Справа № 826/14779/15
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2019-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 вересня 2019 року

м. Київ

справа №826/14779/15

провадження №К/9901/12921/18, К/9901/12925/18, К/9901/12928/18, К/9901/12929/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Саприкіної І.В., Рибачука А.І.

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційними скаргами Дочірньої компанії "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України", Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України"

на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.04.2016 (Степанюк А.Г., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 (головуючий суддя Костюк Л.О., судді Бужак Н.П., Твердохліб В.А.)

у справі № 826/14779/15

за позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

третя особа - Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України",

про визнання протиправною та скасування постанови

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У липні 2015 року Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якій просило суд визнати протиправною (нечинною) та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07.03.2013 № 228 «Про затвердження Типового договору на експлуатацію складових єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними організаціями)».

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що вказана постанова відповідача є незаконною та протиправною, прийнята без урахування всіх обставин, що мають значення, без дотримання принципів рівності перед законом, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямована постанова, упереджено та недобросовісно.

3. Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.09.2015 залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Дочірню компанію "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України".

4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 у справі №826/14779/15 відмовлено повністю у задоволенні позову.

5. Вказана постанова була оскаржена 17.03.2016 Дочірньою компанією «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України».

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.04.2016 у справі №826/14779/15 апеляційну скаргу Дочірньої компанії "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 скасовано, позовну заяву Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Дочірня компанія «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», про визнання протиправною та скасування постанови залишено без розгляду.

6. Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» також подало апеляційну скаргу на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 у справі №826/14779/15 у строки, передбачені процесуальним законодавством.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 у справі №826/14779/15 апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 скасовано, адміністративний позов Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Дочірня компанія «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», про визнання протиправною та скасування постанови залишено без розгляду.

7. У квітні 2016 року Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" і Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулись до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, в яких просили суд скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.04.2016 у справі №826/14779/15 та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

8. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 13.05.2016 відмовлено у відкритті касаційного провадження за скаргами на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 з посиланням на те, що її не було переглянуто по суті в апеляційному порядку, а також відкрито касаційне провадження за скаргами Дочірньої компанії "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" та Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.04.2016 у справі №826/14779/15.

9. У червні 2016 року Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" і Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулись до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, в яких просили суд скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 у справі №826/14779/15 та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

10. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 11.07.2016 відмовлено у відкритті касаційного провадження за скаргами на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 з посиланням на те, що її не було переглянуто по суті в апеляційному порядку, а також відкрито касаційне провадження за скаргами Дочірньої компанії "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" та Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 у справі №826/14779/15.

11. Відповідачем надано заперечення на кожну касаційну скаргу.

12. У зв`язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.І.

У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду Гриціва М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Саприкіної І.В., Рибачука А.І.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

13. Судові колегії апеляційного адміністративного суду прийшли до висновку про обґрунтованість твердження суду першої інстанції про те, що постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 07.03.2013 №228 не порушено цивільних прав позивача та третьої особи.

14. Водночас, суди апеляційної інстанції з`ясували, що Окружним адміністративним судом міста Києва не було розглянуто поданої через канцелярію суду заяви відповідача про залишення позовної заяви без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду з підстав пропуску позивачем шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, суди апеляційної інстанції виходили з того, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 07.03.2013 №228, як нормативний акт, була опублікована в Офіційному віснику України 12.04.2013, а відтак набрала чинності 12.04.2013, тому, на переконання суду апеляційної інстанції, дата офіційного опублікування нормативного акту й є юридичним фактом, з яким законодавець пов`язує початок перебігу строку звернення до суду, тобто є датою, коли особа могла дізнатися про порушення своїх прав.

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНІ СКАРГИ

15. Касаційні скарги позивача і третьої особи мотивовано порушенням судовими колегіями апеляційного адміністративного суду норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженнням обставин справи.

16. Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" у касаційних скаргах не погоджується з висновками судів щодо відсутності у позивача та третьої особи порушеного права у цій справі та вважає, що суди неправомірно не дослідили зміст оспорюваного типового договору та того, що таким договором не передбачено компенсації на користь позивача і третьої особи від використання належного їм майна складових єдиної газотранспортної системи України.

17. Щодо пропуску строку для звернення до суду, третя особа в касаційних скаргах вказує на те, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 07.03.2013 №228 має триваючий характер, не є актом індивідуальної дії, тому порушення прав позивача і третьої особи не обмежуються лише днем прийняття відповідної постанови, а мають обраховуватись кожним днем періоду, протягом якого оскаржувана постанова була чинною.

18. Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» у касаційних скаргах посилається на те, що на момент набрання чинності змін до Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» (ст. 7-1) та прийняття спірної постанови відповідача від 07.03.2013 №228, яка передбачала передачу майна позивача та третьої особи в експлуатацію газорозподільним/газопостачальним підприємствам на платній основі на користь експлуатуючої сторони, у позивача були наявні договори оренди таких складових єдиної газотранспортної системи України, укладені з газорозподільними/газопостачальними підприємствами, тому на момент прийняття постанови відповідача від 07.03.2013 №228, позивач не розцінював її як таку, що впливає та порушує його законні права та інтереси, оскільки фактично порядок експлуатації складових єдиної газотранспортної системи України був узгоджений між сторонами у таких договорах оренди, а тому позивач з об`єктивних причин вважав, що, як власник складових єдиної газотранспортної системи, забезпечує таким чином надійну та безпечну експлуатацію складових, що виходячи з умов ст. 7-1 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», звільняє від обов`язку передавати відповідні складові у власність /відання/користування /експлуатацію газорозподільним/газопостачальним підприємствам.

19. За посиланням позивача, сам по собі факт прийняття відповідачем постанови не свідчив про порушення прав, проте постановою Київського апеляційного господарського суду від 13.05.2015 у справі №910/12806/14 було визначено, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 07.03.2013 №228, яка не визнана протиправною та не скасована, є обов`язковою для виконання Національною акціонерною компанією «Нафтогаз України», наслідком чого, на думку позивача, є те, що така постанова безпосередньо впливає на його права та законні інтереси і саме з моменту набрання чинності постанови Київського апеляційного господарського суду від 13.05.2015 у справі №910/12806/14 має обраховуватись строк звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправною і скасування постанови відповідача від 07.03.2013 №228.

20. У запереченнях на касаційні скарги відповідач підтримує доводи судів апеляційної інстанції.

ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

У визначенні моменту виникнення права на позов мають значення дві обставини: об`єктивна - наявність факту порушеного права, суб`єктивна - коли особа дізналася або повинна була дізнатись про факт порушення права. З урахуванням особливостей конкретних правовідносин початок перебігу строку звернення до адміністративного суду може бути пов`язаний із різними юридичними фактами та їх оцінкою.

22. Щодо порушеного права позивач, Верховний Суд виходить з такого.

В контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Тобто, судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає також законний інтерес.

23. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. При цьому, заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

24. У постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 визначено, що законний інтерес має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

25. У цій справі позивач і третя особа мають саме законний інтерес, оскільки затвердження Типового договору на експлуатацію складових єдиної газотранспортної системи України впливало на господарську діяльність цих осіб і вимагало приведення у відповідність з положенням типового договору своїх договорів.

26. Суди апеляційної інстанції не взяли до уваги наявність законного інтересу у позивача і третьої особи, водночас, висновки судів про залишення позовної заяви без розгляду через порушення строку звернення до суду є правомірними, виходячи з такого.

27. Згідно з ч. 1 ст. 99 КАС України (в редакції, чинній на момент вчинення процесуальної дії) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення передбачених законом вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Частиною 2 вказаної статті передбачено, що позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

28. При цьому, слід врахувати, що пропуск цього строку не є безумовною підставою для залишення адміністративного позову без розгляду, оскільки за наявності поважних причин його пропуску такий строк може бути поновлено судом за заявою особи, яка його подала.

29. Отже, наслідком пропущення процесуальних строків є залишення позовної заяви без розгляду. Виключенням з цього правила є факт визнання судом причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

30. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.

Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановленого строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.

31. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, певних процесуальних дій.

32. Момент обрахування строку на звернення до суду пов`язаний з моментом, коли особа повинна була дізнатись про порушення свого права або законного інтересу.

Поняття «особа повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

В свою чергу, незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

33. Верховний Суд погоджується з висновками судів апеляційної інстанції про те, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 07.03.2013 №228, як нормативний акт, була опублікована в Офіційному віснику України 12.04.2013, і саме з цієї дати має обраховуватись строк для звернення до адміністративного суду.

З урахуванням викладеного, звернення позивача до суду з відповідною позовною заявою у липні 2015 року свідчить про недотримання вимог процесуального законодавства щодо строку звернення до суду для захисту свого порушеного права або законного інтересу.

Крім того, позивачем не заявлялось клопотання про поновлення такого строку з наданням переконливих доказів поважності причин пропущеного строку.

34. Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи касаційних скарг третьої особи про те, що триваючий характер постанови відповідача від 07.03.2013 №228 свідчить про можливість звернутись до суду за її оскарженням, починаючи з будь-якого моменту дії такої постанови, з огляду на те, що редакцією КАС України, чинною станом на дату звернення позивача до суду з відповідним позовом, не передбачалось виключень щодо строку оскарження положень нормативно-правового акту.

Крім того, постанова відповідача від 07.03.2013 №228 втратила чинність 27.11.2015 року у зв`язку з набранням чинності постановою відповідача від 30.09.2015 №2494 «Про затвердження Кодексу газорозподільних систем».

35. Також, судова колегія Верховного Суду не погоджується з доводами касаційних скарг позивача про те, що початок строку на звернення до суду з цим позовом має відраховуватись від моменту набрання законної сили постанови Київського апеляційного господарського суду від 13.05.2015 у справі №910/12806/14, оскільки законний інтерес позивача щодо оскарження постанови відповідача існував з моменту офіційного опублікування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 07.03.2013 №228, а не з того моменту, коли апеляційний господарський суд наголосив на цьому у своїй постанові.

36. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. Суди апеляційної інстанції дійшли вірних висновків про залишення позовної заяви без розгляду через те, що її подано після закінчення строків, установлених законом, тому ухвали судів апеляційної інстанції не підлягають скасуванню.

38. Оскільки Верховний Суд залишає без змін ухвали судів апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Дочірньої компанії "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" і Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.04.2016 і на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016у справі №826/14779/15 - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.04.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 у справі №826/14779/15 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя І.В. Саприкіна

Суддя А.І. Рибачук