Справа № 200/3539/19-а
Суддя: Ястребова Любов Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-08-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 серпня 2019 року справа №200/3539/19-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: судді-доповідача Ястребової Л.В., суддів Компанієць І.Д., Казначеєва Е.Г.,

секретар Сізонов Є.С.,

за участі представників відповідача Макієнко Р.В., Штанько С.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Слов`янської міської ради на окрему ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 09.07.2019 року (головуючий 1 інстанції Циганенко А.І., повний текст складено 09.07.2019р. у м. Слов`янськ Донецька область) у справі № 200/3539/19-а за позовом народного депутата України Недави Олега Анатолійовича до виконавчого комітету Слов`янської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство «Слов`янське тролейбусне управління» Слов`янської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -

УСТАНОВИВ:

07 березня 2019 року народний депутат України Недава О.А. звернувся до суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Слов`янської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Комунальне підприємство «Слов`янське тролейбусне управління» Слов`янської міської ради в якому просив визнатия протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 06 лютого 2019 року №157 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус)».

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 09 липня 2019 року в задоволенні адміністративного позову народного депутата України Недави О .А. відмовлено в повному обсязі.

Водночас, Донецьким окружним адміністративним судом від 09 липня 2019 року постановлено окрему ухвалу, якою зобов`язано довести до відома Слов`янської міської ради та Слов`янського міського голови для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню вимог чинного законодавства. Про виконання окремої ухвали повідомити суд не пізніше двох місяців з дня отримання її копії Слов`янською міською радою та Слов`янським міським головою.

Не погоджуючись з окремою ухвалою виконавчий комітет Слов`янської міської ради подав апеляційну скаргу. В обґрунтування апеляційної скарги зазначається, що рішення виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 06.02.2019 року № 157 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус)» не є регуляторним актом у розумінні вимог ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки воно стосується певного комунального підприємства «Слов`янське тролейбусне управління» та положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин саме цього підприємства (визначеного кола осіб).

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Постановляючи окрему ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що рішення виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 06 лютого 2019 року №157 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус)», як регуляторний акт, було прийнято з порушенням вимог Закону України від 11 вересня 2003 року №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV) та Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», в редакції Закону України №2646-VIII від 06.12.2018, (далі - Закон №280/97-ВР). Відповідач, як розробник рішення виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 06 лютого 2019 року № 157 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус)» не розробив та не опублікував аналіз регуляторного впливу вказаного рішення виконавчого комітету, не оприлюднив повідомлення про оприлюднення проекту спірного рішення. Проект регуляторного акту (спірного рішення) був оприлюднений 09 січня 2019 року, а прийнятий 06 лютого 2019 року, тобто строк для ознайомлення з проектом та для прийняття від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань зауважень та пропозицій до регуляторного акту, був менший ніж встановлений Законом №1160-IV, а саме 27 днів замість мінімально необхідного одного місяця, а отже наявні підстави для винесення окремої ухвали.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до частини 12 статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Статтею 8 Закону №1160-IV встановлено, що стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень та пропозицій. Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акту, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування розробниками проектів регуляторних актів затверджується Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов`язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

«Методика проведення аналізу впливу регуляторного акта» затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308, в редакції постанови № 1151 від 16.12.2015 (далі - Методика).

Згідно пункту 13 Методики результати аналізу викладаються письмово згідно з додатком 1 і підписуються розробником проекту, а в разі, коли розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація, - керівником органу, установи чи організації.

За змістом статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Статтею 13 Закону №1160-IV встановлені способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності. Так, частиною другою цієї статті встановлено, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Доводом апеляційної скарги є твердження про неналежність рішення виконавчого комітету міськради про затвердження тарифів до регуляторного акта. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус) у м. Слов`янську.

Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі №490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі №405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а, від 20 лютого 2019 року у справі №812/1177/18.

Стосовно посилання на лист Державної регуляторної служби України від 11.10.2016 року, за № 6245/0/20-16, яким роз`яснено, що рішення про встановлення тарифів на проїзд міським транспортом не є за своєю правовою природою регуляторним актом, колегія суддів зазначає, що листи Державної регуляторної служби України мають роз`яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень. Отже, виходячи зі встановленої природи рішення Виконавчого комітету Слов`янської міської ради № 157 від 06 лютого 2019 року «Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус)» як регуляторного акта, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура.

Відповідно до ч.1 ст. 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Слід зазначити, що окрема ухвала є формою реагування суду на порушення норм права, причини та умови, що спричинили (зумовили) ці порушення, з метою їх усунення та запобігання таким порушенням у майбутньому.

Окрема ухвала дає можливість суду відреагувати на деякі порушення закону, стосовно яких він не може самостійно вжити заходів для усунення цих порушень, причин та умов, що їм сприяли, для встановлення винних осіб та притягнення їх до юридичної відповідальності.

Тобто, окрема ухвала є реакцією на ті порушення, що не усуваються постановою, а також на причини й умови вчинення порушень, щоб запобігти їх повторенню.

Як свідчать матеріали справи рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 09 липня 2019 року у задоволенні адміністративного позову народного депутата України Недави О.А. до виконавчого комітету Слов`янської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство «Слов`янське тролейбусне управління» про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 06 лютого 2019 року № 157 «Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус)» відмовлено в повному обсязі.

При цьому, статтею 36 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Згідно частини 1 статті 5 Закону №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи міської ради.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

За статтею 12 Закону №280/97-ВР міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідного міста. Міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Відповідно підпункту 2 пункту «а» статті 28 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів [...] міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні послуги.

Згідно статті 59 Закону №280/97-ВР виконавчий комітет міської ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Отже, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що органом та посадовою особою місцевого самоврядування які мають право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію рішення виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 06 лютого 2019 року №157 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським електротранспортом (тролейбус)», є Слов`янська міська рада та Слов`янський міський голова.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правомірно постановив окрему ухвалу, якою зобов`язав довести до відома Слов`янської міської ради та Слов`янського міського голови для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню вимог чинного законодавства.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції в повній мірі надав оцінку усім вказаним обставинам та зібраним по справі доказам, у зв`язку із чим, ухвалив законне та обґрунтоване рішення, а тому колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Слов`янської міської ради залишити без задоволення.

Окрему ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 09 липня 2019 року у справі № 200/3539/19-а - залишити без змін.

Повний текст постанови складений 27 серпня 2019 року.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: Л.В. Ястребова

Судді: І.Д. Компанієць

Е.Г. Казначеєв