Справа № 480/1760/19
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2019-08-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2019 р. Справа № 480/1760/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Любчич Л.В. , Калиновського В.А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 року, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Шевченко, м. Суми по справі № 480/1760/19

за позовом Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області

до Мутинської сільської ради Кролевецького району Сумської області

про зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ

20 травня 2019 року керівник Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області (надалі по тексту - прокурор) звернувся до Сумського окружного адміністративного позову з адміністративним позовом до Мутинської сільської ради Кролевецького району Сумської області, області (надалі по тексту - відповідач, Мутинська сільська рада), в якому просив суд зобов`язати Мутинську сільську раду Кролевецького району Сумської області розглянути у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання щодо зменшення на 50 відсотків розміру плати за харчування для батьків, у сім`ях яких є троє і більше дітей, звільнити від плати за харчування дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», батьків або осіб, які їх замінюють, у сім`ях яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), які навчаються у комунальному дошкільному навчальному закладі (дитячому садку) «Калинка».

У позовній заяві, поданій керівником Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області, зазначено, що прокурор звертається з позовом в інтересах держави.

В обґрунтування позовної заяви прокурор зазначив, що вирішення питання протиправної бездіяльності органу місцевого самоврядування у сфері забезпечення права на безоплатне харчування в комунальних дошкільних закладах становить не лише суспільний, але і державний інтерес щодо охорони дитинства. Вважає, що рішення відповідача від 21.12.2018 «Про встановлення плати за харчування дітей у дошкільному навчальному закладі (дитячий садок) "Калинка" у 2019 році» порушує право на пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних сімей, а також для дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», батьків або осіб, які їх замінюють, у сім`ях яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму).

На підтвердження наявності повноважень на звернення до суду з даним позовом, прокурор, посилаючись на ст.23 Закону України «Про прокуратуру», вказує, що в даному випадку підставою для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави є порушення інтересів держави у соціальній та освітній галузі щодо наданих нею гарантій на здобуття дошкільної освіти усіма громадянами та доступність дошкільної освіти, визначених в Основному законі. Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні суспільно значимого питання гарантування соціального захисту та здобуття дошкільної освіти усіма громадянами та доступність дошкільної освіти.

У зв`язку з чим, зважаючи, що органом місцевого самоврядування заходів окремим актом протиправно не встановлені пільги за харчування дітей у дошкільних навчальних закладах певним категоріям осіб, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 по справі №480/1760/19 позовну заяву керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області до Мутинської сільської ради Кролевецького району Сумської області про зобов`язання вчинити дії - повернуто керівнику Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області.

Прокурор, не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушенням судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 по справі № 480/1760/19 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що суд першої інстанції прийшов до хибного висновку про відсутність права у прокурора в спірних правовідносинах на звернення до суду в інтересах держави, оскільки у цьому випадку правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина. Вважає, що у даному випадку мова йде про порушення саме інтересів держави, оскільки невжиття органом місцевого самоврядування заходів до забезпечення прав дітей, які потребують особливого соціального захисту, на безоплатне харчування та зменшення плати за харчування в дошкільних навчальних закладах, а також до належної реалізації державної політики з цих питань на території об`єднаної територіальної громади порушує інтереси держави в тому, що суперечить законам України, якими держава визначила та взяла на себе гарантовані зобов`язання щодо забезпечення пільговим харчуванням соціально незахищених верств дітей. При цьому, орган, уповноважений державою звертатися до суду з позовами про скасування незаконних актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на дошкільну освіту та харчування, відсутній, а тому прокурор має законні підстави для звернення до суду з даним позовом та набуває статусу позивача. Вказує, що предметом позовних вимог у даній справі є не захист права конкретної особи, а зобов`язання органу місцевого самоврядування розглянути в установленому законом порядку питання пільгового харчування дітей, що навчаються в дошкільному навчальному закладі «Калинка».

Відповідно до ч.2 ст.312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 5-7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом встановлено, що 21.12.2018 Мутинською сільською радою Кролевецького району Сумської області 7 скликання на 23 сесії прийнято рішення «Про встановлення плати за харчування дітей у дошкільному навчальному закладі (дитячий садок) "Калинка" у 2019 році», відповідно до якого встановлено з 02.01.2019 р. по 31.12.2019 р. плату за харчування дітей у дошкільному навчальному закладі у розмірі 23,77 грн. у день (40% (9,50 грн) - батьківська доплата та 60% (14,27 грн.) - з бюджету /а.с. 47/.

Відповідно до інформації Мутинської сільської ради Кролевецького району Сумської області від 02.05.2019 за №02-11/145 у 2019 році, заклад дошкільної освіти (дитячий садок) «Калинка» відвідують 4 дітей із сімей, у яких троє і більше дітей, ці ж діти - із сімей, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України, та 3 дітей - із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям» /а.с. 44/.

Згідно з інформацією Управління соціального захисту населення Кролевецької районної державної адміністрації Сумської області від 25.04.2019 за №07-36/02-931, на обліку в управлінні перебувають 10 дітей дошкільного віку з багатодітних сімей, у яких троє і більше дітей, які мешкають на території Мутинської сільської ради, та 5 дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям» /а.с. 48/.

Вважаючи, що відповідач при прийнятті рішення "Про встановлення плати за харчування у дошкільному навчальному закладі (дитячий садок) «Калинка» у 2019 році протиправно не передбачив пільгових умов оплати харчування для багатодітних сімей, а також для дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», батьків або осіб, які їх замінюють, у сім`ях яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), прокурор звернувся до суду зі вказаним позовом.

Приймаючи рішення про повернення позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що керівником Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області не усунуто недоліки, зазначені в ухвалі суду від 22.05.2019, а саме позивачем не надано обґрунтованих доказів на підтвердження права звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про повернення позовної заяви, з наступних підстав.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.169 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Якщо ухвала про залишення позовної заяви без руху постановляється з підстави несплати судового збору у встановленому законом розмірі, суд в такій ухвалі повинен зазначити точну суму судового збору, яку необхідно сплатити (доплатити).

Згідно з п.1 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо останній не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Вважаючи, що прокурором у поданій позовній заяві не обґрунтовано підстав для звернення до суду з цим позовом самостійно, без зазначення конкретної особи, в інтересах якої подано позовну заяву, суд першої інстанції залишив останню без розгляду та надав строк для усунення недоліків позовної заяви шляхом підтвердження повноважень на звернення до суду з даним позовом.

У зв`язку з тим, що недоліки позовної заяви усунуто не було, доказів на підтвердження права звернення до суду з цим позовом не надано, оскаржуваною ухвалою позов повернуто керівнику Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області.

Колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про відсутність обґрунтування повноважень прокурора на звернення до суду з даним позовом, з огляду на таке.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Спеціальним законом, яким визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд - перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, як позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18.

Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Зазначене дає підстави вважати, що обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Разом з цим, доказів такого повідомлення матеріали справи не містять, і прокурор про такі обставини не зазначає. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Позов у цій справі не містить належних обґрунтувань щодо порушення чи загрози порушення інтересів держави оскаржуваним рішенням відповідача.

У позовній заяві прокурор посилається на недотримання у спірних правовідносинах положень Закону України «Про охорону дитинства», Конституції України, Закону України «Про дошкільну освіту» в частині щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням, оскільки рішення Мутинської сільської ради Кролевецького району Сумської області від 21.12.2018 «Про встановлення плати за харчування дітей у дошкільному навчальному закладі (дитячий садок) "Калинка" у 2019 році» порушує право на пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних сімей, а також для дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», батьків або осіб, які їх замінюють, у сім`ях яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму).

Проте, як вірно зазначив суд першої інстанції, в даному випадку, мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, що відвідують дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Калинка", але не про інтерес держави (як вважає позивач), як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Вказане означає, що в цьому випадку правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави. Правомірність рішення відповідача, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прокурором не надано суду обґрунтованих доказів на підтвердження права звернення до суду з даним позовом, а тому позовну заяву слід повернути позивачу.

Разом з тим, положення ст.169 КАС України містять окрему норму, якою передбачено порядок дій суду в разі звернення до суду прокурора, яким не доведено наявності підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.

Так, згідно з п.7 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі від 10.06.2019, дійшов правильного висновку про повернення позовної заяви, при цьому, виходив з вірних мотивів, однак, послався не на ту норму процесуального права, яка підлягала застосуванню до спірних відносин. Разом з цим, це не призвело до неправильного вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Підставами для зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 317 КАС України). Зміна судового рішення може полягати, зокрема, у доповненні або зміні його мотивувальної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

З огляду на викладені вище висновки, колегія суддів вважає, що ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року по справі №480/1760/19 слід змінити, замінивши в мотивувальній частині постанови посилання на п.1 ч.4 ст.169 КАС України посиланням на п.7 ч.4 ст.169 КАС України, в іншій частині - залишити без змін.

Керуючись ч.4 ст.229, ст.ст. 243, 250, 311, 312, 315, 317, 321, 322, 325-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області - задовольнити частково.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 по справі № 480/1760/19 - змінити, замінивши в мотивувальній частині постанови посилання на п.1 ч.4 ст.169 Кодексу адміністративного судочинства України посиланням на п.7 ч.4 ст.169 Кодексу адміністративного судочинства України.

В іншій частині ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 по справі №480/1760/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Т.С. Перцова
Судді(підпис) (підпис) Л.В. Любчич В.А. Калиновський