Справа № 440/3640/18
Суддя: Бартош Н.С.
Дата ухвалення: 2019-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2019 р.Справа № 440/3640/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бартош Н.С.,

Суддів: Подобайло З.Г. , Григорова А.М. ,

за участю секретаря судового засідання Мороза М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції: О.В. Гіглава, м. Полтава) від 15.03.2019 року по справі № 440/3640/18

за позовом Першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури

до Полтавської міської ради

треті особи Київська районна в м. Полтаві рада, Шевченківська районна в м. Полтаві рада, Подільська районна в м. Полтаві рада

про визнання протиправними та нечинними нормативно-правових актів,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив: визнання протиправним та нечинним рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 р. "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам, їх виконавчим органам повноважень стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; визнати протиправним та нечинним рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 р. "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" як такого, що не відповідає вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" .

Позовні вимоги прокурор мотивує надходженням до прокуратури окремої ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 у справі № 816/1112/18 щодо ініціювання судового провадження про оскарження рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам, їх виконавчим органам повноважень стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" як такого, що не відповідає вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Вказує, що під час розгляду справи № 816/1112/18 судом виявлені істотні порушення вимог статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" при прийнятті цих рішень, оскільки розпорядження землями комунальної власності громади міста, у даному випадку м. Полтави, відноситься до виключних повноважень саме Полтавської міської ради. Спірні рішення звужують права інших громадян територіальної громади м. Полтави з огляду на позбавлення останніх права участі в процесі прийняття рішень про розпорядження землями, що належать усій громаді міста. Поряд з цим, визначені Полтавською міською радою повноваження районних у місті Полтаві рад не можуть збільшуватися за рахунок делегування останнім повноважень, що відносяться до виключної компетенції самої міської ради. Як наслідок, спірні рішення породжують негативну практику, згідно якої громадяни змушені звертатися до суду з метою оскарження дій органів влади та місцевого самоврядування у зв`язку із неможливістю реалізації наданого законом права на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель комунальної власності, закріпленого в положеннях статей 116, 121, 122 Земельного кодексу України.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15.03.2019 року по справі № 440/3640/18 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Апелянт, перший заступник прокурора Полтавської області, не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідач та терті особиподали відзив на апеляційну скаргу, в яких наполягають на законності рішення суду першої інстанції, просять залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

В судовому засіданні прокурор підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Представники відповідача та третіх осіб проти задоволення апеляційної скарги заперечували, просили залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників апелянта, позивача, відповідача та третіх осіб, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзиви на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що в провадженні Полтавського окружного адміністративного суду перебувала справа № 816/1112/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Київська районна у місті Полтаві рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробничий інститут "Земресурс", про визнання протиправною відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , та зобов`язання відповідача повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва за адресою: АДРЕСА_1 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 17.07.2018 у справі № 816/1112/18, яке в результаті перегляду його судом апеляційної інстанції було скасоване, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Київська районна у місті Полтаві рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробничий інститут "Земресурс" про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовлено.

При цьому, за наслідками розгляду справи № 816/1112/18 суддею Полтавського окружного адміністративного суду постановлено окрему ухвалу від 27.07.2018 (том 1 а.с. 18-19), згідно з якою суд ухвалив звернутись до Полтавської місцевої прокуратури з метою ініціювання судового провадження про оскарження рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам повноважень, визначених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" як таких, що не відповідають вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

За змістом окремої ухвали від 27.07.2018 у справі № 816/1112/18, яка оскаржувалася в апеляційному порядку та залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2018, суд обґрунтовував її виявленням істотних порушень Полтавською міською радою вимог статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", що стало підставою для реагування з боку суду шляхом постановлення окремої ухвали.

Також, судом першої інстанції встановлено, що рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" визначено, що районні у місті Полтаві ради, їх виконавчі органи здійснюють повноваження стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених, окрім іншого, пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині, визначеній окремим рішенням міської ради із земельних відносин (том 1 а.с. 13-15).

Рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" визначено, що до повноважень Октябрської, Ленінської та Київської районних у місті Полтаві рад належить вирішення питань надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва (том 1 а.с. 16).

Проаналізувавши положення пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у взаємозв`язку з приписами статей 118, 122 Земельного кодексу України суд у справі № 816/1112/18 дійшов висновку, що розпорядження землями комунальної власності громади міста, у цьому випадку міста Полтави, відноситься до виключних повноважень саме Полтавської міської ради. А тому, оскільки питання розпорядження землями цілої громади не може становити інтерес окремого району міста, а, в свою чергу, становить суспільний інтерес усієї територіальної громади міста Полтави - рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад", а також рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам повноважень, визначених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є такими, що суперечать положенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а саме - статті 26 вказаного Закону.

З огляду на надходження до Полтавської місцевої прокуратури окремої ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 у справі № 816/1112/18, перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду із вказаними вище позовними вимогами.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку про їх необґрунтованість.

В доводах апеляційної скарги прокурор послався на те, що до виключної компетенції міської ради відносяться питання регулювання правовідносин, що стосуються всієї громади міста, а не окремого району. Не є виключенням з цього переліку і пункт 34 частини першої цієї статті, згідно з яким до виключної компетенції міської ради відноситься вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Також, вказав, що оспорювані рішення не відповідають вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України, ст. 122 Земельного кодексу України через звуження прав інших громадян територіальної громади міста Полтави у зв`язку з позбавленням останніх права участі в процесі прийняття рішень про розпорядження землями, що належать усій громаді міста Полтави. Апелянт також вказав, що Полтавською місцевою прокуратурою цей позов про визнання протиправними і нечинними нормативно-правових актів подано до суду на виконання окремої ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 р. у справі №816/1112/18, яка залишена в силі Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2018 р. Рішення суду набрало законної сили. У вказаному рішенні апеляційного суду зазначено, що з огляду на відсутність у спірних відносинах спеціально уповноваженого органу на здійсненняконтролю за відповідністю рішень органів місцевого самоврядування вимогам закону, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність звернення до Полтавської місцевої прокуратури з метою ініціювання судового провадження про оскарження зазначених вище рішень Полтавської міської ради. Вказану обставину апелянт вважає такою, що не потребує доказування на підставі ч. 4 ст. 78 КАС України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та відхиляє доводи апелянта, з огляду на наступне.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України).

Положеннями ст. 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно зі ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Відповідно до положень ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з положеннями ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Положеннями ст. 143 Конституції України визначено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145 Конституції України).

Інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом (ст. 146 Конституції України).

Відповідно до положень ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Згідно з ст. 5 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; ґ) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки.

Положеннями ст. 11 Земельного кодексу України визначено, що повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин визначаються міськими радами.

Згідно з положеннями ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Відповідно до положень ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» адміністративно-територіальна одиниця - область, район, місто, район у місті, селище, село.

Згідно з положеннями ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Згідно з положеннями ч.ч. 3, 4, 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передачу права управління майном та фінансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів місцевого самоврядування районів у місті, міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, та несе відповідальність перед громадою відповідного району у місті.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання, зокрема, визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (уразі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах.

Положеннями ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад.

Районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об`єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами.

Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.

Визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання.

Порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються відповідно до цього та інших законів.

Колегія суддів також зазначає, що питання організації управління районними в містах, визначення міськими радами обсягу і меж повноважень районних у містах рад було предметом розгляду органів судової влади України.

Так, відповідно до пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 року № 11-рп/2001 по справі № 1-39/2001 зазначено, що функціонування і розвиток місцевого самоврядування є визначальним для будь-якої демократичної держави. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлюються її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками.

Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1 Конституції України). Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина Друга статті 5 Конституції України). В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України). Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140 Конституції України).

Ці конституційні положення свідчать про те, що Україна не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування у своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм України.

Обсяг повноважень міських рад встановлюється Конституцією України (частина шоста статті 140), базовим Законом, Законом про столицю та іншими законами України.

Згідно з абзацом 2 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 року № 11-рп/2001 по справі № 1-39/2001 зазначено, що Конституція України визнає право за територіальною громадою та органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком узгоджується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу.

Відповідно до п. 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 року № 11-рп/2001 по справі № 1-39/2001 Конституційним Судом України зроблено висновок, що під поняттям "організація управління районами в містах", що міститься в частині п`ятій статті 140 Конституції України, в системному зв`язку з її статтями 142, 143 треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з п. 1.2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 09.02.2000 року № 1-рп/2000 по справі № 1-5/2000 зроблено висновок, що частини п`ятої статті 6 та частини четвертої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до яких у містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб`єкти права комунальної власності та не втрачають цього права в разі, якщо рішення про створення районних у містах рад не було прийнято, узгоджуються з положенням частини першої статті 142 Конституції України, згідно з яким територіальні громади районів у містах поряд з територіальними громадами міст визначаються як суб`єкти права комунальної власності. Частин третьої та четвертої статті 41, абзацу третього пункту 2 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до яких рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад щодо утворення (неутворення) районних у містах рад мають прийматися з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст, а обсяг і межі повноважень районних у містах рад (у разі їх створення) та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах і не можуть змінюватися протягом даного скликання, узгоджуються як з частиною першою статті 142, так і абзацом третім пункту 8 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, відповідно до якого "районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону".

Судовим розглядом встановлено, що згідно з рішеннями позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25.02.2016 року «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради» визначено, що районні у місті Полтаві ради, їх виконавчі органи здійснюють повноваження стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 19, 20, 22, 23, 25, 27, 32, 34 (в частині, визначеній окремим рішенням міської ради із земельних відносин), 40, 47, 53 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Рішенням позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25.02.2016 року «Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад» визначено, що до повноважень Шевченківської, Подільської, Київської районних у місті Полтаві рад належить вирішення питань надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок для: будівництва та обслуговування окремих індивідуальних жилих будинків, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); ведення індивідуального садівництва; індивідуального гаражного будівництва; ведення особистого селянського господарства; городництва; сінокосіння та випасання худоби.

Як зазначив відповідач у справі у наданому до суду апеляційної інстанції відзиві на апеляційну скаргу, вказані рішення Полтавської міської ради сьомого скликання від 25.02.2016 року «Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад» та «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради» в частині, що оскаржується прокурором, прийняті з метою спрощення та прискорення вирішення питань щодо надання, оформлення та передачі земельних ділянок мешканцям міста, а апеляційна скарга не містить жодних обґрунтувань щодо обмеження чи порушення прав членів територіальної громади на участь у вирішенні питань місцевого значення у зв`язку з дією вказаних рішень Полтавської міської ради.

В свою чергу, як в позовній заяві так і в доводах апеляційної скарги прокурор послався на неможливість здійснення повноважень, визначених п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», районними у місті радами та відповідно протиправність рішень міської ради щодо визначення вказаних повноважень районним у місті радам, оскільки правова конструкція ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить поняття «виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються такі питання», що відповідно унеможливлює здійснення вказаних повноважень іншими органами місцевого самоврядування, зокрема, районними у місті радами.

З цього приводу суд зазначає. що виходячи зі змісту рішень позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25.02.2016 року «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради» визначено, що районні у місті Полтаві ради здійснюють окремі повноваження стосовно районів у місті, визначені ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч. 2 ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об`єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і міськими радами.

З огляду на положення ч. 2 ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні у містах ради можуть: управляти рухомим і нерухомим майном та іншими об`єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах; формувати, затверджувати, виконувати відповідні бюджети та контролювати їх виконання; здійснювати інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами.

Як встановлено судовим розглядом, спірними рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в оскаржуваній частині та рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" і був визначений обсяг і межі повноважень районних у місті Полтаві ради, зокрема і щодо вирішення окремих повноважень із земельних відносин.

Що стосується посилання апелянта на те, що питання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради віднесене вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Згідно зі ст. 11 Земельного кодексу України повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин визначаються міськими радами.

Таким чином, спірні рішення щодо визначення обсягу і меж повноважень районних у місті рад були вирішені саме на пленарному засіданні Полтавської міської ради і цими рішеннями вирішені саме питання регулювання земельних відносин, шляхом визначення меж та обсягу повноважень районних у місті Полтаві рад в частині земельних відносин, що не є порушенням приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", як на цьому наполягає апелянт.

Що стосується посилання апелянта на окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 у справі № 816/1112/18, як на рішення, яке має преюдиційне значення при вирішенні цих правовідносин, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Суд першої інстанції у своєму рішенні правомірно зазначив, що при застосуванні вказаної норми слід враховувати, що звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені. Проте, звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні.

В той же час, згідно з ч. 4 ст. 78 КАС України правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду, а тому оскільки обов`язковими для врахування при прийнятті рішення суду є лише встановлені в іншій справі фактичні обставини, а не правові висновки суду як такі, відсутні і підстави для врахування при прийнятті цього рішення правових висновків щодо протиправності спірних рішень в оскаржуваних частинах, висловлених Полтавським окружним адміністративним судом в окремій ухвалі від 27.07.2018 р. у справі №816/1112/18.

На підставі наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість та безпідставність доводів прокурора щодо протиправності вказаних вище рішень органу місцевого самоврядування.

Що стосується посилання апелянта на виключність повноважень тільки міської ради вирішувати питання щодо регулювання земельних відносин, судова колегія зазначає, що приймаючи на пленарному засіданні сесії оспорювані рішення, Полтавська міська рада, в межах повноважень, передбачених п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , вирішила саме питання регулювання земельних відносин, тобто визначила обсяг окремих повноважень із земельних відносин районних у місті рад, в якому конкретизувала повноваження Шевченківської, Подільської, Київської районних у місті Полтаві рад вирішення питань надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок для: будівництва та обслуговування окремих індивідуальних жилих будинків, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); ведення індивідуального садівництва; індивідуального гаражного будівництва; ведення особистого селянського господарства; городництва; сінокосіння та випасання худоби.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Згідно ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Положеннями ч. 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Положеннями ч. 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини «Щокін проти України» (№ 23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі «Шпачекs.r.о.» проти Чеської Республіки» (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy № 33202/96).

Колегія суддів враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують з наведених вище підстав.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Враховуючи те, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.03.2019 року по справі № 440/3640/18 прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права, колегія суддів не виявила підстав для його скасування.

Керуючись ст. ст. 243, 250,308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд,, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Полтавської області залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.03.2019 року по справі № 440/3640/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Н.С. Бартош
Судді(підпис) (підпис) З.Г. Подобайло А.М. Григоров

Повний текст постанови складено 16.09.2019 року