268, не надав відповіді на документи щодо внесення змін до спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222. Водночас, відповідач зобов`язаний був прийняти рішення у формі наказу за результатами розгляду заяв на продовження строку дії (внесення змін) спеціальних дозволів на користування надрами. Неприйняття рішення згідно з вимогами Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі також - Закон №2806-IV) є підставою для набуття права провадити діяльність, передбачену спеціальними дозволами за принципом "мовчазної згоди".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2017, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2018, адміністративний позов задоволено повністю.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у відповідача не було правових підстав відмовляти у внесені змін до спеціальних дозволів на підставі підпункту 6 пункту 17 Порядку №615, який передбачає можливість внесення таких змін лише протягом трьох років після отримання дозволу описок чи очевидних помилок, оскільки позивач звертався до відповідача з заявами про внесення змін до спеціальних дозволів з інших підстав.

Заборгованість зі сплати податкових платежів не є підставою для нерозгляду заяв про продовження дії спеціальних дозволів та відмови в продовженні дії таких дозволів.

До заяв про продовження дії спеціальних дозволів та про внесення змін до спеціальних дозволів були надані всі необхідні документи згідно з вимогами Порядку №615.

Позивач вчасно звернувся до відповідача з заявами про продовження дії спеціальних дозволів та про внесення змін до спеціальних дозволів.

Законодавством передбачені чіткі строки, в межах яких відповідач повинен прийняти рішення про продовження, внесення змін та видачу спеціального дозволу, а також визначені підстави, за яких у продовженні та внесенні змін може бути відмовлено.

Відповідач, отримавши від позивача матеріали на продовження та внесення змін до спеціальних дозволів, був зобов`язаний у строки та з підстав, наведених у Порядку №615 прийняти одне з двох рішень у формі наказу, а саме: щодо продовження та внесення змін або відмову в продовженні та внесенні змін до спеціальних дозволів позивача.

Відповідні накази підлягали розміщенню протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідача, що не відповідає фактичним обставинам.

Протиправною є бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо нерозгляду заяв про продовження строку дії спеціальних дозволів на право користування надрами з метою видобування вуглеводнів (промислову розробку) та про внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами в порядку та строки, визначені спеціальним нормативно-правовим актом, неприйняття відповідних рішень, зокрема про задоволення заяв або про відмову в їх задоволенні.

Відповідно позивач набув права провадити діяльність з видобутку вуглеводнів на відповідних ділянках надр на підставі принципу "мовчазної згоди" згідно з вимогами частини 6 статті 4-1 "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" щодо: спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1269, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1273, спеціального дозволу від 23.03.2000 №2177, спеціального дозволу від 26.03.1998 №1277, спеціального дозволу від 26.03.1998 №1278, спеціального дозволу від 30.04.1998 №1347, спеціального дозволу від 13.05.1998 №1362, спеціального дозволу від 25.05.1998 №1388.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2017 та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2018, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Держгеонадра України звернулась з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким адміністративний позов Державної служби геології та надр України задовольнити повністю.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга подана до Верховного Суду (далі також - Суд) 07.05.2018.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.05.2018 для розгляду даної справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 16.05.2018 касаційну скаргу залишено без руху.

Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 19.06.2018 відкрито касаційне провадження у справі №826/15869/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.09.2019 для розгляду даної справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ "Укрнафта" має спеціальні дозволи на користування надрами, зокрема: від 26.01.1998 №1222 на видобування вуглеводнів: газу природнього, нафти, газу розчиненого у нафті, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Росільнянського родовища (в межах другого ярусу складок, в інтервалі глибин 2100-3400 м); від 10.03.1998 №1266 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті Турутинського родовища; від 10.03.1998 №1268 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Миколаївського родовища; від 10.03.1998 №1269 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, супутніх - етан, пропан, бутани Луквинського родовища (в інтервалі глибин 1,0-2,0 км, в межах першого ярусу складок); від 10.03.1998 №1273 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Довбушансько-Бистрицького родовища (в інтервалі глибин 2,0-4,5 км, у межах першого ярусу складок); від 23.03.2000 №2177 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Пасічнянського родовища (в межах третього ярусу складок, в інтервалі глибин 3600-5000 м); від 26.03.1998 №1277 на видобування вуглеводнів: газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Андріяшівського родовища; від 26.03.1998 №1278 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Орів-Уличнянського родовища (до глибини 4,0 км в межах першого ярусу складок); від 30.04.1998 №1347 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Долинського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3200 м; від 13.05.1998 №1362 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний Струтинського родовища в межах першого ярусу структур до глибини 2700 м; від 25.05.1998 №1388 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, супутні: етан, пропан, бутани Спаського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3300 м.

Позивач звернувся до відповідача з заявами про продовження строків дії наведених спеціальних дозволів, а саме:

1. щодо спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222 - заяви від 23.05.2017 №04.1.1-20/32 та від 16.08.2017 №04.1.1-20/61, отримано 16.08.2017;

2. щодо спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266 - заява від 18.07.2017 №04.1.1-20/43, отримано 18.07.2017;

3. щодо спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268 - заява від 18.07.2017 №04.1.1-20/44, отримано 18.07.2017;

4. щодо спеціального дозволу від 10.03.1998 №1269 - заява від 20.07.2017 №04.1.1-20/47, отримано 20.07.2017;

5. щодо спеціального дозволу від 10.03.1998 №1273 - заява від 20.07.2017 №04.1.1-20/48, отримано 20.07.2017;

6. щодо спеціального дозволу від 23.03.2000 №2177 - заява від 16.08.2017 №04.1.1-20/62, отримано 16.08.2017;

7. щодо спеціального дозволу від 26.03.1998 №1277 - заява від 26.09.2017 №04.1.1-20/75, отримано 26.09.2017;

8. щодо спеціального дозволу від 26.03.1998 №1278 - заява від 13.09.2017 №04.1.1-20/74, отримано 19.09.2017;

9. щодо спеціального дозволу від 30.04.1998 №1347 - заява від 28.09.2017 №04.1.1-20/79, отримано 28.09.2017;

10. щодо спеціального дозволу від 13.05.1998 №1362 - заява від 03.10.2017 №04.1.1-20/81, отримано 03.10.2017;

11. щодо спеціального дозволу від 25.05.1998 №1388 - заява від 28.09.2017 №04.1.1-20/80, отримано 28.09.2017.

Щодо спеціальних дозволів від 26.01.1998 №1222, від 10.03.1998 №1266, від 10.03.1998 №1268 позивачем були надані відповідачу заяви про внесення змін до таких спеціальних дозволів: від 20.07.2017 №04.1.1-20/46; від 11.08.2017 №04.1.1-20/55; від 11.08.2017 №04.1.1-20/56.

Відповідно до листа Держгеонадра України від 24.07.2017 №15909/03/12-17, зміст якого стосувався спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222, позивача повідомлено про відмову в продовженні строку дії такого спеціального дозволу у зв`язку з неточністю зазначення географічних координат ділянки надр Росільнянського родовища.

Також відповідачем на адресу позивача надіслано лист від 29.11.2017 №29538/03/12-17, відповідно до якого позивачу відмовлено в продовженні строку дії спеціального дозволу від 26.03.1998 №1278 у зв`язку з відмовою Мінприроди в погодженні надання відповідного спеціального дозволу позивачу.

На решту заяв про продовження строків дії спеціальних дозволів відповідач відповідей не надав ні до ні під час судового розгляду справи.

Листом від 18.09.2017 №20920/03/12-17 відносно спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266 та листом від 18.09.2017 №20919/03/12-17 щодо спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268 відповідач повідомив позивачу про відмову у внесенні змін до таких спеціальних дозволів, зазначивши, що згідно з підпунктом 6 пункту 17 Порядку №615 виявлені надрокористувачем після отримання дозволу описок, очевидних помилок можуть виправлятись лише протягом трьох років.

На заяву позивача про внесення змін до спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222 відповідач відповіді не надав.

Вважаючи, що його права та законні інтереси порушені, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Доводи учасників справи

Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушенням процесуальних норм при постановлені оспорюваних рішень.

Зокрема скаржник зазначає, що судами неправильно застосовано частину 1 статті 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", пункт 6 статті 4-1 Закону №2806-IV, пункт 15 Порядку №615.

Так, на думку відповідача суди попередніх інстанцій не врахували, що: надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі невиконання програми робіт на ділянках надр, на користування якими заявнику надано дозвіл, виявлення порушень правил користування надрами на таких ділянках та невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою. Держгеонадра України опрацювала заяви позивача про продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами та повідомила позивача про відмову у продовженні таких у зв`язку з відсутністю погодження з Мінприроди України, а тому бездіяльність Держгеонадра України відсутня;

положення пункту 6 статті 4-1 Закону №2806-IV не передбачають автоматичного поновлення (продовження строку дії) наданих раніше дозволів у сфері господарської діяльності, а лише надають суб`єктам господарювання у випадку порушення відповідним органом строків розгляду відповідних заяв таких суб`єктів, право здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;

ПАТ "Укрнафта", яке є надрокористувачем, несвоєчасно та не в повному обсязі сплачувало обов`язкові платежі за користування надрами, що є прямим порушенням особливих умов спеціального дозволу на користування надрами та підставою для зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

повноваження Держгеонадра України у контексті позовних вимог ПАТ "Укрнафта" щодо продовження строку дії спеціальних дозволів є дискреційними повноваженнями такого органу державної влади, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому задоволення цієї позовної вимоги є необґрунтованим та таким, що виходить за межі повноважень суду.

12.07.2018 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що рішення судів першої та апеляційної інстанції є законними, обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін.

Звертає увагу суду, що у рамках справи №826/15869/17 розглядається адміністративний позов ПАТ "Укрнафта" до Держгеонадра України, а відтак вимогу Держгеонадра України, як відповідача у справі, викладену у касаційній скарзі "прийняти нове рішення, яким адміністративний позов Державної служби геології та надр України задовольнити повністю", задовольнити неможливо.

Позиція Верховного Суду

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Частиною 8 статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Згідно з пунктом 1 "Положення про Державну службу геології та надр України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615.

Відповідно до абзацу 5 пункту 14 Порядку №615 для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше ніж за шість місяців до закінчення строку його дії.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач вчасно звернувся до відповідача з заявами про продовження строків дії спеціальних дозволів від 26.01.1998 №1222, від 10.03.1998 №1266, від 10.03.1998 №1268, від 10.03.1998 №1269, від 10.03.1998 №1273, від 23.03.2000 №2177, від 26.03.1998 №1277, від 26.03.1998 №1278, від 30.04.1998 №1347, від 13.05.1998 №1362, від 25.05.1998 №1388.

Зі змісту заяв про внесення змін до спеціальних дозволів від 26.01.1998 №1222, від 10.03.1998 №1266 та від 10.03.1998 №1268 випливає, що позивач в якості підстави для внесення змін до таких спеціальних дозволів посилався на підпункт 2 (зміна особливих умов та інших умов, визначених у дозволі) та підпункт 4 (виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів) пункту 17 Порядку №615.

Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, посилання суб`єкта владних повноважень в листах про відмову внести зміни до спеціальних дозволів на підпункт 6 пункту 17 Порядку №615, який передбачає можливість внесення змін до спеціальних дозволів лише протягом трьох років після отримання дозволу описок чи очевидних помилок, є неправильним, оскільки позивач звертався до відповідача з заявами про внесення змін до спеціальних дозволів з інших підстав, а саме, зміною особливих умов та інших умов, визначених у дозволі, виявленням під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів.

Згідно з абзацом 14 пункту 14 Порядку №615 рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі.

Відповідно до пункту 15 Порядку №615 (у редакції чинній на момент виникнення правовідносин) надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі: невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою; прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства; подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 14 цього Порядку; наявності інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні; відмови Мінприроди у погодженні продовження строку дії дозволу.

Згідно з пунктом 15 Порядку №615 також передбачено, що надрокористувачеві відмовляється у внесенні змін до дозволу у разі: невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою; прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства; подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 17 цього Порядку.

Пунктом 18 Порядку №615 встановлено, що орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.

Відповідно до пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження. З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Держгеонадра або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї. До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється органом з питань надання дозволу, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджуються органом з питань надання дозволу за погодженням з Мінприроди. Наказ Держгеонадра та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу (абзац сьомий пункту 25 Порядку №615).

Виходячи з зазначеного, відповідач, отримавши від позивача матеріали на продовження та внесення змін до спеціальних дозволів щодо яких заявлено позов, був зобов`язаний у строки та з підстав, наведених у Порядку №615 прийняти одне з двох рішень у формі наказу, а саме: щодо продовження та внесення змін або відмову в продовженні та внесенні змін до спеціальних дозволів позивача. Натомість, як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідні накази протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті Держгеонадра України розміщеними не були, оскільки такі накази не прийняті.

Згідно з абзацом 4 пункту 1 Порядку №615 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу здійснюється відповідно до Закону №2806-IV.

Частиною 6 статті 4-1 Закону №2806-IV (з наступними змінами та доповненнями в редакції, чинній на час подання позивачем заяв та їх розгляду відповідачем) імперативно визначено, що у разі, якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Згідно з "Переліком документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", затвердженого Законом України від 19.05.2011 №3392-VI, спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами відносяться до документів дозвільного характеру.

Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що листи (за підписом тимчасово виконуючого голови Держгеонадра), якими відповідач відмовив у продовженні строку дії спеціальних дозволів від 26.01.1998 №1222, від 26.03.1998 №1278 та про внесення змін до спеціальних дозволів від 10.03.1998 №1266, №1268 від 10.03.1998 у розумінні Порядку №615 не є належним рішенням, оскільки такі рішення Держгеонадра з наведених питань повинні прийматися колегіальним органом (комісією з питань надрокористування) та оформлятися належним чином. За наслідками розгляду відповідних заяв приймаються накази, які згідно з імперативними положеннями ст. ст. 19, 23 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" підписуються керівником такого органу; накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині; накази центрального органу виконавчої влади підлягають обов`язковому оприлюдненню відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що до заяв про продовження дії спеціальних дозволів позивачем були додані документи, які відповідають вимогам Додатку №1 до Порядку №615, пунктам 8, 14, 17 Порядку №615, що кореспондує обов`язок відповідача прийняти рішення у формі наказу.

З огляду на викладене суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що бездіяльність відповідача стосовно нерозгляду заяв про продовження строку дії спеціальних дозволів на право користування надрами з метою видобування вуглеводнів (промислову розробку) та про внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами в порядку та строки визначені спеціальним нормативно-правовим актом, неприйняття відповідних рішень, зокрема про задоволення заяв або про відмову в їх задоволенні, є протиправною, а тому позивач набув права провадити діяльність з видобутку вуглеводнів на відповідних ділянках надр на підставі принципу "мовчазної згоди" згідно з вимогами частини шостої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" щодо: спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1269, спеціального дозволу від 10.03.1998 №1273, спеціального дозволу від 23.03.2000 №2177, спеціального дозволу від 26.03.1998 №1277, спеціального дозволу від 26.03.1998 №1278, спеціального дозволу від 30.04.1998 №1347, спеціального дозволу від 13.05.1998 №1362, спеціального дозволу від 25.05.1998 №1388.

Відповідно до статті 19 Кодексу України про надра, такий об`єкт як надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Пунктом 6 додатка 2 "Положення про порядок надання гірничих відводів", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 №59, встановлено, що отримання акта про надання гірничого відводу можливе лише в разі надання заявником, з-поміж інших документів, копії спеціального дозволу.

Суд наголошує, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та аналізуючи вказані правові норми, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку щодо задоволення позовних вимог про зобов`язання відповідача розглянути заяви ПАТ "Укрнафта" про продовження строку дії дозволів та про внесення змін.

Стосовно суджень відповідача щодо відсутності згоди Мінприроди на продовження дозволів Суд зауважує, що аналіз наведених вище правових норм свідчить про те, що допущені суб`єктом владних повноважень недоліки у формі неотримання, невиготовлення тощо документів (дозволів, згод та ін.), отримання яких не залежить від суб`єкта приватного права, не можуть слугувати підставою для позбавлення такого суб`єкта права здійснювати господарську діяльність, в тому числі, з використанням принципу мовчазної згоди.

Відносно доводів відповідача щодо помилковості застосування судами в межах даного спору принципу мовчазної згоди, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №2806-IV принцип мовчазної згоди - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови, якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Приписами частини 5 статті 4-1 Закону № 2806-IV визначено, що підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Механізм застосування принципу мовчазної згоди визначений частиною 6 статті 4-1 Закону № 2806-IV, а саме: у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.

Диспозицією частини 6 статті 4-1 Закону № 2806-IV передбачено, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов`язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити рішення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

Таким чином, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди настає при наявності системи таких умов: 1) суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття; 2) закінчення строку розгляду поданих документів - 10 робочих днів від дня подання заяви; 3) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

Аналіз норм Закону № 2806-IV дає підстави для висновку, що за умови подання суб`єктом господарювання повного пакету документів, він має право на застосування принципу мовчазної згоди.

Відповідна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16.05.2019 у справі №818/600/17, від 21.03.2019 у справі №817/498/17, від 10.01.2019 у справі №813/3145/16 та від 05.09.2018 у справі №826/11460/17.

Колегія суддів зауважує, що обов`язковим є прийняття як органом, який здійснює погодження, так і органом, який надає дозвіл на користування, відповідного розпорядчого рішення (позитивного чи негативного). В усіх інших випадках листування з позивачем в цей період, як спростування можливості застосування принципу мовчазної згоди, не може бути взяте до уваги, оскільки Закон передбачає прийняття рішення з боку відповідача за результатами розгляду заяви позивача, а не наявність листування.

Покликання у касаційній скарзі на врахування судами попередніх інстанцій рішення суду у справі №826/15532/16 є безпідставним, адже покликання на таке у оскаржуваних рішеннях відсутнє, як є безпідставним і судження відповідача про неправильне застосування судом першої інстанції положень Порядку №615 та про відсутність бездіяльності відповідача.

Законодавець у Порядку №615 імперативно визначив спосіб та форму прийняття рішення за наслідками звернення заінтересованої особи щодо продовження та внесення змін або відмову в продовженні та внесенні змін до спеціальних дозволів позивача. Зокрема, рішення повинно бути прийнято тільки у формі наказу і містити висновки: або щодо продовження та внесення змін, або щодо відмови в продовженні та внесенні змін до спеціальних дозволів позивача. Проте, суб`єктом владних повноважень порушено процедуру розгляду звернень суб`єкта господарювання та не доведено обставин, з якими законодавець пов`язує можливість обмеження права на користування надрами.

Таким чином, суб`єкт владних повноважень діяв несвоєчасно та не в спосіб, що визначений законодавством, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), що в даному випадку вказує на правомірність дій субєкта господарювання щодо застосування принципу мовчазної згоди.

Аналогічні правовідносини між позивачем та відповідачем були предметом розгляду в адміністративній справі №К/800/31819/17, при розгляді якої суди, в тому числі, касаційної інстанції, дійшли висновку про протиправність дій/бездіяльності відповідача і правомірність дій суб`єкта господарювання щодо застосування принципу мовчазної згоди.

Стосовно покликання скаржника на наявну податкову заборгованість позивача, що, на думку суб`єкта владних повноважень, може бути підставою для зупинення дії спеціальних дозволів, Суд зазначає про правильність висновків судів попередніх інстанцій про безпідставність зазначених суджень суб`єкта владних повноважень, які не гуртуються на приписах правових норм, оскільки в випадку, що є предметом дослідження, оскаржується бездіяльність відповідача щодо нерозгляду заяв про продовження строку дії спеціальних дозволів, а не рішення про зупинення їх дії. Крім того, з позиції, яка висловлена судами, в тому числі, касаційної інстанції, у справі №К/800/31819/17 слідує, що нормами Кодексу України про надра, Закону України "Про нафту і газ", а також Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", як нормативно-правовими актами вищої юридичної сили, не передбачено права Держгеонадра відмовляти в продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами в разі наявності у надрокористувача заборгованості зі сплати податків та зборів. Пункт 15 Порядку № 615 в частині можливості відмовити в продовженні строку дії спеціального дозволу в разі наявності у надрокористувача податкової заборгованості визнано незаконним та скасовано постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 листопада 2016 року у справі №826/15532/16, що залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 травня 2017 року. Крім того, постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 липня 2017 року у справі №826/9487/17, що залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, постанову Кабінету Міністрів України від 04 липня 2017 року №519 у частині доповнення пункт 15 Порядку № 615 визнано незаконною та скасовано з дати прийняття.

Щодо посилання в касаційній скарзі на застосування судами нечинної редакції п.15 Порядку №615, Суд зазначає, що п.15 Порядку №615 підлягає застосуванню в редакції чинній на момент винесення судового рішення з урахуванням завдання адміністративного судочинства, яке полягає в справедливому, неупередженому та своєчасному вирішені судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Також безпідставним є посилання відповідача про те, що суди перебрали на себе повноваження дозвільного органу і втрутились у дискреційні повноваження відповідача, оскільки як було зазначено, відповідачем в порушення Порядку №615, тривалий час позивачу не продовжувались спеціальні дозволи на користування надрами. В зв`язку з цим, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

В той же час із двадцять шостого абзацу резолютивної частини рішення суду слід вилучити словосполучення "з врахуванням принципу мовчазної згоди, встановленої частиною шостою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" , як зайве зазначене, оскільки принцип мовчазної згоди застосовується в силу імперативних приписів закону, а не за рішенням суду.

Стосовно покликання скаржника на невиконання позивачем умов користування надрами Козіївського та Качалівського родовищ, суд виходить з того, що предметом в цій справі не охоплюються відносини щодо користування зазначеними родовищами, а тому вказані посилання є безпідставними та невмотивованими.

Крім того, суд зауважує, що на момент розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій відповідачем у справі не надано підтвердження прийняття будь-якого рішення в установленій Порядком №615 формі за результатами розгляду заяв про продовження строку дії: спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222 на видобування вуглеводнів: газу природнього, нафти, газу розчиненого у нафті, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Росільнянського родовища (в межах другого ярусу складок, в інтервалі глибин 2100-3400 м); спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті Турутинського родовища; спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутан Миколаївського родовища; спеціального дозволу від 10.03.1998 №1269 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, супутніх - етан, пропан, бутани Луквинського родовища (в інтервалі глибин 1,0-2,0 км, в межах першого ярусу складок); спеціального дозволу від 10.03.1998 №1273 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Довбушансько-Бистрицького родовища (в інтервалі глибин 2,0-4,5 км, у межах першого ярусу складок); спеціального дозволу від 23.03.2000 №2177 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Пасічнянського родовища (в межах третього ярусу складок, в інтервалі глибин 3600-5000 м); спеціального дозволу від 26.03.1998 №1277 на видобування вуглеводнів: газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Андріяшівського родовища; спеціального дозволу №1278 від 26.03.1998 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Орів-Уличнянського родовища (до глибини 4,0 км в межах першого ярусу складок); спеціального дозволу від 30.04.1998 №1347 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Долинського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3200 м; спеціального дозволу від 13.05.1998 №1362 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний Струтинського родовища в межах першого ярусу структур до глибини 2700 м; спеціального дозволу від 25.05.1998 №1388 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, супутні: етан, пропан, бутани Спаського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3300 м. та заяв на продовження строку дії (з урахуванням заяв про внесення змін) до: спеціального дозволу від 26.01.1998 №1222 на видобування вуглеводнів: газу природнього, нафти, газу розчиненого у нафті, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Росільнянського родовища (в межах другого ярусу складок, в інтервалі глибин 2100-3400 м); спеціального дозволу від 10.03.1998 №1266 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті Турутинського родовища; спеціального дозволу від 10.03.1998 №1268 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Миколаївського родовища; спеціального дозволу від 10.03.1998 №1269 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, супутніх - етан, пропан, бутани Луквинського родовища (в інтервалі глибин 1,0-2,0 км, в межах першого ярусу складок); спеціального дозволу від 10.03.1998 №1273 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Довбушансько-Бистрицького родовища (в інтервалі глибин 2,0-4,5 км, у межах першого ярусу складок); спеціального дозволу від 23.03.2000 №2177 на видобування вуглеводнів: нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природнього, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Пасічнянського родовища (в межах третього ярусу складок, в інтервалі глибин 3600-5000 м); спеціального дозволу від 26.03.1998 №1277 на видобування вуглеводнів: газу природного, конденсату, супутніх - етан, пропан, бутани Андріяшівського родовища; спеціального дозволу від 26.03.1998 №1278 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Орів-Уличнянського родовища (до глибини 4,0 км в межах першого ярусу складок); спеціального дозволу від 30.04.1998 №1347 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті Долинського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3200 м; спеціального дозволу від 13.05.1998 №1362 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний Струтинського родовища в межах першого ярусу структур до глибини 2700 м; спеціального дозволу від 25.05.1998 №1388 на видобування вуглеводнів: нафта, газ, розчинений у нафті, супутні: етан, пропан, бутани Спаського родовища в межах першого ярусу складок до глибини 3300 м.

У постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами влади.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Принципи правової процедури вже стали універсальними через рішення Європейського суду з прав людини і поширюються як на процесуальне судочинство, так і на правові процедури, яких повинні дотримуватися суб`єкти владних повноважень під час прийняття відповідних актів стосовно прав, свобод та законних інтересів людини.

Дотримання процедурних норм є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами влади.

Тобто, якщо було порушено належну правову процедуру в органі влади - немає сенсу перевіряти змістову частину відповідного рішення (наслідків порушення процедури), оскільки таке є нікчемним.

Щодо доводів скаржника про втручання суду у його дискреційні повноваження слід зазначити наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Посилання відповідача, що таке рішення призведе до втручання у його дискреційні повноваження, які виходять за межі завдань адміністративного судочинства, не заслуговують на увагу, оскільки дискреційні повноваження не є необмеженими, чи абсолютними, та закінчуються з прийняттям таким органом виконавчої влади певного рішення, яке свідчить про те, що він скористався наданим йому правом свободи дій для його винесення (дискреційними повноваженнями), чим виключив можливість прийняття іншого рішення.

Верховний Суд України у постанові від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Цей підхід став усталеним в судовій практиці.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій застосували той спосіб захисту, який є ефективним. Верховний Суд не вбачає у цьому втручання суду у повноваження відповідача.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі №816/303/16, від 06.03.2019 у справі №200/11311/18-а, від 21.03.2019 у справі №817/498/17, від 31.07.2019 у справі №826/23816/15.

Крім того, тягар доказування в аспекті правомірності своєї бездіяльності лежить на суб`єкті владних повноважень. В даному випадку судження відповідача щодо можливих порушень з боку позивача порядку користування надрами не ґрунтується на фактичних даних, які б аргументували такі посилання (застосування відповідних санкцій, звернення з заявами до судових органів тощо.).

Суд також зауважує, що в разі наявності порушень порядку користування надрами, суб`єкт владних повноважень наділений повноваженнями застосувати санкції в спосіб, передбачений законом, та вжити заходів з метою реагування на порушення порядку користування надрами (складання приписів про усунення порушень, зупинення дії чи анулювання дозволу, зупинення діяльності та ін.). Відповідачем не наведено фактичних даних на підтвердження застосування санкцій до позивача, який за твердженням суб`єкта владних повноважень допускав порушення правил користування надрами.

Суд також акцентує увагу на тому, що встановлення в подальшому фактів порушень правил користування надрами кореспондує обов`язок держави (в тому числі в особі Держгеонадра України) застосувати до суб`єкта господарювання відповідні санкції (складання приписів про усунення порушень, зупинення дії чи анулювання дозволу, зупинення діяльності та ін.), незважаючи на застосування принципу мовчазної згоди. А відновлення порушеного права на розгляд відповідних заяв на підставі рішення суду не звільняє суб`єкта господарювання від відповідальності за порушення правил користування надрами на майбутнє.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що висновки викладені в судових рішеннях судами попередніх інстанцій про те, що, оскільки відповідач за результатами розгляду заяв позивача не приймав відповідних рішень у вигляді наказу, його дії не відповідають законодавству, яке на час виникнення спірних правовідносин імперативно визначало конкретний спосіб поведінки Держгеонадра України у разі подання суб`єктами господарювання заяв про продовження строку дії спеціальних дозволів або внесення до них змін.

Такий же висновок викладено у постановах Верховного Суду від 10 січня 2019 року у справі №804/6947/15, від 31 липня 2019 року у справі №826/23816/15.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Суд враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

З врахуванням наведеного судова колегія доходить висновку, що касаційна скарга не містить належних та вмотивованих доводів, які б спростовували висновок судів попередніх інстанцій щодо обгрунттованості застосування суб`єктом господарювання принципу "мовчазної згоди" та неправомірної бездіяльності субєкта владних повноважень.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Згідно з пунктом 71 вказаного рішення державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" № 30985/96).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з приписами статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: 1) залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення; 2) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду; 3) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд; 4) скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині; 5) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині; 6) у визначених цим Кодексом випадках визнати нечинними судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині; 7) у визначених цим Кодексом випадках скасувати свою постанову (повністю або частково) і прийняти одне з рішень, визначених пунктами 1-6 частини першої цієї статті.

У відповідності до статті 351 КАС України суд касаційної інстанції може змінити мотивувальну та (або) резолютивну частину рішення суду.

Суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку про те, що бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за заявами позивача про продовження строку дії спеціальних дозволів та про внесення змін до спеціальних дозволів є протиправною, а належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача розглянути заяви про продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами та прийняти рішення у відповідності до вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615.

Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки аргументам учасників справи. В той же час, як зайве зазначене, із двадцять шостого абзацу резолютивної частини рішення суду слід вилучити словосполучення "з урахуванням принципу мовчазної згоди, встановленої частиною шостою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", що є підставою для часткового задоволення касаційної скарги.

Оскільки за наслідками касаційного перегляду колегія суддів не приймає рішення щодо скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Змінити резолютивну частину рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2017, виключивши з двадцять шостого абзацу словосполучення "з урахуванням принципу мовчазної згоди, встановленої частиною шостою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2018 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко