Справа № 826/13960/17
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2019-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.

суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.

за участю секретаря: Муханькової Т.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Київгаз» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом публічного акціонерного товариства «Київгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови в частині,

В С Т А Н О В И В:

Публічне акціонерне товариство «Київгаз» (далі - позивач, ПАТ «Київгаз») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП) про визнання постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг від 28 квітня 2017 року №615 «Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493» в частині внесення змін до пунктів 3 та 4 глави 4 розділу XIV Кодексу газотранспортної системи незаконною та скасування її в цій частині.

Окружний адміністративний суд міста Києва своїм рішенням від 15 травня 2019 року у задоволенні позову відмовив.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративний суд міста Києва від 15 травня 2019 року та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов. На думку апелянта, зазначене рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що відповідач своєю постановою від 28.04.2017 року №615 у вказаній частині протиправно, незаконно, всупереч положенням Конституції України, Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Закону України «Про ринок природного газу», встановив право Оператора газотранспортної системи (ГТС) одноособово, без волевиявлення та погодження з Операторами газорозподільної системи (ГРС), висувати останнім на підставі односторонніх актів про надання послуг з балансування обсягів природного газу вимоги ( надавати рахунки) про оплату нібито наданих послуг та незаконно зобов`язує операторів газорозподільної системи здійснювати оплату таких рахунків.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначив, що під час розроблення, обговорення та прийняття оскаржуваної постанови НКРЕКП від 28.04.2017 року №615 «Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493» Комісія діяла відповідно до повноважень наданих законами «Про НКРЕКП», «Про ринок природного газу», а тому твердження скаржника про невідповідність змін до Кодексу газотранспортної системи положенням чинного законодавства, є безпідставними.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що постановою НКРЕКП від 28 квітня 2017 року №615 «Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493» відповідно до статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» та статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» затверджено Зміни до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493 «Про затвердження Кодексу газотранспортної системи», зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1378/27823, що додаються.

Так, вказаною постановою затверджено Зміни до Кодексу газотранспортної системи, зокрема:

У розділі XIV:

у главі 4 пункти 3,4 викладено в такій редакції:

« 3. Підставою для проведення розрахунку послуг з балансування є односторонній акт про надання послуг балансування обсягів природного газу, оформлений оператором газотранспортної системи відповідно до умов договору транспортування природного газу.

4. Оператор газотранспортної системи до 14-го числа місяця, наступного за звітним, надає замовнику послуг транспортування односторонній акт про надання послуг балансування на обсяги природного газу, місячного небалансу замовника послуг транспортування, що був не врегульований ним відповідно до пунктів 3-5 глави 3 цього розділу, рахунок на оплату, звіт по точкам входу/виходу замовника послуг транспортування (що має містити деталізацію по споживачах замовника послуг транспортування на точках виходу). Замовник послуг транспортування повинен здійснити оплату у строк, що не перевищує 5 банківських днів з дня отримання ним зазначених документів».

Не погоджуючись з прийнятою відповідачем постановою в частині внесених змін, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи, колегія суддів зважає на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 171 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду) передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Аналогічну норму КАС України містить і в чинній редакції, згідно з якою, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У даному випадку право на захист виникає за умови доведення факту застосування до нього норм оскаржуваного акта, та/або того, що позивач є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З матеріалів справи вбачається, що ПАТ «Київгаз» зареєстроване, як юридична особа, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, одним з видів господарської діяльності якої є «торгівля газом через місцеві (локальні) трубопроводи». ПАТ «Київгаз» здійснює діяльність з розподілу природного газу та є оператором газорозподільної системи на підставі ліцензії НКРЕКП серії АВ №597373 від 13 грудня 2011 року на розподіл природного газу і газу (метану) вугільних родовищ.

Так, зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що нею затверджено Зміни до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493 "Про затвердження Кодексу газотранспортної системи".

Відповідно до пунктів 2, 3 глави 1 розділу І Кодексу газотранспортної системи, цей Кодекс є регламентом функціонування газотранспортної системи України та визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газотранспортної системи України. Дія цього Кодексу поширюється на всіх суб`єктів ринку природного газу України: операторів суміжних систем, газовидобувні підприємства, замовників, споживачів та постачальників природного газу незалежно від підпорядкування та форми власності.

Враховуючи те, що ПАТ «Київгаз» є оператором газорозподільної системи та суб`єктом ринку природного газу, відтак позивач є суб`єктом правовідносин, на які розповсюджується дія оскаржуваної постанови в частині.

Частою 1 ст. 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу (п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг").

Згідно ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них; затверджує і публікує умови надання послуг з балансування, які повинні надаватися на справедливій і недискримінаційній основі, ґрунтуватися на об`єктивних критеріях, з найбільшою економічною ефективністю і забезпечувати стимулювання користувачів мережі до балансування свого споживання енергії з мережі та постачання енергії в мережу.

НКРЕКП на постійній основі здійснює аналіз результативності дії нормативно-правових актів, у тому числі Кодексу ГТС, узагальнюється інформація щодо пропозицій суб`єктів ринку природного газу стосовно удосконалення нормативно-правових актів, врегулювання проблемних питань, які виникають при застосуванні таких нормативно-правових актів та опрацьовуються можливі шляхи їх вирішення.

За результатами проведеного аналізу, а також враховуючи пропозиції та зауваження щодо удосконалення положень Кодексу ГТС, що надходили до НКРЕКП від суб`єктів ринку природного газу, було виявлено ряд неврегульованих та проблемних аспектів, які потребували врегулювання шляхом внесення відповідних змін до Кодексу ГТС.

Отже, Закон наділяє НКРЕКП, як Регулятора, повноваженнями на розробку та затвердження Кодексу газотранспортних систем та внесення змін до нього, що спростовує твердження позивачів про відсутність у відповідача повноважень на внесення та затвердження змін до Кодексу газотранспортної системи.

Як свідчать обставин справи, проект оскаржуваної постанови розроблено за результатами консультацій із суб`єктами ринку природного газу у зв`язку із наявністю ознак регуляторного акта.

Підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.

Проект рішення Регулятора разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються Регулятором не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту рішення.

Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше одного місяця та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.

У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять робочих днів до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до статті 15 Закону про НКРЕКП, було оприлюднено проект регуляторного акта - постанови НКРЕКП «Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 № 2493» та аналіз регуляторного впливу з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань шляхом розміщення на офіційному веб-сайті НКРЕКП в мережі Інтернет.

15 березня 2017 року в приміщенні НКРЕКП відбувся розгляд зауважень і пропозицій до Проекту постанови, за підсумками якого 22 березня 2017 року було оприлюднено інформацію про результати розгляду зауважень і пропозицій разом з обґрунтуванням їх прийняття або відхилення.

Листом Антимонопольного комітету України від 23 лютого 2017 року №128-29/02-2015, в межах компетенції, повідомлено Регулятора про погодження проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 № 2493».

Враховуючи наведене колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови було в повній мірі дотримано процедуру прийняття регуляторного акта. В свою чергу, матеріали справи не містять належних та допустимих доказів порушення відповідачем вимог статті 15 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

Щодо доводів ПАТ «Київгаз» про те, що вказаною постановою встановлено право Оператора газотранспортної системи (ГТС) одноособово, без волевиявлення та погодження з Операторами газорозподільної системи (ГРС), висувати останнім на підставі односторонніх актів про надання послуг з балансування обсягів природного газу вимоги ( надавати рахунки) про оплату нібито наданих послуг та незаконно зобов`язує операторів газорозподільної системи здійснювати оплату таких рахунків, що не відповідає нормам Цивільного кодексу України та Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг», колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 1 статті 20 Закону України «Про ринок природного газу» оператор газотранспортної системи на виключних засадах відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання в належному стані та розвиток газотранспортної системи з метою задоволення очікуваного попиту суб`єктів ринку природного газу на послуги транспортування природного газу, враховуючи поступовий розвиток ринку природного газу.

Частиною 2 статті 22 Закону України «Про ринок природного газу» встановлено, що оператор газотранспортної системи зобов`язаний, зокрема, здійснювати балансування та функції оперативно-диспетчерського управління газотранспортною системою. У ч.9 ст.33 Закону України «Про ринок природного газу» закріплено, що Кодекс газотранспортної системи повинен містити зокрема, правила фізичного і комерційного балансування з урахуванням основних принципів, визначених статтею 35 цього Закону.

Згідно п.5 Кодексу газотранспортної системи:

балансування системи - діяльність, яка здійснюється оператором газотранспортної системи в рамках надання послуг транспортування, що полягає у врівноваженні попиту та пропозиції природного газу у газотранспортній системі, що охоплює фізичне балансування та комерційне балансування;

комерційне балансування - діяльність оператора газотранспортної системи, що полягає у визначенні та врегулюванні небалансу, який виникає з різниці між обсягами природного газу, що надійшли через точки входу, і обсягів природного газу, відібраного через точку виходу, у розрізі замовників послуг транспортування, що здійснюється на основі алокації;

фізичне балансування - заходи, що вживаються оператором газотранспортної системи для забезпечення цілісності газотранспортної системи, а саме, необхідного співвідношення обсягів природного газу, що фізично надійшли через точки входу, і обсягів природного газу, фізично відібраного з точок виходу.

З аналізу наведених норм законодавства можна дійти висновку про те, що розмір плати за небаланси замовників визначається виходячи із обґрунтованих та реальних витрат оператора газотранспортної системи, пов`язаних із здійсненням балансування, який відповідно до Кодексу газотранспортної системи включає в себе витрати на закупівлю оператором природного газу і витрати на його транспортування і зберігання.

Водночас, згідно ст. 1 Закону України «Про ринок природного газу» постачання природного газу - господарська діяльність, що підлягає ліцензуванню і полягає в реалізації природного газу безпосередньо споживачам на підставі укладених з ними договорів.

Оператор газотранспортної системи - суб`єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із транспортування природного газу газотранспортною системою на користь третіх осіб (замовників).

У розділі 1 глави VIII Кодексу газотранспортної системи передбачено, що одержання доступу до потужності, надання послуг із транспортування, у тому числі послуг балансування системи, є складовими послуги транспортування природного газу та здійснюються виключно на підставі договору транспортування. Оператор газотранспортної системи не має права відмовити в укладенні договору транспортування за умови дотримання заявником вимог щодо його укладення, передбачених цим розділом.

Договір транспортування є документом, який регулює правовідносини між оператором газотранспортної системи і окремим замовником послуг транспортування.

Замовник послуг транспортування на підставі договору транспортування може замовити в оператора газотранспортної системи нижче наведені послуги, що є складовими послуги транспортування:

доступ до потужності в точці входу або виходу з газотранспортної системи;

замовлення фізичного транспортування природного газу газотранспортною системою на підставі підтвердженої номінації;

послугу балансування обсягів природного газу, які подаються до газотранспортної системи та які відбираються з неї.

У главі 1 розділу ХІV Кодексу газотранспортної системи зазначено, що замовник послуг транспортування є відповідальним за виникнення небалансу, у тому числі щодо споживачів, з якими укладені договори постачання, та зобов`язується застосувати всі доступні заходи для його уникнення.

Главою 3 розділу ХІV Кодексу газотранспортної системи передбачено, що оператор газотранспортної системи визначає місячний небаланс для кожного місяця як різницю між обсягом природного газу, який замовник послуг транспортування передав у точках входу і отримав з газотранспортної системи у точках виходу за цей газовий місяць.

Місячний небаланс розраховується оператором газотранспортної системи до 10-го числа наступного місяця на підставі фактичних даних, одержаних у процесі алокації, яку здійснює оператор газотранспортної системи.

У разі позитивного значення місячного небалансу замовник послуг транспортування до 12-го числа наступного місяця:

здійснює продаж природного газу в розмірі небалансу іншим замовникам послуг транспортування;

здійснює закачування газу в обсязі місячного небалансу природного газу або його залишків шляхом подання оператору газосховища балансуючої номінації за цей газовий місяць.

У разі негативного значення небалансу замовник послуг транспортування до 12-го числа наступного місяця:

здійснює купівлю природного газу в інших замовників послуг транспортування;

здійснює відбір природного газу шляхом подання оператору газосховища балансуючої номінації для врегулювання остатнього небалансу за цей газовий місяць.

У разі підтвердження достатніх обсягів газу для покриття місячного небалансу у замовника послуг транспортування оператор газосховища до 12-го числа наступного місяця надає оператору газотранспортної системи інформацію про виконання балансуючої номінації з метою здійснення оператором газотранспортної системи балансуючої алокації.

Аналіз наведених норм законодавства свідчить про те, що положеннями Кодексу газотранспортної системи передбачено процедуру врегулювання постачальниками природного газу небалансів власних споживачів.

Водночас, ПАТ «Київгаз» є оператором газорозподільної системи та не є постачальником природного газу.

Колегія суддів погоджується з висновком суду про те, що внесені постановою НКРЕКП №615 зміни до пунктів 3,4 глави 4 розділу XIV Кодексу ГТС не містять примусу в частині замовлення оператором газорозподільної системи послуг з балансування оператором газотранспортної системи, а направлені виключно на створення ефективних механізмів забезпечення надійності у роботі газотранспортної системи та усунення ризиків від дій недобросовісних суб`єктів ринку природного газу.

Отже, з урахуванням наведеного, судом першої інстанції було вірно зазначено, що оскаржувана постанова прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги ПАТ «Київгаз» є безпідставними та необґрунтованими.

Доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 322 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Київгаз» - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Повний текст постанови виготовлений 04.09.2019 року.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: В.В. Файдюк

Є.І. Мєзєнцев