Справа № 826/9924/18
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2019 року

Київ

справа №826/9924/18

адміністративне провадження №К/9901/17028/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є.,

за участю:

секретаря судового засідання - Хлуд Т.Ю.,

представника позивача - Боженка Д.Є.,

представника відповідача - Безручко В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 грудня 2018 року (суддя - Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (колегія суддів у складі: головуючої судді Бєлової Л.В., суддів - Безименної Н.В., Кучми А.Ю.) у справі №826/9924/18 за позовом Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги,

установив:

У червні 2018 року Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва (далі - Підприємство, підконтрольна установа) звернулось до суду з позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Північний офіс Держаудитслужби, контролюючий орган), в якому просило: визнати протиправними та скасувати вимоги, викладені в листі відповідача від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078 «Щодо усунення порушень законодавства», та у листі від 22 травня 2018 року №26-10-14-14/4768 «Про надання інформації».

В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що він отримав вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби України, в якій відповідач вимагав усунути виявлені під час ревізії порушення. Однак, на переконання позивача, вказана вимога є протиправною, оскільки відповідачем не конкретизовано, яким шляхом слід усунути виявлені під час ревізії фінансові правопорушення. Крім того, на думку позивача, відповідачем безпідставно застосовано до спірних правовідносин постанову Ради Міністрів СРСР «Про порядок та умови суміщення професій (посад)» від 4 грудня 1981 року №1145, яка суперечить нормам статті 97, частині другій статті 105 Кодексу законів про працю України. Позивач також наголошував, що ним не вчинялося порушень вимог статті 105 Кодексу законів про працю України, оскільки він діяв виключно згідно з умовами колективного договору, який не містив обмежень щодо обов`язкової наявності вакансій при встановленні доплати за виконання додаткової роботи іншої професії. Зважаючи на неконкретність та необґрунтованість тверджень контролюючого органу щодо виявлених ревізією порушень та вимоги щодо притягнення винних осіб до відповідальності, позивач звернувся до відповідача з проханням конкретизації порушень та, у разі підтвердження, шляхів їх усунення, з виключенням не правових висновків. Однак у відповідь на таке звернення відповідач без жодних змін, обґрунтувань чи роз`яснень повторив незаконні вимоги, що були викладені у попередньому листі-вимозі.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, позивачу відмовлено у задоволенні позову.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалені судами рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також суперечливість висновків суду. Зауважує, що з оскаржуваної вимоги відповідача не зрозуміло, які самі порушення чинного законодавства (фінансові порушення) допустив позивач у своїй діяльності, і яким саме чином їх необхідно усунути, не з`ясували вказаного й суди попередніх інстанцій. Також стверджує, що суди вдалися до аналізу визначених законом повноважень Держаудитслужби в цілому, тоді як підставою позову була саме необґрунтованість і незаконність вимог відповідача. Суди не надали правової оцінки тій обставині, що після отримання спірної вимоги позивач просив контролюючий орган конкретизувати свої вимоги, звернені до підконтрольної установи, однак відповідач у своїй відповіді лише продублював зміст попереднього листа-вимоги про усунення порушень.

У відзиві на касаційну скаргу Північний офіс Держаудитслужби просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без задоволення, з огляду на їх законність та обґрунтованість. Наполягає на тому, що вимоги контролюючого органу, викладені в листі від 30 березня 2018 року «Щодо усунення порушень законодавства», є чіткими та зрозумілими, а доводи позивача щодо наявності складнощів в усуненні допущених порушень - безпідставними і надуманими.

Представник позивача в судовому засіданні вимоги касаційної скарги підтримав у повному обсязі, надав пояснення, аналогічні викладеним у позовній заяві та в поданих ним апеляційній та касаційній скаргах. Наполягав на незаконності та, більш того, незрозумілості вимог контролюючого органу до Підприємства, а факт вчинення останнім будь-яких фінансових порушень заперечував.

Представник відповідача під час судового розгляду справи заперечив проти задоволення касаційної скарги з підстав, викладених у відзиві. Наголошував на тому, що наявність чи відсутність фінансових порушень, виявлених під час ревізії Підприємства, має встановлюватись за позовом контролюючого органу до цієї підконтрольної установи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Суди встановили, що відповідно до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва за період з 1 липня 2014 по 1 січня 2018 року, за результатами якої складено акт ревізії від 21 березня 2018 року № 10-30/196.

Зазначений акт був підписаний підконтрольною установою без заперечень.

За результатами ревізії встановлено факт вчинення фінансових порушень на загальну суму 117,75 тис. грн, в тому числі порушень, що призвели до втрат, на загальну суму 915,06 тис. грн. та порушень, що не призвели до втрат, - 202,69 тис. грн.

На підставі акту ревізії відповідачем було сформовано і направлено позивачу вимогу від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078 «Щодо усунення порушень законодавства», в якій викладено суть та суми порушень, а також надано строк для їх усунення.

У вимозі відповідач вимагав: 1) опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників Підприємства, винних у зазначених порушеннях, до відповідальності. Також, у вимозі було роз`яснено наслідки її невиконання.

Як встановили суди, вжитими під час ревізії заходами Підприємством було забезпечено відшкодування фінансових порушень на загальну суму 84,27 тис. грн.

15 травня 2018 року Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва звернулось до відповідача із листом №236-788, в якому повідомило про незрозумілість формулювань суті наявних фінансових порушень, викладених у листі від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078, та просило їх конкретизувати, а твердження про порушення, які не відповідають закону, вилучити.

Листом від 22 травня 2018 року №26-10-14-14/4768 Північний офіс Держаудитслужби надав відповідь на запит Підприємства, в якому вказав, що всі порушення, про які йдеться у вимозі від 30 березня 2018 року № 26-10-14-14/3078, викладені відповідно до вимог нормативно-правових документів, що регламентують роботу Держаудитслужби, крім того, така вимога містила суть та суми порушень.

Не погоджуючись з вимогами, викладеними в листі відповідача від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078 «Щодо усунення порушень законодавства», та у листі від 22 травня 2018 року №26-10-14-14/4768 «Про надання інформації», позивач звернуся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Законність та правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Перевіряючи правильність застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах, колегія суддів Верховного Суду виходить з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (пункт 1 Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43; далі - Положення № 43).

У частині другій статті 2 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пунктів 7, 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Так, відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (зі змінами і доповненнями; далі - Порядок № 550).

У пункті 3 Порядку № 550 містяться наступні визначення:

фінансово-господарська діяльність об`єкта контролю - сукупність рішень, дій та операцій, які об`єкт контролю приймає та здійснює в частині володіння, використання та розпорядження фінансовими ресурсами, необоротними та іншими активами;

акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати; заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта;

винні особи - це особи, які відповідно до покладених на них обов`язків та законодавства були відповідальні за фінансово-господарські операції, проведені з порушенням законодавства, та/або дії (бездіяльність) яких призвели до такого порушення.

За змістом пунктів 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення, зокрема: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів означеної категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, у постанові від 23 лютого 2016 року (справа №818/1857/14), а також Верховний Суд у постановах від 23 квітня 2019 року (справа №820/339/17), від 28 березня 2019 року (справа №813/1745/17).

Отже, підсумовуючи викладене, Суд дійшов висновку, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

У справі, що розглядається, відповідачем пред`явлено Комунальному підприємству по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства, в якій орган фінансового контролю вимагав від позивача: 1) опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників Підприємства, винних у зазначених порушеннях, до відповідальності.

Отже, за наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю відповідачем було установлено певні порушення, у зв`язку з чим він вимагав вирішити питання щодо притягнення до відповідальності осіб, які відповідно до покладених на них обов`язків та законодавства були відповідальні за фінансово-господарські операції, проведені з порушенням законодавства, чи дії (бездіяльність) яких призвели до таких порушень.

Проаналізувавши зміст вказаної вимоги органу державного фінансового контролю, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що вона спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а відтак, є обов`язковою до виконання. Право Держаудитслужби та її територіальних органів вимагати від підконтрольної установи вчинення певних дій, зокрема й тих, що містяться у спірній вимозі, передбачено законом. Відповідач, в свою чергу, не пред`являв вимоги про стягнення з винних осіб збитків, а лише запропонував імовірний спосіб усунення порушень, що не є обов`язковою частиною вимоги. При цьому, дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей та фактів самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язки підконтрольної установи, а лише фіксують певні обставини.

Щодо доводів позивача про негзоду із наявністю збитків, а також з їх розміром, про що йдеться в оскаржуваній вимозі, суди правильно вказали, що наявність чи відсутність складу фінансових правопорушень, обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, завданих місцевому бюджету, або ж безпосередньо об`єкту контролю, може бути предметом окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Заявник касаційної скарги, з-поміж іншого, стверджує, що оскаржувана вимога є неконкретизованою, а її зміст не дає можливості зрозуміти, які саме порушення чинного законодавства (фінансові порушення) допустив позивач у своїй діяльності, і яким чином їх необхідно усунути.

Колегія суддів з цього приводу зазначає, що за змістом норм Закону № 2939-XII, Положення №43 «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Позивачем в ході розгляду цієї справи не доведено невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту, як і не вказано, в якій частині вимога контролюючого органу викликає незрозумілість щодо її виконання. Судами цього також не було установлено.

Решта наведених скаржником в касаційній скарзі доводів є аналогічними тим, що були зазначені в позовній заяві та в апеляційній скарзі, такі аргументи зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи, і не спростовують правильних по суті висновків судів попередніх інстанцій.

Отже, суди попередніх інстанцій правильно вирішили спір та не допустили неправильного застосування норм матеріального права, які могли б привести до ухвалення незаконного рішення, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвалені судами рішення - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року залишити без змін, а касаційну скаргу Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх

Судді О.В. Білоус

Н.Є. Блажівська

Повний текст судового рішення виготовлено 23 серпня 2019 року.