Справа № 806/987/18
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 серпня 2019 року

Київ

справа №806/987/18

адміністративне провадження №К/9901/68308/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І.В.,

суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року у складі судді Шуляк Л.А. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ватаманюка Р.В., Сторчака В.Ю., Мельник-Томенко Ж.М. від 19 листопада 2018 року у справі №806/987/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - відповідач) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 1,0 га на території села Харліївка, Попільнянського району, Житомирської області (за межами населеного пункту).

В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що відповідач листом від 12 грудня 2017 року №Н-15824/0-12304/6-17 відмовив в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами с. Харліївка Попільнянського району Житомирської області площею 1,0 га, оскільки у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам на території Житомирської області, який опубліковано на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області, бажана земельна ділянка відсутня.

Позивач вважає таку відмову протиправною, оскільки вона суперечить вимогам статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), якою встановлено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправною відмову відповідача у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладену у листі відповідача від 12 грудня 2017 року №Н-15824/0-12304/6-17. Зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву позивача від 09 листопада 2017 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 1,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту с. Харліївка Попільнянського району Житомирської області.

Суд першої інстанції, з яким повністю погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходили з того, що чинним законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Суди визнали безпідставним посилання відповідача на відсутність бажаної земельної ділянки в переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність на території Житомирської області, оскільки це не є підставою визначеною частиною сьомою статті 118 ЗК України.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року.

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначив, що на офіційному веб-сайті оприлюднена інформація про перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян на території Житомирської області. Зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення" (далі також - Постанова Кабінету Міністрів України №413) передбачено порядок передачі земельних ділянок у власність. Звертає увагу, що Постанова Кабінету Міністрів України №413 є обов`язковою для її виконання відповідачем. У зв`язку з невідповідністю місця розташування зазначеної у клопотанні позивача земельної ділянки вимогам прийнятого відповідно до статті 118 ЗК України нормативно-правового акту Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ним, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України №413. Додатково зазначив, що відповідно до інформації відділу у Попільнянському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 13 грудня 2018 року №0-6-0,31-1562/116-18 відповідно рішення до 32 сесії VI скликання від 04 червня 2015 року №542 Попільнянської районної ради «Про затвердження Проекту землеустрою щодо зміни меж с. Харліївка Харліївської сільської ради Попільнянського району» вищенаведена земельна ділянка введена в межі населеного пункту с. Харліївка Попільнянського району. Тобто відповідач не є розпорядником спірної земельної ділянки.

Позивач відзив на касаційну скаргу не подав.

Ухвалою Верховного Суду від 16 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Желєзного І.В., суддів Саприкіну І.В. та Чиркіна С.М.

В порядку статті 31 та пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) за результатами повторного автоматизованого розподілу від 14 серпня 2019 року змінено склад суду у зв`язку з відпусткою судді, яка входить до складу колегії.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що 09 листопада 2017 року позивач звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за межами с. Харліївка Попільнянського району Житомирської області площею 1,0 га.

Листом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 12 грудня 2017 року №Н-15824/0-12304/6-17 позивачу відмовлено у задоволені такого, оскільки відповідачем сформовано перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян на території Житомирської області, який опублікований на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, проте бажана земельна ділянка не входить до даного переліку.

Не погоджуючись з такою відмовою, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. (......) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За змістом абзаців 1 та 3 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року у справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а).

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

Проте відповідач, розглянувши заяву позивача від 09 листопада 2017 року, повідомив його листом від 12 грудня 2017 року за №Н-15824/0-12304/6-17 про неможливість надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки така відсутня у переліку земельних ділянок, оприлюднених на офіційному веб-сайті відповідача, що можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Житомирської області.

Отже, основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проектів землеустрою.

Постановою Кабінету Міністрів України N 413 затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (Стратегія).

У розділі "Система організації процесу виконання Стратегії" передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.

Разом з тим, у зв`язку із затвердженням даної Стратегії зміни до ЗК України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Таким чином, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, зокрема, порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо ЗК України.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що частиною сьомою статті 118 ЗК України передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не передбачає такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

Також суд враховує і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

У пункті 3 Постанови Кабінету Міністрів України №413 Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру доручено розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

З огляду на викладене, відповідач протиправно відмовив позивачу у надані дозволу на виготовлення проекту землеустрою з тих підстав, що в опублікований на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області сформований перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян на території Житомирської області не ввійшла зазначена позивачем земельна ділянка.

Таким чином, суди попередніх інстанцій у контексті спірних правовідносин дійшли правильного висновку, що відповідачем відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені ЗК України.

Щодо доводів відповідача про відсутність можливості ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, зокрема, що додане до заяви позивача викопіювання не містить прив`язки до земельної ділянки, слід зазначити, що вказане не було підставою для відмови у задоволенні заяви позивача та не зазначалось в оскаржуваному листі від 12 грудня 2017 року № Н-15824/0-12304/6-17.

При цьому, у заяві позивача від 09 листопада 2017 року вказано про наявність додатків, серед яких оригінал графічного матеріалу, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (викопіювання з картографічної основи Державного земельного кадастру, кадастрової карти (плану) від 31 жовтня 2017 року). Особливих вимог до графічних матеріалів у статті 118 ЗК України не встановлено, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Таким чином, до поданої заяви позивачем надано належні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, що є підставою для вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність для ведення особистого селянського господарства на території села Харліївка Попільнянського району Житомирської області.

Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі №806/1316/18.

При розгляду справи судами першої та апеляційної інстанції враховано всі обставини, що існували на час вирішення спору по суті.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), серія A, 303-A, п. 29).

Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, оскільки не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права останніми на час ухвалення судових рішень.

Рішення судів першої та апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Желєзний

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін