Справа № 280/5152/18
Суддя: Божко Л.А.
Дата ухвалення: 2019-08-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

07 серпня 2019 року

м. Дніпро

справа № 280/5152/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Дурасової Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання Комар Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.03.2019 р. (суддя Сіпака А.В.) по справі за позовом Хоролець Сергія Вадимовича, депутата Енергодарської міської ради до Комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області про визнання протиправними діянь суб’єкта владних повноважень та зобов’язання вчинити певні дії

в с т а н о в и В:

04.12.2018 р. депутат Енергодарської міської ради Хоролець С.В. звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області про визнання протиправними діянь суб’єкта владних повноважень та зобов’язання вчинити певні дії, де, посилаючись на те, що 02.11.2018 р. звертався до Комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради з запитом на отримання публічної інформації стосовно діяльності відповідача, але станом на 03.11.2018 р. відповідачі не надали запитувану інформацію та завірених копій документів, вказавши на неможливість надати таку інформацію. Оскільки не погодився з відмовою відповідачів про надання запитуваної інформації та копій документів, просив суд визнати протиправною бездіяльність КП «Тепловодоканал» ЕМР в особі директора Грешилова О.В., що виявилася у відмові надати інформацію на депутатське звернення і на запит про отримання публічної інформації як громадянину, щодо діяльності КП «ТВК» ЕМР та визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області в особі міського голови м. Енергодар Музики Павла Олексійовича, що виявилася в відмові надати інформацію на депутатське звернення та на запит про отримання публічної інформації як громадянину щодо діяльності КП «ТВК»ЕМР. Зобов’язати відповідачів протягом трьох робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду, надати повну інформацію і завірені копії документів, що запитувалася згідно «Запиту про отримання публічної інформації» від громадянина Хоролець С.В. на депутатське звернення Хоролець С.В.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18.03.2019 р. адміністративний позов задоволено частково, зобов’язано відповідачів надати повну інформацію і завірені копії документів, що запитувалася згідно «Запиту про отримання публічної інформації» від громадянина Хоролець С.В. і на депутатське звернення Хоролець С.В., а в решті позову відмовлено.

Рішення суду обгрунтовано тим, що бездіяльність відповідачами не підтверджена, оскільки відповідачі надавали відповідь позивачу, однак, дії відповідачів щодо відмови в наданні публічної інформації є протиправними.

Не погодившись з прийнятим рішенням суду, Комунальне підприємство «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради подало апеляційну скаргу на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.03.2019 р., де просили скасувати рішення суду, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга обгрунтована тим, що позивачем неправильно обрано спосіб захисту порушеного права, та з боку відповідача відсутня протиправна бездіяльність, запити позивача про надання публічної інформації є фактично депутатським зверненням відповідно Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», що є підставою для відмови у позовних вимогах.

В судове засідання апеляційної інстанції особи, які приймають участь у справі, до суду не з’явилися, про дату слухання справи повідомлені належним чином.

Дослідивши матеріали справи та докази по справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про задоволення апеляційної скарги в зв’язку з наступним.

З матеріалів справи вбачається, що позивач є депутатом сьомого скликання Енергодарської міської ради Запорізької області, що підтверджується посвідченням № 31.

Також встановлено, що 02.11.2018 року позивач звернувся до КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради із запитом про отримання публічної інформації, де запитував інформацію стосовно діяльності КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради Запорізької області, який було створено у 2018 році, а саме: 1) затверджену міським головою структуру комунального підприємства; 2) затверджений міським головою штатний розпис комунального підприємства і штатне заміщення; 3) колективний договір КП "ТВК" ЕМР із усіма додатками; 4) завірений статут підприємства; план підприємства; 5) документи, що підтверджують виплачені за 2018 рік по кожному працівнику комунального підприємства окремо оклади, премії, надбавки; 6) поіменний список працівників (ПІБ) які працюють і працювали у комунальному підприємстві з інформацією про їх табельний номер; 7) завірені копії укладених цивільно-правових договорів на виконання робіт та послуг; 8) завірені копії актів виконаних робіт по укладеним цивільно-правовим договорам; 9) затверджений фінансовий план підприємства, завірену копію контракту з керівником підприємства, але станом на 03.11.2018 року запитувану інформацію та завірені копії документів не отримав..

З матеріалів справи вбачається, що листом від 08.11.2018 р. КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради повідомив позивача про те, що оскільки запит стосується великого обсягу інформації та потребує пошуку серед значної кількості даних та документів, КП «ТВК» ЕМР відповідно до ч.4 ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» продовжує строк розгляду запиту до 20 робочих днів, про результати розгляду буле проінформовано до 30.11.2018 р.

Крім того, встановлено, що листом №89 від 19.11.2018 р. КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради повідомило позивача про те, що 14.11.2018 р. на адресу КП «ТВК» ЕМР з виконавчого комітету Енергодарської міської ради для розгляду надійшов запит Хорольця С.В. на отримання публічної інформації від 02.11.2018 р. щодо надання інформації про діяльність, зокрема, КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради з наданням копій документів, та згаданий запит за переліком запитуваної інформації повністю ідентичний первісному запиту, що надійшов на адресу КП «ТВК» ЕМР 02.11.2018 р. та строк розгляду якого продовжено до 20 робочих днів. Враховуючи викладене, повідомили, що про результати розгляду запиту буде проінформовано до 30.11.2018 р.

Також встановлено, що листом №90 від 19.11.2018 р. КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради повідомило позивача про те, що розглянувши депутатське звернення позивача від 02.11.2018 р. встановили, що депутатське звернення Хорольця С.В. не є вимогою здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз’яснення з питань, віднесених до компетенції депутата місцевої ради, а є вимогою надати інформацію, пов’язану з діяльністю, зокрема, КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради, що реалізується депутатом місцевої ради в іншому законодавчому порядку, а тому депутатське звернення від 02.11.2018 р., подане з порушенням визначеної законом процедури і не підлягає задоволенню в порядку ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Крім того, з матеріалів справи слідує, що листом № 108 від 30.11.2018 р. КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради повідомило позивача про те, що позивач звернувся до КП «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради з листом від 02.11.2018 р. про отримання публічної інформації, але згідно ч.1 ст. 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» депутати місцевих рад при виконанні ними депутатських повноважень не можуть бути суб’єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації, а тому до відносин зі збирання ними інформації, в т.ч. надсилання та розгляду депутатських запитів, депутатських звернень, підлягають застосуванню відповідні положення Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а не законодавство про доступ до публічної інформації. Згідно ч. 1 1 ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутатське звернення – викладене в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов’язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз’яснення з питань, віднесених до їх компетенції.

Однак, з депутатського звернення позивача вбачається, що воно не є вимогою здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз’яснення з питань, віднесених до компетенції депутата місцевої ради, а є вимогою надати інформацію, пов’язану з діяльністю, відповідача, що реалізується депутатом в іншому законодавчому порядку. Отже депутатське звернення від 02.11.2018 р. подане з порушенням визначеної законом процедури не підлягає задоволенню в порядку ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», в зв’язку з чим відсутні підстави для задоволення запиту на отримання публічної інформації в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, встановлено, що 02.11.2018 р. за вх.№5629/01-01-48 позивач, як депутат Енергодарської міської ради звернувся до міського голови м. Енергодар Музики Павла Олексійовича із депутатським зверненням щодо надання вищезазначених документів, після чого відповідач листом від 13.11.2018 №01-05-18-Х/1685 надав засвідчені копії погоджених структур КП «Єдині інформаційні системи» міської ради, КП «ТеплоВодоканал» міської ради, КП «Чисте місто» міської ради, засвідчені копії статутів КП «Єдині інформаційні системи» міської ради, КП «ТеплоВодоканал» міської ради, КП «Чисте місто» міської ради, засвідчені копії контрактів з директорами КП «Єдині інформаційні системи» міської ради, КП «ТеплоВодоканал» міської ради, КП «Чисте місто» міської ради та повідомив, що депутатське звернення щодо надання штатного розпису комунальних підприємств, штатного заміщення, колективні договори, документи, що посвідчують виплачені кошти у 2018 році працівникам підприємств, список працівників, які працювали та працюють на підприємствах, договорів на виконання робіт та послуг, актів виконаних робіт по укладеним договорам, фінансовий план підприємств перенаправлено до належних розпорядників інформації: КП «Єдині інформаційні системи» міської ради, КП «ТеплоВодоканал» міської ради, КП «Чисте місто» міської ради для виконання та надання відповіді.

Законом України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що « стаття 1. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. 2. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Стаття 2. 1. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. 2. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом».

Таким чином, публічна інформація – це інформація, що вже створена та зафіксована належним чином, в зв’язку з чим не є публічною інформація, зазначена в запиті позивача, що необхідно створити.

Крім того, Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що « 2. Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування».

Таким чином, депутат місцевої ради як представник територіальної громади повинен діяти в межах своїх повноважень, наданих законом.

Відповідно статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що « 1. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;….2. До розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб'єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією)».

Крім того, згідно статті 7 даного Закону «1. Конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону. 2. Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини».

Статтею 11 Закону України «Про інформацію» визначено, що « 1. Інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована. 2. Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження».

Крім того, відповідно статті 5 Закону України «Про захист персональних даних» встановлено, що « 1. Об’єктами захисту є персональні дані. 2. Персональні дані можуть бути віднесені до конфіденційної інформації про особу законом або відповідною особою».

Судом встановлено, що з запиту вбачається, що позивач просив надати інформацію, що згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є публічною, оскільки запитувана інформація не створена в процесі виконання своїх обов’язків відповідачем, та значна частина запитуваної інформації містить персональні дані працівників комунального підприємства.

Відповідно статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частини другої статті 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

За приписами статті 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об'єднаннями громадян.

Статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об'єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому, депутат місцевої ради не уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Статтею 2 КАС України передбачено, що « 1. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень».

Крім того, відповідно статті 5 КАС України « 1. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист…».

На підставі викладеного та з урахуванням приписів статей 2, 5 КАС України суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Приймаючи до уваги вищевикладене, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду скасувати, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 315,317,321,322 КАС України, суд –

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради - задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.03.2019 р. – скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення, та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня проголошення.

Головуючий - суддя Л.А. Божко

суддя Н.П. Баранник

суддя Ю.В. Дурасова