Справа № 320/2465/19
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2019-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 вересня 2019 року

Київ

справа №320/2465/19

адміністративне провадження №К/9901/20951/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.05.2019 (суддя-доповідач - І.Г. Лиска)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019 (суддя-доповідач - О.В. Карпушова, судді - Л.В. Губська, О.В. Епель)

у справі № 320/2465/19

за позовом ОСОБА_1

до Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області,

третя особа - Бучанська міська рада,

про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

Обставини справи

1. Позивачка звернулася до суду з позовом до Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району, третя особа - Бучанська міська рада, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 11.05.2019 № 1076/1, яким було надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень Клавдієво-Тарасівської селищної ради, села Микуличі Микулицької сільської ради, селища Немішаєве Немішаєвської селищної ради, села Козинці та села Діброва Козинцівської сільської ради, селища Бабинці та села Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради, села Пилиповичі Полиповицької сільської ради, села Здвижівка Здвижівської сільської ради Бородянського району, села Мироцьке Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Микуличі.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначала про протиправність спірного рішення, оскільки воно прийнято з порушенням положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», процедури підготовки та прийняття рішення. Крім того вказувала, що на час прийняття спірного рішення діяло інше рішення ради від 02.06.2015 № 20161 про надання згоди на пропозицію Бучанської міської ради щодо добровільного об`єднання селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень в єдину Бучанську об`єднану територіальну громаду з центром в місті Буча.

3. Разом з позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії спірного рішення до ухвалення остаточного рішення у справі.

4. В обґрунтування вказаної заяви позивач зазначив, що рішення відповідача від 11.05.2019 №1075/1 порушує права позивача як громадянки України та мешканки територіальної громади селища Клавдієво-Тарасове, передбачені зокрема статтями 5, 40 Конституції України, статтями 3, 9, 13 Закону України «Про місце самоврядування в Україні», статтями 2, 5, 81 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Крім того, дане рішення обмежує право позивача на участь у вирішенні питань місцевого значення зокрема, щодо прийняття участі у вирішенні такого надважливого питання для територіальної громади, членом якої вона є, як добровільне об`єднання територіальних громад. Також вказує, що позивач є діючим депутатом Клавдієво-Тарасівської селищної ради та до її завдань належить у тому числі забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування та недопущення порушень законних прав мешканців селища. Невжиття заходів забезпечення позову, шляхом зупинення рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 11.05.2019 № 1076/1, може різко ускладнити або навіть унеможливити ефективний захист та поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, оскільки незалежно від результату розгляду даного спору про визнання протиправним та нечинним вищевказаного рішення процедура об`єднання з Микулицькою сільською територіальною громадою буде продовжена на підставі нового рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради, яке зберігатиме чинність принаймні до його скасування в судовому порядку і набрання таким рішенням суду законної сили.

5. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.05.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019, заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову задоволено. Зупинено дію рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 11.05.2019 № 1076/1 до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 320/2465/19.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. У касаційній скарзі відповідач просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі № 320/2465/19.

7. Посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.

8. Вказує, що застосовуючи заходи забезпечення позову, суди попередніх інстанцій не зазначили про очевидну протиправність спірного рішення, дію якого зупинено, не встановили на підставі належних та допустимих доказів чим підтверджується наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, яка є депутатом Клавдієво-Тарасівської селищної ради, до ухвалення рішення в адміністративній справі та неможливості захисту прав, свобод та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову. Також, вказує, що оскільки позивачка сама є діючим депутатом Клавдієво-Тарасівської селищної ради то в контексті положень частини другої статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» має всю повноту прав, що забезпечують її активну участь у діяльності ради, зокрема, шляхом прийняття участі у обговоренні проектів рішень, що виносяться на голосування, доведення у раді своєї позиції з питань, що розглядаються, голосування. Зазначає, що зазначену обставину суд першої інстанції не врахував при застосуванні заходів забезпечення позову, а суд апеляційної інстанції безпідставно не звернув на це увагу.

Позиція інших учасників справи

9. У відзиві на касаційну скаргу позивач з її доводами та вимогами не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення - без змін.

Рух касаційної скарги

10. Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області.

11. Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2019 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Нормативне врегулювання

12. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.

13. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

14. Відповідно до вимог частини першої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення адміністративного позову.

15. Згідно з частиною другою статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

16. Вказані підстави для вжиття заходів забезпечення позову є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

17. За змістом частини другої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

18. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України).

19. Тобто, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

20. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

21. Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

22. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Оцінка Верховного Суду

23. Як встановлено з оскаржуваних судових рішень, судами першої та апеляційної інстанцій необхідність задоволення клопотання про забезпечення позову мотивовано тим, що позивачем доведено реальну загрозу його правам та інтересам, а також іншим мешканцям селища Клавдієво-Тарасове.

24. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

25. Частиною другою статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

26. Згідно з частиною третьою статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

27. За змістом статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

28. З матеріалів справи встановлено, що розглянувши ініціативу Микулицького сільського голови щодо об`єднання територіальних громад у об`єднану Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду, рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 11.05.2019 № 1076/1 вирішено надати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень Клавдієво-Тарасівської селищної ради, села Микуличі Микулицької сільської ради, селища Немішаєве Немішаєвської селищної ради, села Козинці та села Діброва Козинцівської сільської ради, селища Бабинці та села Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради, села Пилиповичі Полиповицької сильської ради, села Здвижівка Здвижівської сільської ради Бородянського району, села Мироцьке Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Микуличі та делеговано до складу спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо об`єднання територіальних громад чотирьох представників від Клавдієво-Тарасівської селищної територіальної громади.

29. Розпорядженням від 15.05.2019 № 8 од сільського голови села Микуличі утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання названих вище територіальних громад. 15.05.2019 спільна робоча група почала і закінчила свою роботу, оформивши це відповідним протоколом.

30. Зупиняючи дію оскаржуваного рішення, судами не враховано, що рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 11.05.2019 № 1076/1 на момент вжиття заходів забезпечення позову вже реалізовано, адже було утворено спільну робочу групу і вона виконала мету свого створення 15.05.2019.

31. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

32. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

33. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

34. Застосовуючи заходи забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що відмова у задоволенні заяви про забезпечення позову в даному випадку призведе до того, що захист прав, свобод та інтересів позивача, третіх осіб стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

35. Проте при розгляді заяви про забезпечення позову суди першої та апеляційної інстанцій не пересвідчилися, зокрема, в тому, що порушення прав є реальним та існує реальна загроза невиконання чи ускладнення виконання можливого рішення суду про задоволення позову.

36. Судами не наведено мотивів, з яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, не вказано, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, не надано оцінки складності вчинення цих дій, не встановлено, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними та не враховано збалансованості інтересів жителів інших територіальних громад, які задіяні в процедурі об`єднання територіальних громад.

37. Колегія суддів суду касаційної інстанції зазначає, що інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

38. При цьому, за результатами розгляду заяви позивача про забезпечення позову, встановлено, що позивачем не доведено та документально не підтверджено обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, що унеможливило б захист його прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі. Крім того, до заяви не додано жодних доказів на підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду.

39. З урахуванням викладеного, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

41. Таким чином, зважаючи на приписи статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.

Керуючись статтями 150, 151, 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області задовольнити.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019 у справі № 320/2465/19 скасувати.

3. У задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову - відмовити.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк