Справа № 810/4420/17
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2019-08-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/4420/17 Головуючий у 1 інстанції: Брагіна О.Є.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Суддів За участю секретаря Вівдиченко Т.Р. Ісаєнко Ю.А. Собківа Я.М. Борейка Д.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної авіаційної служби України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року у справі за адміністративним позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія АРБ», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Комунальне підприємство міжнародний аеропорт «Київ» про зобов'язання виконати рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач - Державна авіаційна служба України звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія АРБ», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Комунальне підприємство міжнародний аеропорт «Київ», в якому просив:

- зобов'язати ТОВ Будівельна компанія АРБ» виконати рішення Державної авіаційної служби України від 18.07.2017 р. №41;

- визнати неправомірною бездіяльність Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в частині погодження об'єкта будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23 з Державною авіаційною службою України та зобов'язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;

- визнати неправомірними дії Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по об'єкту будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23;

- визнати незаконним та скасувати дозвіл на виконання виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, Києво-Святошинською районною державною адміністрацією Київської області, Софіївсько-Борщагівською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області по об'єкту будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року закрито провадження у справі в частині вимог Державної авіаційної служби України до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Києво-Святошинської районної державної адміністрації, Софійсько-Борщагівської сільської ради Київської області про визнання неправомірною бездіяльності, визнання неправомірними дій, визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки.

Не погодившись з ухвалою суду, позивач - Державна авіаційна служба України звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу на для розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року апеляційне провадження у справі зупинено до набрання законної сили судовим рішенням Великої Палати Верховного Суду у справі № 810/3046/17 (Суддя - доповідач Кобаль М.І.).

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року апеляційне провадження у справі поновлено.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з'явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Так, закриваючи провадження в частині позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про те, що, у даному випадку, відсутній публічно-правовий спір, у розумінні п.2 ч.1 ст.4 КАСУ, як спір, де хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі, на виконання делегованих повноважень відносно іншої, і спір у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Державіаслужба не мала повноважень на здійснення владних управлінських функцій (у тому числі шляхом проведення позапланового інспектування) на непідконтрольному йому об'єкті.

Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність, у даному випадку, справи, на яку поширюється юрисдикція адміністративного суду (пп.3-5 ч.1 ст.19 КАСУ); відсутність публічно-правового спору та компетенції позивача, відповідно до ст.28 Закону України № 3166-VI на звернення до суду, у зв'язку з необхідністю здійснення повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Колегія суддів не погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

В силу ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення), юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 5 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.

З матеріалів справи вбачається, що підставою звернення Державіаслужби до суду з цим позовом слугувало невиконання ТОВ "Будівельною компанією АРБ" рішення від 18 липня 2017 року № 41 про припинення будівництва на приаеродромній території аеродрому «Київ (Жуляни)».

Так, 07.04.2017 р. Державною авіаційною службою України видано наказ № 246 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок». Підставою для проведення перевірки слугувала отримана інформація щодо створення передумов до виникнення надзвичайних подій на авіаційному транспорті (лист Служби безпеки України № 8/3/2-267 від 18.01.2017).

Метою перевірки було виявлення порушень вимог погодження будівництва на при аеродромній території.

На підставі акту перевірки від 13.07.2017 р., позивачем прийнято рішення № 41 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою ст. 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території від 18.07.2017 р., яким припинено будівництво з моменту винесення даного рішення за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23, ЖК Ресіталь, що здійснюється ТОВ "Будівельною компанією АРБ". Також, спірним рішенням зобов'язано відповідача звернутися у десятиденний строк до Державіаслужби для погодження будівництва за адресою: с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23.

Звертаючись до суду з позовними вимогами про визнання неправомірною бездіяльність Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в частині погодження об'єкта будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23 з Державною авіаційною службою України та зобов'язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва; визнання неправомірними дії Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по об'єкту будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23; визнання незаконним та скасувати дозвіл на виконання виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, Києво-Святошинською районною державною адміністрацією Київської області, Софіївсько-Борщагівською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області по об'єкту будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23, позивач виходив з того, що Державіаслужба, як уповноважений орган з питань цивільної авіації звернулася до суду, задля здійснення своїх повноважень, зокрема, щодо забезпечення належного рівня безпеки цивільної авіації, з урахуванням того, що оскаржувані рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Києво-Святошинської районної державної адміністрації, Софіївсько-Борщагівської сільської ради видані з порушенням норм чинного законодавства України та впливають на належне здійснення Державіаслужбою її повноважень

Так, відповідно до Положення про Державіаслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Пунктом 3 цього Положення визначено, що основними завданнями Державіаслужби є: реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України; організація використання повітряного простору України; здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування.

Згідно п.п. 2, 30 пункту 4 Положення, Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань: здійснює комплексні заходи щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки; погоджує місця розташування, висоту об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Також, в силу п. 84 ст. 1 Повітряного кодексу України від 19.05.2011 р. № 3393-VI, приаеродромна територія - обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об'єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.

Пунктом 3 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державіаслужби 25.10.2005 р. № 796, визначено, що приаеродромна територія (прилегла до аеродрому зона контролю та обліку об'єктів і перешкод) - обмежена місцевість навколо аеродрому, над якою здійснюється маневрування ПС.

Згідно статті 69 Повітряного кодексу України, будівлі і природні об'єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.

На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження.

До такої діяльності належать, зокрема, будівництво; будівництво високовольтних повітряних ліній, висадка та вирощування дерев або зелених насаджень.

Відповідно до частин третьої - четвертої цієї статті Повітряного кодексу України, визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Згідно Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення № 520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

Згідно із пунктом 3.5 Порядку № 721, за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

На підставі частини десятої статті 69 Повітряного кодексу України, органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Так, у постанові від 06.02.2019 р. у справі № 810/3046/17, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Аналіз наведених вище положень статті 69 Повітряного кодексу України, у взаємозв'язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721, дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов'язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

Крім цього, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 зазначено, що: «… Державіаслужба діє як суб'єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, Державіаслужба наділена контролюючими функціями, приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, що свідчить про публічно-правовий характер дій позивача.

…. При цьому звернення Державіаслужби до суду з вказаним позовом здійснюється нею як суб'єктом владних повноважень на підставі статті 28 Закону № 3166-VI, що з огляду на вказані вище норми статей 3, 4, 17 та 50 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та прийняття оскаржуваних рішень судами першої та апеляційної інстанцій), а також статей 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.

Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно зобов'язання виконати рішення Державіаслужби про припинення будівництва, знести самочинне будівництво та привести в попередній стан земельні ділянки на приаеродромних територіях. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень, який звернувся до суду на підставі статті 28 Закону № 3166-VI з метою здійснення наданих йому законодавством повноважень, належить до юрисдикції адміністративних судів».

Колегія суддів зазначає, що організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI), статтею 28 якого закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Як було вищезазначено, Державна авіаційна служба України, у відповідності до Положенням № 520, є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

В разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державна авіаційна служба України приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов'язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

При цьому, Державна авіаційна служба України діє як суб'єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, Державна авіаційна служба України наділена контролюючими функціями, приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, що свідчить про публічно-правовий характер дій позивача.

Звертаючись до суду з позовом про зобов'язання виконати рішення про припинення будівництва, визнати неправомірними дії Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по об'єкту будівництва за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23; визнати незаконним та скасувати дозвіл на виконання виконання будівельних робіт та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані, мотивуючи такий позов порушеннями норм, що регламентують будівництво на цих територіях, а також містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою гарантування безпеки авіації, захисту інтересів держави (суспільного, публічного інтересу) фактом розміщення багатоквартирного житлового будинку в приаеродромній території, що відповідає завданню адміністративного судочинства, визначеного ч. 1 ст. 2 КАС України - справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Отже, звертаючись до суду з даним позовом, мотивуючи його порушенням норм, що регламентують будівництво на приаеродромних територіях, а також, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державна авіаційна служба діяла не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства.

Враховуючи вищевказане, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи апелянта знайшли своє підтвердження під час апеляційного перегляду справи.

Колегія суддів звертає увагу на те, що у рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» від 13 січня 2000 року та у рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку про закриття провадження у справі в частині позовних вимог, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 312, 315, 320, 321, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Судді Вівдиченко Т.Р. Ісаєнко Ю.А. Собків Я.М.
Повний текст постанови виготовлено 12.08.2019 року.