Справа № 1740/1838/18
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

12 вересня 2019 року

Київ

справа №1740/1838/18

адміністративне провадження №К/9901/20494/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гімона М.М.,

суддів: Гусака М.Б., Усенко Є.А.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства фінансів України на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2019 року у справі №1740/1838/18 за позовом Комунального підприємства «Костопільводоканал» до Міністерства фінансів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Головне управління Державної казначейської служби України у Рівненській області, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій,

ВСТАНОВИВ:

У липні 2018 року Комунальне підприємство «Костопільводоканал» (надалі також - позивач, КП «Костопільводоканал») звернулося до суду з позовом до Міністерства фінансів України (надалі також - відповідач, Мінфін), в якому просило визнати протиправною бездіяльність Мінфіну щодо неприйняття рішення про перерахування позивачу субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до Договорів про проведення взаєморозрахунків від 13 листопада 2017 року № 7/1 та від 20 грудня 2017 року № 10/1 та недоведення цього рішення до відома Казначейства; зобов`язати відповідача прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до Договорів про проведення взаєморозрахунків від 13 листопада 2017 року № 7/1 та від 20 грудня 2017 року № 10/1 та довести рішення до відома Казначейства.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2019 року, позов задоволено у повному обсязі та стягнуто на користь КП «Костопільводоканал» за рахунок бюджетних асигнувань Мінфіну судові витрати по сплаті судового збору в сумі 1762, 00 грн.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили такі обставини.

КП «Костопільводоканал» укладено договори від 13 листопада 2017 року № 7/1 та від 20 грудня 2017 року № 10-1 про організацію взаєморозрахунків відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 на загальну суму 398708,16 грн для погашення заборгованості КП «Костопільводоканал» з податку на додану вартість.

Сторонами зазначених договорів, окрім КП «Костопільводоканал», є Головне управління Державної казначейської служби України у Рівненській області, Департамент фінансів Рівненської обласної державної адміністрації, Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації, Фінансове управління Костопільської районної державної адміністрації, Костопільська районна державна адміністрація.

Відповідно до пункту 3 цих договорів Казначейство перераховує кошти Головному управлінню Державної казначейської служби України у Рівненській області на підставі рішення Мінфіну.

Пунктами 4, 5, 6, 7 договорів визначено механізм послідовної передачі суми коштів, перерахованої Головному управлінню ДКСУ у Рівненській області Державним казначейством України, від ГУ ДКСУ у Рівненській до КП «Костопільводоканал».

Згідно з пунктом 9 договорів КП «Костопільводоканал» перераховує до загального фонду Державного бюджету кошти на погашення податкового боргу, у тому числі реструктуризованого або розстроченого (відстроченого), з податку на додану вартість з урахуванням штрафних санкцій, пені та процентів, нарахованих на суму такого реструктуризованого або розстроченого (відстроченого) боргу в сумі, визначеній кожним договором.

Підпунктом 2 пункту 11 вказаних вище договорів передбачено обов`язок його учасників не вчиняти до проведення взаєморозрахунків дій з погашення заборгованості відповідно до договору, а пунктом 12 договорів встановлено, що сторони несуть відповідальність за невиконання своїх зобов`язань за договором відповідно до законодавства.

Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації, відповідно до пункту 6 договорів, взяв на себе зобов`язання перерахувати кошти на рахунок КП «Костопільводоканал» для погашення різниці у тарифах на погашення заборгованості з податку на додану вартість на загальну суму 398708, 16 грн.

Наявність у позивача податкового боргу з податку на додану вартість у сумі 398708, 16 грн зафіксовано довідкою про розмір заборгованості від 4 грудня 2017 року № 868/17-00-17-16/2/д виданою ГУ ДФС у Рівненській області. Станом на 1 червня 2018 року розмір заборгованості позивача по податку на додану вартість склав 504601, 33 грн.

Листом від 11 вересня 2017 року № 06330-3/6-3/24382 Міністерство фінансів України повідомило Кабінет Міністрів України про те, що станом на 11 вересня 2017 року в Міністерстві фінансів відсутні реєстри договорів Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (надалі - Мінрегіон), до яких включені договори, укладені у рахунок надходжень податкового бору з податку на додану вартість, що склався станом на 1 січня 2017 року, а також щодо недовиконання планових показників доходів загального фонду державного бюджету від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування на 5, 8 млрд грн, що відстрочує проведення розрахунків за договорами, укладеними відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 у рахунок грошових зобов`язань поточного року з податку на додану вартість.

Аналогічні листи-повідомлення Мінфін направляв Кабінету Міністрів України (№ 06330-3/6-3/25149 від 19 вересня 2017 року, № 06330-03/6-3/28818 від 25 жовтня 2017 року), Верховній Раді України (№ 06330-06/1-2/26852 від 4 жовтня 2017 року), Кабінету Міністрів України та Асоціації міст України (№ 06330-03/6-3/29676 від 1 листопада 2017 року).

Листом від 23 листопада 2017 року за вих. № 9-5/1/1167-19605 Державна казначейська служба України повідомила Мінфін про те, що за період з 16 по 23 листопада поточного року надійшло та зареєстровано 20 договорів про організацію взаєморозрахунків на загальну суму 54308731, 59 грн. До вказаного листа додано, зокрема, інформацію щодо переліку наявних договорів про організацію взаєморозрахунків із зазначенням надавачів послуг та видів перерахувань до державного бюджету на 3 арк. із зазначенням щодо укладення з КП «Костопільводоканал» договору про організацію взаєморозрахунків від 13 листопада 2017 року № 7/1.

Листом від 1 грудня 2017 року Мінрегіон надав Міністерству фінансів України узагальнені реєстри договорів про організацію взаєморозрахунків № 17 ЗФ, № 18 ЗФ, у тому числі й щодо укладеного договору з КП «Костопільводоканал» від 13 листопада 2017 року № 7/1, а також листом від 22 грудня 2017 року за вих. № 7/10-14095 надав узагальнені реєстри договорів про організацію взаєморозрахунків № 21 ЗФ, у тому числі й щодо укладеного договору з КП «Костопільводоканал» від 20 грудня 2017 року № 10-1.

Листом від 23 січня 2018 року № 06330-3/6-3/1961 Мінфін України повідомив Кабінет Міністрів України та Мінрегіон про недовиконання планових показників доходів загального фонду державного бюджету від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування на 18, 2 млрд грн, що не дозволило залучити грошові зобов`язання 2017 року з податку на додану вартість як додаткове джерело субвенції на відшкодування різниці між фактичними витратами та тарифами на комунальні послуги і відповідно забезпечити розрахунки за договорами, які укладені у рахунок зазначеного джерела.

Суди у даній справі дійшли висновку про допущення Мінфіном протиправної бездіяльності, яка призвела до недоотримання позивачем субвенцій з місцевого бюджету.

Такий висновок судами обґрунтований тим, що Мінфін в порушення норми пункту 8 Порядку та умов надання у 2017 році субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 332 від 18 травня 2017 року (далі - Порядок № 332, постанова КМУ №332 відповідно), не прийняв рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків та не довів їх до Казначейства, хоча, цією нормою саме на Мінфін покладено обов`язок, на підставі поданої Казначейством інформації про зобов`язання, що підлягають відшкодуванню за рахунок субвенції, та поданого Мінрегіоном узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків, прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, та довести його до відома Казначейства.

Отже, суди попередніх інстанцій констатували, що порушення прав позивача на отримання з місцевого бюджету коштів на погашення різниці у вартості тарифів на комунальні послуги відбулося через бездіяльність Мінфіну і таке право підлягає поновленню шляхом зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення.

Суди з посиланням на практику Європейського суду з прав людини, рішення Конституційного Суду України, постанови Верховного суду України та постанови Верховного Суду щодо неможливості ставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету, а також те, що відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету України, не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання, визнали безпідставними посилання відповідача на неможливість здійснення своїх зобов`язань через значне невиконання у 2017 році запланованих надходжень з ПДВ.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство фінансів України подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, просить рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду скасувати та прийняти нове рішення про відмову в позові.

Касаційна скарга обґрунтована, зокрема тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не взяли до уваги, що право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Відсутність порушеного права або неправильний спосіб захисту встановлюються під час розгляду справи по суті і є підставою для прийняття рішення про відмову в позові.

Також скаржник зазначає, що звертався до Мінрегіону, як головного розпорядника коштів субвенції, та неодноразово доповідав Кабінету Міністрів України про неможливість проведення розрахунків за договорами про надання субвенції у зв`язку зі значним невиконанням у 2017 році запланованих надходжень з ПДВ, які у розумінні статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» є основним джерелом проведення розрахунків за субвенцією. Крім того, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин статтю 23 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, відтак, бюджетний період 2017 року закінчився 31 грудня того ж року, після чого, на переконання заявника, договори про організацію взаєморозрахунків вважаються такими, що втратили чинність.

Від КП «Костопільводоканал» надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивач, посилаючись на законність та обґрунтованість судових рішень, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін. Відзив фактично обґрунтований висновками судів першої та апеляційної інстанцій.

Отже, колегією суддів визначено, що одним із спірних у цій справі є питання можливості КП «Костопільводоканал» захистити своє право на отримання з місцевого бюджету коштів на погашення різниці в тарифах шляхом оскарження бездіяльності Мінфіну щодо забезпечення перерахування субвенцій, які перераховуються з державного бюджету місцевим бюджетам з подальшим перерозподілом між постачальниками житлово-комунальних послуг, яким є позивач у цій справі.

Верховний Суд вже розглядав справу з аналогічними правовідносинами і в постанові від 12 лютого 2019 року (справа №820/1410/18) висловив правову позицію, що порушення Міністерством фінансів України пункту 8 Порядку № 332 щодо не прийняття рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків та не доведення їх до Казначейства призвело до позбавлення позивача можливості своєчасно розрахуватися з бюджетом в установленому Урядом порядку, що спричинило збільшення відповідних податкових боргових зобов`язань останнього. На цій підставі Верховний Суд визнав доводи скаржника про недоведеність факту порушення прав та інтересів позивача саме Міністерством фінансів України такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та є необґрунтованими.

Колегія суддів вважає за необхідне відступити від вказаного висновку Верховного Суду з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Утвердження правової держави відповідно до приписів ст. 1, другого речення ч. 3 ст. 8, ст. 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

За приписами пунктів 1, 4 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

З аналізу викладених вище положень законодавства вбачається, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. При цьому, захист прав здійснюється у разі їх порушення, і звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Умовою надання адміністративним судом захисту прав є встановлення їх порушення відповідачем, який перебуває у відповідних публічних правовідносинах із позивачем, проте своїми протиправними рішеннями, діями (бездіяльністю) впливає на його обов`язки, права чи інтереси.

За встановленими судами обставинами у цій справі, відповідно до договорів про організацію взаєморозрахунків, сторонами погоджено перелік підприємств, установ та організацій, що беруть участь у проведенні взаєморозрахунків, та послідовність виконання сторонами договорів. У визначеному сторонами ланцюгу проведення взаєморозрахунків першою стороною є Казначейство, яке перераховує кошти Департаменту фінансів Рівненської обласної державної адміністрації на підставі рішення Мінфіну.

Департамент фінансів Рівненської обласної державної адміністрації перераховує отримані кошти Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації (Департамент ЖКГ Рівненської ОДА).

Департамент ЖКГ Рівненської ОДА отримані кошти перераховує Фінансовому управлінню Костопільської районної державної адміністрації.

Фінансове управління Костопільської районної державної адміністрації отримані кошти перераховує Костопільській районній державній адміністрації.

В останню чергу Костопільська районна державна адміністрація перераховує кошти КП «Костопільводоканал».

Зазначена процедура доведення коштів як субвенцій з державного бюджету безпосереднім постачальниками житлово-комунальних послуг узгоджується з вимогами Порядку № 332, відповідно до пункту 1 якого субвенція надається з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування (далі - різниця між фактичною вартістю та тарифом), за рахунок джерел, зазначених у статті 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" , та джерел наповнення спеціального фонду державного бюджету, визначених пунктами 13 і 14 статті 11 Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" , згідно з розподілом, наведеним у додатку 1.

Головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінрегіон.

Пунктом 10 Порядку № 332 встановлено, що обласні, Київська міська держадміністрації розподіляють субвенцію між бюджетами районів, районів у м. Києві, міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на підставі проектів договорів про організацію взаєморозрахунків, а також можуть приймати рішення про централізоване перерахування субвенції без розподілу її між зазначеними бюджетами за згодою відповідних місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пунктів 5, 34 і 48 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України (надалі - БК України) бюджетна система України - сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права; місцеві бюджети - бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування; субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Статтею 81 БК України надано визначення поняття та мети регулювання міжбюджетних відносин. Так, міжбюджетні відносини - відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

Таким чином, позов у цій справі фактично направлений на спонукання до вчинення дій учасниками міжбюджетних відносин з метою виділення коштів з державного бюджету (субвенцій) місцевому бюджету з їх подальшим розподіленням розпорядником відповідного рівня в тому числі й на позивача.

Проте, безпосереднім отримувачем субвенцій з державного бюджету є відповідна обласна або Київська міська держадміністрації, які здійснюють перерозподіл отриманих коштів між бюджетами районів, районів у м. Києві, міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на підставі проектів договорів про організацію взаєморозрахунків.

Відповідно, постачальники житлово-комунальних послуг отримують кошти з бюджету відповідного району, району у м. Києві, міста обласного значення або об`єднаної територіальної громади.

У цій справі, КП «Костопільводоканал», яке є надавачем послуг з централізованого водопостачання та водовідведення у м. Костопіль і, відповідно, є учасником взаєморозрахунків, отримує кошти від Костопільської районної державної адміністрації, а не з державного бюджету, а тому ініціювати питання врегулювання в судовому порядку міжбюджетних відносин він не може.

Отже, Мінфін, якого позивач визначив відповідачем у цьому спорі, не є учасником відповідних публічних правовідносин із позивачем, не є стороною договору про організацію взаєморозрахунків, на якому ґрунтуються позовні вимоги КП «Костопільводоканал», а наявність у нього (відповідача) певних повноважень у сфері міжбюджетних трансферів не може розцінюватися як управлінські по відношенню до позивача. Таким чином, позов пред`явлено до неналежного відповідача

Крім того, обраний позивачем і застосований судом у цій справі спосіб захисту порушених прав не може відновити права позивача, оскільки КП «Костопільводоканал» не фінансується Міністерством фінансів України та не перебуває з ним у будь-яких правовідносинах з цього приводу, що є підставою для відмови в позові.

Відповідно до частини другої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.

У цій справі колегія суддів Касаційного адміністративного суду зі складу Судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів вважає за необхідне відступити від висновку Верховного Суду, викладеного колегією суддів Касаційного адміністративного суду зі складу Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 12 лютого 2019 року (справа № 812/658/17), у зв`язку з чим наявні підстави для передачі справи №1740/1838/18 (провадження №К/9901/20494/19) на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Згідно зі статтею 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

Керуючись статтями 346, 347 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Справу №1740/1838/18 за позовом Комунального підприємства «Костопільводоканал» до Міністерства фінансів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Головне управління Державної казначейської служби України у Рівненській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій, касаційне провадження у якій відкрито за скаргою Міністерства фінансів України на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2019 року, - передати на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

М.Б. Гусак

Є.А. Усенко ,

Судді Верховного Суду