Справа № 560/1727/19
Суддя: Охрімчук І.Г.
Дата ухвалення: 2019-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/1727/19

Головуючий у 1-й інстанції: Михайлов О.О.

Суддя-доповідач: Охрімчук І.Г.

10 вересня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Охрімчук І.Г.

суддів: Смілянця Е. С. Капустинського М.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 липня 2019 року (м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області про визнання дій протиправними, скасування пунктів рішення та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади, в якій просить суд:

- дії Полонської міської ради ОТГ Хмельницької області щодо відмови у наданні позивачеві дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 0,2500 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та площею 0,0300 га для ведення особистого селянського господарства, розташованих в АДРЕСА_1 - визнати протиправними;

- скасувати пп. 3.1 та пп. 3.2 п. 3 рішення №5 71-ї сесії Полонської міської ради ОТГ Хмельницької області від 10 травня 2019 року про залишення без задоволення заяв позивача від 26 березня 2019 року про надання позивачеві дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 0,2500 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та площею 0,0300 для ведення особистого селянського господарства, розташованих в АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати Полонську міську раду ОТГ Хмельницької області розглянути на черговій сесії ради заяви позивача від 26 березня 2019 року про надання позивачеві дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 0,2500 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та площею 0,0300 га для ведення особистого селянського господарства, розташованих в АДРЕСА_1 .

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Відповідач до суду першої інстанції надіслав відзив на позовну заяву, у якому він зазначає, що спірні земельні ділянки перебувають у користуванні ОСОБА_2 , як спадкоємця ОСОБА_3 , а тому просить у задоволенні позовних вимог - відмовити.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.07.2019 року закрито провадження по справі ОСОБА_1 до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади про визнання дій протиправними, скасування пунктів рішення та зобов`язання вчинити дії. Роз`яснено ОСОБА_1 , що зазначений спір належить розглядати за правилами цивільного судочинства.

Не погоджуючись із судовим рішенням, позивачка звернулася до суду з апеляційною скаргою, якою просить суд скасувати ухвалу суду першої інстанції від 05.07.2019 року про закриття провадження та прийняти нову постанову, якою направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, так як зі змісту позовних вимог вбачається спір про право цивільне, зокрема, спір щодо права власності на нерухоме майно між фізичними особами. Однак, з позовних вимог вбачається, що спір не є цивільно-правовим. Спір про право власності на земельні ділянки відсутній і стосується виключно оскарження рішення органу владних повноважень, прийнятого з порушенням норм Земельного Кодексу України.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.07.2019 року відкрито апеляційне провадження, а ухвалою суду від 30.07.2019 року призначено до апеляційного розгляду.

Відповідач надіслав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому посилається на те, що правовідносини, що склалися між сторонами, не свідчать, що в даному випадку Полонська міська рада здійснювала управлінські функції, оскільки вона як рівноправний суб`єкт земельних відносин, є вільною у виборі суб`єкта щодо надання йому права власності на землю в порядку встановленому законом. Тому, в даному випадку має місце спір про цивільне право, який має розглядатися в порядку цивільного судочинства.

У свою чергу, позивачка надіслала до суду відповідь на відзив у якому зазначила, що відповідачем не надано жодного вагомого доказу того, що земельні ділянки, на які претендує позивачка, знаходились або знаходяться в даний час у приватній власності будь-якої особи. Отже, вказані земельні ділянки є об`єктом комунальної власності, управлінські функції щодо якої належать Полонській міській раді як суб`єкту владних повноважень, який згідно із п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вирішує питання регулювання земельних відносин.

Суд першої інстанції закриваючи провадження у справі керувався тим, що матеріали адміністративної справи свідчать про те, що позивачка претендує на земельні ділянки, які громадянин ОСОБА_2 вважає своїми на підставі заповіту. Зазначене вказує на те, що заявлені в позовній заяві вимоги направлено саме на захист цивільного права, а відтак вказує на приватно-правовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Відтак, зазначений спір належить розглядати за правилами цивільного судочинства.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За приписами ч. 1 ст. 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Європейський суд з прав людини у п. 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України у зазначеній редакції).

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язанні) виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (провадження № 12-58гс 18).

Під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тобто, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.

Статтею 1 Закону № 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно якого ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР встановлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. Також ст. 12 ЗК України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.

Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України, у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до п. 1 ч.1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Положеннями ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.

Відповідно до п. 3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" від 20.05.2013 № 8 вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Розгляд справ здійснюється за правилами КАС України лише у разі, якщо за предметом спору та його суб`єктним складом справа належить до юрисдикції адміністративного суду.

Згідно з ч. 1 ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Відтак, у зв`язку з наведеним, критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від адміністративної є наявність у них спору про права, що виникають, зокрема, із земельних правовідносин (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.

Суд першої інстанції, в даному випадку, прийшов до висновку, що позивач звернулась до органу місцевого самоврядування з із заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою на земельні ділянки, які громадянин ОСОБА_2 вважає своїми на підставі заповіту, таким чином, зазначене свідчить про те, що заявлені в позовній заяві вимоги направлено саме на захист цивільного права, а відтак вказує на приватно-правовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Суд першої інстанції вважає, що розгляд адміністративним судом даної справи призведе до її вирішення "судом, не встановленим законом". Крім того зауважує, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, тому у відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України наявні правові підстави для закриття провадження у справі.

Колегія суддів, виходячи з аналізу вище наведених норм законодавства України та обставин справи, приходить до висновку, що судом першої інстанції передчасно та не правильно встановлено, що даний спір не носить характеру публічно-правового та не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів, оскільки судом апеляційної інстанції не встановлено обставин наявності спору про право. Будь - яких документів, які свідчать, що право власності чи користування іншої третьої особи на земельну ділянку, на яку претендує позивачка, не встановлено. Так само як не встановлено доказів, що інша особа на законних підставах претендує на зазначену земельну ділянку. Крім того будь - яких реєстраційних документів на зазначену земельну ділянку за будь - якою особою не встановлено.

Разом з іншим судова колегія зазначає, що суд першої інстанції при прийнятті ухвали про закриття провадження по справі не врахував наступне.

Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі №815/5987/14, постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17 та у постанові Верховного суду від 29.08.2019 року у справі № 540/2441/18.

У постанові від 30.05.2018 у справі №826/5737/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу вповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

Таким чином надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на раду обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність. Рада може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність з підстав, визначених законом або затвердити його на підставах визначених законом.

Отже враховуючи вище наведене суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що дану справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду , яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є : неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права,, які призвели до неправильного вирішення питання.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не об`єктивно та не в повній мірі дослідив обставини, які мають значення для вирішення справи, ухвалив судове рішення з порушення норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області про визнання дій протиправними, скасування пунктів рішення та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Постанова суду складена в повному обсязі 10 вересня 2019 року.

Головуючий Охрімчук І.Г.

Судді Смілянець Е. С. Капустинський М.М.