Справа № 820/688/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2019 року

Київ

справа №820/688/16

адміністративне провадження №К/9901/2565/19, №К/9901/2662/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого суді Берназюка Я.О.,

суддів: Желєзного І.В., Коваленко Н.В.,

при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,

за участю:

представника відповідача Проценко К.В.

представника третьої особи Сербіна А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №820/688/16

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства екології та природних ресурсів України,

треті особи Кам`янська сільська рада Дворічанського району Харківської області, Національний природний парк "Дворічанський"

про визнання незаконним та скасування наказу,

за касаційними скаргами Національного природного парку «Дворічанський», Міністерства екології та природних ресурсів України

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року (головуючий суддя Тітов О.М., судді: Зінченко А.В., Панченко О.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (Головуючий суддя Бартош Н.С., судді: Мінаєва О.М., Макаренко Я.М.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі також - відповідач), треті особи Кам`янська сільська рада Дворічанського району Харківської області, Національний природний парк "Дворічанський" (далі також - НПП Дворічанський), в якому просить суд визнати незаконним та скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України за № 42 від 03 лютого 2016 року «Про затвердження Проекту організації території Національного природного парку «Дворічанський», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів» (далі - Наказ № 42).

Позов обґрунтований тим, що оспорюваний наказ прийнятий без дотримання процедури та порушує земельні і майнові права позивача.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанції дійшли висновку про те, що відповідачем та НПП «Дворічанський» не надано суду доказів про залучення позивача до обговорення з ним Проекту організації території НПП «Дворічанський», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природного комплексу і об`єктів з метою врахування його інтересів, як власника земельної ділянки, а також надіслання позивачу Проекту організації території з відповідними картографічними та іншими матеріалами для розгляду та надання пропозицій у встановлений строк, і так само погодження з ним цього Проекту організації території, а тому спірний наказ відповідача є протиправним, оскільки порушує приватні та земельні права позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НПП «Дворічанський» та Міністерство екології та природних ресурсів України звернулися з касаційними скаргами до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в яких просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга НПП «Дворічанський» надійшла до суду 21 січня 2019 року.

Касаційна скарга Міністерства екології та природних ресурсів України надійшла до суду 12 лютого 2019 року.

Ухвалами Верховного Суду від 31 січня 2019 року та від 04 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 820/688/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

20 серпня 2019 року до суду надійшло клопотання Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області про розгляд справи № 820/688/16 за їх відсутності.

Ухвалою Верховного Суду справу № 820/688/16 призначено до розгляду в судовому засіданні на 20 серпня 2019 року, в зазначеному засіданні оголошено та призначено справу до розгляду в судовому засіданні на 10 вересня 2019 року на 15.20.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що Указом Президента України «Про створення національного природного парку Дворічанський» від 11 грудня 2009 року № 1044/2009 на території Дворічанського району Харківської області створено Національний природний парк «Дворічанський».

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 42 від 03 лютого 2016 року затверджено Проект організації території Національного природного парку «Дворічанський», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів (далі - Проект організації території).

Судами також встановлено, що на час затвердження Проекту організації території діяло Положення про Проект організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів від 06 липня 2005 року № 245 (в редакції з доповненнями від 21 серпня 2014 року внесеними відповідно до наказу Міністерства екології та природних ресурсів України № 273).

Підставою для звернення позивача до суду першої інстанції за захистом своїх прав слугувала та обставина, що з ОСОБА_1 , як з зацікавленою особою, не був погоджений Проект організації території НПП «Дворічанський», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природного комплексу і об`єктів, як з власником земельної ділянки, яка перебуває в межах національного природного парку.

Згідно з свідоцтвом на право власності за № НОМЕР_1 від 03 липня 2014 року ОСОБА_1 належить на праві приватної власності земельна для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, кадастровий № :06:000:0002 площею 4.02 га.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга НПП «Дворічанський» обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкових висновків про те, що Міністерством екології та природних ресурсів України та НПП «Дворічанський» не надало суду доказів про залучення позивача до обговорення з ним проекту організації НПП «Дворічанський з метою врахування його інтересів, як власника земельної ділянки, а також надіслання позивачу Проекту організації території з відповідними картографічними та іншими матеріалами для розгляду та надання пропозицій у встановлений строк, і так само погодження з ним цього Проекту організації території, а тому спірний наказ відповідача є протиправним, оскільки порушує приватні та земельні права позивача.

На думку НПП «Дворічанський», вказані висновки судів попередніх інстанцій не відповідають обставинам справи, у зв`язку із наступним.

Згідно пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень позивач має навести обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача. НПП «Дворічанський» вважає, що ОСОБА_1 є неналежним позивачем у даній справі, оскільки оскаржуваний наказ безпосередньо не стосується прав, свобод та інтересів останньої. Земельна ділянка зі кадастровим номером :06 :000:0002 , власницею якої є позивач, не входить до картографічних матеріалів, які були покладені в основу Проекту організації території.

Земельна ділянка позивача не включена до жодної зони парку, встановленої Проектом організації території НПП «Дворічанський», що підтверджується матеріалами справи та було визнано усіма сторонами під час судового засідання 23 квітня 2018 року, у тому числі і представником позивача, з огляду на що окремому доказуванню даний факт не підлягає. Зазначене було підтверджено представником позивача під час судового розгляду в суді апеляційної інстанції на неодноразові запитання суду 17 жовтня 2018 року та 07 листопада 2018 року.

Отже, НПП «Дворічанський» вважає, що на підставі частини першої статті 78 КАС України цей факт не підлягає окремому доказуванню, разом із тим у постанові Харківського апеляційного суду від 12 грудня 2018 року про цю обставину не зазначено взагалі, як і не зазначено, чому суд апеляційної інстанції відхилив цей доказ.

При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що земельна ділянка позивача входить до території парку, посилаючись на лист Департаменту екології та природних ресурсів Харківської обласної державної адміністрації та лист Кам`янської сільської ради, в яких зазначено що земельна ділянка зі кадастровим номером :06:000 : 0002, власницею якої є позивач, відповідно до Проекту входить до території НПП «Дворічанський». На думку НПП «Дворічанський», вказані органи не є належними суб`єктами, які можуть надавати відомості про включення чи невключення тієї чи іншої земельної ділянки до складу НПП «Дворічанський», оскільки не є землевпорядними організаціями, більше того, земельна ділянка із кадастровим номером :06:000:0002 знаходиться за межами Кам`янської сільської ради. По-друге, 17 жовтня 2018 року Харківським апеляційним адміністративним судом з власної ініціативи з метою перевірки доказів направлялись запити до цих двох суб`єктів із вимогою надання пояснень на підставі чого були надані такі листи. Відповіді на неодноразові запити суду не надійшли. Вказані листи є недопустимими доказами, оскільки надані суб`єктами, які не мають права надавати такі висновки. По-третє, ці висновки були спростовані сторонами у справі шляхом визнання факту невключення земельної ділянки позивача до Проекту організації парку.

Крім того, у судових засіданням представник позивача не зміг навести жодного підтвердження порушення прав позивача внаслідок прийняття оскаржуваного наказу.

Харківський апеляційний адміністративний суд дійшов також і такого висновку: «визначення Проектом організації території НПП «Дворічанський» режиму охорони, використання та відтворення на земельній ділянці позивача без погодження з ним та без безпосередньої участі позивача, є порушенням права власності позивача на земельну ділянку, та, відповідно, порушенням прав позивача, передбачених статтею 41 Конституції України». Разом із тим, на запитання представника відповідача представник позивача не зміг навести яким же чином внаслідок прийняття оскаржуваного рішення було порушено право власності позивача, адже на земельній ділянці позивача не встановлено жодної зони НПП «Дворічанський», жодних обмежень для здійснення будь-якої діяльності.

26 лютого 2019 року на адресу суду надійшли письмові пояснення Міністерства екології та природних ресурсів України щодо касаційної скарги НПП «Дворічанський», в яких зазначається, що подана касаційна скарга є мотивованою та обґрунтованою, у зв`язку із чим просить Верховний Суд задовольнити повністю касаційну скаргу НПП «Дворічанський», скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

01 березня 2019 року на адресу суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу НПП «Дворічанський», у якому вказується на безпідставність вимог касаційної скарги та законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Відзив мотивований тим, що позивач, керуючись статтями 9, 72, 77 КАС України, приєднав до матеріалів справи № 820/688/16 всі необхідні, наявні та належні докази і пояснення, які підтверджують обґрунтованість позовних вимог, а саме, включення земельної ділянки ОСОБА_1 до меж території НПП «Дворічанський». Скаржник - НПП «Дворічанський», напроти, належних доказів невключення до будь-якої зони парку земельної ділянки ОСОБА_1 не надав.

Крім того, позивач зазначає, посилання НПП «Дворічанський» у касаційній скарзі на те, що ОСОБА_1 є неналежним позивачем (не є зацікавленою особою), є також хибним. Зокрема, позивач відповідно до свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 03 липня 2014 року за № НОМЕР_1, яке міститься в матеріалах справи, є власницею земельної ділянки площею 4,02 га, розташованої - Кам`янська сільська рада, Дворічанського району, Харківської області, і дана земельна ділянка входить в межі території НПП «Дворічанський», межі якої визначено Проектом створення НПП «Дворічанський».

Таким чином, визначення Проектом організації території НПП «Дворічанський» режиму охорони, використання та відтворення природного комплексу на земельній ділянці ОСОБА_1 без погодження з позивачем, є порушення прав власності позивача на земельну ділянку, яке полягає в обмеженні права користування нею власною земельною ділянкою, у зв`язку із чим ОСОБА_1 є зацікавленою особою та належним позивачем.

Касаційна скарга Міністерства екології та природних ресурсів України обґрунтована тим, що відмовляючи в задоволенні апеляційної скарги, судом зазначено, що висновки суду першої інстанції є вірними, оскільки відповідачем у справі процедуру прийняття оскаржуваного наказу не дотримано, що не відповідає дійсності в цілому, виходячи із наступного.

Згідно із пунктом 2.2. Положення передбачено стадії розробки Проекту, зокрема: збір даних; визначення пріоритетів та проблем; визначення стратегії розвитку парку на десять років; розроблення п`ятирічного плану заходів; узагальнення засобів та ресурсів, необхідних для виконання Проекту організації території; підготовка вступної частини та додатків, відповідно до яких виконується комплекс робіт, визначений підпунктами 1 - 6 цього пункту.

Стадія збору даних включає визначення заінтересованих сторін, представників яких буде залучено до співпраці з розроблення Проекту організації території.

15 березня 2016 року за вихідним номером на адресу суду відповідачем надіслано заперечення на адміністративний позов, до якого долучено листи НПП «Дворічанський» від 13 травня 2015 року № 107/110, адресовані начальнику відділу Держземагенства у Дворічанському районі Харківської області та начальнику Куп`янського міжрайонного управління Держсанепідемслужби у Харківській області від 15 травня 2015 року № 109/10 і ректору Харківського національного університету ім. В.Н. Каразіна від 16 квітня 2015 року №91/09. Копії даних листів наявні в матеріалах справи.

Вказані листи підтверджують те, що адміністрацією парку проведено та визначено заінтересованих осіб, зокрема - Держземагенство у Дворічанському районі Харківської області, Куп`янське міжрайонне управління Держсанепідемслужби у Харківській області та Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна.

Отже, на думку Міністерства екології та природних ресурсів України, ним вимоги щодо пошуку кола заінтересованих осіб виконано, останніх знайдено та до співпраці щодо розроблення Проекту долучено.

Крім того, відповідач зазначає, що на аркушах Проекту жодної інформації з приводу того, що саме земельна ділянка зі кадастровим номером :06:000:0002 є частиною території парку не містить взагалі.

Отже, висновок позивача з приводу того, що земельна ділянка належить парку, ОСОБА_1 , як їх власнику дана обставина перешкоджає використанню земельної ділянки за цільовим призначенням є безпідставним та бездоказовим.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року не відповідають, а вимоги касаційних скарг є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

З метою збереження, відтворення та раціонального використання цінних природних територій та об`єктів лісостепової зони, що мають важливе природоохоронне, рекреаційне та культурно-освітнє значення, відповідно до статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" Указом Президента України «Про створення національного природного парку Дворічанський» від 11 грудня 2009 року № 1044/2009 на території Дворічанського району Харківської області створено Національний природний парк «Дворічанський».

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначаються Законом України «Про природно заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року № 2456-XII.

Згідно зі статтею 2 Законом України «Про природно заповідний фонд України» відносини в галузі охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регулюються Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Законом та іншими актами законодавства України.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про природно заповідний фонд України» межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно зі статтями 53, 54 цього Закону, рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України. Зміна меж, категорії та скасування статусу територій та об`єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51-53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища на підставі відповідного експертного висновку.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі згідно законодавства. У зв`язку з цим, до встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Наведене свідчить про те, що площа та межі земельної ділянки НПП «Дворічанський» визначаються картографічними матеріалами наданими у Проекті створенням національного природного парку «Дворічанський», який розроблений Харківським національним університетом ім. В.Н. Каразіна та затверджений ректором університету 12 серпня 2009 року.

Суд зазначає, що Положенням про Міністерство екології та природних ресурсів України, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32) передбачено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Пунктом 2 Положення № 32 визначено, що Мінприроди у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції і законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Відповідно до підпункту 53 пункту 4 Положення № 32, Мінприроди відповідно до покладених на нього завдань: має право затверджувати проекти організації території природних та біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів загальнодержавного значення, проекти утримання та реконструкції парків - пам`яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення.

Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06 липня 2005 року № 245 затверджено Положення про Проект організації території Національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів (далі - Положення № 245).

Пунктами 1.1., 1.3. Положення № 245 зазначено, що це Положення визначає завдання, зміст, порядок розроблення, затвердження і впровадження Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів (далі - Проект організації території) (пункт 1.1. Положення). Проект організації території розробляється відповідно до законодавства з метою визначення і обґрунтування заходів щодо провадження діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, а також визначення та обґрунтування стратегії розвитку національного (природного парку (далі - парк). Проект організації території розробляється згідно з чинним законодавством (пункт 1.3. Положення). Приписами пункту 1.2. Положення № 245 передбачено, що вимоги цього Положення є обов`язковими під час розроблення, затвердження та впровадження Проекту організації території.

Наведені вище обставини свідчать про те, що при затвердженні Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів НПП «Дворічанський», Мінприроди повинно було перевірити дотримання вимог Положення про Проект організації території під час розроблення та погодження Проекту організації території, яке було чинне в редакції станом на час затвердження Мінприроди Проекту організації території.

Стаття 14 Закону України «Про природно заповідний фонд України» встановлює, що з метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, а також стратегії розвитку об`єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду.

Статтею 21 Закону «Про природно заповідний фонд України» передбачено, що на території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням.

Зонування території національного природного парку, рекреаційна та інша діяльність на його території провадяться відповідно до Положення про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, що затверджується центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Згідно із пунктом 2.2. Положення № 245 передбачено стадії розробки Проекту, зокрема: збір даних; визначення пріоритетів та проблем; визначення стратегії розвитку парку на десять років; розроблення п`ятирічного плану заходів; узагальнення засобів та ресурсів, необхідних для виконання Проекту організації території; підготовка вступної частини та додатків, відповідно до яких виконується комплекс робіт, визначений підпунктами 1 - 6 цього пункту.

Стадії включають: збір даних: щодо визначення заінтересованих сторін, представників яких буде залучено до співпраці з розроблення Проекту організації території; збирання відомостей про парк (місце розташування, природні умови і ресурси та їх використання, у тому числі про види флори і фауни та середовища їх існування, історико-культурні, рекреаційні об`єкти, лікувально-оздоровчий та бальнеологічний потенціал, соціально-економічний розвиток, інженерно-транспортну інфраструктуру, системи зв`язку, медичне забезпечення, побутове обслуговування, програми і плани розвитку регіону) та іншої доступної інформації про територію парку та регіон його розташування з використанням інформації, наданої місцевими жителями, картографічних матеріалів тощо. Збір матеріалів здійснюється відповідно до орієнтовного змісту Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів (додаток 1) та технічного завдання на його розроблення; щодо розбивки території парку на відділення, філії тощо, проведення польових робіт та досліджень, передбачених технічним завданням; щодо підготовки картографічних матеріалів; підсумовування зібраної інформації шляхом систематизації, перевірки, коригування і доповнення зібраної інформації, визначення її обсягу і репрезентативності; щодо розроблення відповідних картосхем поширення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України (далі - картосхема); написання на підставі зібраних відомостей розділу «Характеристика парку» Проекту організації території, його обговорення та доопрацювання.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем було подано до суду першої інстанції листи НПП «Дворічанський» від 13 травня 2015 року №107/10, адресовані начальнику відділу Держземагенства у Дворічанському районі Харківської області та начальнику Куп`янського міжрайонного управління Головного управління Держсанепідемслужби у Харківській області від 15 травня 2015 року № 109/10 і ректору Харківського національного університету ім. В.Н. Каразіна від 16 квітня 2015 року № 91/09.

Вказані листи підтверджують факт того, що адміністрацією парку проведено пошук та визначено заінтересованих осіб, зокрема - Держземагенство у Дворічанському районі Харківської області, Куп`янське міжрайонне управління Головного управління Держсанепідемслужби у Харківській області та Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна, яких, в свою чергу, долучено для співпраці з метою розробки проекту організації території НПП «Дворічанський».

Крім того, зазначені листи також підтверджують факт направлення цим сторонам проекту для погодження з метою виконання вимог пунктів 3.1 та 3.2 Положення, що підтверджується ними ж.

Отже, відповідачем виконано вимоги щодо пошуку кола заінтересованих осіб, останніх знайдено та до співпраці щодо розроблення Проекту залучено. При цьому ні Положенням № 245, ні Законом України «Про природньо-заповідний фонд України» коло таких осіб не визначено.

Таким чином, залучення до участі у розробці Проекту усіх вкладників та користувачів земельних ділянок, осіб, що у той чи інший спосіб використовують природні ресурси на територіях, що входять до складу парку не вимагається та не зобов`язується, що наявність порушень у цій частині виключає.

Зазначене свідчить про те, що судами попередніх інстанцій, водночас, порушено принцип правової визначеності шляхом виведення висновку про те, що відповідач зобов`язаний розшукувати осіб до співпраці, при цьому, правовий для того спосіб не зазначено.

Крім того, суд звертає увагу на те, що, як встановлено судовим розглядом, позивачу було відомо про створення НПП «Дворічанський», однак нею не було вчинено жодних дій направлених на залучення її до розроблення Проекту як заінтересованої особи.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що відповідачем процедуру прийняття оскаржуваного наказу у цій частині дотримано повністю, останню не порушено, що свідчить про безпідставність висновків судів попередніх інстанцій щодо неналежного визначення кола заінтересованих осіб та не включення їх до розробки Проекту організації території (не погодження з ними цього проекту), та не врахування їх інтересів.

Суд критично ставиться до висновків судів попередніх інстанцій та доводів позивача, викладених у відзиві на касаційну скаргу, про те, що Проектом організації території НПП «Дворічанський» порушується право власності позивача на земельну ділянку, яке полягає в обмеженні права користування нею власною земельною ділянкою, у зв`язку із чим ОСОБА_1 є зацікавленою особою у зв`язку із наступним.

Вказуючи на порушення свої прав власника земельних ділянок позивач не зазначає у чому саме полягає таке порушення. Дослідженими судами попередніх інстанцій доказами не підтверджено встановлення для позивача як власника земельних ділянок будь-яких обмежень чи покладення на нього додаткових обов`язків.

Висновки позивача з приводу того, що земельна ділянка належить парку, а ОСОБА_1 , як її власнику дана обставини перешкоджає використанню земельної ділянки за цільовим призначенням є безпідставними та бездоказовими.

Таким чином, судами попередніх інстанцій прийнято оскаржувані рішення з недоведенням обставин (приналежності землі позивача парку), які мають значення для цієї справи.

Крім того, суд зазначає, що згідно статті 21 Закону України «Про природно-заповідний фонд» на території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням, серед іншого господарська зона - у її межах проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об`єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, включені до складу парку, на яких господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

Відповідно до пояснень представника парку, наданих у судовому засіданні, більшість території парку віднесені до господарської зони. Зокрема земельні ділянки, що перебувають у приватній власності, у тому числі і позивача, не підлягають вилученню. У господарській зоні не обмежується звичайна господарська діяльність з дотриманням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища. Крім того, не обмежуються інші види використання природніх ресурсів: сінокосіння, випасання худоби, заготівля ягід. Грибів, лікарських рослин, деревних соків, рибальство, мисливство, бджільництво тощо. Певні обмеження та заборони встановлюються у заповідній зоні парку, але створення заповідних зон на території, де проживає позивач, Проектом організації парку не передбачено.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність правових підстав для задоволення позову.

Також, у цій справа суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

На сьогодні Україна взяла на себе низку міжнародних зобов`язань, які, зокрема передбачають створення та забезпечення функціонування національних природних парків. До таких міжнародних договорів, серед іншого, слід віднести Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (дата та місце укладання: 16 листопада 1972 р., м. Париж, Франція; дата ратифікації Україною: Указ Президії Верховної Ради Української РСР «Про ратифікацію Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини» від 4 жовтня 1988 р. № 6673-XI), Конвенцією про охорону біологічного різноманіття (дата та місце укладання: 5 травня 1992 р., м. Ріо-де-Жанейро, Бразилія; дата ратифікації Україною: Закон України «Про ратифікацію Конвенції про охорону біологічного різноманіття» від 29 листопада 1994 р. № 257/94-ВР); Конвенцією про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція) (дата та місце укладання: 19 вересня1979 р., м. Берн, Швейцарія; дата ратифікації Україною Закон України «Про приєднання України до Конвенції 1979 р. про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі» від 29 жовтня 1996 р. № 436/96-ВР), а також Європейською ландшафтною конвенцією (дата та місце укладання: 20 жовтня 2000 р., м. Флоренція, Італія; дата ратифікації Україною: Закон України «Про ратифікацію Європейської ландшафтної конвенції» від 7 вересня 2005 р. № 2831-ІV).

Суд також враховує, що "Національний природний парк" - категорія природно-заповідного фонду в Україні та світі, територія, звичайно визначена у законі та у державній власності, що охороняється від більшості типів людської діяльності та забруднення. Національний парк є природоохоронною територією категорії II згідно з визначенням Міжнародного союзу охорони природи (МСОП; англ. International Union for Conservation of Nature, IUCN) - міжнародна організація, метою якої є збереження природних ресурсів. На відміну від заповідників та природних резервів, де заборонена майже будь-яка діяльність людини, однією з цілей створення національних парків є відпочинок, тому вони дозволяють відвідування туристів та перебування на своїй території за певними умовами. Національні парки зазвичай розташовані в місцях, які були значною мірою нерозвинені, і часто зберігають області з рідкісними тваринами, рослинами і екосистемами (особливо тими, що знаходяться у небезпеці), біологічною різноманітністю або незвичайними геологічними особливостями. Іноді, національні парки створюються в розвинутих областях з метою повернення деяких територій якомога близько до їх оригінального стану.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Аналізуючи поняття «якість закону» Європейський суд з прав людини у пункті 111 рішення у справі «Солдатенко проти України» (заява № 2440/07) зробив висновок, що це поняття, вимагаючи від закону відповідності принципові верховенства права, означає, що у випадку, коли національний закон передбачає можливість обмеження прав особи, такий закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні - для того, щоб виключити будь-який ризик свавілля

Згідно з уже сталою практикою Європейського суду з прав людини закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності», «передбачуваності» та «зрозумілості»; громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку; норма не може розглядатися як «закон», якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку; громадянин повинен мати можливість - у разі необхідності за належної правової допомоги - передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія; у внутрішньому праві повинні існувати загороджувальні заходи від довільного втручання влади в здійснення громадянами своїх прав (рішення у справах «Сєрков проти України», заява № 39766/05, пункт 51; «Редакція газети «Правоє дело» та Штекель проти України», заява № 33014/05, пункт 51, 52; «Свято-Михайлівська Парафія проти України», заява № 77703/01, пункт 115; «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom), заява № 18139/91, пункт 37; «Санді Таймс» проти Об`єднаного Королівства» (№ 1) («SundayTimes v. The United Kingdom (№ 1)»), серія А, № 30, пункти 48-49; «Мелоун протии Об`єднаного Королівства» («Malone v. The United Kingdom»), серія А, № 82, пункт 66); «Маргарета і Роджер Андерссон проти Швеції» («Margareta and Roger Andersson v. Sweden»), серія А, № 226-А, п. 75; «Круслен проти Франції» (Kruslin v. France), № 11801/85, п. 27; «Ювіг проти Франції» (Huvig v. France), серія А № 176-В, пункт 26; «Аманн проти Швейцарії» (Amann v. Switzerland), заява № 27798/95, пункт 56).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Національного природного парку «Дворічанський» та Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року скасувати.

Прийняти нову постанову.

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Міністерства екології та природних ресурсів України, треті особи Кам`янська сільська рада Дворічанського району Харківської області, Національний природний парк "Дворічанський" про визнання незаконним та скасування наказу - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко