Справа № 480/1213/19
Суддя: Григоров А.М.
Дата ухвалення: 2019-08-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 серпня 2019 р.Справа № 480/1213/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Григорова А.М.,

Суддів: Подобайло З.Г. , Бартош Н.С. ,

за участю секретаря судового засідання Мороз М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Фізичної особи -підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27.06.2019 року, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Шевченко, м. Суми, повний текст складено 02.07.19 року по справі № 480/1213/19

за позовом Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1

до Сумської міської ради

про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі по тексту - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської міської ради, в якій просив суд визнати протиправним та нечинним рішення Сумської міської ради від 08 серпня 2018 року №3763-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР «Про врегулювання ситуації з розміщенням тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів».

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 27.06.2019 року клопотання представника відповідача про закриття провадження в адміністративній справі - задоволено.

Провадження у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Сумської міської ради (40030, м. Суми, майдан Незалежності, буд.2, ) про визнання протиправним та нечинним рішення Сумської міської ради від 08 серпня 2018 року №3763-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР «Про врегулювання ситуації з розміщенням тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів» - закрито.

Роз`яснено позивачу, що розгляд таких справ віднесено до юрисдикції господарського суду.

Позивач, не погодившись з вищевказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 р. у справі №480/1213/19 та передати справу на розгляд суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог скарги посилається на те, що не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне. Так, посилається на хибність суду першої інстанції щодо того, що рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР та оскаржуване рішення, яким, у зв`язку з технічною помилкою внесені зміни до рішення відповідача від 20 червня 2018 року №3539-МР, прийняті відповідно до п.6.2 Розділу 6 Прикінцевих положень Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми, затверджених рішенням Сумської міської ради від 30. 11.2016 №1498-МР з метою забезпечення реалізації прав суб`єктів господарювання на розміщення тимчасових споруд згідно з дозвільними документами, отриманими ними на підставі раніше чинних нормативних актів, не містять загальнообов`язкових правил поведінки для необмеженого кола осіб, та передбачають індивідуалізовані приписи для врегулювання договірних відносин з виключно визначеним колом осіб, зазначених у додатку 2 до рішення від 20 червня 2018 року М3539-МР, та вичерпують свою дію після їх реалізації, відтак, є актами індивідуальної дії. Вказує, що такий висновок суперечить фактичним обставинам справи, оскільки аналіз вказаних рішень свідчить про протилежне - рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР (до якого внесено зміни оскаржуваним рішенням) не є актом індивідуальної дії, а встановлює загальні правила регулювання однотипних відносин, і розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Посилається, що в даному випадку актом індивідуальної дії, на підставі якого у позивача виникло право на отримання у користування земельної ділянки на праві особистого строкового сервітуту під розміщення тимчасової споруди є рішення Сумської міської ради № 2731-МР від 25 жовтня 2017 року. Зазначає, що у випадку, якби рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР мало характер акта індивідуальної дії органу місцевого самоврядування та було б актом одноразового застосування, воно не могло б бути змінено органом місцевого самоврядування, а вичерпало б свою дію фактом виконання. Посилається, що рішення № 3539-МР в період з дати прийняття до сьогодні було тричі змінене органом місцевого самоврядування, і за своїм змістом не має характеру акта індивідуальної дії органу місцевого самоврядування, а навпаки - встановлює дію норм права, має локальний характер, розраховане на широке коло осіб та застосовується неодноразово, тобто, є нормативно-правовим актом у розумінні ст. 4 КАС України.

22.08.2019 р., 27.08.2019 р. Сумська міська рада подала відзиви на апеляційну скаргу ФОП ОСОБА_1 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27.06.2019 №480/1213/19, в яких посилаючись на те, що судом було вірно встановлено, що даний спір відноситься до юрисдикції господарських судів, провадження по справі підлягає закриттю, просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги ФОП ОСОБА_1 , а оскаржуване рішення залишити без змін.

Сторони про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені заздалегідь та належним чином, про що свідчить поштове відправлення повідомлення про вручення, а також доказ направлення судової повістки на електронну адресу, які містяться в матеріалах справи .

Представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги, просив її задовольнити.

Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив її відхилити.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Приймаючи рішення про задоволення клопотання представника відповідача та закриття провадження по даній справі, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги ФОП ОСОБА_1 . слід розглядати у порядку господарського судочинства, оскільки спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.

Колегія суддів не погоджується з даним висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

Згідно зі ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси (ч. 1 ст. 6 КАС України).

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п.18 та п.19 ч.1 ст.4 КАС України нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Колегія суддів зазначає, що вирізняючи поняття акта індивідуальної дії та нормативно-правового акта Велика Палата Верховного Суду в постановах від 27.02.2019 р. по справі №9901/798/18, від 12 лютого 2019 року по справі №9901/643/18 зазначає, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично - діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

Як вбачається з матеріалів справи, 01.10.2018 р. між позивачем та Сумською міською радою було укладено договір №009/18 про встановлення особистого строкового сервітуту на користування місцем для розміщення тимчасової споруди у м. Суми.

30.11.2016 р. Сумською міською радою було прийнято рішення "Про правила розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми" №1498-МР.

Пунктом 6.2 Додатку до Рішення № 1498-МР передбачено, що після набрання чинності цього нормативно-правового акта, замовники, яким відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 27 лютого 2013 року № 2155-МР, сесією Сумської міської ради надано дозвіл на виготовлення паспорта прив`язки ТС та розроблення технічної документації щодо встановлення меж сервітуту для розміщення ТС, мають право розробити вказану документацію та, на підставі рішення Сумської міської ради, отримати у користування земельну ділянку на праві особистого строкового сервітуту під розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності, укласти договір особистого строкового сервітуту та оформити паспорт прив`язки.

Рішенням Сумської міської ради від 25.10.2017 р. №2731-МР позивачу, як суб`єкту господарювання, було передано у користування земельну ділянку по АДРЕСА_2 , площею 0, 0030 га, строком на 1 (один) рік на праві особистого строкового сервітуту під розміщення тимчасової споруди.

Рішенням Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів" з метою забезпечення реалізації прав суб`єктів господарювання на розміщення тимчасових споруд згідно з дозвільними документами, отриманими ними на підставі раніше чинних нормативних актів, відповідно до глав 32, 53 Цивільного кодексу України, пункту 6.2 розділу 6 Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми" №1498-МР, керуючись статтею 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" п.1 та п.2 установлено, що у випадках передбачених пунктом 6.2 розділу 6 Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми, затверджених рішенням Сумської міської ради від 30.11.2016 №1498-МР, плата за користування особистим строковим сервітутом визначається згідно з розрахунком (додаток 1). Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради ( ОСОБА_2 ) керуватися зазначеним у цьому рішення розрахунком плати за користування особистим строковим сервітутом при врегулюванні договірних відносин з суб`єктами господарювання, яким дозвільні документи, на розміщення тимчасових споруд надані на підставі раніше чинних нормативних актів (додаток 2).

Рішенням Сумської міської ради від 08 серпня 2018 р. №3763-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів" у зв`язку з технічною помилкою, з метою врегулювання питання плати за користування особистим строковим сервітутом на території міста Суми, керуючись статтею 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" внесено зміни до рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів", виклавши додаток 1 до рішення у новій редакції.

Колегія суддів, з огляду на встановлені обставини справи зауважує, що висновок суду першої інстанції про те, що рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 р. №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів" та рішення Сумської міської ради від 08 серпня 2018 р. №3763-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів" не містять загальнообов`язкових правил поведінки для необмеженого кола осіб, та передбачають індивідуалізовані приписи для врегулювання договірних відносин з виключно визначеним колом осіб, які зазначені у додатку 2 до вказаного рішення від 20 червня 2018 р. №3539-МР та вичерпують свою дію після їх реалізації, а відтак є актами індивідуальної дії є помилковими та такими, що передчасними з огляду на таке.

Так, зі змісту рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 р. №3539-МР та рішення Сумської міської ради від 08 серпня 2018 р. №3763-МР, яким внесено зміни до вказаного вище рішення, вбачається, що вони визначають розрахунок плати за користування особистим строковим сервітутом, тобто є правилом поведінки, яке встановлює загальні правила регулювання однотипних відносин, які поширюються на широке коло осіб і які розраховані на довгострокове та неодноразове застосування, а тому в розумінні п.18 ст.4 КАС України оскаржуване рішення відповідача по даній справі є нормативно - правовими актом, який підлягає оскарженню відповідно до норм КАС України.

Крім того, колегія суддів вказує на те, що зазначений в Додатку 2 до рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів" список суб`єктів господарювання, яким дозвільні документи розміщення тимчасових споруд надані на підставі раніше чинних нормативних актів ще не є свідчення того, що розрахунок плати за користування особистим строковим сервітутом поширюється тільки на них, оскільки, з урахуванням вказаного вище, розрахунок плати за користування особистим строковим сервітутом, є правилом поведінки поширення дія якого не обмежено певним переліком суб`єктів господарювання, а тому доводи відповідача, що оскаржуване рішення стосується лише 106 суб`єктів господарювання визначених, в Додатку №2 до рішення СМР від 20.06.2018 №3539 є в даному випадку помилковим.

Отже, колегія суддів зауважує, що судом першої інстанції не було надано вказаним вище обставинам належну оцінку, та не було належним чином досліджено правову природу рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 р. №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів" та рішення Сумської міської ради від 08 серпня 2018 р. №3763-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 20 червня 2018 року №3539-МР "Про врегулювання ситуації з розміщення тимчасових споруд на території міста Суми за дозвільними документами, виданими на підставі раніше чинних нормативних актів", а отже висновок суду першої інстанції про те, що вказані вище рішення є актами індивідуальної дії, а тому спір по даній справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства є передчасним та необґрунтованим.

Щодо посилання відповідача на те, що якби позивач не був у списку суб`єктів господарювання в Додатку №2 рішення Сумської міської ради від 20.06.2018 р. №3539-МР не зміг би його оскаржити, тобто підтверджує факт того, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, колегія суддів відхиляє їх з урахуванням вказаного вище та зазначає, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку, щодо того, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії.

Стосовно посилання суду першої інстанції на постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.04.2018 р. по справах №539/1957/16-а та №465/7909/15-а, то колегія суддів відхиляє їх, оскільки вони стосуються індивідуальних рішень відносно конкретних земельних ділянок конкретних осіб.

Щодо посилання відповідача на судову практику, а саме постанову Шостого апеляційного адміністративного суду по справі №826/8917/17 від 14.05.2019, то колегія суддів їх відхиляє та зазначає, що з огляду на приписи ч.5 ст. 242 КАС України судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин враховуються висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Стосовно доводів відповідача про необхідність врахування постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 17.05.2011 р. №6 "Про деякі питання практики розгляду у спорах, що виникають із земельних відносин" та Інформаційний лист Вищого адміністративного суду від 01.06.2010 р. №781/11/13-10 "Щодо застосування окремих норм матеріального права під час розгляду адміністративних справ", колегія суддів їх відхиляє та зауважує, що по - перше вказані документи (акти) судів мають лише рекомендаційний характер, а по - друге не впливають вирішення питання по даній справі.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не повній мірі встановив обставини по даній справі та передчасно дійшов висновку про закриття провадження по даній справі, тобто порушив норми процесуального права.

Згідно зі ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи;4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Оскільки судом першої інстанції було неповно з`ясовано обставини справи, порушено норми процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, то оскаржуване судове рішення (ухвала Сумського окружного адміністративного суду від 27.06.2019 р.) підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 27.06.2019 року по справі №480/1213/19 скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя (підпис)А.М. Григоров
Судді(підпис) (підпис) З.Г. Подобайло Н.С. Бартош
Повний текст постанови складено 02.09.2019 року