Справа № 360/3454/18
Суддя: Арабей Тетяна Георгіївна
Дата ухвалення: 2019-08-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2019 року справа №360/3454/18

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., Компанієць І.Д., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (головуючий суддя І інстанції - Шембелян В.С.), складене в повному обсязі 21 лютого 2019 року в м. Сєвєродонецьк Луганської області, у справі № 360/3454/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання відмови протиправною дією та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

30 жовтня 2018 року позивач, ОСОБА_1 звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про:

- визнання протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області в частині відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області;

- зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути клопотання від 31 серпня 2018 року про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області, з прийняттям обгрунтованого та законного рішення;

- зобов`язання Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відшкодувати (компенсувати) моральну шкоду в сумі 250000 (двісті п`ятдесят тисяч гривень) заподіяну протиправними рішеннями та діями (а.с. 3-6).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року позовні вимоги задоволені частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області з підстав, визначених в листі від 04 жовтня 2018 року вих. № Т-12107/0-7077/0/37-18. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути та прийняти рішення за клопотанням від 31 серпня 2018 року про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області, з урахуванням висновків суду на підставі вимог чинного законодавства. В іншій частині позовних вимог відмовлено (а.с. 134-138).

Не погодившись із судовим рішенням Головне управління Держгеокадастру в Одеській області подало апеляційну скаргу, в якій просило суд скасувати вищевказане рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволені позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначило, що суд першої інстанції не має права втручання у дискреційній повноваження з питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відтак, рішення суду першої інстанції є необґрунтованим (а.с. 184-192).

Сторони в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлялись судом належним чином.

Позивачем надано письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому він просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 31 серпня 2018 року ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 як учасник бойових дій звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (а.с.7, 13-17).

До вказаної заяви позивачем було додано копії паспорта та ідентифікаційного номера, графічний матеріал, витяг з публічної кадастрової карти, копія посвідчення учасника бойових дій, довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.

Відповідно до листа Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 19 червня 2018 року № ПІ-349/0-337/0/63-18 у зазначеному земельному масиві Головним управлінням надано 6 (шість) дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Тобто орієнтовано вільних земельних ділянок в даному земельному масиві залишилось біля дев`яти (а.с. 10).

Листом від 04 жовтня 2018 року № Т-12107/0-7077/0/37-18 ГУ Держгеокадастру в Одеській області повідомлено ОСОБА_1 про те, що на графічних матеріалах, долучених ОСОБА_1 до заяви, зазначено земельний масив, запроектований для відведення військовослужбовцям - учасникам АТО у власність для ведення особистого селянського господарства. Даний земельний масив на території Одеської області було визначено на виконання доручення Держземагентства України від 15 травня 2014 року щодо забезпечення земельними ділянками військовослужбовців - учасників антитерористичної операції у східних та південно-східних областях України. Наказом Головного управління від 26 вересня 2018 року № 15-6163/13-18-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність без зміни цільового призначення» ОСОБА_1 (як учаснику АТО) вже передано земельну ділянку у власність для ведення садівництва площею 0,1195 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, які не надані у власність чи користування на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населеного пункту). У зв`язку із вищенаведеним, та беручи до уваги кількість учасників АТО, яким необхідно надати земельні ділянки у власність, запропоновано ОСОБА_1 обрати іншу земельну ділянку та звернутися до Головного управління з відповідною заявою. Враховуючи викладене, Головним управлінням відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність (а.с.8-9). Позивач, вважаючи, що відповідач допустив протиправні дії у вирішенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, звернувся до суду з цим позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства є протиправними.

При цьому, порушене право позивача поновлено шляхом, зобов`язання відповідача повторно розглянути та прийняти рішення за клопотанням від 31 серпня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність.

Судом першої інстанції відмовлено у задоволені позовних вимог про стягнення моральної шкоди.

Суд апеляційної інстанції погоджується з рішенням суду першої інстанції, з наступних підстав.

При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що апеляційна скарга відповідача будується на неможливість суду втручатися в його делеговані повноваження, з чим суд апеляційної інстанції не погоджується, з огляду на наступне.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

При цьому частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, вказаною нормою передбачено два варіанти поведінки державного органу за результатами розгляду клопотання особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а саме: 1) надати дозвіл або 2) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Як встановлено судом першої та апеляційної інстанції, листом від 04 жовтня 2018 року вих. № Т-12107/0-7077/0/37-18 ГУ Держгеокадастру в Одеській області повідомило позивачу, що наказом Головного управління від 26 вересня 2018 року № 15-6163/13-18-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність без зміни цільового призначення" ОСОБА_1 (як учаснику АТО) вже передано земельну ділянку у власність для ведення садівництва площею 0,1195 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, які не надані у власність чи користування на території Приморської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населеного пункту). У зв`язку із вищенаведеним, та беручи до уваги кількість учасників АТО, яким необхідно надати земельні ділянки у власність, запропоновано ОСОБА_1 обрати іншу земельну ділянку та звернутися до Головного управління з відповідною заявою.

Рішення щодо надання дозволу/або відмови у його наданні відповідачем не прийнято, що є неприйнятним з огляду на норми діючого законодавства, регулюючі спірні правовідносини.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання.

У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

За такого правового регулювання суд апеляційної інстанції вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

За такого правового підходу, який висловлено відповідачем в апеляційній скарзі (щодо втручання в дискреційній повноваження шляхом зобов`язання розглянути заяву) втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.

Аналогічна правова позиція викладена і в постанові Верховного суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а, відповідно до якої колегія суддів відступила від правового висновку, висловленого у постанові Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16, що рішення суб`єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи.

Отже, суд першої інстанції правомірно вважав, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах є дискреційними. Тому ці доводи апеляційної скарги є необґрунтованими, а рішення суду першої інстанції є таким, що не підлягає задоволенню.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Рішення суду першої інстанції переглянуто судом апеляційної інстанції виключно в межах апеляційної скарги.

Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції розглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Інших доводів апеляційна скарга не містить.

Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги не містять доказів, які б спростовували висновки суду першої інстанції.

Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - залишити без задоволення .

Рішення Луганського окружного адміністративного суду 12 лютого 2019 року по справі № 360/3454/18 -залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 14 серпня 2018 року.

Судді Т.Г.Арабей

І.В. Геращенко

І.Д. Компанієць