Справа № 420/3397/19
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2019-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 вересня 2019 року

Київ

справа №420/3397/19

адміністративне провадження №К/9901/21139/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С. Г.,

суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №420/3397/19 за адміністративним позовом Приватного підприємства Агрофірма "Промінь" до Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Біляївська районна державна адміністрація Одеської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ" про визнання протиправними рішень від 04.04.2019 №866-43/VII та від 04.04.2019 №867-43/VI, касаційне провадження в якій здійснюється за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ", Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.06.2019 (головуючий суддя Марин П. П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 (головуючий суддя Запорожан Д. В., судді: Осіпов Ю. В., Танасогло Т. М.)

В С Т А Н О В И В:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2019 року Приватне підприємство Агрофірма "Промінь" (далі - Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області (далі - Біляївська міськрада, відповідач), треті особи: Головне управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру), Біляївська районна державна адміністрація Одеської області (далі - Біляївська РДА), Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ» (далі - Товариство), в якому просило визнати протиправними рішення від 04.04.2019 №866-43/VII «Про розроблення містобудівної документації - детального плану» та від 04.04.2019 №867-43/VI «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ «ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ» (далі - спірні, оскаржувані рішення).

2. Разом з позовною заявою Підприємство подало заяву про забезпечення позову, в якій просило: зупинити дію спірних рішень Біляївської міськради до ухвалення остаточного рішення по даній справі, а також заборонити відповідачу вчиняти будь-які дії чи приймати рішення стосовно земельної ділянки орієнтовною площею 40,0 га розташованої за адресою: м. Біляївка, вул. Отамана Головатого, б/ н до ухвалення остаточного рішення по даній справі.

3. Обґрунтовуючи вимоги заяви, Підприємство посилалось на те, що між ним та Біляївською РДА 10.07.2006 укладено договір оренди землі строком на 25 років. Строк дії договору до 09.07.2031. Договір є діючим та Підприємство здійснює свою господарську діяльність на спірній земельній ділянці. Земельна ділянка засіяна заявником, були внесені добрива. Крім того, на спірній земельній ділянці знаходяться гідромеліоративна система та дві поливні машини «Фрегат», що належить на праві приватної власності Підприємству. Заявник вважає, що очевидними є і ознаки протиправності оскаржуваних ним рішень Біляївської міськради та порушень його прав як орендаря земельних ділянок. На думку заявника, не задоволення заяви ПП Агрофірми «Промінь» про забезпечення позову призведе до неефективності захисту та поновлення порушених прав позивача, так як у випадку реалізації оскаржуваних рішень буде змінено цільове призначення спірної земельної ділянки, що унеможливить використання її ПП Агрофірма «Промінь» для вирощування сільськогосподарської продукції, тобто з ціллю для якої вона була надана позивачу в оренду. Також позивач звертав увагу й на те, що гідромеліоративна система, яка належить на праві власності ПП Агрофірма «Промінь», буде демонтована, що призведе до значних матеріальних втрат підприємства та в результаті демонтажу дана система та поливальні машини можуть вийти із ладу. ПП Агрофірма «Промінь» вказало, що зазнає значних втрат через неможливість використання спірної земельної ділянки, яку Біляївська міська рада планує надати в оренду на 35 років ТОВ «ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ». Втрати ПП Агрофірми «Промінь» будуть значними, так як меліоративна система розташована на межах трьох земельних ділянок і у разі демонтажу меліоративної системи без зрошування залишаться земельні ділянки площею 144 га.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11.06.2019, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019, заява позивача про забезпечення позову задоволена. Зупинена дія спірних рішень до ухвалення остаточного рішення по справі №420/3397/19, заборонено Біляївській міській раді вчиняти будь-які дії чи приймати рішення стосовно земельної ділянки орієнтовною площею 40,0 га розташованої за адресою: м. Біляївка, вул. Отамана Головатого, б/ н до ухвалення остаточного рішення по справі №420/3397/19.

5. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що заявником були наведені належні та переконливі докази існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, а тому невжиття заходів забезпечення позову могло істотно ускладнити поновлення порушених, на думку Підприємства, прав та його інтересів, за захистом яких він звернувся.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

6. Не погоджуючись із вказаними вище судовими рішеннями, Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні заяви.

7. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, Товариство посилається на те, що у заяві Підприємства не наведено мотивів, які б, у розумінні статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), давали підстави для вжиття заходів забезпечення позову, у зв`язку з чим така заява є необґрунтованою та не підлягала задоволенню.

8. 19.08.2019 до суду касаційної інстанції надійшла заява Біляївської міськради про приєднання до касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ", яка ухвалою Верховного Суду від 20.08.2019 задоволена.

9. У заяві про приєднання до касаційної скарги Товариства Біляївська міськрада підтримала її доводи та вимоги й, також просила оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та відмовити у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову.

10. У відзиві на касаційну скаргу Підприємство, посилаючись на аргументи, викладені у заяві про забезпечення позову, проти вимог і доводів скаржника заперечила та просила оскаржувані судові рішення залишити без змін, оскільки вважає, що такі є законними і обґрунтованими, а висновки судів, на думку позивача, відповідають фактичним обставинам справи і приписам законодавства.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

11. У липні 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована зазначена касаційна скарга.

12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Мороз Л. Л., Тацій Л. В.

13. Ухвалою Верховного Суду від 05.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

14. Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, ураховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 28.08.2019.

15. Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, на підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С .Г. від 28.08.2019 №2411/0/64-19 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судової справи, у зв`язку з відпусткою судді Мороз Л. Л., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду цієї касаційної скарги у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

16. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних матеріалів справи, між позивачем та Біляївською РДА укладено договір оренди землі від 10.07.2006, зокрема, щодо земельної ділянки, яка зазначена в спірних рішеннях відповідача. Строк дії договору 25 років.

17. Указаний договір підписаний сторонами та завірений їхніми печатками.

18. У договорі міститься відмітка про його реєстрацію в ДП "ЦДЗК" ОРФ Біляївського реєстраційного офісу, про що у книзі записів реєстрації договорів оренди землі вчинено запис від 17.07.2006 за №6. Зазначена відмітка скріплена печаткою відповідного органу земресурсів.

19. В матеріалах справи наявний акт передачі земельної ділянки до даного договору з відповідними реквізитами, у тому числі голови Біляївської міської ради.

20. Судами також встановлено, що відділ Держкомзему у Біляївському районі Одеської області послідовно, протягом багатьох років підтверджував, що у нього знаходиться на обліку вищенаведений договір.

21. Копію наведеного договору було надано позивачу Біляївською РДА.

22. Згідно листа ГУ ДФС в Одеській області від 14.06.2019 позивач стоїть на обліку в податковому органі, як орендар вищенаведеної земельної ділянки саме за вищенаведеним договором.

23. Згідно листа ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 27.06.2019, чинне законодавство (на 2006 рік) дозволяло зареєструвати вищенаведений договір.

24. У 2010 році райдержадміністрація проводила обстеження земельних ділянок наданих в оренду позивачу вищенаведеним договором.

25. Окрім того, у 2018 році наказом ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 20.09.2018 було передано Біляївській міській раді у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які розташовані на території Біляївського району.

26. З графічних матеріалів до даного договору та інших графічних матеріалів вбачається, що земельна ділянка, зазначена в спірних рішеннях, входить до земель, що включені у вищенаведений договір та на ній розміщена діюча внутрішньо-господарська меліоративна система (технологічно цілісна інженерна інфраструктура) з діючими поливними машинами ДМ "Фрегат" (довжиною 500 метрів та які належать на праві приватної власності позивачу). Зазначені поливні машини та системи нанесені на деякі графічні матеріали.

27. В судовому засіданні представник Біляївської РДА наполягав на законності, чинності та дійсності наведеного договору оренди землі від 10.07.2006, укладеного між Біляївською РДА та Підприємством, а також на тому, що земельна ділянка, яка включена у спірні рішення, входить до наведеного договору.

28. Представники Біляївської міської ради та ГУ Держгеокадастру навпаки запевняли, що наведений договір є нечинним, недійсним та незаконним. Однак, не заперечували факту входження земельної ділянки спірних рішень до наведеного договору.

VI. Позиція Верховного Суду

29. Так, у відповідності з частинами першою, другою, четвертою статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

30. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

31. Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

32. Види забезпечення позову визначає стаття 151 КАС України, за змістом частини першої якої позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта, забороною відповідачу вчиняти певні дії.

33. Частиною другою цієї ж статті КАС України передбачено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

34. Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

35. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

36. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

37. Заходи забезпечення позову застосовуються задля гарантування реального виконання в майбутньому судового рішення у випадку його ухвалення на користь позивача. Водночас, для виконання таких заходів потрібно додержуватися щонайменше однієї з умов, визначених у частині другій статті 150 КАС України.

38. Як наслідок, уможливлюється виконання судового рішення на підставі принципу обов`язковості судових рішень, регламентованого в статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод (далі - Конвенція), пункті 9 частини другої статті 129 Конституції України, статті 13 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів", пункті 5 частини третьої статті КАС України, рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах "Рябих проти Росії" (§§ 51, 52), "Горнсбі проти Греції" (§ 40).

39. Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 "Про практику застосування судами цивільного процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову" при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

40. Колегія суддів враховує і те, що відповідно до статті 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

41. ЄСПЛ у рішенні від 29.06.2006 у справі "Пантелеєнко проти України" зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

42. Своєю чергою, у рішенні ЄСПЛ від 31.07.2003 у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

43. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Салах Шейх проти Нідерландів", ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настане подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17 липня 2008 року), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

44. Згідно з Рекомендацією N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

45. Відтак, заходи забезпечення позову застосовуються судом лише у виключних, виняткових випадках за наявності для цього умов та підстав, передбачених процесуальним законом, при цьому, такі заходи повинні відповідати критеріям адекватності та співмірності.

46. У даному ж випадку, суди не врахували, що реалізація відповідачем спірних рішень не впливає на зміст правовідносин щодо користування Підприємством земельною ділянкою, не змінює їх, не припиняє такого права і не зумовлює його переходу до інших осіб.

47. Зокрема, надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування, в тому числі в оренду.

48. Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі №815/5987/14, постанові Верховного Суду від 13.03.2018 у справі №766/6141/16-а.

49. Також, у постанові від 30.05.2018, прийнятою у справі №826/5737/16, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу вповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

50. У розвиток цього висновку, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на раду обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність (користування, в тому числі на умовах оренди). Рада може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність з підстав, визначених законом (постанова Верховного Суду від 03.04.2019 у справі 509/4722/16-а).

51. Більше того, за приписами частини другої статті 24 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.

52. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції не може визнати обґрунтованими доводи заявника про порушення, на його думку, внаслідок реалізації спірних рішень відповідача і не застосування заходів забезпечення позову, його прав як користувача (орендаря) земельної ділянки, а також твердження Підприємства стосовно можливого настання негативних наслідків у вигляді збитків, спричинених демонтажем гідромеліоративної системи.

53. Верховний суд, окрім іншого, акцентує увагу й на тому, що очевидні ознаки протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.

54. Разом з тим, зміст оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій і обставини справи не дають підстав стверджувати про наявність, у даному випадку, очевидних і беззаперечних ознак протиправності оспорюваних рішень, які могли б зумовити необхідність вжиття заходів забезпечення позову.

55. За таких обставин, враховуючи приписи наведених положень актів національного законодавства, міжнародного права, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що, у даному випадку, відсутні передбачені процесуальним законом підстави для забезпечення даного позову, у зв`язку з чим оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати, а в задоволенні заяви Підприємства - відмовити.

56. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

57. В свою чергу, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення (частини перша, друга статті 351 КАС України).

58. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

59. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ" та особи, яка до неї приєдналася - Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області - задовольнити.

60. Скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.06.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019.

61. Ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви Приватного підприємства Агрофірма "Промінь" про забезпечення позову.

62. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,

А. І. Рибачук,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду