Справа № 817/663/18
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2019-09-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/4934/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Шинкар Т.І., Запотічного І.І.,

з участю секретаря судового засідання Ратушної М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації до управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання незаконними та скасування висновків акту ревізії та вимог щодо усунення виявлених порушень, за апеляційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби та управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (суддя Дорошенко Н.О., м. Рівне, повний текст складено 13.03.2019),

В С Т А Н О В И В :

Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) звернувся до адміністративного суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - Управління Західного офісу Держаудитслужби) про визнання незаконними та скасування вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства № 13-17-05-17/505 від 31.01.2018, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018 та висновки акту ревізії № 13-17-05-06/45 від 26.12.2017, викладені в п. 1; порушення п. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013; щодо машин і механізмів, вартість експлуатації яких віднесено до завищення вартості робіт по об`єктах будівництва; щодо «Утримання служби замовника»; п. 3.4; п. 3.5; п. 3.10.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року позовні вимоги Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, викладені в пунктах 1, 2, 4, 5 листа Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 31.01.2018 № 13-17-05-17/505. Визнано протиправним та скасовано Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018. В решті позову відмовлено.

Із таким судовим рішенням в частині задоволення позовних вимог не погодилося Управління Західного офісу Держаудитслужби у Рівненській області та подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить скасувати рішення та постановити нове - про відмову у задоволенні позову в повному обсязі. Обґрунтовуючи незгоду, апелянт зокрема, зауважив, що ревізією було встановлено порушення позивачем п. 5.4.6.2 ДСТУ Б.Д 1.1-1:2013, згідно якої при складанні інвесторської кошторисної документації (локальних кошторисів та відомостей ресурсів до них) транспортні та заготівельно-складські витрати на устаткування враховуються в локальних кошторисах калькуляційним методом або за усередненими показниками, що становлять транспортні витрати 3 %д від відпускної ціни, заготівельно-складські витрати 0.9 % від суми відпускної ціни та транспортних витрат. Заготівельно-складські витрати та транспортні витрати є окремими складовими вартості устаткування та відповідно до ДСТУ розрахунок кожної складової проводиться окремо (відсотки кожної складової витрат при розрахунку вартості устаткування не перемножуються). Це порушення призвело до завищення вартості виконаних будівельних робіт на суму 204787,33 грн. Суд зазначив, що транспорті витрати на устаткування враховуються у кошторисах калькуляційним методом або за усередненими показниками з розрахунку 3% від відпускної ціни. Суд дійшов висновку, що оскільки відпускна ціна агрегату становить 134928,33 грн, то транспорті витрати з розрахунку 3% від відпускної ціни становлять 4497,61 грн, що в сумі становить 139425,94 грн при цьому 0.9% для визначення заготівельно-складських витрат становлять 1254,83 грн та загальна сума обчислена відповідно до п.п. 5.4.6.2 ДСТУ Б.Д. 1.1-1:2013. Однак, суд не врахував вимоги п. 6.4.6 ДСТУ Б Д1.1-1:2013, згідно якого при визначенні вартості виконаних робіт та витрат за динамічної договірної ціни вартість включається до примірної форми КБ-3 з підтвердженням розрахунками обґрунтованих витрат, пов`язаних з придбанням. Отже, висновок суду про збільшення витрат на обладнання є невірним, оскільки 3% транспортних витрат розрахунками не підтверджено. При обрахунку заготівельно-складських витрат був застосований усереднений показник в розмірі 2%, що перевищує встановлений 0,9 %. При цьому позивачем замість обрахунку кожного з видів витрат калькуляційним методом або усередненим способом здійснено об`єднання цих двох показників. Також суд безпідставно дійшов висновку, що позивач правомірно поніс витрати на транспортування від приоб`єктного складу до об`єкту будівництва, так як ПОБ виключає необхідність застосування бортових автомобілів, оскільки передбачає майданчики в зоні дії монтажних кранів. Апелянт також зауважив, що висновки ревізії про зайве використання Департаментом коштів державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на суму 3016741 грн, коштів місцевого бюджету на суму 1139382 грн є підтвердженими. Так, проведеним аналізом проектів, які пройшли конкурсний відбір, затверджені розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 17 липня 2015 року № 766-р, від 11 травня 2016 року №362-р, та на фінансування яких Департаменту, як розпоряднику коштів нижчого рівня та замовнику об`єктів протягом 2015, 2016 років виділялися кошти державного фонду регіонального розвитку встановлено випадки не дотримання обсягів співфінансування із місцевих бюджетів та інших запропонованих джерел. Департаментом внаслідок невірного розподілу залишку невикористаних коштів та повернення їх до невідповідного бюджету та внаслідок відсутності коштів балансоутримувача зайво використано кошти державного фонду регіонального розвитку на реалізацію проектів, ці кошти не перераховано (не повернуто) до відповідного бюджету. Судом першої інстанції безпідставно не взято до уваги, що в разі повернення до відповідних бюджетів вищезазначених коштів можна було б здійснити фінансування інших проектів з державного фонду регіонального розвитку та місцевого бюджету. Апелянт також зазначив, що висновками ревізії встановлено, що Департамент прийняв та оплатив завищену вартість виконання будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1463780,32 грн, що призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 23684,37 грн, чим порушено п. 5.8.13 ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 та п. 5.2, п.6, п.7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури» №903 від 11 липня 2007 року. Також апелянт вказав, що доведеним є факт невірного ототожнення позивачем загального та спеціального фонду, які відрізняються джерелами формування та напрямками використання, призводить до формування спеціального фонду установи з порушенням бюджетного законодавства. Висновок суду першої інстанції, що тлумачення правових норм відповідачем фактично унеможливлює фінансування УКБ Департаменту, суперечить ст. 6 Конституції України. Пунктом 17 Порядку №228 обумовлено, що обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів. За основу цих розрахунків беруться обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства. Під час контрольного заходу встановлено, що Департаментом при складанні кошторисів на 2015-2017 роки проведені арифметичні розрахунки суми отримання доходів від надання платних послуг за виконання функцій замовника та здійснення технічного нагляду, але не визначено джерело майбутніх доходів. Також контрольним заходом встановлено, що Департамент як розпорядник коштів для взяття та реєстрації бюджетних зобов`язань та бюджетних фінансових зобов`язань щодо здійснення видатків, пов`язаних з утриманням служби замовника, подає до органів казначейської служби договори підряду укладені з будівельними організаціями, акти (розрахунки) нарахувань витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду. Обов`язковими для реєстрації бюджетних зобов`язань та бюджетних фінансових зобов`язань з отримання робіт та послуг є договір та акт приймання-передавання послуг, акт виконаних робіт. Такі документи позивачем складені не були. Висновок суду першої інстанції про те, що ненадання Департаментом до органу казначейства відповідного договору не свідчить про порушення п. 2.2 п. 2.4 Порядку №309, оскільки договірні відносини відсутні при одноосібному виконанні функцій замовника та технічного нагляду, суперечить вимогам п. 21, п. 23 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України.

Позивачем було подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він повідомив про незгоду із доводами апелянта. Просив залишити оскаржуване рішення в силі як законне і обґрунтоване.

У судовому засіданні представники апелянта підтримали апеляційну скаргу та дали пояснення, аналогічні викладеним у ній доводам.

Представники позивача у судовому засіданні пояснили, що висновки ревізії не відповідають чинному законодавству і є надуманими.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін та дослідивши письмові докази, що наявні в матеріалах справи, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.

Судом встановлено, що управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області з 03.10.2017 до 26.12.2017 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації за період з 01.05.2014 по 30.09.2017. Результати ревізії оформлені актом від 26.12.2017 № 13-17-05-06/45 (а.с. 51-250 т. 2, а.с. 1-23 т. 3).

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 31.01.2018 за вих. № 13-17-05-17/505 надіслано до Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації лист, в якому зазначено про те, що під час ревізії виявлено та не усунуто наступні порушення законодавства, зокрема (в частині, оспореній позивачем):

1. У порушення п. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 включено вартість обладнання з врахуванням вартості заготівельно-складських витрат в розмірі 2% від суми відпускної ціни та транспортних витрат, внаслідок чого завищено вартість виконаних будівельних робіт на загальну суму 204787,33 грн, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 134547,61 грн та обласному бюджету на суму 70239,72 грн.

В ході проведення ревізії Департаментом забезпечено усунення виявлених порушень на загальну суму 165465,27 грн. Залишок не усунутих сум станом на 30.01.2018 складає - 39322,06 грн.

2. У порушення п. 1.16, п. 1.19 ДСТУ Н.Б. Д.2.3-40:2012 «Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм та монтаж обладнання», затверджені наказом Мінрегіонбуду України від 28.12.2012 № 667, п. 6.1 ДСТУ Н.Б.Д.1.1-4:2013 «Настанова щодо визначення вартості експлуатації будівельних машин та механізмів у вартості будівництва», затверджена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 підрядниками включено роботу автомобілів бортових вантажопідйомністю 3 т, 5 т та 8 т для транспортування матеріалів від приоб`єктного складу до об`єкта будівництва. Проте, в проектах організації будівництва зазначено, що конструкції доставляються до місця монтажу автотранспортом, їх розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести «з коліс».

Вказане призвело до завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 1075687,37 грн, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 712008,91 грн та обласному бюджету на суму 363678,46 грн.

4. У порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, п. 5.2, п. 6, п. 7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури» від 11.07.2007 № 903, прийнята та оплачена Департаментом протягом періоду з 01.05.2014 по 30.11.2017 завищена вартість виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1463780,32 грн призвела до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 23684,37 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку на суму 11489,52 грн та обласному бюджету 12194,85 грн.

5. Протягом 2015-2016 років в порушення умов п. 7 Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, п. ст. 24-1 Бюджетного кодексу України, джерел фінансування, визначених реєстраційною карткою (бюджетна форма 3) по запропонованих проектах, Департаментом використано на реалізацію окремих проектів коштів державного фонду регіонального розвитку в розмірі, що перевищує розмір або відсоток відповідно до реєстраційної картки (форма 3), які пройшли відбір та затверджені відповідно розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 17.07.2015 № 766-р, від 11.05.2016 № 362-р. Враховуючи вищенаведене, Департаментом зайво використано кошти державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на загальну суму 3016741 грн, кошти місцевого бюджету на суму 1139382 грн та, як наслідок, нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку та місцевому бюджету на вказані суми відповідно.

Керуючись п. 7, п. 15 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ) відповідач вимагав опрацювати матеріали ревізії та вжити заходи щодо усунення виявлених порушень, притягнути до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської облдержадміністрації, у тому числі розглянути питання щодо відповідності займаним посадам осіб, якими допущені порушення, а також здійснювати постійний контроль за дотриманням законодавства з питань бухгалтерського обліку, фінансової звітності та господарських відносин.

Отже, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-ХІІ, п. 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, п.п. 14 п. 6 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 20.10.2016 № 12, пред`явлено вимогу усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку (а.с. 232-235 т. 1).

31.01.2018 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області за № 13-17-05-17/533 надіслано до Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської облдержадміністрації Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства (а.с. 19-23 т. 2), в якому зазначено, що спеціальний фонд Департаментом сформовано з порушенням бюджетного законодавства, зокрема:

- на стадії планування порушення п. 17 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228);

- на стадії фактичного наповнення - ч. 7 ст. 48 Бюджетного кодексу України та п.п. 2.2, 2.4 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі - Порядок № 309).

У Попередженні про неналежне виконання бюджетного законодавства зазначено, що видатки на виконання основних функцій Департаменту - виконання функцій замовника та здійснення технічного нагляду на об`єктах житлово-комунального і соціального призначення, які фінансуються за рахунок коштів територіальної громади Рівненської області (кошти державних, місцевих бюджетних програм) здійснюються за рахунок загального фонду. Видатки, пов`язані з наданням на договірних засадах послуг замовника підприємствам і організаціям незалежно від форм власності та окремим громадянам, здійснюються за рахунок спеціального фонду.

Департаментом з розпорядниками бюджетних коштів вищого рівня не укладалися договори про делегування (передачі) Департаменту функцій замовника, якими обумовлювалися б функції замовника щодо закупівель товарів, робіт та послуг, укладання відповідних договорів та контролю за їх виконанням, а також регламентувався б порядок використання наданих йому коштів для оплати товарів, робіт та послуг (закупки обладнання та матеріалів) згідно з укладеними договорами, та визначення розміру відрахування на утримання служби замовника і порядок його отримання.

Виходячи з вищевикладеного, при відсутності договірних відносин, дія яких розповсюджувалася б у поточних та/або планових періодах щодо виконання функцій замовника, Департаментом неправомірно проводилося складання кошторису установи, яким передбачено надходження до спеціального фонду плати (за послуги виконання функцій замовника, в т.ч. проведення технічного нагляду), яка отримана з коштів державного та місцевих бюджетів, передбачених на фінансування об`єктів будівництва.

Департаментом під час розрахунків надходжень до спеціального фонду проекту кошторису не враховувалися джерела фінансування об`єкту будівництва та джерела утримання служби замовника.

Отже, в порушення п. 17 Порядку № 228 Департаментом проведено розрахунки доходів від надання платних послуг, обсяг яких не підкріплений відповідними (наявними, прогнозними) зобов`язаннями сторонніх юридичних осіб і відповідно не обґрунтовано застосовано норму « 2,5%», яка визначає, що за певних обставин витрати на утримання служби замовника можуть як включатись, так і не включатись до зведеного кошторисного розрахунку вартості об`єкта будівництва.

Також, ревізією встановлено, що відповідно до розпорядчих документів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування Департамент одночасно є розпорядником бюджетних коштів державного, місцевих бюджетів (інвестором) та замовником будівництва і з коштів, передбачених на фінансування об`єктів будівництва, самостійно утримує суму в розмірі до 2,5% виконаних будівельно-монтажних робіт шляхом перерахування на свій реєстраційний рахунок, відкритий в органах Державної казначейської служби України, як плату на утримання служби замовника, в т.ч. витрати на технічний нагляд. Департаментом до Реєстрів бюджетних зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів та Реєстрів бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів як підстава для здійснення видатків, пов`язаних із утриманням служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд, вносились реквізити договорів підряду, укладених з будівельними організаціями, якими не визначено умов щодо взяття зобов`язань та здійснення оплати витрат на утримання служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд.

Як підтвердження взяття бюджетних фінансових зобов`язань Департаментом до органів державного казначейства подавалися: акти нарахувань витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду; розрахунки нарахувань витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду. Суми вищевказаних документів вносились Департаментом до Реєстрів бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів. Вказані документи підписано односторонньо посадовими особами Департаменту. Однак, реквізити вищевказаних документів до Реєстрів бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів не вносились.

Вказані документи не містять зобов`язання Департаменту як розпорядника бюджетних коштів сплатити кошти за послуги технічного нагляду.

Вищевикладене вказує на порушення Департаментом взяття та реєстрації бюджетних зобов`язань та бюджетних фінансових зобов`язань, що призвело до використання Департаментом під час казначейського обслуговування документів, які не відповідають нормам законодавства, а саме: розрахунків, які підписані одноосібно посадовими особами Департаменту, та які не підтверджують факт проведення будь-якої господарської операції (узяття бюджетного фінансового зобов`язання), а також договорів будівельного підряду, в яких відсутні зобов`язання сторін щодо розрахунків за послуги служби замовника, в т.ч. технічного нагляду. Вищезазначене призвело до здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів за відсутності підтвердних документів, чим не дотримано ч. 7 ст. 48, п. 23 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України. Фактично Департаментом у період з 01.01.2015 по 01.11.2017 нараховано та отримано на спеціальний рахунок кошти на утримання служби замовника, в т.ч. здійснення технічного нагляду, за рахунок бюджетних асигнувань державного та обласного бюджетів, передбачених на фінансування об`єктів будівництва, в загальній сумі 6707197,99 грн, в т.ч. у 2015 році в сумі 2513320,80 грн, у 2016 році в сумі 3441615,79 грн за період з 01.01.2017 по 09.11.2017 в сумі 7522651,43 грн.

В ході ревізії порушення не усунуто.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України Департамент попереджено про неналежне виконання бюджетного законодавства та зазначено про необхідність усунути порушення вимог бюджетного законодавства у строк до 01.03.2018 (а.с. 19-23 т. 2).

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позову з таких мотивів.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон № 2939), визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону №2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення № 43 установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Пунктом 6 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акту ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов`язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону № 2939 є одночасно і його обов`язками (правообов`язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.

Повноваження органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства установлені статтею 113 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), а саме за:

1) цільовим, ефективним та результативним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита);

2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;

3) достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників;

4) відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми;

4-1) відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу;

5) веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;

6) станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів.

При цьому статтею 117 БК України встановлено, що за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів (п. 1 ч. 1 ст. 117 Кодексу).

Письмова вимога органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень, а також попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства безумовно породжують правові наслідки (зокрема обов`язки) для підконтрольної установи, відтак вони наділені рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься), а тому такі акти можуть бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Таким чином підконтрольна установа вправі оскаржувати у судовому порядку правомірність висновку контролюючого органу про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності, чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушень законодавства.

Зазначена правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі №816/714/17, від 29.01.2019 у справі № 804/4463/17, від 05.02.2019 у справі № 804/668/17.

Отже, оскільки позивач оскаржує вимогу контролюючого органу про усунення порушень, при цьому у зазначеній вимозі не йдеться про стягнення (відшкодування) збитків, а висловлено вимогу усунути порушення законодавства, а також зазначено про необхідність притягнення винних осіб до відповідальності, суд правильно дійшов висновку про необхідність розгляду спору про підставність прийняття такого акту.

Отже, доводи апелянта щодо відсутності підстав для розгляду в межах даного спору правомірності висновків ревізії підлягають відхиленню.

Щодо порушення позивачем п. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 (пункт 1 розділу ІІ Акту ревізії, пункт 1 Вимоги), суд виходить з наступного.

Як зазначено в акті, підрядниками включено до актів приймання будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них вартість обладнання з врахуванням вартості заготівельно-складських витрат в розмірі 2% від суми відпускної ціни та транспортних витрат, внаслідок чого завищено вартість обладнання, меблів та інвентарю по 8 об`єктах на загальну суму з ПДВ 185399,33 грн.

Вказаний висновок органу державного фінансового контролю є необґрунтованим з урахуванням такого.

Відповідно до п. 5.4.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, кошторисна вартість устаткування визначається як сума всіх витрат на придбання і доставку цього устаткування на приоб`єктний склад або місце його передачі до монтажу.

Складовими кошторисної вартості устаткування є: відпускні ціни; транспортні витрати; заготівельно-складські витрати.

В окремих випадках до складових кошторисної вартості устаткування можуть включатись витрати на комплектацію, які визначаються на основі обґрунтувальних розрахунків.

Згідно з пп. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», транспортні та заготівельно-складські витрати на устаткування враховуються в локальних кошторисах калькуляційним методом або за усередненими показниками, що становлять:

- транспортні витрати - 3% від відпускної ціни;

- заготівельно-складські витрати - 0,9% від суми відпускної ціни та транспортних витрат.

Фактично спір в цій частині зводиться до різного тлумачення методології здійснення розрахунку вартості обладнання з урахуванням транспортних та заготівельно-складських витрат.

Судом було досліджено підсумкову відомість ресурсів за листопад 2016 року по об`єкту: «Школа на 1100 учнівських місць в с. Тинне Сарненського району (будівництво ІІ черга)» (арк. акту ревізії 68, а.с. 118 т. 2).

Позиція 6: Айр Вентс АВ 12/001754В агрегат обробки повітря Україна. «Відпускна ціна» - 134928,33 грн; «Транспортна складова» - 319,44 грн; «Заготівельно-складські витрати» - 2704,96 грн; «Поточна ціна за одиницю» - 137952,73 грн (а.с. 236-238 т. 3).

У виконаному ревізорами Розрахунку завищення вартості заготівельно-складських витрат на обладнання по даному об`єкту це ж обладнання (порядковий номер 7) відображено: «Вартість з урахуванням транспортної складової» - 135257,8 грн (арифметична помилка, вірно 135247,8 грн).

135247,8 * 0,9% = 1217,22 грн.

135247,8 + 1217,22 = 136464,99 грн, що дало підставу для висновку про завищення вартості цього обладнання на 1487,64 грн (а.с. 239-240 т. 3).

За приписами пп. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», транспортні витрати на устаткування враховуються в локальних кошторисах калькуляційним методом або за усередненими показниками, з розрахунку 3% від відпускної ціни.

Оскільки відпускна ціна агрегату в досліджуваному випадку становить 134928,33 грн, то транспортні витрати з розрахунку 3% становить 4497,61 грн, що в сумі становить 139425,94 грн. При цьому, 0,9% для визначення вартості заготівельно-складських витрат становить 1254,83 грн. Таким чином, загальна сума вказаних складових, обчислена відповідно до пп. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, становить 140680,77 грн.

Суд зауважує, що в підсумковій відомості ресурсів вартість такого агрегату визначена підрядником в розмірі 137952,73 грн, що на 2728,04 грн менше, ніж у випадку обчислення вартості з урахуванням положень пп. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013.

Доводи апелянта про те, що позивач порушив вимоги п. 6.4.6 ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 апеляційний суд відхиляє, адже заготівельно-складські витрати та транспортні витрати визначені в розмірі, що не перевищує 0,9 % та 3% відповідно, отже в результаті застосування калькуляційного методу по агрегату обробки повітря, вартість не було завищено і збитки заподіяні не були.

Таким чином, висновки відповідача щодо порушення означеної правової норми є безпідставними.

Щодо машин і механізмів, вартість експлуатації яких віднесено до завищення вартості робіт по об`єктах будівництва (арк. акту ревізії 46, а.с. 96 т. 2).

Висновки про завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 1075687,37 грн, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 712008,91 грн та обласному бюджету на суму 363678,46 грн, ґрунтуються на включенні підрядниками до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 роботи автомобілів бортових вантажопідйомністю 3т, 5т та 8т для транспортування матеріалів від приоб`єктного складу до об`єкта будівництва, проте, в проектах організації будівництва зазначено, що розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести «З коліс». Відтак, відповідач вважає відсутньою необхідність застосування внутрішньо-майданчикового транспортування від приоб`єктного складу до об`єкта будівництва.

Відповідно до п. 1.19 ДСТУ-Н Б Д.2.2-48:2012 «Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 № 667, у РЕКН (ресурсні елементні кошторисні норми) враховано вивантаження матеріалів, виробів та конструкцій на приоб`єктному складі, горизонтальне та вертикальне транспортування їх від приоб`єктного складу до місця встановлення, монтажу чи використання в діло (внутрішньобудівельний транспорт), за винятком випадків, застережених у технічних частинах відповідних Збірників.

Згідно з п. 1.16 ДСТУ-Н Б Д.2.3-40:2012 «Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на монтаж устаткування», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 № 667, у РЕКНМУ (ресурсні елементні кошторисні норми на монтаж устаткування, технологічних трубопроводів, контроль якості зварних з`єднань) враховано ресурси, пов`язані з виконанням повного комплексу робіт з монтажу устаткування, що регламентується діючими положеннями з організації, провадження і приймання робіт, включаючи, зокрема:

- приймання устаткування до монтажу;

- вивантаження устаткування, матеріалів, виробів та конструкцій на приоб`єктному складі, горизонтальне та вертикальне транспортування їх від приоб`єктного складу до місця встановлення, монтажу чи використання в діло (внутрішньобудівельний транспорт), за винятком випадків, обумовлених у технічних частинах відповідних Збірників.

Таким чином, вищевказані положення державних стандартів, на порушення яких вказано відповідачем, не містять прямої заборони чи застереження щодо застосування внутрішньомайданчикового транспортування від приоб`єктного складу до об`єкта будівництва.

Також відповідач покликається на роз`яснення Мінрегіонбуду в збірнику «Ціноутворення в будівництві» за березень 2003 року, а саме: «Транспортування по території будівельного майданчика (внутрібудівельне транспортування) від приоб`єктного складу до місця установки, монтажу чи використання в діло матеріалів, виробів і конструкцій враховано ресурсними елементними кошторисними нормами. Для цієї цілі нормами передбачені автомобілі бортові відповідної вантажопідйомності. У випадках, коли у відповідності з проектом організації будівництва приоб`єктні склади і майданчики для складування матеріалів, виробів і конструкцій розташовані безпосередньо близько від об`єктів будівництва і немає необхідності у внутрібудівельному транспортуванні матеріальних ресурсів автомобільним транспортом, в розрахунках одиничної вартості видів робіт передбачена нормами робота бортових автомобілів не враховується».

Ревізією обставини щодо означеного порушення по об`єкту «Реконструкція незавершеного будівництва школи під ЗОШ І-ІІІ ступенів по вул. Шкільній,15 в с. Горбаків Гощанського району Рівненської області» відображена таким чином: «Відповідно до проектно-кошторисної документації по даному об`єкту, наданої для ревізії, а саме проекту організації будівництва (далі ПОБ), конструкції доставляються до місця монтажу автотранспортом, їх розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести «з коліс». Також, в проекті організації будівництва, у відповідності до будгенплану організації будівництва, відкриті майданчики для зберігання будівельних конструкцій знаходяться в зоні дії кранів, стоянки яких передбачені так, щоб відразу, без необхідності внутрішньомайданчикового транспортування, переміщати матеріали з відкритого складського майданчика до місця монтажу» (арк. акту ревізії 56, а.с. 106 т. 2).

При цьому, дослідженням Проекту організації будівництва об`єкта «Реконструкція незавершеного будівництва школи під ЗОШ І-ІІІ ступенів по вул. Шкільній, 15 в с. Горбаків Гощанського району Рівненської області» встановлено наявність проектованих майданчиків та тимчасових під`їздних шляхів, при цьому не всі майданчики знаходяться в зоні дії кранів (а.с. 38 т. 4).

Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідачем не доведено можливість здійснення будівельного процесу без залучення внутрішньомайданчикових автомобілів.

Окрім цього, про необґрунтованість доводів апелянта про те, що проектом організації будівництва передбачено, що монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести «з коліс» (тобто без розвантаження), свідчить і той факт, що у п. 5.3 ПОБ передбачено: «Монтаж елементів покриття та перекриття будівлі школи та пожводойм виконувати автокраном КС-4561А, вантажопідйомністю 16 т зі стрілою 18 м. В якості допоміжного крана при роботі на котельні та для подачі матеріалів можливо використати автокран КС-3575А вантажопідйомністю 10 т. Конструкції доставляють до місця монтажу автотранспортом, розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів» (а.с. 37 т .4). А згідно з п. 5 ПОБ: «Монтаж конструкцій та подачу матеріалів виконувати автокраном КС-4561А вантажопідйомністю 16 т. Монтаж великогабаритних конструкцій вести по-можливості «з коліс» (а.с. 38 т. 4). Таким чином, проектом організації будівництва передбачено здійснення монтажних робіт без розвантаження матеріалів не у всіх випадках, а за наявності такої можливості, а тому ПОБ не виключає необхідності застосування внутрішньомайданчикових автомобілів.

Докази можливості здійснення монтажу «з коліс» без застосування спеціальних автомобілів відсутні.

Отже, відповідач належними та допустимими доказами не підтвердив висновків ревізії про те, що внаслідок порушення п. 1.19 ДСТУ Н Б Д.2.2-48:2012 та п. 1.16 ДСТУ Н Б Д.2.3-40:2012 завищено вартість виконаних робіт на суму 1075687,37 грн, а відтак пункт 2 Вимоги є протиправним.

Щодо висновків зазначених у пункті 5 вимоги, про зайве використання Департаментом коштів державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на загальну суму 3016741 грн, коштів місцевого бюджету на суму 1139382,0 грн та як наслідок нанесення матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку та місцевому бюджету на вказані суми відповідно, суд зазначає наступне.

Вказаний вище висновок зумовлений недотриманням позивачем обсягів проведення фінансування об`єктів, визначених реєстраційними картками (очікувані джерела фінансування бюджетна форма 3) запропонованих по проектах, які пройшли конкурсний відбір та затверджені відповідними постановами Кабінету Міністрів України, невірного розподілу залишку невикористаних коштів та повернення їх не до відповідного бюджету.

Суд враховує, що відповідно до Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватись за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, інвестиційні програми і проекти повинні відповідати одній з таких умов:

1) відповідність пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку, стратегіях розвитку регіонів та у планах заходів з їх реалізації;

2) впровадження інвестиційних програм і проектів як проектів співробітництва територіальних громад;

3) підтримка добровільно об`єднаних територіальних громад (пункт 6 Порядку).

Основними умовами відбору регіональною комісією інвестиційних програм і проектів є їх відповідність пункту 6 цього Порядку, а також таким критеріям:

1) для проектів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) - наявність затвердженої в установленому законодавством порядку проектної документації;

2) календарний план реалізації становить від одного до трьох років;

3) співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків;

4) спроможність суб`єктів, на фінансування об`єктів яких залучаються кошти державного фонду регіонального розвитку, забезпечувати подальше власне фінансування або їх утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів (пункт 7 Порядку № 196).

Тобто Порядок № 196 визначає основними умовами відбору регіональною комісією інвестиційних програм і проектів - відповідність пункту 6 цього Порядку, а також визначеним критеріям, серед яких наявність співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків.

Цей Порядок стосується стадії підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватись за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, і не регламентує порядку використання коштів державного фонду регіонального розвитку, як і повернення невикористаних сум коштів.

За приписами частини третьої ст. 24-1 Бюджетного кодексу України (в редакції на час виникнення відповідних правовідносин) програми і проекти, що реалізуються за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, підлягають співфінансуванню з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків.

Дослідженням акту ревізії встановлено, що у всіх проектах регіонального розвитку, фінансування яких здійснювалось в 2015-2016 роках за рахунок державного фонду регіонального розвитку, була дотримана обов`язкова вимога щодо частки співфінансування з місцевого бюджету не менше 10%.

Суд також враховує, що в акті ревізії не зазначено випадків нецільового та неефективного використання коштів державного фонду регіонального розвитку та коштів місцевих бюджетів.

Таким чином, невірний, на думку контролюючого органу, розподіл Департаментом залишку невикористаних коштів та повернення їх не до відповідного бюджету не дає підстав для висновку щодо зайвого використання коштів державного фонду регіонального розвитку та відповідного місцевого бюджету.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що відсутні підстави для висновку щодо заподіяння Департаментом матеріальної шкоди (збитків) для державного фонду регіонального розвитку та відповідного бюджету, позаяк ревізією не встановлено об`єктивних доказів, які б підтверджували факт втрати активів чи недоотримання належних доходів об`єктом контролю та/або державою.

За наведеного, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідач належними та допустимими доказами не підтвердив порушення Департаментом пункту 7 Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, та статті 24-1 Бюджетного кодексу України, а відтак висновки акту ревізії в означеній частині є необґрунтованими, що дає суду підстави для висновку про протиправність пункту 5 Вимоги про усунення виявлених порушень.

Щодо законності пункту 4 вимоги, апеляційний суд зазначає наступне.

Означене порушення ґрунтується на висновку про порушення Департаментом п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 та п. 5.2, п. 6, п. 7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903.

Відповідно до п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, до глави 10 «Утримання служби замовника» зведених кошторисних розрахунків вартості об`єктів будівництва (графи 6 та 7) включаються кошти на утримання служби замовника (включаючи кошти на здійснення технічного нагляду) в обґрунтованому розмірі, який, як правило, складає до 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 7. При цьому, якщо функції замовника здійснює структурний підрозділ підприємства, який утримується за рахунок основної діяльності, кошти на утримання служби замовника до зведеного кошторисного розрахунку вартості об`єкта будівництва не включаються, що обумовлюється вихідними даними на проектування.

Як встановлено судом, Департаментом в кошторисі установи передбачені надходження в розмірі до 2,5% вартості будівництва, фінансування якого здійснюється за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів, - плата на утримання служби замовника, в тому числі на технічний нагляд.

Контролюючий орган вважає, що за певних обставин витрати на утримання служби замовника можуть як включатись, так і не включатись до зведеного кошторисного розрахунку вартості об`єкта будівництва. Тобто, під час розрахунків надходжень до спеціального фонду проекту кошторису необхідно враховувати джерела фінансування об`єкта будівництва та служби замовника. Зокрема, у разі якщо Департамент виконує функцію замовника та здійснення технічного нагляду на об`єктах житлово-комунального і соціального призначення Рівненської області і при цьому виступає розпорядником коштів вказаної територіальної громади, - він не вправі закладати у кошторис ці надходження у розмірі до 2.5 %. Також відповідач вказує, що в Департаменті відсутні власні надходження, які б дозволяли сформувати спеціальний фонд установи та утримувати 27 штатних одиниць працівників управління капітального будівництва, які являються державними службовцями, а тому Департаментом сформовано свій спеціальний фонд за рахунок послуг, які установа надавала сама для себе на платній основі.

Ці ж висновки викладені в пунктах 3.1, 3.4 та 3.5 розділу 3 акта ревізії та покладені відповідачем в основу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 31.01.2018 № 13-17-05-17/533.

Таким чином, в ході судового розгляду справи підлягала перевірці правомірність формування Департаментом зведених кошторисних розрахунків вартості об`єктів будівництва на утримання служби замовника.

Ревізією встановлено і позивач не заперечує, що фінансово-господарська діяльність Департаменту за КПКВК 7871010 «Здійснення виконавчої влади у Рівненській області» в ревізійному періоді здійснювалась згідно з кошторисом, джерелом формування якого є кошти загального та спеціального фонду державного бюджету.

Основним джерелом надходжень до спеціального фонду кошторису державного бюджету Департаменту в ревізійному періоді є відрахування на утримання служби замовника, передбачені у вартості будівництва, реконструкції та ремонту (код доходів бюджету 25010100) (арк. акта ревізії 177, а.с. 226 т. 2).

Відповідач зазначив, що виконання Департаментом покладених на нього повноважень повинно здійснюватись за рахунок коштів загального фонду кошторису, а реалізація повноважень щодо надання послуг на договірних засадах в частині отримання доходів належить до спеціального фонду кошторису.

Відповідно до Положення про департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації 18.01.2013 № 24 (у редакції розпорядження голови облдержадміністрації 06.04.2017 № 207) (далі - Положення про Департамент, а.с. 139 т. 3), Департамент є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, утворюється головою облдержадміністрації, входить до її складу і в межах Рівненської області забезпечує виконання покладених на департамент завдань (пункт 1). Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення про Департамент, основними його завданнями є, зокрема, виконання функції замовника, в тому числі на усі види ремонтних робіт на об`єктах житлово-комунального і соціального призначення на території області.

Відповідно до підпункту 28 пункту 5 Положення про Департамент, Департамент здійснює передбачені законом наступні галузеві повноваження, зокрема, у сфері капітального будівництва:

- виконання функції замовника із будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонту об`єктів, визначених розпорядженнями голови обласної державної адміністрації;

- здійснення технічного нагляду за будівництвом та ремонтом, контролю за відповідністю обсягів та якості виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам;

- надання на договірних засадах, за погодженням з обласною державною адміністрацією, послуги замовника підприємствам і організаціям, незалежно від форми власності, та окремим громадянам.

Статтею 13 Бюджетного кодексу України встановлено, що бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами загального фонду бюджету є:

1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету;

2) всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету;

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету);

4) фінансування загального фонду бюджету.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є:

1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування;

2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ);

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету);

4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Згідно з пунктом 1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 (далі - Порядок № 228) кошторис бюджетної установи (далі - кошторис) має такі складові частини:

загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов`язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Порядком здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903, передбачено, що технічний нагляд забезпечує замовник (забудовник) протягом усього періоду будівництва об`єкта з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю та обсягами робіт, виконаних під час будівництва або зміни (зокрема шляхом знесення) такого об`єкта.

Отже фінансування за рахунок спеціального фонду бюджету видатків, пов`язаних з наданням послуг замовника, у тому числі здійснення технічного нагляду, на об`єктах житлово-комунального та соціального призначення, які фінансуються за рахунок коштів територіальної громади області, не суперечить приписам пункту 1 Порядку № 228, позаяк здійснення таких видатків безпосередньо пов`язане з реалізацією установою пріоритетних заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій. Окрім цього, суд зауважує, що здійснення технічного нагляду забезпечується працівниками управління капітального будівництва позивача, які відповідно до штатних розписів Департаменту в ревізійному періоді фінансувалися саме за рахунок спеціального фонду державного бюджету, їх фінансування за рахунок загального фонду не передбачене.

Суд першої інстанції правильно відхилив доводи відповідача про те, що означені послуги Департамент надавав сам собі, так як відповідно до Положення Департамент є замовником будівництва, реконструкції, капітального ремонту та ремонтно-реставраційних робіт усіх об`єктів житлово-комунального та соціально-культурного призначення на території Рівненської області, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного та обласного бюджетів, а тому відповідні послуги надаються державі або територіальній громаді Рівненської області.

Також, фінансово-господарська діяльність Департаменту за КПКВК 7871010 «Здійснення виконавчої влади у Рівненській області» в ревізійному періоді здійснювалась згідно з кошторисом, джерелом формування якого є кошти загального та спеціального фонду державного бюджету. Кошторис Департаменту, план асигнувань загального фонду бюджету, довідки про зміни до кошторису затверджені Рівненською обласною державною адміністрацією та погоджені з головним фінансовим управлінням Рівненської облдержадміністрації (арк. акта ревізії 177-180, а.с. 226-229 т. 2).

Відповідно до пункту 17 Порядку № 228 обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів та/або фінансування бюджету чи повернення кредитів до бюджету, що плануються на наступний рік.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2001 № 702 «Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри» установлено, що кошти, отримані управлінням капітального будівництва від надання послуг відповідно до законодавства, спрямовуються на організацію надання цих послуг шляхом зарахування на спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті в органах Державного казначейства, та використовуються згідно з відповідними кошторисами, затвердженими в установленому порядку.

Видатки спеціального фонду, що затверджені в кошторисі департаменту з питань будівництва та архітектури, здійснюються з урахуванням вимог частини дев`ятої статті 51 Бюджетного кодексу України на оплату праці працівників, якими надаються згадані послуги, господарські видатки, комунальні послуги, оплату енергоносіїв (а.с. 64-65 т. 3).

Щодо доводів відповідача про порушення Департаментом бюджетного законодавства на стадії фактичного наповнення (арк. акта ревізії 195-201, а.с. 244-250 т. 2), суд зазначає таке.

Відповідно до п. 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20.03.2012 за № 419/20732, розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати взяття бюджетного зобов`язання подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів за формою згідно з додатком 1 (далі - Реєстр) на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях і оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов`язання.

Згідно з п. 2.4 цього Порядку розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати прийняття ними до виконання бюджетного фінансового зобов`язання, якщо інше не передбачено бюджетним зобов`язанням, подають до відповідного органу Казначейства Реєстр фінансових зобов`язань за формою згідно з додатком 2 на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях, а також оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов`язання та бюджетного фінансового зобов`язання.

Як зазначено вище, кошти на здійснення технічного нагляду є складовою коштів на утримання служби замовника, які як правило, складають до 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 7, та нараховуються відповідно до п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 відповідно замовником чи установою, що здійснює технічний нагляд.

Тобто, розмір відрахувань на здійснення технічного нагляду визначений нормативно, а фактичне здійснення Департаментом функції технічного нагляду на об`єктах будівництва відповідач не заперечує.

Судом встановлено, що на підтвердження взятих бюджетних фінансових зобов`язань Департаментом до органів державного казначейства в різних випадках подавались: акти нарахувань витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду; розрахунки нарахувань витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи.

Статтею 1 цього Закону визначено, що первинний документ - це документ, який містить відомості про господарську операцію.

Первинні документи повинні мати такі обов`язкові реквізити: назву документа (форми); дату складання; назву підприємства, від імені якого складено документ; зміст та обсяг господарської операції, одиницю виміру господарської операції; посади осіб, відповідальних за здійснення господарської операції і правильність її оформлення; особистий підпис або інші дані, що дають змогу ідентифікувати особу, яка брала участь у здійсненні господарської операції.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» одним із основних принципів бухгалтерського обліку та фінансової звітності є превалювання сутності над формою, який передбачає, що операції обліковуються відповідно до їх сутності, а не лише виходячи з юридичної форми документа.

Таким чином, форма первинних документів бухгалтерського обліку не свідчить про їх дефектність в разі фактичного здійснення господарської операції.

Статтею 8 цього Закону передбачено, що установа самостійно обирає форми організації бухгалтерського обліку та порядок ведення бухгалтерського обліку.

Отже, Департамент, який здійснює функції замовника робіт і функції технічного нагляду за виконанням робіт, правомірно складав акти та розрахунки нарахування витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду, у розмірі передбаченому відповідним державним стандартом. При цьому, суд зазначає, що ненадання Департаментом до органу Державного казначейства відповідного договору не свідчить про порушення п. 2.2, п. 2.4 Порядку № 309, оскільки договірні відносини відсутні при одноосібному виконанню функцій замовника та технічного нагляду.

Відповідно до Методичних рекомендацій щодо переліку підтвердних документів для реєстрації бюджетних зобов`язань, бюджетних фінансових зобов`язань та проведення платежів, затверджених наказом Державної казначейської служби України 15.04.2016 № 116, ці Методичні рекомендації визначають перелік підтвердних документів, які надаються розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів на стадіях реєстрації бюджетних зобов`язань, бюджетних фінансових зобов`язань та проведення платежів.

До органів Казначейства на стадіях реєстрації бюджетних зобов`язань, бюджетних фінансових зобов`язань та проведення платежів надаються підтвердні документи, передбачені законодавством, в залежності від сутності платежу.

Перелік підтвердних документів є орієнтовним і може змінюватись в залежності від змін в законодавстві.

Таким чином, суд вважає, що акти та розрахунки нарахувань витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду, відповідають сутності здійснених операцій та платежів.

За встановлених обставин суд дійшов висновку, що висновки акту ревізії, викладені в п. 3.4, п. 3.5 розділу 3, щодо утримання служби замовника, не знайшли свого підтвердження в ході судового розгляду справи, а відтак пункт 4 Вимоги та Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства суд вважає необґрунтованими, такими, що не відповідають матеріальному закону та обставинам справи.

Також апеляційний суд вважає правильними висновки суду першої інстанції щодо неналежного формулювання відповідачем обов`язкових для виконання вимоги та попередження з таких підстав.

Зі змісту цих документів видно, що в них викладено висновки Держаудитслужби про виявлені під час ревізії порушення Департаментом вимог чинного законодавства, що призвели до завдання збитків державному та місцевому бюджетам та визначено розмір цих збитків, а також виявлено порушення бюджетного законодавства, що призвело до здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів за відсутності підтвердних документів. При цьому, відповідач зазначив про необхідність усунути виявлені порушення вимог бюджетного законодавства у встановлений строк, однак не зазначено спосіб реалізації такої вимоги.

По суті оскаржені позивачем пункти вимоги та попередження відтворюють висновки відповідача, викладені в акті ревізії щодо виявлених на думку Держаудитслужби порушень в організації фінансово-господарської діяльності Департаменту. Водночас, пред`явлені позивачу вимоги обмежено переліком встановлених порушень, не містять визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Департаментом для усунення виявлених порушень.

Оскаржені вимога та попередження, як індивідуально-правові акти, в силу закону обов`язкові до виконання підконтрольною установою, прийняті з порушенням вимог закону щодо їх змісту, оскільки є неконкретизованими.

Зазначивши про необхідність усунути виявлені порушення, відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного на думку відповідача використання бюджетних коштів, фінансування утримання управління капітального будівництва тощо.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги та попередження в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону до змісту вимоги та попередження як актів індивідуальної дії.

Аналогічної правової позиції дотримується Верховний Суд в постанові від 20.11.2018 у справі № 815/4223/16 .

Отже, суд першої інстанції правильно задовольнив позов в цій частині.

Апеляційний суд зауважує, що спір в апеляційному порядку розглянуто в межах апеляційної скарги, тобто в частині щодо задоволення позовних вимог, а тому підстави для надання оцінки судовому рішенню в частині відмови у задоволенні позову відсутні.

У Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), серед іншого, зазначено, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Зі змісту рішення Рівненського окружного адміністративного суду зрозуміло мотиви, з яких суд дійшов висновку про порушення прав позивача, а тому оскаржуване судове рішення є обґрунтованим і підстав для його скасування немає.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що суд першої інстанції вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, при цьому судом були повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.

Враховуючи, що апеляційний суд залишає в силі рішення суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст.ст. 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби та управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року у справі № 817/663/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді Т. І. Шинкар
І. І. Запотічний
Повний текст постанови складено 02 вересня 2019 року.