Справа № 802/1873/17-а
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2019-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2019 року

Київ

справа №802/1873/17-а

адміністративне провадження №К/9901/66720/18

Верховний Суд в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №802/1873/17-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Вінницьке АТП-10556» до Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року, постановлену в складі колегії суддів: cудді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М., суддів Ватаманюка Р.В., Сторчака В.Ю.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Вінницьке АТП-10556» (далі - ТОВ «Вінницьке АТП-10556») звернулося до суду з адміністративним позовом до Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки, в якому просило: скасувати розрахунок плати за проїзд великовагових і великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування до акту АПВ №21263 від 07.03.2017 про перевищення транспортним засобом нормативних вагових та(або) габаритних параметрів.

2. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 14.11.2017 проведено заміну неналежного відповідача - з Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки на належного - Державну службу України з безпеки на транспорті.

3. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано розрахунок №102/17 від 07.03.2017 плати за проїзд великовагових та(або) великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування до акту від 07.03.2017 №212263.

4. Не погоджуючись зі судовим рішенням, керівник Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки оскаржив його в апеляційному порядку.

5. Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 жовтня 2018 року повернув апеляційну скаргу керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року.

6. Повертаючи апеляційну скаргу заявнику, суд апеляційної інстанції виходив з відсутності у цій справі підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

7. Так, Сьомим апеляційним адміністративним судом установлено, що керівник Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки оскаржив указане рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, не будучи при цьому учасником справи.

8. З тексту апеляційної скарги вбачається, що звернення керівника Вінницької місцевої прокуратури зумовлено необхідністю захисту інтересів держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки, оскільки наявність оскаржуваного рішення фактично порушує встановлений законодавством України порядок здійснення габаритно-вагового контролю та створює передумови для уникнення правопорушників від сплати коштів за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові та(або) габаритні параметри яких перевищують нормативні, які зараховуються до державного бюджету.

9. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в апеляційній скарзі не зазначено, не обґрунтовано та не надано доказів того, в чому полягає нездійснення або неналежним чином здійснення представництва в суді законних інтересів держави органом, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах, від імені та в інтересах якого пред`явлено апеляційну скаргу.

10. На переконання суду апеляційної інстанції обставини наведені апелянтом не можуть розцінюватись як достатні доводи в обґрунтування необхідності звернення керівника Вінницької місцевої прокуратури для захисту інтересів держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки, оскільки, ураховуючи правову природу спірних правовідносин, що були предметом розгляду цієї справи, суд не виявив жодних ознак порушення інтересів держави. У цьому випадку, державний орган не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду апеляційної інстанції з відповідною заявою про поновлення строків оскарження рішення суду першої інстанції, надавши при цьому докази сплати судового збору чи докази в підтвердження неможливості вчинення вказаної дії.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

11. Не погодившись з ухвалою апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги, заступник прокурора Вінницької області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить її скасувати та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

12. У доводах касаційної скарги скаржник указує, що в апеляційній скарзі були доведені підстави звернення керівника Вінницької місцевої прокуратури до суду в інтересах держави.

13. Скаржник пояснює, що Державною службою України з безпеки на транспорті та її територіальними органом, у порушення пункту 1, підпунктів 15, 27 пункту 5 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №103, не забезпечено виконання своїх функцій та завдань щодо реалізації державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, нарахування та вжиття заходів щодо стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів, вагові та(або) габаритні параметри яких перевищують нормативні, під час здійснення габаритно-вагового контролю. Зокрема державний орган фактично самоусунувся від реалізації свого права на оскарження незаконного рішення суду першої інстанції в цій справі, що зумовило необхідність його оскарження органами прокуратури, як органом, якому законом надано право захищати порушені державні інтереси.

14. Скаржник стверджує, що наявність вказаного незаконного судового рішення Вінницького окружного адміністративного суду фактично порушує встановлений законодавством України порядок здійснення габаритно-вагового контролю та створює передумови для уникнення ТОВ «Вінницьке АТП-10556» від сплати коштів за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів, вагові та(або) габаритні параметри яких перевищують нормативи, які, відповідно до статті 29 Бюджетного кодексу України, є одним із джерел формування спеціального фонду державного бюджету.

15. Як наслідок, несплата вказаних коштів тягне за собою ненадходження коштів до Державного бюджету України, тим самим ставить під загрозу своєчасне та повне фінансування Державної цільової економічної програми розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на 2018-2022 роки від 21.03.2018, метою якої є створення сучасної мережі автомобільних доріг загального користування державного значення, та яка фінансується зі спеціального фонду державного бюджету.

16. Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника прокурора Вінницької області на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року.

17. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30.05.2019 №550/0/78-19, у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

18. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.05.2019 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

19. Відзивів на касаційну скаргу не надійшло.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

20. Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

21. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України (у редакції, чинній на час подання апеляційної скарги) передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь в розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою в справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

22. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

23. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

24. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

25. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

26. Отож виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

27. У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

28. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

29. Ураховуючи, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

ІV. Позиція Верховного Суду

30. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

31. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

32. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

33. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

34. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

35. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

36. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

37. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

38. З матеріалів справи вбачається, що звернення керівника Вінницької місцевої прокуратури до суду з апеляційною скаргою зумовлено неналежним виконанням Чорноморським міжрегіональним управлінням Укртрансбезпеки покладених на нього законодавством повноважень.

39. Так, відповідач, отримавши 12.12.2017 постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 05.12.2017, фактично самоусунувся від реалізації свого права на оскарження рішення суду першої інстанції в цій справі, мотивуючи відсутністю коштів для сплати судового збору. Проте з клопотанням про відстрочення або розстрочення сплати судового збору до суду не звертався.

40. Суд зазначає, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави.

41. У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль служби публічних обвинувачів у демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення в справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.

42. Судом не встановлено підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесені повноваження щодо здійснення нарахування плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів, вагові та(або) габаритні параметри яких перевищують нормативні, - Державною службою України з безпеки на транспорті в особі Чорноморського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки.

43. Отже, судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що державний орган у цій справі не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду апеляційної інстанції з відповідною заявою про поновлення строків оскарження рішення суду першої інстанції, надавши при цьому докази сплати судового збору чи докази в підтвердження неможливості вчинення вказаної дії.

44. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

45. Ураховуючи те, що апеляційна скарга підписана неуповноваженою особою, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для її повернення.

46. Беручи до уваги приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

V. Судові витрати

47. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

48. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

49. Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області залишити без задоволення.

50. Ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року в справі №802/1873/17-а залишити без змін.

51. Судові витрати розподілу не підлягають.

52. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко