Справа № 440/1924/19
Суддя: Є.Б. Супрун
Дата ухвалення: 2019-08-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

19 серпня 2019 рокум. ПолтаваСправа № 440/1924/19

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Супруна Є.Б., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження справу №440/1924/19 за позовом заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області до Машівської районної ради Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною,

В С Т А Н О В И В:

29.05.2019 позивач, заступник керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Машівської районної ради Полтавської області, визначивши в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Відділ освіти, сім`ї молоді та спорту Машівської РДА, Кошманівський навчально-виховний комплекс "Загальноосвітній навчальний заклад I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області, в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями і спорудами Кошманівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітній навчальний заклад I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради.

В якості підстави для звернення до суду заявник вказує на протиправну, як на його думку, бездіяльність відповідача в частині невиконання органом місцевого самоврядування покладених законом обов`язків з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад, чим порушено інтереси держави.

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 позовну заяву залишено без руху через невідповідність вимогам статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України.

Після усунення недоліків ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.06.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

09.07.2019 до суду від відповідача надійшов відзив на позов, в якому той заперечує проти позовних вимог в повному обсязі та вважає їх безпідставними і необґрунтованими, оскільки прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та навчального закладу, а також неналежно обґрунтовано підстави звернення до суду. Крім того, Машівська районна рада Полтавської області не вбачає зі свого боку бездіяльності щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під зазначеною школою, оскільки нею вживалися певні дії щодо її реєстрації, але з незалежних обставин ці дії не могли бути вчинені (а.с. 75-83).

Суд розглядає дану справу на підставі частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами, в межах строку, встановленого статтею 263 цього ж Кодексу.

Суд, вивчивши матеріали справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

Як свідчить зміст позовної заяви, адміністративний позов пред`явлено прокурором з підстав необхідності захисту інтересів держави. На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає в тому, що Машівська районна рада всупереч вимог Закону України "Про освіту" та Земельного кодексу України не вживає заходів спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Зазначене створює передумови для зловживання при розпорядженні та використанні земельних ділянок, ризики для нормального функціонування закладів освіти та, як наслідок, перешкоди в реалізації громадянами права на освіту.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає наступне.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Спеціальним законом, яким визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захисту прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1. Якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2. У разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд - перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, як позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Тобто, обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Всупереч наведеному доказів такого повідомлення матеріали справи не містять, і прокурор про такі обставини не зазначає. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Більш того, позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.

На переконання прокурора позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності відповідача оформити правовстановлюючі документи на земельну ділянку під будівлями і спорудами Кошманівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області, завадить можливим зловживанням щодо розпорядження землею, на якій розташований заклад освіти.

Однак тут слід зазначити, що виготовлення відповідачем правовстановлюючих документів не є запорукою від будь-яких зловживань із землею. При цьому, вимога про зобов`язання відповідача зареєструвати відповідне право в Єдиному державному реєстрі майнових прав, прокурором не заявляється взагалі.

Під способом захисту суб`єктивних адміністративних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту прав та інтересів передбачений статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

Власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, який прямо визначається спеціальним законом, що регламентує конкретні адміністративні правовідносини. Разом з тим, зазначені вимоги закону залишаться поза увагою суду, якщо позовні вимоги спрямовані на захист прав та інтересів у майбутньому, оскільки захисту підлягає тільки порушене право.

За таких обставин суд вважає, що прокурор не довів, що Машівська районна рада Полтавської області не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже, і не довів підстав для представництва інтересів держави.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як встановлено частиною першою статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України, здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

За змістом пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Оскільки судом встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, то позов слід залишити без розгляду.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону України від 08.07.2011 №3674-VI "Про судовий збір", сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).

На підставі викладеного, керуючись статтями 240, 243, 248, 259, 293-294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Позов заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області (вул. Центральна, 24-А, смт Чутове, Чутівський район, Полтавська область, 38800) до Машівської районної ради Полтавської області (вул. Незалежності, 113, смт Машівка, Полтавська область, 39400, ) про визнання бездіяльності протиправною - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і може бути оскаржена в апеляційному порядку протягом п`ятнадцяти днів з моменту її підписання до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням положень п.п. 15.5 п. 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Є.Б. Супрун