Справа № 320/289/19
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2019-09-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/289/19 Суддя першої інстанції: Басай О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 вересня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Бєлової Л.В. та Кузьмишиної О.М.,

при секретарі - Кузик О.С.,

за участю:

представника позивача: - ОСОБА_1 .,

представника відповідача: - Кравченка О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_2 та Головного управління Держгеокадастру у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У січні 2019 року позивач - ОСОБА_2 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо належного та вчасного розгляду клопотання ОСОБА_2 від 29.11.2018 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва орієнтовним розміром 0,1100 га, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 29.11.2018 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва орієнтовним розміром 0,1100 га, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області видати належним чином оформлений наказ щодо розгляду клопотання ОСОБА_2 від 29.11.2018 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва орієнтовним розміром 0,1100 га, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року адміністративний позов задоволено частково.

Не погоджуючись з судовим рішенням, ОСОБА_2 та Головне управління Держгеокадастру у Київській області звернулись з апеляційними скаргами, в якій позивач просив скасувати рішення суду в частині відмовлених позовних вимог, та прийняти нове рішення про задоволення позову в повному обсязі, відповідач в то час просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.

Свої вимоги апелянти обґрунтовують тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

20 червня 2019 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх. № 22625, представником позивача подано відзив на апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області, відповідно до змісту якого наголошено, що підставою для відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, в той час як лист відповідача містить іншу причину для відмови у наданні дозволу.

24 червня 2019,відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 23023, Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області було подано до суду апеляційної інстанції відзив, відповідно до змісту якого відповідач повністю заперечує проти задоволення позовних вимог ОСОБА_2 , наголошуючи, що Головне управління Держгеокадастру у Київській області, як суб`єкт владних повноважень діяв в межах та на підставі норм чинного законодавства.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що наданий відповідачем лист від 03.01.2019 року №21749/0-11/0/17-19, в якому Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав відсутності в Головному управлінні інформації про погодження Ірпінською міською радою Київської області у відведенні ОСОБА_2 земельної ділянки, не може оцінюватись судом як належна відмова у наданні такого дозволу, з огляду на те, що нормами ст.. 118 ЗК України не містить такої підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, як відсутність інформація про погодження Ірпінською міською радою Київської області у відведенні даної земельної ділянки позивачу, разом з тим, зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Київській області видати належним чином оформлений наказ є вимогою, що втручається в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, а тому не підлягає задоволенню.

Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 , зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується копією паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 , виданим Святошинським РУ ГУ МВС України в м. Києві 27 грудня 2001 року (том 1, а.с. 27, 57).

Позивач є учасником бойових дій, що підтверджується копією посвідчення Серії НОМЕР_3 , виданим Святошинським РВК у м. Києві 25 червня 2004 року (том 1, а.с. 16, 58, 71).

З матеріалів справи вбачається, що 04 грудня 2018 року гр. ОСОБА_2 через свого представника звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з клопотанням від 29.11.2018 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва орієнтовною площею 0,1100 га, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області (том 1, а.с. 56).

До вказаного клопотання було додано копію паспорта, копію ідентифікаційного коду, копію посвідчення НОМЕР_3 , копію довіреності №794 від 24.07.2018 та графічні матеріали з публічної кадастрової карти України (том 1, а.с. 56-60).

Листом від 03.01.2019 року №21749/0-11/0/17-19 Головне управління Держгеокадастру у Київській області повідомило позивача про те, що в управлінні відсутні підстави для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва орієнтовною площею 0,1100 га, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, оскільки у нього відсутня інформація про погодження Ірпінською міською радою Київської області у відведенні даної земельної ділянки (том 1, а.с. 15, 55).

Свою відмову відповідач мотивував тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання на охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» визначено систему організації процесу виконання заходів щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, зокрема, врахування позиції відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Не погоджуючись з правомірністю прийняття спірного рішення, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 14 Конституції України та статті 373 Цивільного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.

Статтею 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частиною 2 ст. 22 ЗК України визначено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

При цьому, п. "а" ч.3 ст. 22 ЗК України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Пунктом "в" ч. 3 ст. 116 ЗК України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Згідно з ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Частиною 4 ст. 122 ЗК України передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою вказаної статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 вказаного Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Вказана норма кореспондується із положеннями ч. 3 ст. 123 ЗК України, за якою відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Із наведених правових норм Земельного кодексу України вбачається, що підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою.

Виходячи з аналізу вказаних законодавчих положень у системному їх зв`язку, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Як випливає зі змісту листа відповідача від 03.01.2019 №21749/0-11/0/17-19, відмова у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва орієнтовною площею 0,1100 га, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, обумовлена лише посиланням на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання на охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою визначено систему організації процесу виконання заходів щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, зокрема, врахування позиції відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Однак, така відмова відповідача, яка викладена в листі від 03.01.2019 року №21749/0-11/0/17-19, не містить визначених частиною 7 статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, з огляду на зазначене, суд погоджується із доводами позивача, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва ґрунтується на підставі, яка не передбачена частиною 7 статті 118 ЗК України.

Щодо дотримання відповідачем форми та порядку прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, варто зазначити наступне.

Частиною сьомою статті 118 ЗК України передбачено, що у разі звернення до відповідного органу особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, такий орган за наслідками розгляду даного клопотання може: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому, вказаною частиною статті 118 ЗК України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не у повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Водночас, відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.

Так, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 р. № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 р. за №1391/29521.

Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 р. №600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому, п. 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 17.12.2018 року у справі №509/4156/15-а та від 10.01.2019 року у справі №820/4555/17.

Відносно вимоги позивача про зобов`язання відповідача видати належним чином оформлений наказ щодо розгляду клопотання про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва орієнтовним розміром 0,1100 га, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, варто зазначити наступне.

Як випливає зі змісту статті 118 ЗК України прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні є одним з безпосередніх прав відповідного органу виконавчої влади, у даному випадку Головного управління Держгеокадастру у Київській області, та належить до дискреційних повноважень цього органу.

При цьому, вказаною нормою передбачено, що у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.

Тобто, у разі бездіяльності відповідного органу виконавчої влади в частині не прийняття передбаченого законодавством рішення у місячний строк з дня реєстрації клопотання зацікавлена особа має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання відповідного дозволу.

Суд зазначає, що відповідно до приписів Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р., під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи, вказані сторонами в апеляційних скаргах, не спростовують висновків, викладених в рішенні суду першої інстанції.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційні скарги ОСОБА_2 та Головного управління Держгеокадастру у Київській області - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року - без змін.

Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги ОСОБА_2 та Головного управління Держгеокадастру у Київській області - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: Л.В.Бєлова

О.М.Кузьмишина

Повний текст виготовлено 03 вересня 2019 року.