Справа № 400/299/19
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2019-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 вересня 2019 р.м.ОдесаСправа № 400/299/19
Головуючий в 1 інстанції: Фульга А. П.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Димерлія О.О.,

- Єщенка О.В.,

за участю: секретар судового засідання - Уштаніт Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційні скарги Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради та ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року, прийняте у складі суду судді: Фульги А.П. в місті Миколаєві по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Виконавчий комітет Миколаївської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

04 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради (далі - відповідач) за участю третьої особи Виконавчого комітету Миколаївської міської ради про:

- визнання протиправними дії Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради щодо відмови ОСОБА_1 у наданні будівельного паспорта та поверненню заяви та пакета документів, доданих до заяви позивача від 01.11.2018 року про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки, площею 0,6 га по АДРЕСА_1 ;

- зобов`язання Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, протягом десяти робочих днів з дня набрання рішенням суду законної сили, видати ОСОБА_1 будівельний паспорт на забудову земельної ділянки, площею 0,06 га по АДРЕСА_1 .

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду, яке прийнято 04 червня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 був задоволений частково. Визнано протиправними дії Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради щодо відмови ОСОБА_1 у наданні будівельного паспорта на забудову земельної ділянки, площею 0,6 га по АДРЕСА_1 , поверненню заяви та пакета документів, оформленої листом від 26.11.2018 №15-2328. Зобов`язано Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу будівельного паспорта на забудову земельної ділянки, площею 0,6 га по АДРЕСА_1 з урахуванням обставин, встановлених у цій адміністративній справі.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням суду першої інстанції, Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у позовних вимогах ОСОБА_1 ..

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку в частині задоволення позову, оскільки наміри позивача на забудову земельної ділянки площею 0,6 га по АДРЕСА_1 не відповідають вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки згідно Генерального плану м. Миколаєва зазначена земельна ділянка відноситься до території багатоквартирної житлової забудови, а відповідно до Плану зонування м. Миколаєва зазначена територія відноситься до зони мішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (Ж-4). Отже, відповідач діяв в межах наданих повноважень та відповідно вимог до Порядку, на підставі отриманих від Позивача документів визначив невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні та повернув пакет документів для видачі будівельного паспорту з відповідними обґрунтуваннями. Вказаний Порядок або інші нормативно-правові акти не визначають форму документу, в якому зазначаються відповідні обґрунтування повернення пакету документів для видачі будівельного паспорту. Крім того, апелянт вважає, що позивачем не вірно обраний спосіб захисту своїх прав та інтересів (про зобов`язання через судове рішення втрутитись в дискретні повноваження відповідача), оскільки це порушує повноваження відповідача, який має право на власний розсуд (диспозитивно) вирішувати питання про видачу будівельного паспорту або про повернення пакету документів для видачі будівельного паспорта з виключних підстав, які визначені Порядком.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить змінити рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання відповідача вчинити певні дії, зобов`язавши Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, протягом десяти робочих днів з дня набрання рішенням суду законної сили, видати ОСОБА_1 будівельний паспорт на забудову земельної ділянки, площею 0,06 га по АДРЕСА_1 . В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що судом першої інстанції порушені норми матеріального та процесуального права, неповно з`ясовано всі обставини, що мають значення для вирішення справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є власницею земельної ділянки кадастровий номер :12:021:0030, площею 0,06 га по АДРЕСА_1 , цільове призначення земельної ділянки - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується договором купівлі-продажу земельної ділянки від 16.04.2018, посвідченого приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Миколаївської області Ягужинською К.Т. та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно №120728847 від 16.04.2018.

01.11.2018 позивач звернулася до Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради з заявою про видачу будівельного паспорта на забудову земельної ділянки, по АДРЕСА_1 , для розміщення індивідуального (садибного) житлового будинку двох поверхів площею до 300 квадратних метрів. До заяви про видачу будівельного паспорта додавався повний пакет документів, передбачений пунктом 2.1. Порядку видачі будівельного паспорта, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 р. №103, зареєстрованої у Міністерстві юстиції України 22.07.2011р.за № 902/19640 (дала - Порядок).

Листом від 26.11.2018 № 15-2328, відповідач повернув заяву та пакет документів для видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, з підстав невідповідності наміру забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, відповідно до п.2.4. Порядку видачі будівельного паспорту.

З метою отримання письмової відповіді з обґрунтуванням відмови у видачі будівельного паспорта, представник позивача 11.01.2019 звернувся до відповідача з адвокатським запитом. Згідно з відповіддю на адвокатський запит від 01.02.2019, відповідно до плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 17.05.2018 №36/13, вищевказана земельна ділянка розташована у територіальній зоні змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (Ж-4), де можливість індивідуальної житлової забудови передбачена лише для будинків, які існували на момент розроблення Зонінгу.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Вирішуючи спірне питання та задовольняючи в частині позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що дії Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради щодо відмови ОСОБА_1 у наданні будівельного паспорта та поверненню заяви та пакета документів, доданих до заяви позивача від 01.11.2018 року про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки, площею 0,6 га по АДРЕСА_1 є протиправними. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача видати позивачу будівельний паспорт на забудову земельної ділянки, суд першої інстанції дійшов висновку про відмову у задоволені вимоги позивача, оскільки суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

Надаючи правову оцінку висновкам суду першої інстанції та встановленим обставинам справи, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до статей 316 - 319 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.

Статтею 373 ЦК України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Відповідно до статті 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Відповідно до статті 27 Закону № 3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватись на підставі будівельного паспорта.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На виконання вимог вказаного Закону № 3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).

Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.

Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку № 103).

Змістом пункту 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).

Відповідно до пункту 2.3 Порядку № 103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:

неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;

невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Відповідно до статті 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-ХІІ) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

У статті 5 Закону № 2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.

Згідно із частиною другої статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

За змістом статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

До того ж в силу приписів частини першої статті 21 Закону № 3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.

Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Враховуючи вищенаведене та те, що Планом зонування території м. Миколаєва передбачено на місцевості де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності, і на якій вона бажає збудувати двоповерховий будинок, зведення багатоповерхових житлових будинків (5-9 поверхів), супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, окремих об`єктів загальноміського та районного значення, колегія суддів вважає, що відповідач відмовляючи у наданні будівельного паспорта діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.

При цьому, колегія суддів зазначає, що на час відмови ОСОБА_1 у наданні будівельного паспорта та поверненню заяви та пакета документів, доданих до заяви позивача від 01.11.2018 року, Схема зонування території міста Миколаєва, затверджена рішенням Миколаївської міської ради від 17.05.2018 року №36/13 була діючою, в судовому порядку не скасована, а тому є обов`язковою для виконання як позивачем так і відповідачем.

Враховуючи викладене, колегія суддів критично оцінює висновки суду першої інстанції, що оскільки земельна ділянка, яка належить позивачу, отримана у власність із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку з 16.04.2018 р., а План зонування території міста Миколаєва затверджувався 17.05.2018 р., тому включення земельної ділянки позивача до зони мішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови за Планом зонування без зміни її цільового призначення не відповідає вимогам законодавства.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що відмова у видачі будівельного паспорту з мотивів невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні жодним чином не свідчить про втручання у право власності позивача, оскільки містобудівна документація розробляється з врахуванням громадських інтересів та має на меті створення та підтримання повноцінного життєвого середовища з урахуванням балансу інтересів.

До того ж, Європейський суд з прав людини у рішеннях у справах «Стретч проти Сполученого Королівства» та «Ісмаїлов проти Російської Федерації» наголошує на одному з обов`язкових критеріїв правомірності втручання у право мирного володіння майном - його «пропорційності», «справедливій рівновазі» між суспільним та приватним інтересами. Складові цього критерію не є універсальними (абсолютними), оскільки не існує чіткого, виключного переліку обставин, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення цієї «справедливої рівноваги».

При цьому колегія суддів враховує висновки щодо застосування норм права, викладені зокрема у постанові Верховного Суду від 16 липня 2019 року (справа №520/8970/18).

Відповідно до положень ч.5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 задоволенню не підлягають.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року - залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року - задовольнити.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Виконавчий комітет Миколаївської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити в повному обсязі

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.О. Димерлій

Суддя: О.В. Єщенко