Справа № 0940/1392/18
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2019-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 вересня 2019 року

м.Київ

справа №0940/1392/18

провадження №К/9901/14146/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

секретар судового засідання - Босак О. І.

за участю представників учасників справи:

від ОСОБА_1 : ОСОБА_2 ;

від Драгомирчанської сільської ради: Іванишин В.І., Дем`янів С.С.

від ОСОБА_3 : не з`явився;

від ОСОБА_4 : не з`явився;

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_3 та ОСОБА_4

на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 (суддя Панікар І.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 (головуючий суддя Затолочний В.С., судді Бруновська Н.В., Матковська З.М.)

у справі №0940/1392/18

за позовом ОСОБА_1

до Драгомирчанської сільської ради

про визнання протиправними та нечинними рішень сесії Драгомирчанської сільської ради

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Драгомирчанської сільської ради, в якій просив суд визнати протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради «Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна №2) с. Драгомирчани» від 16.11.2016 № 266-09/2016 щодо зміни в графічній частині генерального плану по вулиці Шкільна територію громадської забудови перевести в територію садибної житлової забудови для учасників АТО; визнати протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради «Про затвердження детального плану території земельної ділянки» від 31.01.2017 №348-01/2017.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач як житель с. Драгомирчани, учасник АТО та військових дій на сході України вважає вищевказані рішення сільської ради незаконними.

3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі №0940/1392/18 позов задоволено повністю, визнано протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради "Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна № 2) с. Драгомирчани» від 16.11.2016 № 266-09/2016 щодо зміни в графічній частині генерального плану по вулиці Шкільна, в якій зазначено, що територію громадської забудови частково перевести в територію садибної житлової забудови для учасників АТО; визнано протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради "Про затвердження детального плану території земельної ділянки" від 31.01.2017 № 348-01/2017.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі №0940/1392/18 залишено без змін.

5. ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , які виступали також і заявниками апеляційної скарги, з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції не погодилися, тому звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять суд рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними та нечинними рішень сесії Драгомирчанської сільської ради - відмовити у повному обсязі.

6. Ухвалою Верховного Суду від 29.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі №0940/1392/18.

7. Від позивача та відповідача надійшли відзиви на касаційну скаргу, які Судом долучено до матеріалів справи.

Від скаржників 04.07.2019 надійшли пояснення, до яких додано лист Драгомирчанської сільської ради від 11.06.2019 №151. Судом пояснення долучено до матеріалів справи, водночас оцінка листу не надається відповідно до ст. 341 КАС України. Крім того, в судовому засіданні голова Драгомирчанської сільської ради Дем`янів С.С. заперечив, що підписував лист від 11.06.2019 №151.

8. 03.09.2019 від скаржників надійшло клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату, яке мотивовано тим, що адвокат, який представляє інтереси скаржників, перебуває на лікарняному.Судом розглянуто і відхилено клопотання скаржників про відкладення з огляду на те, що участь у судовому засіданні є правом учасників судового процесу, при цьому, неможливість прибуття в судове засідання представника скаржників не є обґрунтованою підставою для відкладення розгляду справи, оскільки фізичні особи не обмежені у виборі адвокатів, які можуть представляти їх інтереси у суді, а також мали право самостійно реалізувати своє право на участь у судових засіданнях та надавати пояснення щодо доводів касаційної скарги.

9. У судовому засіданні представники позивача та відповідача підтримали заперечення на касаційну скаргу з мотивів, що викладені у відзивах на касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у 2011 році у зв`язку із розробкою нового Генерального плану села Драгомирчани втратив чинність Генеральний план 1993 року. Новоствореним генеральним планом передбачено розширення громадського центру села, першочергове будівництво загальноосвітньої школи I-III ступенів на 640 учнів, дитячого дошкільного закладу, спортивного комплексу, реабілітаційного центру та пожежного депо. Окрім того, передбачені благоустрій, озеленення, реконструкція та будівництво вулиць, пішохідних доріжок, інженерне облаштування по мірі забудови та ряд інших заходів, спрямованих на покращення життєдіяльності мешканців села.

11. У 2014 та 2016 роках сесією ради внесені локальні зміни до графічної частини генерального плану села (надалі - Зміни №1 та Зміни № 2 відповідно).

Зокрема, внесення змін до Генерального плану с. Драгомирчани, затверджених рішенням відповідача «Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна № 2) с. Драгомирчани» від 16.11.2016 № 266-09/2016, обґрунтовано тим, що Зміною № 1 від 2014 року до генерального плану с. Драгомирчани передбачено інакшу земельну ділянку для навчального закладу по вул. Новій, а отже потреба в будівництві школи по вул. Шкільній відпала, внаслідок чого, для забезпечення земельними ділянками учасників АТО в с. Драгомирчани для індивідуального житлового будівництва, сесія Драгомирчанської сільської ради прийняла рішення про внесення змін в графічну частину Генерального плану по вул. Шкільній шляхом часткового переведення території громадської забудови в територію садибної-житлової забудови для учасників АТО.

12. 31.01.2017 на сесії відповідача прийнято рішення № 348-01/2017 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки», яким затверджені протокол громадського обговорення слухання детально плану території та план такої території розміщення дошкільного навчального закладу та садибно-житлової забудови в АДРЕСА_1.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

13. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що спірні рішення відповідача хоча і реалізовані ним в межах наданих йому повноважень, однак всупереч положень ст.ст. 13, 17 та 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 4 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, від 25.05.2011 № 555, а також п.п. 4.1 та 4.11 п. 4 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я від 19.06.1996 № 173, прийняті з порушенням п`ятирічного строку обмеження на можливість внесення чергових змін до генерального плану, без проведення відповідного містобудівного моніторингу, без проведення громадського обговорення проектів такої документації, без їх оприлюднення у двотижневий строк, шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, водночас із грубим порушенням конституційних гарантій права на освіту, встановлених ст. 53 Конституції України.

14. Восьмий апеляційний адміністративний суд наголосив, що зміна цільового призначення земельної ділянки по вул. Шкільній із території громадської забудови на територію садибної житлової забудови унеможливлює здійснення будівництва об`єктів соціальної інфраструктури - спортивного комплексу, пожежного депо, реабілітаційного центру, лазні з пральнею, готельно-відпочинкового комплексу, загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, що грубо порушує права та інтереси мешканців села Драгомирчани та самого позивача.

15. Також апеляційний суд зазначив, що оскаржувані рішення відповідача не відповідають критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості, порушують принцип рівності перед законом та породжують факти дискримінації жителів як територіальної громади села Драгомирчани загалом, так і позивача зокрема.

16. Разом з цим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що права та обов`язки ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не були порушені спірним судовим рішенням суду першої інстанції, так як процесуальне законодавство встановлює можливість захисту порушених прав, свобод та законних інтересів, а не тих, які можуть бути порушені у майбутньому, а рішенням від 16.11.2016 № 266-09/2016 територію громадської забудови по вул . Шкільній частково переведено в територію садибної житлової забудови саме для учасників АТО. Інформації про те, що заявники апеляційної скарги є учасниками АТО, у справі немає, а не підтвердження того, що скаржники належать до цієї категорії осіб, що, відповідно, позбавляє їх права претендувати на приватизацію земельної ділянки по АДРЕСА_1 .

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Касаційна скарга мотивована тим, що висновки суду апеляційної інстанції стосовно того, що права, свободи чи законні інтереси скаржників не були порушені, суперечить положенню, викладеному у ч. 1 ст. 293 КАС України, а саме скаржники зазначають, що у зв`язку із визнанням протиправними та нечинними оспорюваних рішень сесії Драгомирчанської сільської ради, був порушений законний інтерес ОСОБА_3 і ОСОБА_4 на безоплатну приватизацію земельних ділянок у порядку ст. 118 Земельного кодексу України, адже після набрання чинності рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018, скаржникам буде відмовлено у передачі земельної ділянки у власність із підстави невідповідності місця розташування об`єкта генеральному плану населеного пункту.

18. На думку скаржників, судами було задоволено позовні вимоги особи, суб`єктивні права якої не порушені.

19. ОСОБА_3 і ОСОБА_4 вважають, що судом апеляційної інстанції порушено принцип змагальності сторін, закріплений у ст. 9 КАС України, внаслідок чого суд проігнорував доречні аргументи сторони та порушив ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зокрема, скаржники вказують, що судом апеляційної інстанції не враховано подані докази, які підтверджують наявність погодження на внесення змін до Генплану в 2016 році та не надано таким доказам жодної оцінки усупереч вимогам процесуального законодавства, а саме лист Драгомирчанської сільської ради від 19.10.2016 № 233, яким виконком Драгомирчанської сільської ради просить містобудівну раду при Івано-Франківській обласної державної адміністрації розглянути на черговій сесії зміни до Генплану села, лист від 08.07.2016 № 158 до начальника відділу містобудування та архітектури Тисменицької районної державної адміністрації про надання обґрунтування щодо внесення змін до графічної частини Генплану, лист відділу містобудування та архітектруи Тисменицької районної державної адміністрації від 10.08.2016 №01-15/22 Директору Державного підприємства Науково-дослідного підприємства «Діпромісто», яким не заперечується внесення змін в графічну частину Генплану АДРЕСА_3 з метою переведення в територію садибно-житлової забудови.

За посиланням скаржників, факт здійснення містобудівного моніторингу, результати якого були оформлені у вигляді аналітичного звіту та внесені до містобудівного кадастру, додатково підтверджується тим, що і ОСОБА_3 і ОСОБА_4 , виготовлено та погоджено проект землеустрою, а земельні ділянки із присвоєними кадастровими номерами внесені до Державного земельного кадастру. Невідповідність містобудівній документації унеможливила би процес такої реєстрації.

Також, судом апеляційної інстанції вказано на фальсифікацію доказів по справі, які були подані скаржниками, на відсутність оригіналів документів та вказують, що ними не надавались копії таких документів. Однак, судом повністю проігноровано наші заперечення щодо даних тверджень та не викладено їх у своєму рішенні із вмотивованим відхиленням таких аргументів.

V. ВІДЗИВИ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

20. Позивач у відзиві на касаційну скаргу посилається на істотне порушення законних прав та інтересів ОСОБА_1 , як мешканця села Драгомирчани, якого було позбавлено права на:

-користування запланованими до будівництва на земельній ділянці по вул. Шкільній загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів, спортивним комплексом, пожежним депо; лазнею з пральнею; готельно-відпочинковим комплексом; винесення промпідприємств з житлової зони в промислову, благоустроєм, озелененням, реконструйованими та збудованими вулицями, пішохідними доріжками, інженерним облаштування по мірі забудови та іншими заходами, направленими на покращення життєдіяльності позивача;

-подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні як особі, яка проживає на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні.

Порушені права та інтереси позивача мали бути відновлені шляхом подання даного адміністративного позову згідно з КАС України, у т.ч. ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

21. Також позивач у відзиві відзначає, що скаржниками не враховано факту наявності перших змін до генерального плану села Драгомирчани, які відбулись у 2014 році, що свідчить про грубе порушення відповідачем строку, визначеного у п. 9 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» при прийнятті 16.11.2016 рішення №266-09/2016 «Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна №2) с. Драгомирчани».

22. ОСОБА_1 у відзиві наголошує, що будівництво у майбутньому приватної католицької гімназії жодним чином не впливає на необхідність будівництва у селі Драгомирчани, так як передбачено чинним Генеральним планом села, загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів. Відмова сільською радою від будівництва загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів грубо суперечить ст.53 Конституції України, правам та інтересам мешканців села Драгомирчани та самого позивача.

23. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу підтримує висновки апеляційного адміністративного суду і, заперечуючи проти доводів касаційної скарги, зазначає, що у матеріалах справи наявна копія Локальних змін в Генеральний план с. Драгомирчани від 2014 року, тому перші зміни до Генерального плану с. Драгомирчани вносились у 2014 році, а спірні зміни - у 2016 році, що є порушенням ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності, яка дозволяє вносити такі зміни не частіше, ніж раз у п`ять років.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

25. Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Разом з тим, за правилами ч. 5 ст. 160 КАС України право оскаржити рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень мають особи, права, свободи та інтереси яких відповідні рішення, дії чи бездіяльність порушують.

Отже, для того, щоб особа могла реалізувати своє право на судовий захист, необхідно встановити, що оскаржуваними рішенням чи діянням суб`єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси саме цієї особи або особи в інтересах якої вона звертається.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України (п. 1 резолютивної частини рішення від 25.11.1997 № 6-зп; п. 1 резолютивної частини Рішення від 25.12.1997 № 9-зп та п. 1 резолютивної частини рішення від 14.12.2011 №19-рп/2011).

Рішенням Конституційного Суду України від 25.11.1997 N 6-зп надане офіційне тлумачення цієї частини вказаної статті, згідно з яким ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Таким чином, ухвалюючи рішення від 25.11.1997 N 6-зп, Конституційний Суд України розтлумачив, що кожному гарантовано право на судовий захист на оскарження будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, у випадках якщо ними відносно конкретної особи прийняте відповідне рішення, вчинена дія чи бездіяльність.

У рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, системне тлумачення ст. 55 Конституції України дає підстави для висновку, що ч. 2 цієї статті гарантує "кожному" захист "своїх прав", які були порушені органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч. Ч. 3, 5 та 6 ст. 55 Конституції України.

26. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Так, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визнається право людини на доступ до правосуддя, а відповідно до ст. 13 зазначеної Конвенції гарантується право на ефективний спосіб захисту прав, і це означає, що особа має право подати до суду таку вимогу на захист права, яка відповідає змісту порушеного права та характеру правовідношення.

27. У контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

28. Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

29. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Під захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права.

30. З аналізу вищезазначених норм, вбачається, що під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача (як то наприклад права власності чи права користування спірною земельною ділянкою) з боку відповідача, внаслідок ухвалення оскаржуваного рішення.

31. Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає також законний інтерес.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

32. У постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 визначено, що законний інтерес має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

33. Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що ОСОБА_3 і ОСОБА_4 мають саме законний інтерес у цій справі, оскільки результат вирішення цього спору впливає на те, чи буде надано сільською радою у майбутньому земельні ділянки у приватну власність скаржникам.

34. При цьому, Верховний Суд не погоджується з висновком апеляційного адміністративного суду про те, що процесуальне законодавство встановлює можливість захисту порушених прав, свобод та законних інтересів, а не тих, які можливо будуть порушені у майбутньому.

Крім того, Верховний Суд зазначає, що у випадку, якщо апеляційний суд після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановив, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося, то суд мав закрити апеляційне провадження на підставі п. 3 ч. 1 ст. 305 КАС України, а не розглядати справу по суті.

Враховуючи викладене, мотивування суду апеляційної інстанції про відсутність у ОСОБА_3 і ОСОБА_4 законного інтересу є неправильним і підлягає виключенню з постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду.

35. Щодо суті позовних вимог Верховний Суд зазначає таке.

За приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і Законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і Законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

У ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

36. За приписами ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно з ч. 5 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч. 6 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Частиною 7 вищевказаної статті передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк:

1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації;

2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування;

3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя), щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;

4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;

5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня;

6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.

Відповідно до ч. 9 ст. 17 вказаного Закону зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

37. Як встановлено судами попередніх інстанцій, перші зміни до Генерального плану с.Драгомирчани вносились у 2014 році, а спірні зміни - у 2016 році.

У зв`язку з цим, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що сільською радою було допущено порушенням ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", яка дозволяє вносити такі зміни не частіше, ніж раз у п`ять років.

38. Відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з ч.ч. 5-6 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок № 555).

Відповідно до п. 7, 8 Порядку № 555 пропозиції до проектів містобудівної документації мають право подавати: повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розроблено проект містобудівної документації, та на суміжних з нею територіях; представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад; пропозиції, подані особами, не визначеними п. 7 цього Порядку, або подані після встановленого органом місцевого самоврядування строку, залишаються без розгляду.

Відповідно до ч. 9 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

39. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що громадські слухання стосовно схвалення проектів містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються у такій черговості: 1) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, 2) надання особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; 3)безпосереднє поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування, 4) утворення погоджувальної комісії у разі необхідності, 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

40. Як встановлено судом першої інстанції, Виконавчим комітетом Драгомирчанської сільської ради у відповідь на адвокатський запит представника позивача від 26.07.2018 №3/07 надано відповідь, де зазначено, що:

- через місцеві засоби масової інформації не було розміщено інформації про початок розроблення Змін № 2 до генерального плану села Драгомирчани і не було визначено строки внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;

- про проведення громадських слухань щодо виготовлення детального плану території розміщення навчального дошкільного закладу та садибно-житлової забудови в АДРЕСА_3 (які оформлені протоколом від 30.01.2017) голові сільської ради села Драгомирчани не було відомо та участі останній у них не брав;

- виконавчим органом Драгомирчанської сільської ради не повідомлялось через місцеві ЗМІ про проведення таких громадських слухань;

- оформлення аналітичного звіту за результатами містобудівного моніторингу до затвердження змін № 2 Генерального плану с. Драгомирчани не відбувалось.

- у Драгомирчанській сільській раді відсутня інформація про погодження з органами, установами та закладами санепідслужби Змін № 2 до генерального плану села Драгомирчани та проекту детального плану території розміщення дошкільного навчального закладу та садибно-житлової забудови в АДРЕСА_3 . Також відсутня інформація щодо отримання експертного висновку органів та установ санітарно-епідеміологічної служби за встановленою формою.

41. У суді апеляційної інстанції ОСОБА_3 і ОСОБА_4 надали документи, на спростування вищевказаних обставин, водночас суд апеляційної інстанції вважав, що надані скаржниками протоколи громадських слухань не можуть бути визнані достовірними, надані інформаційні повідомлення без дати про початок розроблення змін до Генерального плану села та детального плану території, оголошення без дати про проведення громадських слухань, про початок громадського обговорення, враховуючи дефектність їх змісту та невідповідність вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і Порядку № 555, не є належними доказами щодо дотримання вимог законодавства про проведення громадських слухань щодо затвердження містобудівної документації.

42. Верховний Суд зазначає, що відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Невід`ємною умовою встановлення істини у справі є внутрішнє переконання судді, засноване на дослідженні доказів: безпосередньому - шляхом особистого дослідження доказів; всебічному - через оцінку всіх належних, допустимих, достатніх і достовірних доказів у справі; повному - через оцінку потрібного та достатнього кількісного виміру доказів із метою формулювання однозначної позиції про обставини, які підлягають встановленню при розгляді та вирішенні адміністративної справи; об`єктивному - шляхом неупередженої, безсторонньої оцінки доказів у справі.

Оцінка доказів за внутрішнім переконанням полягає у тому, що їх достовірність та доказову силу встановлює безпосередньо суд, який розглядає справу.

Тобто, суд апеляційної інстанції, керуючись положеннями ст. 90 КАС України, на підставі свого внутрішнього переконання вказав про недостовірність доказів, наданих ОСОБА_3 і ОСОБА_4 в ході апеляційного розгляду справи, що не суперечить вказаній нормі процесуального законодавства.

43. Водночас, за приписами ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Відповідно до ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

44. З огляду на викладене, доводи касаційної скарги про порушення принципу змагальності сторін, який зокрема, виразився у наданні переваги доказам відповідача, а не заявників апеляційної скарги, є необґрунтованими.

45. Апеляційним адміністративним судом встановлено, що скаржниками взагалі не надано суду доказів про оприлюднення відповідачем рішень щодо розробки проектів містобудівної документації та самих проектів містобудівної документації у ЗМІ, що поширюються на відповідній території, та на офіційному веб-сайті відповідача.

46. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про невідповідність спірних рішень вимогам чинного законодавства.

47. Крім того, Верховний Суд бере до уваги, що загальні збори села Драгомирчани реалізували волевиявлення щодо скасування рішень сесії сільської ради про виділення земельних ділянок під житлове будівництво по АДРЕСА_3 і повернення житлової забудови у комунальну власність громади села Драгомирчани для громадської забудови (будівництва школи), що зафіксовано у протоколі загальних зборів села Драгомирчани Тисменецького району Івано-Франківської області від 31.07.2017 №3.

Зважаючи на те, що рішення загальних зборів є формою безпосередньої демократії (народовладдя), то таке рішення волевиявлення територіальної громади є проявом правомірного впливу на сільську раду як представницький орган щодо ухвалення рішень місцевого значення, оскільки у ч. 2 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

48. Стосовно доводів касаційної скарги про відсутність у ОСОБА_1 порушеного права, Верховний Суд вважає такі доводи необґрунтованими з мотивів, викладених позивачем у відзиві на касаційну скаргу.

Інші доводи касаційної скарги були перевірені судами попередніх інстанцій та не спростовують вірних висновків судів стосовно задоволення позовних вимог.

49. З урахуванням викладеного, постанова суду апеляційної інстанції підлягає зміні, що полягає у виключенні з мотивувальної частини постанови суду висновків про відсутність у ОСОБА_3 і ОСОБА_4 законного інтересу, із залишенням без змін судових рішень в іншій частині.

50. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №0940/1392/18 змінює тільки в частині мотивів, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 - задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі №0940/1392/18 - залишити без змін.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №0940/1392/18 - змінити, виключивши з мотивувальної частини висновок суду про відсутність у ОСОБА_3 і ОСОБА_4 законного інтересу у цій справі.

В іншій частині постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №0940/1392/18- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб