Справа № 320/893/19
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2019-08-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 серпня 2019 року

Київ

справа №320/893/19

адміністративне провадження №К/9901/19277/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 320/893/19

за позовом Заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області до Таращанської районної ради Київської області та відділу освіти і науки Таращанської районної ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою заступника прокурора Київської області

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року, прийняту суддею Лапій С.М.,

та на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого - Ганечко О.М., суддів - Коротких А.Ю., Федотова І.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2019 року Заступник керівника Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області (далі - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом, у порядку частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України до Таращанської районної ради Київської області (далі - відповідач-1) та відділу освіти і науки Таращанської районної ради Київської області (далі - відповідач-2), у якому просив:

1.1 визнати протиправною бездіяльність Таращанської районної ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти «Степківському навчально-виховному комплексі «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Таращанської районної ради Київської області, що зафіксовані у акті планової перевірки № 74, проведеної співробітниками Таращанського районного управління Головного управління ДСНС України у Київській області, та зобов`язання вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки;

1.2 визнати протиправною бездіяльність відділу освіти і науки Таращанської державної районної адміністрації щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти «Степківському навчально-виховному комплексі «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Таращанської районної ради Київської області, що зафіксовані у акті планової перевірки № 74, проведеної співробітниками Таращанського районного управління Головного управління ДСНС України у Київській області, та зобов`язання вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року, залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року позовну заяву заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури Київської області до Таращанської районної ради Київської області та відділу освіти і науки Таращанської районної ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу без розгляду.

3. Суд першої інстанції повертаючи позовну заяву, виходив з того, що у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, що навчаються, працюють та відвідують вказаний навчальний заклад, але не про інтерес держави, а спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері забезпечення пожежної безпеки є саме органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, яким надано повноваження на звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування.

4. Крім того, судом зауважено, що прокурором не конкретизовано зміст позовних вимог в частині зобов`язання відповідачів вчинити певні дії, оскільки не зазначено, які саме дії слід вчинити відповідачам для усунення виявлених порушень.

5. Таким чином, при прийнятті оскаржуваної ухвали, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що питання, порушене у позовній заяві, не відноситься до сфери державних інтересів, вирішення яких охоплюється правом прокурора, передбаченим статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

6. З такими висновками суду першої інстанції погодився суд апеляційної інстанції.

ІІІ. Касаційне оскарження

7. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, заступник прокурора Київської області звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, яка зареєстрована в суді 09 серпня 2019 року.

8. Посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, неналежне дослідження судами матеріалів та доказів у справі, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляд до суду першої інстанції.

9. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає на неврахування судами обставин, що пред`явлення вказаного позову спрямоване на захист державних та суспільних інтересів, оскільки бездіяльність відповідача з питань забезпечення безпечних умов учнів для здобуття освіти ставить під загрозу закріплені статтями 3, 27 Конституції України права дітей на життя, охорону здоров`я, грубо порушує вимоги Закону України «Про охорону дитинства», наражає учнів закладу освіти на небезпеку та може призвести до завдання тяжких наслідків здоров`ю дітей, що відповідно порушує визначені чинним законодавством інтереси держави у сфері охорони дитинства.

10. У запереченнях на касаційну скаргу відповідачі спростовують її доводи, просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

11. 30 липня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою та витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу № 320/893/19.

12. 13 серпня 2019 року справа № 320/893/19 надійшла до Верховного Суду.

ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

13. Конституція України від 28 червня 1996 року

13.1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13.2. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

14.2. За правилами частини третьої статті 3 провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14.3. Приписами частини першої статті 341 визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

14.4. На підставі частини першої статті 349 суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

14.5. Відповідно до частини першої статті 350 суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

14.6. Частиною третьою статті 5 установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

14.7. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

14.8. За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

14.8.1. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

14.8.2. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

15. Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII)

15.1. Частиною першою статті 23 установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

15.2. Відповідно до частини третьої статті 23 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

15.2.1. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

15.3. Окремими абзацами частини четвертої статті 23 установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

15.3.1. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

15.3.2. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

15.3.2.1. витребувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

15.3.2.2. отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

16. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - КЦЗ України)

16.1. На підставі пункту 12 частини першої статті 67 до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

16.2. Відповідно до частини другої статті 68 у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

V. Позиція Верховного Суду

17. Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою не на загальних підставах, а лише на захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), і лише тоді, коли для цього є виняткові умови, та на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

18. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорюванні права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

19. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

20. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

21. У цій справі судами попередні інстанцій установлено, що позовні вимоги, так само як вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

22. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

23. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

24. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

25. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та Верховним Судом у постановах від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17 та від 31 липня 2019 року у справі № 0440/6927/18.

26. Судами попередніх інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та установлено, що на підставі статей 67 та 68 КЦЗ України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

27. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо необґрунтованого ототожнення судами обсягу повноважень органів ДСНС, визначених у статтях 67, 68 КЦЗ України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтею 53 КАС України, є безпідставними.

28. Крім того представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

29. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Проте позивачем існування цих обставин не зазначено.

30. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

31. Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судом апеляційної інстанції фактичних обставин справи.

32. Отже, Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно установлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права, що є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.

VI. Судові витрати

53. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Київської області залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року, та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року у справі №320/893/19 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н.В. Шевцова

Судді: В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич