Справа № 320/1506/19
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2019-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/1506/19 Суддя (судді) першої інстанції: Лапій С.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Пилипенко О.Є.,

Кучми А.Ю.

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року (повний текст виготовлено 22 липня 2019 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Богуславської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

У березні 2019 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Богуславської районної державної адміністрації Київської області від 28 січня 2019 року № 9.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального права.

09 вересня 2019 року До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Богуславської районної державної адміністрації Київської області, в якому відповідач повністю підтримує рішення суду першої інстанції.

Відповідно до ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на виконання розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 22.01.2019 № 15 «Про встановлення граничної чисельності працівників структурних підрозділів Київської обласної державної адміністрації, районних державних адміністрацій», відповідно до ст. 6, ст. 39 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», п. 3-1 постанови КМУ від 12.03.2005 № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», п. 1 ст. 40 КЗпП України та враховуючи подання заступника Богуславської районної державної адміністрації Салати О.П . від 25.01.2019, Богуславською РДА Київської області прийнято розпорядження від 28.01.2019 № 9 «Про внесення змін до структури та встановлення граничної чисельності працівників Богуславської районної державної адміністрації» (а.с. 4).

Зазначеним розпорядженням:

- зменшено граничну чисельність працівників Богуславської РДА на 1 штатну одиницю, встановлено з 28.01.2019 граничну чисельність Богуславської РДА у кількості 114 штатних одиниць;

- ліквідовано сектор з опіки та піклування служби у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації;

- виведено з 28.01.2019 посади завідувача сектору з опіки та піклування служби у справах дітей Богуславської РДА (1 одиниця) та головного спеціаліста сектору з опіки та піклування служби у справах дітей Богуславської РДА (1 одиниця);

- введено з 28.01.2019 у службу у справах дітей Богуславської РДА посаду головного спеціаліста з питань та піклування служби у справах дітей Богуславської РДА (1 одиниця).

Як слідує з подання заступника голови Богуславської РДА Салати О.П . від 25.01.2019, у ході проведення моніторингу встановлено, що відповідно до затвердженої штатної чисельності кількість працівників служби у справах дітей райдержадміністрації становить 3 одиниці, а сектору з опіки та піклування служби у справах дітей - 2 одиниці (а.с. 5).

З березня 2017 головний спеціаліст сектору опіки та піклування служби у справах дітей райдержадміністрації Молодик Т.П. самостійно виконувала покладені функції на сектор з опіки та піклування. Зауважень щодо її роботи не надходило. Перегляд функціональних обов`язків сектору виявив, що виконання обов`язків, покладених на сектор з опіки та піклування, зможе забезпечити один головний спеціаліст.

Також встановлено, що після утворення Медвинської територіальної громади в Медвинській сільській раді створено відділ соціального захисту населення та служби у справах дітей, якому передано у тому числі і повноваження опіки та піклування над дітьми сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування.

Крім того, головним спеціалістом-юрисконсультом апарату райдержадміністрації проведено експертизу проекту оскаржуваного розпорядження та надано висновок, у якому зазначено, що проект розпорядження про внесення змін до структури та встановлення граничної чисельності працівників Богуславської РДА відповідає нормам чинного законодавства України та рекомендовано затвердити його (а.с. 6).

Вважаючи оскаржуване розпорядження відповідача протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що відповідач при прийнятті оскаржуваного розпорядження діяв у межах повноважень та в порядку, визначеному чинним законодавством, а тому підстави для його скасування відсутні.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України «Про місцеві державні адміністрації» № 586-XIV від 09 квітня 1999 року (тут і далі - нормативно-правові акти в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.

Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Так, на виконання вищевказаного положення законодавства, Постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012 № 887 затверджено Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації (далі - Положення № 887).

Відповідно до пп. 1-2 Положення № 887, структурний підрозділ місцевої держадміністрації (далі - структурний підрозділ) утворюється головою місцевої держадміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань.

Структурний підрозділ підпорядкований голові місцевої держадміністрації, а також підзвітний і підконтрольний відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

Згідно з пунктами 4-5 вищевказаного Положення, вид структурного підрозділу (департамент, управління, відділ, сектор, інший структурний підрозділ, передбачений законом) та його статус як юридичної особи публічного права визначаються головою місцевої держадміністрації.

Основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території.

Постановою Кабінету Міністрів від 18.04.2012 №606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій» визначено рекомендаційний перелік структурних підрозділів районної державної адміністрації, зокрема, рекомендовано утворити структурний підрозділ - Службу у справах дітей.

Колегія суддів звертає увагу, що вищевказаним рекомендаційним переліком підрозділів районної державної адміністрації, створення окремого підрозділу (сектору) у складі Служби у справах дітей не було передбачено.

Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначає правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа, і є складовою частиною законодавства про охорону дитинства.

Статтею 12 вищевказаного Закону визначено функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування.

Безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Для здійснення функцій щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, у складі служби у справах дітей створюється окремий підрозділ, діяльність якого визначається в установленому порядку. Штатна чисельність такого підрозділу встановлюється залежно від кількості дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, але має становити не менше двох осіб.

В той же час, постановою Кабінету Міністрів від 24.09.2008 №866 затверджено «Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини» (далі - Порядок № 866), згідно з яким після встановлення статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування, районна, районна у мм. Києві та Севастополі держадміністрація, виконавчий орган міської, районної у місті (у разі утворення) ради, сільської, селищної ради об`єднаної територіальної громади за місцем походження такої дитини вживає вичерпних заходів до влаштування її в сім`ю громадян України (усиновлення, під опіку, піклування, у прийомну сім`ю, дитячий будинок сімейного типу).

Матеріали, підготовлені службою у справах дітей, в яких обґрунтовано підстави для влаштування дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування, у сімейні форми виховання, розглядаються на засіданні комісії з питань захисту прав дитини.

Влаштування дітей до дитячих будинків та загальноосвітніх шкіл-інтернатів, в яких проживають діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування (далі - дитячий будинок та загальноосвітня школа-інтернат), здійснюється відповідно до направлення (путівки) служби у справах дітей за формою згідно з додатком 12.

Направлення (путівку) на влаштування дитини до дитячого будинку або загальноосвітньої школи-інтернату районного (районного у місті) підпорядкування видає служба у справах дітей за місцем первинного обліку дитини за погодженням з відповідним управлінням (відділом) освіти і науки (молоді та спорту).

До того ж, в матеріалах справи наявні Розпорядженнями голови Богуславської районної державної адміністрації від 31.10.2018 № 394 та №395 «Про затвердження Положення про службу у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації» (далі - Положення № 394) та «Про затвердження Положення про сектор з опіки та піклування служби у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації» (далі - Положення № 395) (а.с. 94, 95).

Дослідивши відповідні Положення № 394 та № 395, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що завдання та функції Служби у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації та Сектору з опіки та піклування служби у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації повторюються.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» (далі - Постанова КМУ № 179) самостійний сектор - структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань за окремим напрямом діяльності органу виконавчої влади, функції якого неможливо поєднати з функціями інших структурних підрозділів, з штатною чисельністю не менш як 2 одиниці. Сектор очолює завідувач.

Відтак, з огляду на дублювання функцій Служби у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації та Сектору з опіки та піклування служби у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації, а також нормативного закріплення усіх відповідних функцій саме за службою у справах дітей, колегія суддів дійшла висновку про відсутність неправомірних дій щодо ліквідації оскаржуваним розпорядженням сектору з опіки та піклування служби у справах дітей Богуславської районної державної адміністрації.

Розпорядженням Богуславської районної державної адміністрації від 13 вересня 2016 року № 484 було затверджено Регламент Богуславської районної державної адміністрації (далі - Регламент).

Відповідно до пункту 10.1. Регламенту, голова райдержадміністрації на виконання актів законодавства, доручень Президента України, Прем`єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, розпоряджень голови обласної державної адміністрації за власною ініціативою видає одноособово в межах повноважень райдержадміністрації розпорядження.

Згідно з пунктом 10.6.Регламенту, пропозиції (лист з обґрунтуванням доцільності прийняття розпорядження та проект розпорядження) щодо необхідності прийняття розпорядження голови райдержадміністрації з того чи іншого питання у встановленому порядку подаються на розгляд, зокрема: заступниками голови адміністрації - голові райдержадміністрації.

Також, відповідно до пункту 10.18.Регламенту, проекти розпоряджень підлягають обов`язковій правовій експертизі у головного спеціаліста-юрисконсульта апарату райдержадміністрації.

Так, на виконання розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 22.01.2019 № 15 «Про встановлення граничної чисельності працівників структурних підрозділів Київської обласної державної адміністрації, районних державних адміністрацій», відповідно до ст. 6, ст. 39 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», п. 3-1 постанови КМУ від 12.03.2005 № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», п. 1 ст. 40 КЗпП України та враховуючи подання заступника Богуславської районної державної адміністрації Салати О.П . від 25.01.2019, Богуславською РДА Київської області прийнято розпорядження від 28.01.2019 № 9 «Про внесення змін до структури та встановлення граничної чисельності працівників Богуславської районної державної адміністрації» (а.с. 4).

Як вбачається з матеріалів справи, заступником голови Богуславської районної державної адміністрації було підготовлено відповідне подання з обґрунтуванням доцільності прийняття вищевказаного розпорядження (а.с. 5).

Окрім того, в матеріалах справи наявний висновок Головного спеціаліста-юрисконсульта апарату райдержадміністрації до проекту розпорядження про внесення змін до структури та встановлення граничної чисельності працівників Богуславської районної державної адміністрації щодо відповідності проекту чинному законодавству (а.с. 6).

Тобто, колегія суддів зазначає, що оскаржуване розпорядження Богуславської районної державної адміністрації розпорядження від 28.01.2019 № 9 «Про внесення змін до структури та встановлення граничної чисельності працівників Богуславської районної державної адміністрації» було підготовлено та видано відповідно до Регламенту та на виконання розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 22.01.2019 № 15 «Про встановлення граничної чисельності працівників структурних підрозділів Київської обласної державної адміністрації, районних державних адміністрацій», що спростовує відповідні твердження апелянта.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач при прийнятті оскаржуваного розпорядження діяв у межах повноважень та в порядку, визначеному чинним законодавством, а тому підстави для його скасування відсутні.

Колегія суддів враховує, що зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді, вбачається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Богуславської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 12.09.2019.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді О.Є. Пилипенко,

А.Ю. Кучма