Справа № 1340/5404/18
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2019-08-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2019 року№ 857/5309/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Большакової О.О., Затолочного В.С.,

при секретарі судового засідання - Пильо І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2019 року у справі №1340/5404/18 (суддя Сподарик Н.І., рішення ухвалене о 12/56 год, м.Львів, повний текст складено 12 квітня 2019 року) за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , про визнання протиправною і скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2018 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» (далі - ПАТ) звернулося до суду із позовами до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31.10.2018 №21пз/21/1013-6/5029-18 (далі - Постанова).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2019 року позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

В доводах апеляційної скарги посилається на окремі обставини справи та вказує на безпідставність висновків суду першої інстанції стосовно того, що відповідачем не встановлено та не надано доказів, що саме працівники позивача виконували будівельні роботи та пошкодили пам`ятку національного значення, так як факт виконання будівельних робіт саме працівниками ПАТ не заперечується самим позивачем. Також вважає помилковими твердження суду щодо пропуску відповідачем строку притягнення до відповідальності з покликанням на договір підряду від 20.04.2015 та на вимоги статті 250 Господарського кодексу України (далі - ГК). Зазначає, що строки визначені статтею 250 ГК мають загальний характер та можуть застосовуватись у разі відсутності спеціальних нормативно-правових актів, у яких було б визначено строки притягнення до відповідальності, тому в даному випадку потрібно застосовувати спеціальні норми права, або Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) або «Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» затверджений постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 06.04.1995 №244 (у редакції постанови КМУ від 02.10.2013 №735; далі - Порядок, Постанова №244 відповідно).

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Третя особа в судове засідання не з`явилась, про дату, час та місце розгляду справи була повідомлена належним чином, а тому суд апеляційної інстанції у відповідності до вимог частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи у відсутності належно повідомлених учасників справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що суб`єктом владних повноважень не доведено належними та допустимими доказами правомірності прийнятого ним рішення та не спростовано доводи позивача.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що посадовими особами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області (далі - Департамент) в період з 26.07. до 09.08.2018 на підставі наказу Департаменту від 26.07.2018 №164П, звернення ОСОБА_2 від 02.07.2018 №1013/18/4-744 проведено позапланову перевірку на об`єкті «Реконструкція газопроводу середнього тиску в с.Звенигород Пустомитівського району Львівської області» (далі - Об`єкт перевірки) щодо дотримання суб`єктом містобудування ПАТ, фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 (далі - ФОП), головним інженером проекту ОСОБА_4 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (а.с.67-68).

За наслідками проведеної перевірки складено акт від 08.08.2018 №570/18 (далі - Акт), яким встановлено порушення позивачем вимог пункту 3 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та абзацу 3 пункту 5 «Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт» затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 №466 (в редакції постанови КМУ від 26.08.2015 №747; далі - Порядок №466).

Зазначене порушення полягало в тому, що ПАТ проводить реконструкцію на Об`єкті перевірки без права на виконання будівельних робіт - дозволу на виконання будівельних робіт. Крім того, вказана реконструкція Об`єкта перевірки проводиться, згідно проектної документації (робочий проект), розробленої в 2016 році ФОП на підставі технічних умов від 13.06.2016 №33-04-16. Відповідно до розрахунку категорії складності, наявного в пояснювальній записці проектної документації, Об`єкт перевірки відноситься до класу наслідків СС-2 та другої категорії складності.

Експертизи проектної документації не представлено.

Станом на час перевірки розпочато роботи з прокладання поліетиленової труби газопроводу на довжині приблизно 100 мм в траншеї глибиною 1 м на відстані близько 5 м від існуючого газопроводу. Роботи проводяться на території пам`ятки археології національного значення «Городище літописного міста Звенигород», внесеного до переліку об`єктів культурної спадщини національного значення під охоронним №130021-Н, згідно з постановою КМУ «Про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» від 03.09.2009 №928.

Згідно статті 32 Закону №3038-VI до значних наслідків (СС3) відносяться такі об`єкти: пам`ятки культурної спадщини, визначені відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III).

В Єдиному реєстрі отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів відсутня інформація про реєстрацію права на виконання будівельних робіт реконструкцію Об`єкта перевірки(а.с.10-24).

Цього дня, 08.08.2018 ПАТ видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт №570, яким позивача зобов`язано негайно з дня отримання даного припису зупинити виконання будівельних робіт на Об`єкті перевірки, а також складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №570. Примірники припису та протоколу 08.08.2018 отримав головний інженер ПАТ ОСОБА_5 (а.с.138-139).

Вказані документи разом з Актом направлені позивачу поштою (а.с.140-143).

31.10.2018 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Горох Н.С. винесено Постанову, якою ПАТ визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 3 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у розмірі 1656900 грн (а.с.10-12).

Вважаючи, вказану Постанову протиправною та такою, що підлягає скасуванню позивач звернувся до суду із цим позовом. Зокрема, зазначає, що на виконання газонебезпечних робіт в газовому господарстві по реконструкції Об`єкту перевірки між ПАТ (замовник) та Приватним Підприємством «Інстал-Плаза» (підрядник) укладено договір підряду від 20.04.2015, за яким підрядник зобов`язувався виконати комплекс будівельно-монтажних робіт: заміна аварійної ділянки газопроводу середнього тиску Ду 100 в с.Звенигород, Пустомитівського району. На виконання зазначеного вище договору також складено донесення від 20.04.2015 №208 та наряд-допуск №380/15, тому роботи по реконструкції зазначеного вище газопроводу розпочалися ще 20.04.2015. Початок виконання робіт по реконструкції розподільного газопроводу середнього тиску розпочалися у квітні 2015 року, що також підтверджується відомостями з паспорта №7 розподільного газопроводу середнього тиску (а.с.27-42).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Згідно статей 6, 7 Закону №3038-VI органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації (пункт 6 частини першої статті 7 Закону №3038-VI).

Частиною першою статті 41 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому КМУ.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Згідно пунктом 9 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 №553 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок №533) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.

За пунктами 16-22 Порядку №533 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Частиною другою статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону №208/94-ВР (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Нормами статті 32 Закону визначено, що клас наслідків (відповідальності) будівель і споруд (далі - клас наслідків) - це характеристика рівня можливої небезпеки для здоров`я і життя людей, які постійно або періодично перебуватимуть на об`єкті або які знаходитимуться зовні такого об`єкта, матеріальних збитків чи соціальних втрат, пов`язаних із припиненням експлуатації або з втратою цілісності об`єкта.

Клас наслідків визначається відповідно до вимог будівельних норм, стандартів, нормативних документів і правил, затверджених згідно із законодавством.

Усі об`єкти поділяються за такими класами наслідків (відповідальності): незначні наслідки - СС1; середні наслідки - СС2; значні наслідки - СС3.

До значних наслідків (СС3) відносяться такі об`єкти:пам`ятки культурної спадщини, визначені відповідно до Закону №1805-III.

Об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність (стаття перша Закону №1805-III).

У пункті 3 частини першої статті 34 Закону №3038-VI закріплено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Згідно з абзацом 3 пункту 3 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), - у розмірі дев`ятисот прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Постановою №244 затверджений Порядок (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), який визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом №208/94-ВР.

Відповідно до пункту 6 штраф за правопорушення може бути накладено на суб`єкта містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення. Днем виявлення правопорушення є день складення акта перевірки відповідного суб`єкта містобудування.

Вказані положення кореспондуються із нормами частини одинадцятої статті 2 Закону №208/94-ВР.

З матеріалів справи видно, що інкриміноване позивачу правопорушення виявлено під час проведення перевірки за результатами якої складено Акт від 08.08.2018, тому визначений Законом №208/94-ВР та Порядком №244 шестимісячний строк з дня виявлення правопорушення до моменту накладення штрафу (31.10.2018) не пропущений.

Водночас, суд апеляційної інстанції вважає помилковими твердження апелянта щодо дотримання посадовими особами Департаменту трирічного строку накладення штрафу згідно Постанови з дня вчинення правопорушення. Так, відповідач вважає, що оскільки оскаржувана Постанова винесена 31.10.2018, то правопорушення повинно було бути скоєним та завершеним будівництвом 31.10.2015.

Разом з тим, будь яких доказів про час початку ПАТ, чи час закінчення вказаних у Акті робіт щодо реконструкції Об`єкта перевірки, а також доказів про факт продовження таких робіт на час перевірки та доказів того, що внаслідок проведення цих робіт саме працівниками ПАТ пошкоджено пам`ятку культурної спадщини відповідачем ні в оскаржуваній Постанові, ні в документах, що стали підставою для її винесення не наведено та не надано.

Фотофіксація здійснена при проведені перевірки свідчить лише про наявність газопроводу, між тим, на ній відсутні зазначення щодо місця, часу та дати фотозйомки, не зафіксовано будь яких працівників чи техніки, що належали ПАТ.

При цьому, матеріали розглядуваної справи містять документи якими зафіксовано, що 20.04.2015 проведення робіт щодо заміни аварійної ділянки середнього тиску ДУ-100 мм в с.Звенигороді Пустомитівського району Львівської області почато та завершено 20.04.2015.

З огляду на викладене, суд першої інстанції вірно вказав на те, що перебіг терміну давності про притягнення до відповідальності ПАТ за проведення робіт щодо заміни аварійної ділянки Об`єкта перевірки закінчився 20.04.2018, що свідчить про пропущення трирічного строку накладення штрафу за правопорушення передбачене Законом №208/94-ВР з дня його вчинення.

Враховуючи вищенаведене, є обґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що заходи державного архітектурно-будівельного контролю посадовими особами ДАБІ були вчинені не об`єктивно, не в повному обсязі та не у відповідності із встановленими законодавчими нормами проведення таких перевірок, а тому висновки перевірки, проведеної з вказаними порушеннями, не можуть бути покладені в основу Постанови

Частиною другою статті 2 КАС передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

В силу частини першої статті 77 КАС кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статті 78 КАС. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС).

Згідно із частиною першою статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди при розгляді справ застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини, висловленій, зокрема, у пар.45 рішення в справі «Бочаров проти України» від 17 березня 2011 року, пар.53 рішення в справі «Федорченко та Лозенко проти України» від 20 вересня 2012 року, пар.43 рішення в справі «Кобець проти України» від 14 лютого 2008 року, при оцінці доказів і вирішенні спору суду слід керуватися критерієм доведення «поза розумним сумнівом». Тобто, встановлюючи істину в справі слід базуватися передусім на доказах, які належно, достовірно й достатньо підтверджують ті чи інші обставини таким чином, щоби не залишалося щодо них жодного обґрунтованого сумніву.

Зважаючи на те, що відповідачем не доведено в повній мірі правомірність винесеної Постанови у відповідності до вимог, встановлених частиною другою статті 2 та 77 КАС, не спростовано доводів позивача щодо протиправності оскаржуваної Постанови, суд апеляційної інстанції погоджується із судом першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанцій, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. Я. Качмар
судді О. О. Большакова
В. С. Затолочний
Повне судове рішення складено 2 вересня 2019 року.