Справа № 495/3627/16-а
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2019-08-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 серпня 2019 року

Київ

справа №495/3627/16-а

адміністративне провадження №К/9901/9272/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.09.2016 (головуючий суддя - І.О. Турецька, судді - Л.В. Стас, Ю.М. Градовський)

у справі № 495/3627/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Білгород-Дністровської міської ради,

Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни

про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішень,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну (уточнення) позовних вимог, просив визнати протиправною бездіяльність Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни щодо не забезпечення своєчасного розгляду і задоволення вимог звернення від 19.11.2015 та не надання мотивованої відповіді; визнати протиправними та скасувати рішення пленарного засідання другої сесії Білгород-Дністровської ради VІІ скликання від 23.11.2015 №5 «Про затвердження ОСОБА_2 на посаді першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання», №6 «Про затвердження ОСОБА_3 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання», №7 «Про затвердження ОСОБА_4 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання», №8 «Про затвердження запропонованої міським головою кандидатури ОСОБА_5 на посаді керуючого справами виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання».

2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження вказаних кандидатур на посадах заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради прийняті без попереднього розгляду постійною комісією ради кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення відповідною радою, за відсутності висновків комісії з цих питань, з недотриманням правил опублікування проектів таких рішень у строки, визначені Законом України «Про доступ до публічної інформації», а також з неврахуванням звернення позивача щодо виключення з порядку денного сесії міської ради питання про затвердження рішень з призначення відповідних кандидатур на посади заступників міського голови, керуючого справами виконавчого комітету міської ради та забезпечення їх розгляду на наступному пленарному засіданні. Також, в обґрунтування позову зазначено, що звернення стосовно попередження порушень відповідачем вимог законодавства під час прийняття оскаржуваних рішень не було розглянуто радою у встановлені строки та із наданням мотивованої відповіді та задоволенням його вимог, чим міський голова допустив протиправну бездіяльність з вирішення поставлених перед радою питань громади в особі позивача.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 07.06.2016 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Білгород-Дністровського міського голови щодо незабезпечення своєчасного розгляду звернення ОСОБА_1 від 19.11.2015. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що оскільки звернення позивача на ім`я Білгород-Дністровського міського голови від 19.11.2015 стосувалося саме питання проведення Білгород-Дністровською міською радою пленарного засідання 23.11.2015 та питань порядку денного цього пленарного засідання, тому мало б бути розглянуто невідкладно, адже не потребувало додаткового вивчення, або не пізніше 15 днів з дня його отримання відповідачем. Разом з тим, суд першої інстанції прийшов до висновку щодо відмови у задоволенні позовних вимог в частині скасування рішень пленарного засідання другої сесії Білгород-Дністровської ради VІІ скликання від 23.11.2015, оскільки такі є актами індивідуальної дії, при цьому не порушують права, свободи чи інтереси позивача.

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.09.2016 постанову суду першої інстанції скасовано, прийнято у справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки оскаржувані рішення ніяким чином не порушили права і законні інтереси чи свободи позивача, не створили перешкоди для здійснення останнім його прав і законних інтересів чи свобод тощо, а отже і вимоги у зверненні до голови міської ради також є такими, що задоволенню не підлягають.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. У касаційній скарзі позивач просить рішення суду першої інстанції змінити, рішення суду апеляційної інстанції скасувати, постановити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

8. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій створено прецедент формалізації прав громадян України щодо можливості їх участі в управлінні державними і громадськими справами та впливу на поліпшення роботи органів місцевого самоврядування лише шляхом звернення до цих органів відповідно до Закону України «Про звернення громадян» без реального судового захисту.

Позиція інших учасників справи

9. В запереченнях на касаційну скаргу представник відповідачів з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Зазначає, що вимоги касаційної скарги є безпідставними, оскільки міським головою звернення позивача було розглянуто, порушені у зверненні пропозиції розглянуті та враховані, а відповідь надана у строки, визначені Законом України «Про звернення громадян». Крім того, вказує, що оскаржувані рішення не породжують для позивача права на звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки є актами індивідуальної дії та породжують права та обов`язки тільки тих суб`єктів, яким вони адресовані.

Рух касаційної скарги

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08.12.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1

11. Ухвалою Верховного Суду від 12.08.2019 прийнято адміністративну справу до провадження та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні без повідомлення учасників справи.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

12. Розпорядженням міського голови Гінак А.Ф. від 10.11.2015 №03-01-03 скликано другу сесію Білгород-Дністровської міської ради VII скликання.

13. Згідно із підпунктами 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 пункту 2 Розпорядження для розгляду на пленарному засіданні другої сесії міської ради рекомендовано питання, зокрема, про затвердження ОСОБА_2 на посаді першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання; про затвердження ОСОБА_3 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання; про затвердження ОСОБА_4 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання; про затвердження керуючого справами виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання.

14. Проекти рішень оприлюднені на веб-сайті Білгород-Дністровської міської ради 12.11.2015.

15. Рішенням від 23.11.2015 №5-VІІ затверджено ОСОБА_2 на посаді першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання.

16. Рішенням від 23.11.2015 №6-VІІ затверджено ОСОБА_3 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання.

17. Рішенням від 23.11.2015 №7-VІІ затверджено ОСОБА_6 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання.

18. Рішенням від 23.11.2015 №8-VІІ затверджено ОСОБА_5 на посаді керуючого справами виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання.

19. Згідно протоколу пленарного засідання ІІ сесії Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання від 23.11.2015 за проект рішення №5-VІІ проголосували: «за» - 30, «проти» - 0, «утрим.» - 0, «не голос.» - 4; за проект рішення №6-VІІ - «за» - 31, «проти» - 2, «утрим.» - 0, «не голос.» - 1; за проект рішення №7-VІІ - «за» - 31, «проти» - 0, «утрим.» - 2, «не голос.» - 1; за проект рішення №8-VІІ - «за» - 33, «проти» - 0, «утрим.» - 1, «не голос.» - 0.

20. Посилаючись на те, що вказані рішення органу місцевого самоврядування прийняті без попереднього розгляду постійною комісією ради кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення відповідною радою, за відсутності висновків комісії з цих питань, з не дотриманням строків опублікування проектів таких рішень, позивач звернувся до суду з вимогою про їх скасування як таких, що прийняті не у спосіб та порядок, передбачені чинним законодавством.

21. При цьому, з метою усунення порушення з боку відповідача порядку прийняття оскаржуваних рішень та приведення роботи органу місцевого самоврядування у відповідність до закону, позивач 19.11.2015 подав до голови Білгород-Дністровської міської ради письмове звернення, яке в подальшому не було розглянуто у строки, визначені чинним законодавством, вимоги звернення позивача в частині, що стосуються оскаржуваних рішень, враховані не були та обґрунтованої, на думку позивача, відповіді заявник не отримав.

22. Вважаючи бездіяльність голови міської ради щодо не забезпечення своєчасного розгляду і задоволення вимог звернення від 19.11.2015 та не надання мотивованої відповіді неправомірною позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

23. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

24. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

25. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

26. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

27. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

28. Приписами статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

29. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

30. Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

31. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. А тому особа повинна довести, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі є предметом судового захисту.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

32. Водночас, як вбачається з оскаржених рішень, вони визначають права та обов`язки конкретних осіб ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ), тобто є актами індивідуальної дії.

33. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

34. Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

35. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникли із прийняттям оскаржених рішень, які є правовими актами ненормативного характеру (стосуються призначень на посаду конкретних осіб), то і відповідно не породжує для позивача і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

36. Оскаржувані рішення мають персональний характер, а тому є актами індивідуальної дії, оскільки породжують певні правові наслідки, впливають на права і свободи тільки того суб`єкта, якому його адресовано.

37. Колегія суддів вважає за необхідне наголосити на тому, що аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17, а також Великою Палатою Верховного Суду від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, від 06.02.2019 у справі № 9901/815/18.

38. Таким чином, відсутність у будь-кого (крім визначеного цими актами особи), у тому числі позивача, прав чи обов`язків у зв`язку з оскарженими рішеннями не породжує для останнього і права на захист.

39. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

40. Щодо посилань в касаційній скарзі на протиправну бездіяльність Білгород-Дністровського міського голови щодо несвоєчасного розгляду звернення позивача від 19.11.2015 колегія суддів зазначає наступне.

41. Частина перша статті 1 Закону України «Про звернення громадян» передбачає, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

42. Відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

43. Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки (частина третя статті 15 Закону України «Про звернення громадян»).

44. Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів (стаття 20 Закону України «Про звернення громадян»).

45. Судом встановлено, що відповідачем згідно вимог законодавства було скеровано розгляд заяви позивача до безпосереднього виконавця.

46. За результатами розгляду звернення позивача відповідачем надано відповідь та зазначено, що інформацію та пропозиції, які викладені в листі прийняті до уваги та будуть враховані у подальшій роботі.

47. Враховуючи наведене, при розгляді та вирішенні заяви позивача, відповідач діяв у відповідності до вимог Закону України «Про звернення громадян».

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

48. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанції не підтвердилися під час перегляду справи касаційним судом.

49. Суд правильно застосував норми матеріального та процесуального права.

50. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

51. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

52. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

53. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

54. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.09.2016 у справі № 495/3627/16-а залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк