Справа № 813/143/18
Суддя: Бруновська Надія Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-08-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
23 серпня 2019 рокуЛьвів№ 857/3595/18
судді Восьмого апеляційного адміністративного суду Бруновської Н.В. стосовно постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 р.
в справі № 857/3595/18
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 р. апеляційні скарги Волинської обласної державної адміністрації, Володимир-Волинської міської ради Волинської області, Відділу культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради задоволено. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 р. у справі № 813/143/18 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, Володимир-Волинської міської ради Волинської області, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, Відділу культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії відмовлено.
Проте, за наслідками розгляду адміністративної справи № 813/143/18, я незгодна із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019р., оскільки апеляційні скарги слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін виходячи із наступного.
Так, ухвалюючи рішення Восьмий апеляційний адміністративний суд повинен діяти дотримуючись принципів адміністративного судочинства які передбачені ст. 2 КАС України, а саме: верховенства права, законності, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
Відповідно до вимог ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відмовляючи в задоволенні позову Восьмий апеляційний адміністративний суд виходив із того, що докази які є в матеріалах справи свідчать про відсутність у місті Володимир-Волинському Волинської області вже понад 70 років такого об`єкту як «Єврейське кладовище»
Таке рішення вважаю помилковим та необґрунтованим.
Відповідно до ст. 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичній свідомості, традиції і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.
ч. 2 ст. 298 ЦК України закріплений обов`язок кожного шанобливо ставитись до місця поховання людини, незалежно від того в який період часу здійснювалось поховання.
Згідно параграфу 1 Угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки про охорону і збереження культурної спадщини від 04.03.1994 р., кожна із сторін вживатиме належних заходів для охорони і збереження культурної спадщини всіх національних, релігійних або етнічних груп, які проживають або проживали на її території і були такими жертвами Другої світової війни.
Поняття «культурна спадщина», що стосується цілей цієї Угоди, означає культові споруди, історичні пам`ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, бібліотечні та музейні фонди, які мають до цього відношення.
Тобто, відповідно до укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки Угоди, кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів, визнані об`єктами культурної спадщини, які підлягають збереженню та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов`язання щодо виконання умов даної Угоди.
Згідно ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України є частиною національного законодавства України.
Із змісту ч. 1 ст. 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини» видно, що підприємства усіх форм власності, заклади науки, освіти та культури, громадські організації, громадяни сприяють органам охорони культурної спадщини в роботі з охорони культурної спадщини, можуть встановлювати шефство над об`єктами культурної спадщини з метою забезпечення їх збереження, сприяють державі у здійсненні заходів з охорони об`єктів культурної спадщини і поширенні знань про них, беруть участь у популяризації культурної спадщини серед населення, сприяють її вивченню дітьми та молоддю, залучають громадян до її охорони.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 р. № 878 «Про затвердження списку історичних населених місць України» м. Володимир-Волинський віднесено до історичних населених місць.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов`язано, зокрема, обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації, провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та міць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження, не допускати проведення будівельних робіт у місцях де залишились сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.
В п.2 Додаткових заходів зобов`язано, зокрема обласні державні адміністрації, взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації.
п. 3 Додаткових заходів зобов`язано, зокрема обласні державні адміністрації, провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.
Крім того, п. 4 Додаткових заходів, зобов`язано, зокрема обласні держадміністрації, органи місцевого самоврядування, не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.
Виконання розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 р. Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а саме віднесення об`єктів ( в тому числі кладовищ) до історичних об`єктів культурної спадщини проводиться в порядку визначеному Закону України «Про охорону культурної спадщини» та «Порядку обліку об`єктів культурної спадщини», затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 р. № 158.
Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном Єврейське кладовище внесено до переліку пам`яток за № UA02080101.
Із змісту ч. 6 ст. 30 Закону України «Про поховання та похоронну справу» видно, що утримання кладовищ, а також інших місць поховання забезпечують виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у порядку, встановленому спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері житлово-комунальної політики.
ст. 31 Закону України «Про поховання та похоронну справу» визначає заходи охорони місць поховань та передбачено заборону проведення будівельних робіт на місцевості із залишками слідів поховань та на території закритих кладовищ, прилеглих територій.
Тобто, даний закон не передбачає можливості ліквідації кладовищ, їх частин, чи зміну їх статусу та гарантує забезпечення схоронності місць які містять сліди давніх поховань.
Рішенням господарського суду Волинської області у справі № 7/35-83 від 08.04.2002 р. позов Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Володимир-Волинської міської ради про визнання історичних меж задоволено. Суд визнав історичні межі стародавнього Єврейсього кладовища у м. Володимир Волинському згідно «Технічної документації про виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої історичної межі старовинного Єврейського кладовища у м. Володимирі Волинському Волинської області.» ( т. 1 а.с. 60 )

03.06.2002 р. Львівській апеляційний господарський суд апеляційну скаргу Володимир-Волинської міської ради Волинської області на рішення господарського суду у справі № 7/35-83 від 08.04.2002 р. залишив без задоволення, доповнив при цьому, резолютивну частину рішення суду першої інстанції, а саме: суд визнав історичні межі Єврейського кладовища у м. Володимир-Волинському, яке існувало на дату німецької окупації м. Володимир-Волинська Волинської області, згідно «Технічної документації про виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої межі старовинного Єврейського кладовища в м. Володимир-Волинську Волинської області. ( т. 1 а.с. 61-62 )

ч. 4 ст. 78 КАС України передбачено, що обставини, встановлені рішенням суду в господарській, цивільній, або адміністративній справі, що набрало законної сили не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

30.11.2005 р. Державним підприємством «Державний картографо-геодезичний фонд України» на запит позивача надано копії фрагментів відкритого картографічного матеріалу по старовинному Єврейському кладовищу в м. Володимир-Волинський Волинської області станом на 1944,1949,1958, 2000 роки.

В матеріалах справи знаходяться копії картографічних матеріалів з нанесенням зазначеного об`єкта в Австрійському державному архіві.

Відповідно до архівної довідки від 20.03.2000р. № 100, єврейські цвинтарі на кадастрових картах середини XIX ст. мають позначки у вигляді підкови, т-подібні, у вигляді трикутника.

Крім того, в судовому засіданні учасники судового процесу підтвердили ту обставину, що у м. Володимир-Волинському Волинської області на дату німецької окупації міста існувало єврейське кладовище.

ч. 1 ст. 78 КАС України передбачено, що обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільного їх визнання.

Вважаю, що доводи апелянтів з якими погодилась колегія суддів, про те що у місті Володимир-Волинському вже понад 70 років не існує такого об`єкта як «Єврейське кладовище» є необґрунтованими та помилковими.

По-перше, предметом спору є бездіяльність відповідачів щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України».

Саме даним розпорядженням зобов`язано органи державної влади та місцевого самоврядування, а не суд - провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, взяти на облік місця де залишились сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення.

Із змісту ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та «Порядку обліку об`єктів культурної спадщини» затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 р. № 158 ( далі Порядок від 11.03.2013 р. № 158 ) видно, що саме на відповідачів покладено обов`язок укладати контракти на виявлення дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання інформації про ці об`єкти.

Згідно п. 2.1 Порядку від 11.03.2013 р. № 158 виявлення об`єктів культурної спадщини включає: натурне обстеження ( дослідження), історико архівні і бібліографічні дослідження, визначення предмета охорони, встановлення ступеня схоронності, первісного призначення, сучасного використання, фотофіксацію (у разі необхідності графічну фіксацію), виготовлення короткої історичної довідки та облікової картки.

Виявлення об`єктів культурної спадщини відбувається шляхом здійснення науково-дослідних та пошукових робіт ( натурних обстежень ( досліджень), історико-архівних і бібліографічних досліджень, фотофіксації, графічної фіксації), розробки науково-проектної документації, наукової ( науково-технічної) експертизи робіт, які можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, земляних, будівельних, меліоративних та інших робіт. ( п.2.3 Порядку від 11.03.2013 р. № 158 ).

В п. 2.4 Порядку від 11.03.2013 р. № 158 передбачено, що виявлення об`єктів культурної спадщини, складення на них облікової картки, короткої історичної довідки, акта технічного стану забезпечують органи охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київських та Севастопольських міських районних державних адміністрацій, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, відповідно до їх повноважень, зокрема виконують функції замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктив культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти.

По-друге, вважаю, що встановлення судом обставини як відсутність понад 70 років такого об`єкта як «Єврейське кладовище» у місті Володимир-Волинському Волинської області свідчить про те, що суд перебрав на себе повноваження Волинської обласної державної адміністрації та Володимир-Волинської міської ради. Оскільки встановлення обставини як «відсутність об`єкта як кладовище» відноситься саме до дискреційних повноважень відповідачів, яких зобов`язана саме Розпорядженням Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998р. «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» провести роботу з вивченням стану кладовищ національних меншин, виявити, взяти на облік місця, де залишились сліди давніх поховань тощо.

Під дискреційними повноваженнями, як правило, розуміють виключну компетенцію службової особи чи органу влади на прийняття різних за змістом рішень в реалізації управлінських функцій та вирішення питання які віднесені до компетенції таких суб`єктів.

Предметом спору в даній справі, є встановлення судом обставин щодо виконання відповідачами вимог вищевказаного розпорядження № 604-р від 20.07.1998 р. щодо місць давніх поховань - стародавнього Єврейського кладовища у м. Володимир-Волинську Волинської області. Обов`язок виявляти об`єкти культурної спадщини згідно Порядку від 11.03.2013 р. № 158, Розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998р. «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» покладено саме на Волинську обласну державну адміністрацію та Володимир-Волинську міську раду з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти, а не суд який на підставі письмових доказів за 1974 -2005 р. встановив обставину як відсутність понад 70 років такого об`єкта як «Єврейське кладовище» у місті Володимир-Волинському Волинської області.

При цьому, слід звернути увагу на ту обставину, що позивач в 2018 р. звернувся з даним позовом про визнання протиправної бездіяльності відповідачів та зобов`язання їх вчинити певні дії та не звертався з вимогою про встановлення судом факту існування стародавнього Єврейського кладовища. Питання відновлення кладовища не є предметом спору. Правовідносини в справі виникли щодо виконання відповідачами Розпорядженням Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998р. «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», яким зобов`язано суб`єктів владних повноважень провести дослідження, взяти об`єкт на облік та визначити статус тощо.

Доводи апелянтів з якими погодилась колегія судів про те, що Рішенням Виконавчого комітету Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31.10.1974 п. «Про затвердження генерального плану м. Володимир-Волинського» не передбачено планування чи існування Єврейського кладовища, ухвала Вищого адміністративного суду України від 16.01.2014 р. у справі № К/9991/39008/11, якою встановлено дату закриття Єврейського кладовища у м. В. Волинську - 22.06.1941р., Рішення господарського суду Волинської області від 08.04.2002р, Постанова Львівського апеляційного господарського суду від 05.06.2002 р., згідно яких визначено історичні межі Єврейського кладовища у м. В.Волинську, яке існувало на дату німецької окупації, рішення виконкому Володимир-Волинської міської ради № 190 від 25.04.2002 р., Рішення виконкому Володимирської міської ради від 11.09.2003р. якими визначено дату ліквідації кладовища - 20.07.1944 р., Рішення Володимир-Волинської міської ради від 20.04.2005 р. № 20/4 «Про статус території в районі вулиць Драгоманова, Сагайдачного і Незалежності яким вирішено за недоцільно проведення за кошти міського бюджету спеціальних досліджень ( в т.ч археологічних) територій на які до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище та надання цій території статусу об`єкта культурної спадщини, не можуть свідчити про виконання відповідачами вимог розпорядження № 604-р від 20.07.1998 р. «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», оскільки останні навіть не розпочали процедуру виконання даного розпорядження.

Разом з тим, вважаю, що доводи апелянтів з якими погодився апеляційний суд про те що суд першої інстанції не взяв до уваги ту обставину, що вимоги вищевказаного Розпорядження № 604-р від 20.07.1998р. розповсюджуються на місця, де залишились сліди давніх поховань чи закриті кладовища є суперечливі. Оскільки доводи апелянтів та висновки апеляційного суду свідчать про відсутність понад 70 років такого об`єкта як «Єврейське кладовище» у місті Володимир-Волинському, в той же час письмові докази на яких сам же суд посилається вище 1974 -2005 р. свідчать про інше - «сліди давніх поховань» .

Тобто, якщо існують «сліди давніх поховань», то чому відповідачі не виконують Розпорядженням Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 р. «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» яким зобов`язано останніх взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації, провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ

Доводи апелянтів з якими погодилась колегії суддів про те, що судовим рішеннями у період з 2002 р. по 2014 р. підтверджено «відсутність дозволів на проведення будівельних робіт на території яка охоплена предметом позовних вимог», «підтвердження статусу спірної земельної ділянки та підстави їх віднесення до земель житлової та громадської забудови на виконання рішення Виконкому Волинської обласної ради депутатів трудящих», правомірність рішень Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради від 22.06.2001р.№ 227, від 17.08.2001р. № 16/7, правомірність дозволу на виконання будівельних робіт № 24 від 17.10.2002 р. з будівництва 80-ти квартирного житлового будинку по вул. Драгоманова,4 у м. В. Волинський жодного відношення до предмету спору в даній справі не мають та виходять за межі предмета спору. Оскільки, предметом спору є виконання суб`єктами владних повноважень які є відповідачами в справі вимог Розпорядженням Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 р. «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а не правомірність віднесення земельної ділянки до земель громадянської та житлової забудови.

Що стосується доводів апелянтів на пропуск позивачем строку на звернення з позовом до суду.

Моментом припинення дії нормативно-правового акту є момент втрати ним юридичної сили. Згаданий акт Кабінету Міністрів України є чинним, як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на даний час. Коло осіб, на яких розповсюджується його дія, є необмеженим, що свідчить про його нормативний характер.

Тому, встановлений у розпорядженні проміжок часу виконання робіт (1998-1999 років) не свідчить про завершення його дії в часі, а вказує на тривалу бездіяльність відповідача щодо невиконання розпорядження щодо місць давніх поховань.

Доводи апелянтів про те що розпорядження Кабінету міністрів України обмежене строком - 1998-1999рр., а тому не підлягає до виконання, спростовується наступним.

Нормативно-правові акти, у зв`язку з невиконанням яких позивач оскаржує бездіяльність відповідачів, є чинними, дії суб`єктів владних повноважень щодо охорони об`єктів культурної спадщини ними у часі не обмежені.

Отже, відсутні правові підстави вважати, що позивач, виявивши ознаки бездіяльності, позбавлений права на протязі існування у суб`єкта владних повноважень обов`язку вчинити певні дії, звернутися до суду з позовом про визнання такої бездіяльності протиправною.

Із змісту відповідей Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та виконавчого комітету Володимир- Волинської міської ради, позивачу стало відомо, про те, що відповідачі не визнають стародавнє Єврейське кладовище у м. Володимир- Волинську, Волинської області об`єктом культурної спадщини, що свідчить про те, що роботи із його дослідження не проведено, до переліку об`єктів культурної спадщини, в порядку ст. 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не включено.

Відповідно до ч.1, ч.2 ст.122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

На підставі наведеного, доводи апелянтів на мою думку, будується виключно на припущеннях є необґрунтованими та помилковими.

Бездіяльністю є певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була та могла вчинити відповідно до покладених на неї обов`язків згідно із законодавством України.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За таких обставин, вважаю, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки відповідачі як суб`єкти владних повноважень діяли не у спосіб що визначені Конституцією та законами України, не виконали вимог п. 2,3,4,9 Розпорядженням Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України». Відповідачі в порушення вимог ст. 77 КАС України не надали суду жодних належних, допустимих, достовірних доказів які свідчать про вжиття заходів стосовно давніх поховань єврейського кладовища в м. Володимир - Волинську Волинської області на виконання вимог даного Розпорядження, а саме місце, де залишилися сліди давніх поховань єврейського кладовища, не обстежено, межі не вивчено, на облік не взято, заходів, спрямованих на облаштування цього місця, його утримання та збереження відповідачем не вжито.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №462/3403/16-а (№К/9901/6663/18).

Суддя Н.В. Бруновська