Справа № 0540/9599/18-а
Суддя: Гаврищук Тетяна Григорівна
Дата ухвалення: 2019-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2019 року справа №0540/9599/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Гаврищук Т.Г.

суддів: Блохіна А.А.

Сіваченка І.В.

при секретарі судового засідання Кобець О.А.,

за участю сторін по справі:

позивач: не з`явився

відповідач: Науменко Д.Г. (за довіреністю)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Донецького окружного адміністративного суду (суддя - Стойка В.В.) від 24 квітня 2019 року (повний текст рішення складено 24 квітня 2019 року) у справі №0540/9599/18-а за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання бездіяльності протиправною, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправною бездіяльність відповідача у ситуації, що призвели до порушення прав, як державного службовця, з боку в.о. начальника Хачхарджи О .І такими, що не відповідають приписам чинного законодавства у сфері державної служби п.5 Порядку погодження становлення стимулюючих виплат та надання матеріальної допомоги і преміювання керівників територіальних органів Держгеокадастру та їх заступників, затвердженого наказом Держгеокадастру від 19.06.2016 року №141 (зі змінами); визнання протиправними дії щодо не встановлення надбавки за інтенсивність праці та погодження премії; зобов`язання скасувати п.5 Порядку погодження становлення стимулюючих виплат та надання матеріальної допомоги і преміювання керівників територіальних органів Держгеокадастру та їх заступників, затвердженого наказом Держгеокадастру від 19.06.2016 року №141 (зі змінами), як такий, що не відповідає вимогам законодавства; прийняття рішення щодо встановленні премії протягом строку застосування дисциплінарного стягнення у розмірі не нижчому ніж середній розмір премії працівників ГУ ДГК у Донецькій області за цей період; прийняття рішення щодо встановлення надбавки за інтенсивність праці протягом 2018 року в розмірі 50%, починаючи з січня 2018 року; стягнення збитків (упущена вигода) у розмірі 1 000 000,00 грн та моральної шкоди в розмірі 1 000 000,00 грн.

Заявою від 19.02.2019р. позивачем уточнено позовні вимоги. Позивач просила визнати протиправною бездіяльність відповідача, як суб`єкта владних повноважень у вирішенні питання щодо штучного створення перешкод з боку керівника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області під час виконання функціональних обов`язків першого заступника начальника у період з 01.01.2018 року по теперішній час; стягнути з відповідача збитки (упущена вигода) у розмірі 730 600,00 грн.

Ухвалою Донецького кружного адміністративного суду від 24.04.2019 року закрито провадження в частині позовних вимог щодо стягнення упущеної вигоди.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року позовні вимоги задоволено, визнано протиправною бездіяльність Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, як суб`єкта владних повноважень, у вирішенні питання щодо штучного створення перешкод з боку керівників Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області під час виконання функціональних обов`язків першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області ОСОБА_1 у період з 01.01.2018 року по день прийняття рішення.

В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Відповідач вважає, що судом першої інстанції не досліджено та не враховано той факт, що Держгеокадастр вживав всі можливі заходи реагування на звернення позивача щодо порушення її прав. Висновок суду першої інстанції про те що, Держгеокадастр не створив комісію стосовно порушень з боку керівника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області прав та інтересів позивача, своєю бездіяльністю порушив вимоги чинного законодавства України є безпідставним та таким, що не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.

Позивач, у судове засідання не прибув, хоча був належним чином повідомлений про дату, час і місце судового засідання.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 05.04.2017 року № 471 позивача призначено на посаду першого заступника начальника головного управління Держгеокадастру у Донецькій області як таку, що визначена переможцем конкурсу.

Згідно доповідної записки, скерованої на імя в.о. голови Держгеокадастру, першого заступника голови Держгеокадастру від 24.01.2018 року, позивач зазначила, що з боку в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області Хачхарджи О.І. до неї, як до державного службовця, вживаються протиправні заходи, що порушують її гідність, честь та ділову репутацію, завдають моральну та матеріальну шкоду, просила особистого втручання в ситуацію (а.с. 14).

Відповідно листа від 22.02.2018 року, скерованого на ім`я першого заступника Голови Держгеокадастру, позивач зазначив, що дії начальника Держгеокадастру в Донецькій області є дисциплінарними проступками, На підставі ст. 68 Закону України «Про державну службу», позивач просив ініціювати дисциплінарне провадження на в.о. начальника Держнеокадастру у Донецькій області (а.с. 15).

У відповідь на лист позивача від 22.02.2018 року, відповідач повідомив, що питання формування кадрової політики в територіальних органах держгеокадастру на посади, призначення на які здійснюється Головою Держгеокадастру та аналіз діяльності керівника Головного управління не відноситься до компетенції першого заступника начальника головного управління (а.с. 21 зворотній бік).

Згідно змісту листа «Про порушення прав державного службовця» від 17.05.2018 року, скерованого на ім`я в.о. Голови Держгеокадастру позивач просив вжити в установленому законодавством порядку відповідні заходи стосовно в.о. начальника Держгеокадастру в Донецькій області (а.с. 16).

Згідно доповідної записки, скерованої на імя в.о. голови Держгеокадастру, від 25.05.2018 року позивач зазначила, що, беручи до уваги чисельні порушення законодавства з боку начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій обалсті просила створити комісію для перевірки викладених у скарзі фактів та провести службове розслідування; притягнути в.о. начальника до дисциплінарної відповідальності (а.с.17).

Листом від 05.05.2018 року, скерованим на в.о. голови Держгеокадастру позивач просив погодити їй, як першому заступнику начальника головного управління Держгеокадастру у Донецькій області встановлення надбавки за інтенсивність праці та преміювання в розмірах не нижчих тих, що зазначені у вищевказаних листах головного управління, листом від 04.06.2018 року позивач просив повторно вирішити вищевикладене питання (а.с. 18). Листами від 27.08.2018 року (а.с. 19 зворотній бік) також вирішувалося дане питання.

Листом від 22.05.2018 року Держгеокадастр надав відповідь на дане питання (а.с. 20).

Листом від 05.05.2018 року № 31-28-0.15-5260/2-18 Держгеокадастр у відповідь на звернення позивача 11.04.2018 року щодо ненадання відповіді на лист від 22.02.2018 року надано певні роз`яснення (а.с. 21 звороній бік).

Листом від 25.06.2018 року, скерованим на ім`я в.о. голови Держгеокадастру, позивач зазначив, що має намір не погоджуватись на проведення стажування на посаді начальника відділу правового забезпечення управління державними підприємствами та територіальними органами (а.с. 19).

Міжрегіональним управлінням Національного агентства з питань державної служби в Донецькій та Луганській областях 17.08.2018 року складено висновок за результатами службового розслідування стосовно в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо перевірки фактів, викладених у скарзі першого заступника начальника головного управління Держгеокадастру у Донецькій обалсті ОСОБА_1 , отриманих листом Національного агентства України з питань державної служби від 15.06.2018 року № 4500/20-18 щодо порушення прав держслужбовця.

Листом від 26.12.2018 року позивач звернувся до в.о. голови Держгеокадастру з проханням створити комісію по перевірці фактів, викладених в заяві та провести службове розслідування щодо зловживання владою та вчинення неправомірних дій з боку з боку певної посадової особи. Зазначений лист було розглянуто Головним управлінням Держгеокадастру в Донецькій області за дорученням Держгеокадастру та, згідно змісту було повідомлено позивача, що зловживання владою та неправомірні дії з боку начальника головного управління до заявника не вчинялися, права державного службовця не порушувалися.

18.03.2019 року позивачем було складено службову записку на ім`я в.о. Голови держгеокадастру з проханням провести службову перевірку з приводу факту доступу до робочого комп`ютера.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, дійшов висновку про те, що в контексті даної справи дії щодо розгляду скарг позивача, які полягають у розгляді скарг по суті з утворенням комісії для перевірки викладених у скаргах фактів, повинен був вчинити відповідач.

Наведений висновок суду першої інстанції колегія суддів вважає помилковим, виходячи з наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно преамбули Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, (далі Закон № 889-VIII) цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

Основні права державного службовця визначені статтею 7 Закону № 889-VIII, за приписами якої державний службовець має право на: 1) повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб; 2) чітке визначення посадових обов`язків; 3) належні для роботи умови служби та їх матеріально-технічне забезпечення; 4) оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу; 5) відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону; 6)професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу; 7)просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлінного виконання своїх посадових обов`язків; 8) участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інтересів; 9)участь у діяльності об`єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених цим Законом; 10) оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності; 11) захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх посадових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог цього Закону; 12) отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом; 13) безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності; 14) проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.

Державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

Згідно вимог статті 11 Закону України «Про державну службу» у разі порушення наданих цим Законом прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав державний службовець у місячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про це, може подати керівнику державної служби скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації. У скарзі державний службовець може вимагати від керівника державної служби утворення комісії для перевірки викладених у скарзі фактів.

Керівник державної служби на вимогу державного службовця для перевірки викладених у скарзі фактів утворює комісію у складі не менше трьох осіб.

Керівник державної служби зобов`язаний не пізніше 20 календарних днів з дня отримання скарги надати державному службовцю обґрунтовану письмову відповідь (рішення).

У разі утворення комісії відповідно до вимог частини другої цієї статті письмова відповідь (рішення) керівника державної служби має ґрунтуватися на висновку комісії.

У разі неотримання в установлений частиною третьою цієї статті строк обґрунтованої відповіді на скаргу або незгоди з відповіддю керівника державної служби державний службовець може звернутися із відповідною скаргою до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

За результатами розгляду скарги центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, надає державному службовцю вмотивовану відповідь не пізніше 20 календарних днів з дня надходження скарги та в разі встановлення факту порушення прав державного службовця направляє відповідному державному органу обов`язкову для виконання вимогу про усунення відповідних порушень.

За приписами частини 6 цієї статті якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Частиною 7 статті 11 Закону N 889-VIII встановлено, що Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, за фактом подання скарги ініціює та проводить службове розслідування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з метою перевірки фактів, викладених у скарзі.

У разі виявлення порушень прав державного службовця або створення перешкод у їх реалізації винні у порушенні посадові особи повинні бути притягнуті до відповідальності, встановленої законом.

Аналіз наведених норм дозволяє дійти висновку про те, що у разі порушення наданих Законом N 889-VIII прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав, державний службовець може подати скаргу керівнику державної служби, який на вимогу державного службовця для перевірки викладених у скарзі фактів утворює комісію. У разі неотримання в установлений частиною третьою цієї статті строк обґрунтованої відповіді на скаргу або незгоди з відповіддю керівника державної служби державний службовець може звернутися із відповідною скаргою до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, який і проводить службове розслідування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У відповідності до п. 3, п.7 ч. 1 ст. 2 Закону N 889-VIII керівник державної служби в державному органі - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов`язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі; суб`єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади (п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону N 889-VIII).

Тобто, згідно норм вказаного Закону поняття "керівник державної служби" та "суб`єкт призначення" виконують різні функції.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Національне агентство України з питань державної служби» від 1 жовтня 2014 р. N 500, центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), є Національне агентство України з питань державної служби.

Згідно п.1, 2 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15, державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Тобто, у спірних правовідносинах, відповідач не є ані керівником державної служби, ані центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. N 393 затверджено Порядок проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу, відповідно до пункту 4 якого за фактом подання скарги державного службовця проводиться службове розслідування з підстав, передбачених пунктом 1 цього Порядку: Нацдержслужбою - в державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України; територіальним органом Нацдержслужби - в державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, мм. Києва і Севастополя, одного або кількох районів, міст обласного значення.

Згідно пункту 8 Порядку № 393 уповноважений орган протягом трьох робочих днів з дати надходження скарги державного службовця приймає рішення про проведення службового розслідування або відмову в розгляді скарги. У скарзі державного службовця повинно обов`язково зазначатися: найменування та адреса уповноваженого органу, до якого подається скарга; інформація про державного службовця; прізвище, ім`я та по батькові, найменування посади керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу; факти, що призвели до порушення прав державного службовця, встановлених Законом, керівником державної служби в державному органі чи державним службовцем вищого органу або створення перешкод у їх реалізації; вимога про проведення службового розслідування; наявні у державного службовця рішення, які приймалися за результатами розгляду його скарг (висновки щодо проведення службових розслідувань), або їх копії.

Пунктами 9, 10 Порядку № 393 встановлено, що уповноважений орган приймає рішення про відмову в розгляді скарги в разі, коли скарга подана з порушенням вимог, передбачених пунктом 8 цього Порядку. Таке рішення доводиться до відома державного службовця уповноваженим органом у письмовій формі із зазначенням підстав, а також порядку оскарження рішення. Рішення про проведення службового розслідування оформляється наказом уповноваженого органу, копія якого надсилається суб`єктові призначення особи, стосовно якої проводиться службове розслідування.

Тобто, виходячи з приписів наведених норм, проведення службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу за фактом подання скарги державного службовця у разі порушення його прав, встановлених Законом України "Про державну службу", або створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скарзі, здійснюється Нацдержслужбою або її територіальним органом.

Як вбачається з матеріалів справи, за наслідками розгляду скарг позивача Міжрегіональним управлінням Національного агентства з питань державної служби в Донецькій та Луганській областях було проведено службове розслідування, за результатами якого складено висновок від 17.08.2018р. (т.1 арк.спр.129-140).

Крім того, стосовно фактів, викладених у скарзі позивача від 25.01.2019 року стосовно порушення, на її думку, начальником ГУ Держгеоодастру ОСОБА_4 . норм Закону в частині права на чітке визначення посадових обов`язків, а також створення перешкод у реалізації цих прав, не подання ним до Держгеокадастру пропозицій стосовно преміювання та не встановлення їй надбавки за інтенсивність праці, Міжрегіональним управлінням Національного агентства з питань державної служби в Донецькій та Луганській областях, також було проведено службове розслідування, за результатами якого складено висновок від 05.03.2019 року.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що у відповідача відсутні зобов`язання щодо утворення комісії для перевірки викладених у доповідних записках позивача фактів, а тому судом першої інстанції безпідставно задоволено позов.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому оскаржувана постанова підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 23, 33, 139, 292, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року у справі №0540/9599/18-а - задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року у справі №0540/9599/18-а - скасувати.

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправною бездіяльність Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, як суб`єкта владних повноважень у вирішенні питання щодо штучного створення перешкод з боку керівника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області під час виконання функціональних обов`язків першого заступника начальника у період з 01.01.2018 року по теперішній час - відмовити.

Вступна та резолютивна частина постанови прийнята у нарадчій кімнаті та проголошена у судовому засіданні 10 вересня 2019 року.

Постанова у повному обсязі складена у нарадчій кімнаті 11 вересня 2019 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з 10 вересня 2019 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Т.Г. Гаврищук

Судді: А.А. Блохін

І.В. Сіваченко