Справа № 1640/2407/18
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2019-08-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

12 серпня 2019 року

Київ

справа №1640/2407/18

адміністративне провадження №П/9901/371/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Шарапи В.М., Стеценка С.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про скасування пункту 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України, скасування розпорядження Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 року №273, -

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом Апарату Верховної Ради України, Верховної Ради України про:

1.1. скасування п. 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 року №273, у редакції зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 12.01.2018 року №7;

1.2. скасування розпорядження Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 року №273, у редакції зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 12.01.2018 року №7.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив наступне.

Апаратом Верховної Ради України на чергові десять звернень позивача повідомлено про необхідність відповідно до пункту 2.15 "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України", затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 №273 у редакції зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 12.01.2018 №7 - заповнення звернення в "Електронному кабінеті громадянина". На думку позивача, відповідні положення не відповідають статті 40 Конституції України, статті 5 Закону України "Про звернення громадян", нормам міжнародного права та сталій практиці Європейського суду з прав людини. В позовній заяві позивачем наведеного численну практику Європейського суду з прав людини щодо тлумачення "принципу захисту обґрунтованих сподівань", що тісно пов`язано з "принципом юридичної визначеності" і є невід`ємним елементом принципу верховенства права, а також щодо права на судовий захист відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Також в обґрунтування позову наведено рішення Конституційного Суду України від 06.07.199 №8-рп/99 (справа щодо права на пільги), від 20.03.2002 №5-рп/2002 (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій).

3. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.07.2018 адміністративну справу №1640/2407/8 за позовом ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України про скасування розпорядження передано до Окружного адміністративного суду міста Києва на підставі статей 27, 29 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов подано без дотримання правил територіальної підсудності. Суд дійшов висновку про оскарження позивачем нормативно-правового акту.

4. Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва: від 13.08.2018 - позовну заяву залишено без руху, роз`яснено позивачу, що ним оскаржується розпорядження Голови Верховної Ради України, запропоновано визначити належного відповідача та сформулювати зміст позовних вимог; від 27.08.2018 - позовну заяву повернуто на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 з урахуванням частини п`ятої статті 172, частини четвертої статті 22 КАС України у зв`язку із неповним виконанням вимог ухвали суду про залишення позовної заяви без руху та порушенням правил об`єднання позовних вимог.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2018 скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.08.2018 та направлено справу для продовження розгляду. Скасовуючи ухвалу про повернення позовної заяви, колегією суддів апеляційного адміністративного суду вказано, що Окружний адміністративний суд міста Києва не врахував приписи частин третьої, четвертої статті 48 КАС України, відповідно до яких, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

6. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.12.2018 відкрито провадження в справі, призначено підготовче засідання, запропоновано позивачеві подати до суду клопотання відповідно до статті 48 КАС України щодо заміни відповідача - Верховної Ради України, належним відповідачем. В ухвалі зазначалось, що, на думку суду, належним відповідачем щодо часткового оскарження "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України", затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 №273 зі змінами, є Голова Верховної Ради України.

7. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 квітня 2019 року залучено до участі в адміністративній справі №1640/2407/18 Голову Верховної Ради України в якості відповідача.

8. Позивачем подано заяву від 08.01.2019 про розгляд справи за відсутності учасника процесу, відповідно до якої позивач позовні вимоги підтримав в повному обсязі та просив розгляд справи здійснювати без його участі.

9. З огляду на відсутність згоди позивача на заміну неналежного відповідача - Верховної Ради України на належного - Голову Верховної Ради України, що за змістом частини третьої статті 48 КАС України є обов`язковим, судом вказане питання відповідно до вказівки Шостого апеляційного адміністративного суду, викладеної в постанові від 14.11.2018, не виконано.

10. У зв`язку із зазначеним Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 20 травня 2019 року вирішив передати на розгляд до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду адміністративну справу №1640/2407/18 за позовом ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України, Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України про скасування розпорядження, в частині позовних вимог до Верховної Ради України.

11. Верховний Суд ухвалою від 16 липня 2019 року прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження на 05.08.2019 року.

12. Відповідач - Верховна Рада України, заперечила проти позову, зазначивши, що оскаржуваний п. 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 року №273, у редакції зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 12.01.2018 року №7 прийнятий на підставі, у ме6жах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством України, а, відтак, підстави для задоволення позовних вимог - відсутні.

13. В судове засідання 05.08.2019 року сторони не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи. При цьому, позивач 02.08.2019 року надіслав клопотання, в якому просив проводити розгляд справи без його участі. Відповідач 05.08.2019 року звернувся до суду із клопотанням про відкладення розгляду справи.

08.08.2019 У наступне судове засідання, призначене на 12.08.2019 року, належним чином повідомлені сторони повторно не прибули.

08.08.2020 року представник Верховної Ради України надіслав відзив на позовну заяву, в якому просив розглядати справу за відсутності відповідача.

14. Зважаючи на викладене, керуючись пунктом 3 статті 194 КАС України, колегія суддів вирішила проводити розгляд даної справи у порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

15. Конституція України.

15.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15.2. Стаття 75. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

16. Кодекс адміністративного судочинства України в редакції, чинній після 15.12.2017 року.

16.1. Частина 1 статті 2. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

16.2. Частина 4 статті 22. Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

16.3. Стаття 48. Заміна неналежної сторони

1. Суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

2. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала.

3. Якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

4. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

5. Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

6. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

7. Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

8. Відповідач, який не є суб`єктом владних повноважень, замінений іншим відповідачем, має право заявити вимогу про компенсацію судових витрат, здійснених ним внаслідок необґрунтованих дій позивача. Питання про розподіл судових витрат вирішується в ухвалі про заміну неналежного відповідача.

16.4. Пункт 3 статті 194. Учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

16.5. Стаття 266. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів1. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;

17. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-VI.

17.1. Стаття 46. Види рішень Верховної Ради

1. Рішеннями Верховної Ради є акти Верховної Ради, а також процедурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради.

2. Актами Верховної Ради є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

17.2. Стаття 78. Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України організовує роботу Апарату Верховної Ради та здійснює контроль за його діяльністю.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Колегія суддів звертає увагу, що завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. Аналізуючи матеріали справи, колегія суддів Верховного Суду встановила, що підставою для звернення позивача до суду стали наступні обставини.

09.07.2018 та 10.07.2018 позивач через електронну поштову скриньку направив ряд електронних звернень до Апарату Верховної Раді України, оформлених належним чином та підписаних ним особисто.

На свої звернення отримав відповідь Апарату Верховної Раді України від 11.07.2018 за вих. № 09-0410.16.16/134.1-07.18-Ф з повідомленням, що "Ваші чергові десять електронних листів від 09 та 10 липня 2018 року, які надійшли на електронну поштову адресу maiito:, повторно повідомляю, що відповідно пункту 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Рада України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Рада України № 273 від 11 липня 2016 року, в редакції із змінами, внесеними згідно з Розпорядженням Голови Верховної ради України № 7 від 12 січня 2018 року, приймання письмових звернень громадян, надісланих на адресу Верховної Рада України з використанням засобів електронного зв`язку (електронних звернень), здійснюється централізовано Відділом з питань звернень громадян шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Рада України.

Іншого порядку приймання письмових звернень громадян, надісланих на адресу Верховної Ради України з використанням засобів електронного зв`язку (електронних звернень), в Апараті Верховної Рада України не передбачено".

Така відповідь Відповідача від 11.07.2018 за вих. N° 09-0410.16.16/134.1-07.18-Ф, на думку ОСОБА_1 , підтверджує незаконність пункту 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України та Розпорядження Голови Верховної Ради України N° 273 від 11 липня 2016 року, в редакції із змінами, внесеними згідно з Розпорядженням Голови Верховної рада України N° 7 від 12 січня 2018 року, яким затверджено вказаний пункт.

Позивач вказує, що даний пункт суперечить статті 40 Конституції України, статті 5 Закону України "Про звернення громадян", нормам Міжнародного права та сталій практиці Європейського суду з прав людини та порушує його права, оскільки зазначені вище електронні звернення від 09.07.2018 та 10.07.2018 по суті не розглянуті

20. З цього приводу колегія суддів звертає увагу, що за змістом частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

21. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів передбачені статтею 266 КАС.

22. Згідно з положеннями пунктів 1 та 2 частини першої вказаної статті КАС її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

23. Статтею 75 Конституції України визначено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

24. Цій статті Основного Закону України у взаємозв`язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України дано офіційне тлумачення згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002, згідно з пунктом 1 резолютивної частини якого положення статті 75 Конституції України у взаємозв`язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

25. Зважаючи на викладене, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, а саме: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України як єдиного колегіального органу законодавчої влади.

26. Визначений законодавцем перелік підстав та умов, а також предметних критеріїв та вимог щодо суб`єктного складу учасників справи, за яких адміністративна справа підлягає розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції, є вичерпним і остаточним та розширеному тлумаченню не підлягає.

27. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року по справі № 826/5117/17.

Відповідно до статті 46 Регламенту Верховної Ради України рішеннями Верховної Ради є акти Верховної Ради, а також процедурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради.

Актами Верховної Ради є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Разом з тим, предметом спору у даній справі є законність пункту 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 273 від 11 липня 2016 року, в редакції із змінами, внесеними згідно з Розпорядженням Голови Верховної ради України № 7 від 12 січня 2018 року.

Зазначене вище Розпорядження є організаційно-розпорядчим документом, який деталізує порядок роботи із зверненнями громадян в Апараті Верхової Ради України.

Пунктом 20 частини 1 статті Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України, організовує роботу Апарату Верховної Ради та здійснює контроль за його діяльністю.

Таким чином, належним відповідачем у даній справі є Голова Верховної ради України, а не Верховна Рада України як колегіальний орган.

28. За змістом частини третьої статті 48 КАС якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Неналежність сторони повинна визначатися на час подання позову. Відповідач - це особа, яку позивач вважає порушником його права. Спосіб захисту порушеного права обирає позивач. Неможливість виконання судового рішення не свідчить про неналежність відповідача. Якщо під час розгляду справи відбулися зміни у спірних правовідносинах, внаслідок яких обраний спосіб захисту стає неефективним, позивач вправі змінити спосіб захисту, але не може змінити відповідача як неналежного.

Умовою заміни неналежної сторони є збереження підсудності адміністративної справи.

У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що заміна неналежного відповідача - Верховної Рада України на належного - Голову Верховної Рада України у рамках розгляду даної справи призведе до зміни підсудності адміністративної справи, а тому Суд позбавлений процесуальної можливості застосувати правила, визначені статтею 48 КАС України.

29. Визначений позивачем у цій справі відповідач - Верховна Рада України як єдиний колегіальний законодавчий орган України, не уповноважена приймати розпорядження, спрямовані на організацію роботи Апарату Верховної Ради України щодо розгляду звернень громадян, оскільки така функція, відповідно до Регламенту Верховної Ради України, покладена на Голову верховної Ради України.

Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку про безпідставність позовних вимог, заявлених до Верховної Ради України, про скасування пункту 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України, скасування розпорядження Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 року №273.

Таким чином, у задоволенні позову слід відмовити.

Керуючись статтями 241-246, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

вирішив:

1. У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України - відмовити.

2. Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку на подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

3. Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Стрелець Т. Г.

Судді Стеценко С.Г.

Шарапа В.М.

Тацій Л.В.

Чиркін С.М.