Справа № 826/7098/18
Суддя: Головань О.В.
Дата ухвалення: 2019-06-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Вн. №27/318
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 червня 2019 року 16:11 № 826/7098/18

За позовом Асоціації "Страховий бізнес"

До Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг

3-і особи Асоціація "Національна асоціація страховиків України", Об`єднання "Ядерний страховий пул", Громадська організація "Товариство актуаріїв України", Публічне акціонерне товариство "Страхова компанія "Універсальна", Приватне акціонерне товариство "Страхова компанія "АХА Страхування"

Про визнання протиправним та скасування розпорядження №3701 від 07.09.2017 року

Суддя О.В.Головань

Секретар І.В.Галаган

Представники:

Від позивача: Черняховський В.В. - керівник, Давиденко О.Л.

Від відповідача: Василенко Г.А., Тихонов А.А.

Від 3-ї осіб: не з`яв.

Обставини справи:

Позовні вимоги заявлені про

визнання протиправним та нечинним розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 07.09.2017 р. №3701 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків щодо надання актуарного звіту";

визнання протиправним та нечинним розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" в частині введення терміну "актуарний звіт" (згідно заяви про зміну (доповнення) предмету позову від 12.12.2018 р.)

В судовому засіданні 26.06.2019 р. оголошено резолютивну частину рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Ознайомившись з матеріалами справи, заслухавши пояснення представників сторін, суд, -

ВСТАНОВИВ:

З метою впорядкування механізму подання та складання страховиками звітних даних щодо їх діяльності та відповідно до статей 33, 34 Закону України "Про страхування" та статті 14 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", підпункту 41 пункту 4 Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, затвердженого Указом Президента України від 4 квітня 2003 року № 292, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України розпорядженням від 03.02.2004 р. № 39 затвердила Порядок складання звітних даних страховиків.

Розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 07.09.2017 р. № 3701 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків щодо надання актуарного звіту" відповідно до пункту 18 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", статті 33 Закону України "Про страхування", підпункту 9 пункту 3 та підпункту 27 пункту 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року № 1070 до Порядку складання звітних даних страховиків внесено наступні зміни:

пункт 2.9 глави 2 доповнено абзацом четвертим такого змісту: "актуарний звіт (додаток 5)";

доповнити Порядок новим додатком 5 (Актуарний звіт), що додається.

Установлено, що:

1) страховики, що здійснюють діяльність з обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів, та страховики, що здійснюють страхування життя, подають актуарний звіт до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, відповідно до пункту 2.9 глави 2 Порядку, починаючи з річної звітності за 2017 рік;

2) страховики, що здійснюють діяльність з добровільного медичного страхування (безперервного страхування здоров`я), та/або добровільного страхування наземного транспорту (крім залізничного), та/або добровільного страхування кредитів (у тому числі відповідальності позичальника за непогашення кредиту), та/або добровільного страхування фінансових ризиків, та/або добровільного страхування медичних витрат, при цьому загальний розмір страхових резервів (за виключенням резерву коливань збитковості та резерву катастроф), сформованих за всіма видами страхування на звітну дату, становить понад 6 млн грн, подають актуарний звіт до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, відповідно до пункту 2.9 глави 2 Порядку, починаючи з річної звітності за 2017 рік;

3) страховики, діяльність яких є іншою, ніж діяльність, зазначена у підпунктах 1 та 2 цього пункту, подають актуарний звіт до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, відповідно до пункту 2.9 глави 2 Порядку, починаючи з річної звітності за 2020 рік;

4) актуарний звіт підписується особою, яка відповідно до законодавства має право займатися актуарними розрахунками та посвідчувати їх.

Розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" відповідно до пункту 18 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", статті 33 Закону України "Про страхування", підпункту 27 пункту 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року № 1070, а також з метою приведення нормативно-правового акта у відповідність до Закону України "Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність" Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг внесла зміни до Порядку складання звітних даних страховиків, виклавши його в новій редакції.

Згідно з п. 3 р. І Порядку актуарний звіт - встановлена Нацкомфінпослуг стандартизована форма розкриття інформації щодо достатності визнаних страхових зобов`язань для здійснення майбутніх страхових виплат та/або виплат викупних сум за укладеними договорами страхування та витрат, пов`язаних із виконанням таких договорів, що містить рекомендації про потребу доформування страхових резервів для забезпечення адекватності зобов`язань страховика, що складається актуарієм в установленому порядку за результатами проведених актуарних розрахунків.

Згідно з ч. 2 розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 воно набирає чинності з дня набрання чинності Законом України "Про електронні довірчі послуги", але не раніше дня офіційного опублікування цього розпорядження.

Позивач - Асоціація "Страховий бізнес" - вважає вказані розпорядження протиправними та просить їх скасувати з таких підстав.

Позивач є неприбутковим об`єднанням учасників ринку страхових послуг, яке створене з метою захисту інтересів цих учасників, згідно зі ст. 13 Закону України "Про страхування", ст. 1 статуту Асоціації.

08.02.2018 р. відбулася конференція учасників Асоціації, на якій було прийнято рішення про звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 07.09.2017 р. № 3701 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків щодо надання актуарного звіту".

Позивач зазначає, що страховики здійснили перехід на Міжнародні стандарти фінансової звітності з 2012 р. на підставі п. 2 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 12.05.2011 р. №3332-VI.

Перевірка адекватності зобов`язань за страховими контрактами визначена Міжнародним стандартом фінансової звітності 4 "Страхові контракти", відповідно до п.15, 16 якого страховик повинен на кінець кожного звітного періоду оцінювати адекватність своїх визнаних страхових зобов`язань, використовуючи для цього поточні оцінки майбутніх грошових потоків за своїми страховими контрактами. Якщо страховик застосовує перевірку адекватності зобов`язань, яка відповідає встановленим мінімальним критеріям, то цей МСФЗ не висуває жодних додаткових вимог.

Здійснюється оцінка страхових зобов`язань страховиків актуаріями, які мають відповідну кваліфікацію, проте, до прийняття оскаржуваного розпорядження Найкомфінпослуг від 07.09.2017 р. № 3701 не була визначена лише форма, у якій має подаватися інформація про адекватність резервів, тому ця інформація подавалася у формі, у якій вона надавалась актуаріями страховикам.

Оскаржуваним розпорядженням від 07.09.2017 р. № 3701 внесено зміни не до пп. 2.3, 2.4 Порядку, а до п. 2.9 Порядку, де вказано лише терміни подання аудиторського висновку Нацкомфінпослуг для страховиків.

Актуарний звіт по своїй суті є додатковим звітом, але не міститься у пп. 2.3, 2.4 Порядку, де є вичерпний перелік форм звітності.

Позивач зазначає, що введений додатковий актуарний звіт для страховиків, що здійснюють види страхування інші, ніж страхування життя, суперечить чинному законодавству, яке не передбачає наявності такого звіту для страховиків, що здійснюють види страхування інші, ніж страхування життя.

Введення додаткових звітів, що не передбачені законодавством, виходить за межі компетенції Нацкомфінпослуг, призводить до збільшення постійних витрат всіх страховиків України, так як коло актуаріїв обмежене.

З посиланням на ст. 10 Закону України "Про страхування" позивач зазначає, що застосування методики актуарних розрахунків передбачено виключно для довгострокових страхових зобов`язань при страхуванні життя, які здійснюють окремі спеціальні суб`єкти страхової діяльності, тоді як для страховиків, які мають ліцензії на інші види страхування, встановлено окремий порядок визначення та обчислення технічних резервів.

З посиланням на ст. 11 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" позивач зазначає, що на її порушення запроваджений актуарний звіт підписується не керівником страховика та його бухгалтером, а актуарієм.

Під час розгляду справи позивачем подано звернення до Державної регуляторної служби України щодо додержання норм регуляторного законодавства та віднесення до категорії регуляторних актів розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701, і з посиланням на позицію вказаної установи, висловленої у листі від 28.09.2018 р. №9648/0/20-18 позивач стверджує про порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного розпорядження, а поданий відповідачем Аналіз регуляторного впливу таким, що не відповідає вимоги ст. 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та п. 3 Методики проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 р. №308

Зокрема, позивач посилається на відсутність у чинних законах України з питань страхування поняття "актуарій", тоді як воно наявне у законопроекті (нова редакція Закону України "Про страхування"), що свідчить про передчасність прийняття оскаржуваного розпорядження.

Після прийняття розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" позивач оскаржив також вказане розпорядження в частині введення терміну "актуарний звіт", оскільки воно також прийнято на порушення процедури його прийняття, а також поза межами повноважень відповідача.

Позивач зазначає, що оскільки у зв`язку з прийняттям розпорядження від 04.09.2018р. №1521 питання про втрату чинності розпорядженням від 07.09.2017 р. №3701 не вирішено, то воно є чинним і може бути оскаржене в судовому порядку.

Відповідач - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг - проти задоволення позовних вимог заперечив з таких підстав.

Відповідач зазначає, що позивач як неприбуткова організація об`єднання учасників ринку страхових послуг позбавлений права звертатися з позовом до суду, оскільки не є особою, на яку розповсюджується дія оскаржуваного розпорядження; доручення від учасників Асоціації у вигляді рішення конференції відсутнє.

З 22 учасників Асоціації, зобов`язаних у 2018 р. подавати актуарний звіт, він поданий 21 учасником (одним не поданий у зв`язку з анулюванням ліцензії).

Оскаржуване розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701 прийнято в межах наданих відповідачу повноважень, передбачених п. 18 ч. 1 ст. 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" встановлювати порядок розкриття інформації та складання звітності учасниками ринків фінансових послуг відповідно до законодавства України.

Актуарний звіт по своїй суті це встановлена форма розкриття інформації щодо достатності визнаних страхових зобов`язань для здійснення майбутніх страхових виплат та/або виплат викупних сум за укладеними договорами страхування та витрат, пов`язаних з виконанням таких договорів, що містить рекомендації про необхідність доформування страхових резервів для забезпечення адекватності зобов`язань страховика.

Метою прийняття розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701 є не лише запровадження ефективної системи нагляду за платоспроможністю страховиків, а також здійснення контролю за достовірністю інформації, що надається учасниками ринку фінансових послуг, у тому числі, страховиками, що дозволить обмежити ризики за операціями з фінансовими активами, але і забезпечення виконання основних завдань відповідача - запровадження міжнародно визнаних правил розвитку ринків фінансових послуг, невід`ємною складовою яких є актуарний звіт, та захист прав споживачів фінансових послуг.

Також відповідач зазначає, що передбачені п. 2.9 Порядку документи за своєю суттю, змістом, порядком і процедурою складання не є формами звітності, оскільки складаються зовнішніми (залученими) фахівцями, тоді як звітністю є документи, створені страховиком, згідно зі ст. 11 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні".

Запровадження актуарного звіту не суперечить вимогам ст. 31 Закону України "Про страхування", тому відповідне твердження позивача є необґрунтованим.

Застосування актуарної методики для обчислення страховиком величини резервів своїх довгострокових зобов`язань не має нічого спільного з запровадженням Нацкомфінпослуг актуарним звітом, тоді як його запровадження обумовлене необхідністю виконання міжнародних зобов`язань України, про що зазначено також в Плані заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25.10.2017р. №1106.

Інформація, яку розкриває актуарний звіт, не є тотожною інформації, яка перевіряється за МСФЗ 4, оскільки оцінка адекватності страхових зобов`язань за МСФЗ та оцінка достатності страхових резервів в актуарному звіті є методологічно двома різними діями.

Заперечує також відповідач щодо твердження про несення страховиками додаткових витрат, оскільки відповідно до відомостей, наданих Товариством актуаріїв України, середня вартість робіт з підготовки актуарного звіту складає 12-15 тис. грн.

Проект оскаржуваного розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701 було оприлюднено на офіційному сайті Нацкомфінпослуг для обговорення з учасниками ринку фінансових послуг згідно з вимогами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" зі строком подання пропозицій - 10 робочих днів (02.09.2017 р.) згідно з вимогами аб. 2 ст. 3 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", оскільки згідно зі ст. 3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям: актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, що спрямовані на виконання нею повноважень, визначених пунктами 4, 6, 8, 16, 18, 19, 21 та 22 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", та мають ознаки регуляторного акта.

Письмові зауваження позивача щодо проекту розпорядження від 07.09.2017 р. №3701 листом від 15.09.2017 р. не розглядалися, оскільки надійшли до відповідача лише 25.09.2017 р., після завершення 10-денного терміну на їх розгляд.

Також відповідач зазначає, що він як регулятор самостійно визначає, які механізми здійснення контролю за фінансовою стабільністю страхових компаній запроваджувати в межах своїх повноважень, тому твердження позивача про наявність інших способів здійснення контролю, що не передбачають запровадження актуарного звіту, є втручанням у компетенцію відповідача.

У зв`язку з прийняттям розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" оскаржуване розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701 втратило чинність, тому не може бути оскаржене згідно з вимогами ст. 264 КАС України.

3-і особи надали пояснення, згідно з якими проти задоволення позовних вимог заперечили.

Проаналізувавши матеріали справи та пояснення представників сторін та 3-х осіб, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають до задоволення з таких підстав.

Щодо права звернення до суду

Згідно з ч. 1, 3 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Згідно з ч. 1 ст. 13 Закону України "Про страхування" від 07.03.1996 р. № 85/96-ВР страховики можуть утворювати спілки, асоціації та інші об`єднання для координації своєї діяльності, захисту інтересів своїх членів та здійснення спільних програм, якщо їх утворення не суперечить законодавству України.

Згідно з ч. 1 ст. 21 Закону України "Про громадські об`єднання" від 22.03.2012 р. №4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право: 2) звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

В даному випадку Асоціація "Страховий бізнес" (04074, м. Київ, вул. Автозаводська, 2 корп. 1, к. 405, код 33304264), зареєстрована в якості юридичної особи 02.12.2004 р., є неприбутковим об`єднанням учасників ринку страхових послуг, яке створене з метою захисту інтересів цих учасників та розвитку ринку у сфері страхування, фінансових та страхових послуг (п. 1.2 р. І статуту, затвердженого загальними зборами учасників 24.11.2016 р., протокол №23); учасниками Асоціації є 30 страхових компаній.

Згідно з п. 2.3.1 статуту для виконання поставлених завдань Асоціація може здійснювати наступні функції: звертатися від імені та за дорученням учасників Асоціації при взаємодії з органами державної влади, суду, правоохоронними органами, міжнародними організаціями, з іншими підприємствами, організаціями та суб`єктами права, в тому числі, міжнародного.

На дотримання вимог п. 4.8, 4.10 статуту суду надано копію протоколу №5 Конференції учасників Асоціації від 06.02.2018 р., згідно з яким вирішено здійснити заходи по відміні державної реєстрації або в судовому порядку нормативного акту про актуарний звіт.

Згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

На страхові компанії, які є учасниками Асоціації, поширюються вимоги оскаржуваних нормативно-правових актів, зокрема, і обов`язок подавати актуарний звіт, що не заперечується і відповідачем, яким також надано суду докази виконання членами Асоціації вимог законодавства про подачу актуарного звіту за 2017 р. (т. 1 арк. 55-94).

Оскільки позивач як об`єднання учасників ринку страхових послуг наділений правом звернення до суду з метою захисту їх прав, на учасників Асоціації поширюються вимоги оскаржуваних нормативно-правових актів, позивач є належним у даному випадку, і справа підлягає розгляду по суті.

Щодо чинності розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 07.09.2017 р. № 3701 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків щодо надання актуарного звіту" станом на час розгляду справи

Згідно з п. 2 розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" воно набирає чинності з дня набрання чинності Законом України "Про електронні довірчі послуги", але не раніше дня офіційного опублікування цього розпорядження.

Закон України "Про електронні довірчі послуги" від 05.10.2017 р. № 2155-VIII набув чинності 07.11.2018 р. - через рік з дня його опублікування, крім статті 10, яка набирає чинності з дня опублікування цього Закону згідно з п. 1 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення".

Оприлюднено розпорядження №1521 в офіційному виданні "Офіційний вісник України" від 09.11.2018 р. - 2018 р., № 86, стор. 278, стаття 2870, код акта 92009/2018, тобто, вказаний нормативно-правовий акт набув чинності 09.11.2018 р.

Оскільки цим нормативно-правовим актом Порядок складання звітних даних страховиків, затверджений розпорядженням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України від 03.02.2004 р. № 39, викладено його в новій редакції, то з 09.11.2018 р. Порядок складання звітних даних страховиків діє саме у цій новій редакції.

Згідно змісту оскаржуваного розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701 ним фактично зобов`язано страховиків додатково до аудиторського висновку щодо підтвердження річної фінансової звітності та консолідованої фінансової звітності (у разі якщо страховик відповідно до законодавства складає консолідовану фінансову звітність); аудиторського висновку про надання впевненості щодо річних звітних даних страховика подавати актуарний звіт та затверджено його форму.

Порядком складання звітних даних страховиків в редакції розпорядження 04.09.2018р. №1521 фактично всі ці положення збережено, зокрема, п. 6 р. ІІ актуарний звіт зазначено як документ, що подається страховиками разом із річною звітністю до Нацкомфінпослуг, а також у п. 3 р. І Порядку надано визначення поняття "актуарний звіт".

Оскільки положення нової редакції Порядку фактично включили в себе ті зміни, що були внесені до Порядку розпорядженням від 07.09.2017 р. № 3701, то питання про чинність цього розпорядження позбавлене сенсу, адже положення розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701 продовжують діяти незалежно від того, чи воно формально втратило чинність.

За таких обставин формальне зазначення в розпорядженні 04.09.2018р. №1521 або в будь-якому іншому акті про втрату чинності розпорядженням від 07.09.2017 р. № 3701 на права та інтереси учасників ринку страхових послуг не впливає.

Формальне скасування його дії мало би значення виключно у тому випадку, якщо б воно містило положення, які не охоплено новою редакцією Порядку, і які б створювали права та обов`язки для учасників ринку страхових послуг.

З врахуванням викладеного розпорядження від 07.09.2017 р. № 3701 є нечинним з 09.11.2018 р., і відповідно до положень ч. 3 ст. 264 КАС України, згідно з якою нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, його положення не можуть бути предметом судового оскарження.

Проте, вказана обставина по суті на розгляд справи не впливає, оскільки посилання позивача на порушення вимог законодавства як по суті, так і щодо процедури ухвалення, є однаковими щодо обох оскаржуваних розпоряджень.

Щодо позовних вимог в частині визнання протиправним та нечинним розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" в частині введення терміну "актуарний звіт" (процедура прийняття)

Згідно зі ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 р. № 1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно зі ст. 3 Закону № 1160-IV дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям: актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, що спрямовані на виконання нею повноважень, визначених пунктами 4, 6, 8, 16, 18, 19, 21 та 22 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", та мають ознаки регуляторного акта.

Порядок складання звітних даних страховиків, і, відповідно, акти, якими до Порядку вносяться зміни, є нормативно-правовими актами і регуляторними в розумінні ст.1 Закону №1160-IV, проте, для регуляторних актів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг зроблено виняток щодо поширення дії Закону №1160-IV.

Згідно з преамбулою розпорядження від 04.09.2018р. №1521 воно прийнято відповідно до п.18 ч. 1 ст. 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" від 12.07.2001 р. № 2664-III, згідно з якою Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у межах своєї компетенції: встановлює порядок розкриття інформації та складання звітності учасниками ринків фінансових послуг відповідно до законодавства України.

З врахуванням викладеного при прийнятті оскаржуваного розпорядження відповідач не зобов`язаний був дотримуватися процедур, передбачених Законом № 1160-IV.

Щодо висновку Державної регуляторної служби України, викладеного у листі від 04.02.2019 р. за №681/0/20-19, згідно з яким розпорядження від 04.09.2018р. №1521 не підпадає під дію ст. 3 Закону №1160, оскільки спрямоване на встановлення непередбаченого чинним законодавством правового регулювання господарських відносин в частині необхідності виконання обов`язкових вимог, пов`язаних з залученням актуаріїв для складання та підписання актуарного звіту, що в свою чергу, зумовлює додаткові необґрунтовані адміністративні та фінансові витрати суб`єктів господарювання (страховиків), то це є думкою вказаного державного органу, з якою суд не згоден, що буде викладено нижче по тексту судового рішення при викладенні позиції суду щодо правової природи актуарного звіту.

Якщо відповідач при прийнятті оскаржуваного розпорядження вийшов за межі наданої йому компетенції, то це питання має бути вирішене під час оцінки його відповідності законодавству по суті, тоді як такий висновок не може бути підставою для незастосування положень ст. 3 Закону №1160.

Згідно зі ст. 8 Закону № 1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

В наданих поясненнях відповідач зазначає, що при підготовці розпорядження від 04.09.2018р. №1521 ним окремо аналіз регуляторного впливу не готувався, оскільки такий аналіз попередньо готувався при підготовці розпорядження від 07.09.2017 р. №3701 (щодо запровадження актуарного звіту).

Вказане підтверджується повідомленням про оприлюдення проекту розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків щодо надання актуарного звіту", розміщеного 17.08.2017 р. на сайті Нацкомфінпослуг, який містить на розміщений Аналіз регуляторного впливу (т. ІІ а.с. 163-174).

Щодо посилання позивача на недодержання вимог Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 р. № 308, суд зазначає наступне.

Позивач посилається на недотримання п. 3 Методики, згідно з якою у процесі проведення аналізу: визначається проблема, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання; визначаються цілі державного регулювання; визначаються та оцінюються усі прийнятні альтернативні способи досягнення зазначених цілей, наводяться аргументи щодо переваги обраного способу; описуються механізм, який пропонується застосувати для розв`язання проблеми, і відповідні заходи; обґрунтовуються можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта; визначаються очікувані результати прийняття акта; обґрунтовується запропонований строк дії акта (у разі обмеження цього строку); визначаються показники результативності акта; визначаються заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта.

На думку позивача, державний орган при розробці та впровадженні регуляторного акту не може за мету прийняття такого акту ставити додержання будь-яких рекомендацій та методик, які не є обов`язковими для України, оскільки принципи страхування, стандарти та методики оцінки Міжнародної асоціації органів страхового нагляду носять рекомендаційний характер, відсутнє обґрунтування, чому визначена проблема не може бути вирішена за допомогою ринкових механізмів, відсутність обґрунтування вигод, що виникатимуть внаслідок запропонованого регуляторного акту.

На думку суду, зміст п. 3 Методики щодо змісту аналізу впливу регуляторного акта свідчить про їх доволі широке і оціночне формулювання, що свідчить про те, що при визначенні положень п. 3 Методики відповідач користується дискреційними повноваженнями і визначає їх на власний розсуд.

Якщо відповідач вважає за необхідне запровадити додаткову інформацію, що має подаватися страховиками, вважає це необхідним, не вважає за можливе для цього застосувати будь-який інший існуючий інструмент, вважає за необхідне імплементувати до чинного законодавства України рекомендаційні міжнародні норми ат правила, це його рішення як уповноваженого державного органу у сфері регулювання ринків фінансових послуг, і суд не вважає за можливе надавати оцінку вказаним висновкам відповідача.

За таких обставин посилання позивача на порушення вимог ст. 8 Закону № 1160-IV не можуть бути визнані обґрунтованими, оскільки, як зазначалося вище, положення нової редакції Порядку фактично включили в себе ті зміни, що були внесені до Порядку розпорядженням від 07.09.2017 р. № 3701.

Згідно з ч. 3 ст. 28 Закону № 2664-III нормативно-правові акти національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Проекти актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, що мають ознаки регуляторного акта, але на які не поширюється дія Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оприлюднюються з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань у порядку та спосіб, що передбачені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, та не може становити менше ніж десять робочих днів з дня, наступного за днем оприлюднення проекту акта. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту нормативно-правового акта, одержані протягом установленого строку, підлягають обов`язковому розгляду національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг. За результатами такого розгляду національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, повністю або частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Інформація про результати розгляду зауважень та пропозицій підлягає обов`язковому оприлюдненню на офіційному веб-сайті національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, протягом п`яти робочих днів з дня, наступного за днем такого розгляду.

Таким чином, процедура оприлюднення проектів актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, що мають ознаки регуляторного акта, але на які не поширюється дія Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", прямо врегульована Законом №2664-III, і саме вона мала бути дотримана відповідачем при підготовці оскаржуваного розпорядження.

Відповідачем надано докази дотримання вказаної процедури, що підтверджується розміщеним на сайті Нацкомфінпослуг Повідомлення про оприлюднення проекту розпорядження "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" від 21.06.2018 р. з додатками, і протягом 10 днів (06.07.2018 р.) позивач скористався своїм правом надати свої зауваження, що підтверджується копію відповідного листа з додатком - порівняльною таблицею (т. ІІІ арк. 111-133), що ним не заперечується.

В той же час, зауваження згідно з листом позивача від 30.08.2018 р. №1-118, то вони були відхилені, оскільки подані після спливу десятиденного терміну, і вказаний факт жодним чином не вливає на відповідність оскаржуваного розпорядження законодавству.

За таких обставин у суду відсутні підстави для висновку про порушення відповідачем як суб`єктом владних повноважень процедури прийняття оскаржуваного розпорядження від 04.09.2018р. №1521.

Щодо позовних вимог в частині визнання протиправним та нечинним розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 04.09.2018 р. №1521 "Про внесення змін до Порядку складання звітних даних страховиків" в частині введення терміну "актуарний звіт" (по суті)

Згідно з ч. 1 ст. 37 Закону № 85/96-ВР уповноважений орган має право: 1) одержувати в установленому порядку від страховиків звітність про страхову діяльність, інформацію про їх фінансове становище та необхідні пояснення щодо звітних даних, а від підприємств, установ (у тому числі банків), організацій і фізичних осіб - інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань.

Згідно з ч. 7 ст. 31 Закону № 85/96-ВР страховики зобов`язані вести облік договорів страхування і вимог (заяв) страхувальників щодо виплати страхової суми або страхового відшкодування за формою, яка забезпечить отримання інформації, необхідної для врахування при формуванні страхових резервів. Уповноважений орган може встановити порядок та форму ведення обліку договорів страхування і вимог (заяв) страхувальників щодо виплати страхової суми або страхового відшкодування.

Відповідно до п. 4, 18 ч. 1 ст. 28 Закону № 2664-III Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у межах своєї компетенції: установлює обов`язкові критерії і нормативи достатності капіталу та платоспроможності, ліквідності, прибутковості, якості активів та ризиковості операцій, додержання правил надання фінансових послуг та інші показники і вимоги, що обмежують ризики за операціями з фінансовими активами; встановлює порядок розкриття інформації та складання звітності учасниками ринків фінансових послуг відповідно до законодавства України.

Згідно з ч.1 ст. 12-1 Закону № 2664-III фінансові установи повинні розкривати: 1) фінансову та консолідовану фінансову звітність, яка складається та подається відповідно до законодавства; 3) звітні дані (інші, ніж фінансова та консолідована фінансова звітність), що складаються та подаються відповідно до вимог законів з питань регулювання ринків фінансових послуг та прийнятих згідно з такими законами нормативно-правових актів органів, які здійснюють державне регулювання ринків фінансових послуг.

Положення п. 3 ч. 1 ст. 12-1 Закону № 2664-III містить доволі широке формулювання звітних даних з відсиланням на закони та спеціалізовані підзаконні нормативно-правові акти і не містить їх виключного переліку.

Відповідно до п. 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 р. №1070/2011, Нацкомфінпослуг відповідно до покладених на неї завдань: 27) встановлює порядок розкриття інформації та складення звітності учасниками ринків фінансових послуг відповідно до законодавства.

Згідно з п. 2, 3 р. І Порядку в новій редакції цей Порядок визначає процедуру складання, терміни подання до Нацкомфінпослуг, звітних даних щодо здійснення страхової діяльності та розкриття іншої інформації, що стосується фінансового стану страховика, зокрема щодо достатності страхових зобов`язань;

актуарний звіт - встановлена Нацкомфінпослуг стандартизована форма розкриття інформації щодо достатності визнаних страхових зобов`язань для здійснення майбутніх страхових виплат та/або виплат викупних сум за укладеними договорами страхування та витрат, пов`язаних із виконанням таких договорів, що містить рекомендації про потребу доформування страхових резервів для забезпечення адекватності зобов`язань страховика, що складається актуарієм в установленому порядку за результатами проведених актуарних розрахунків.

Згідно з п. 1, 2 ч. ІІ Порядку в новій редакції фінансова звітність відповідно до вимог Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та звітні дані страховика складаються і подаються до Нацкомфінпослуг в електронній формі у вигляді документів, передбачених цим Порядком, з використанням веб-інтерфейсу доступу до спеціалізованого програмного забезпечення, який розміщений на офіційному веб-сайті Нацкомфінпослуг.

За термінами складання звітність страховика поділяється на проміжну та річну.

Згідно з п. 5, 6 Порядку в новій редакції річна звітність складається страховиком станом на 31 грудня звітного року в такому складі: 1) загальні відомості про страховика (додаток 1); 2) звіт про доходи та витрати страховика (додаток 2); 3) звіт про страхові платежі та виплати за структурними підрозділами страховика (додаток 3); 4) пояснювальна записка до звітних даних страховика (додаток 4); 5) річна фінансова звітність.

Разом із річною звітністю до Нацкомфінпослуг страховики подають: 1) інформацію щодо ключових ризиків та результатів проведеного стрес-тестування за формою, встановленою Вимогами щодо регулярного проведення стрес-тестування страховиками та розкриття інформації щодо ключових ризиків та результатів проведених стрес-тестів, затвердженими розпорядженням Нацкомфінпослуг від 13 лютого 2014 року № 484, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 12 березня 2014 року за № 352/25129, у паперовій або електронній формі; 2) звіт про корпоративне управління з урахуванням вимог статей 12-1, 12-2 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (подається страховиками, які створені у формі акціонерних товариств) у паперовій або електронній формі; 3) актуарний звіт (додаток 5) у паперовій формі.

Тобто, згідно зі змістом Порядку актуарний звіт кваліфікований не як річна звітність, а як інформація, що подається разом з річною звітністю.

Вказане відповідає вимогам ст. 11 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 р. № 996-XIV, згідно з ч. 1 якої фінансова звітність підписується керівником (власником) підприємства або уповноваженою особою у визначеному законодавством порядку та бухгалтером або особою, яка забезпечує ведення бухгалтерського обліку підприємства.

Оскільки актуарний звіт складається не страховиком, не підписується керівником (власником) підприємства або уповноваженою особою у визначеному законодавством порядку та бухгалтером, то він і формально не може бути формою фінансової звітності, тоді як може бути іншою інформацією, що стосується фінансового стану страховика.

Згідно зі ст. 1 Закону № 996-XIV фінансова звітність - звітність, що містить інформацію про фінансовий стан та результати діяльності підприємства.

Згідно зі змістом Актуарного звіту (додаток 5 до Порядку), крім загальних відомостей, він містить Інформацію про адекватність зобов`язань страховика, що здійснює страхування, інше, ніж страхування життя, Інформацію про адекватність зобов`язань страховика, що здійснює страхування життя, тобто, не підпадає під визначення фінансової звітності в розумінні Закону № 996-XIV.

Оскільки виключний перелік іншої інформації, що стосується фінансового стану страховика, на рівні Законів України не встановлений, відповідач може запроваджувати такі види інформації, зокрема, і на виконання міжнародних зобов`язань України.

При цьому, рішення відповідача як регулятора на ринку страхових послуг про запровадження видів звітних даних (інших, ніж фінансова та консолідована фінансова звітність, в тому числі, і іншої інформації, що стосується фінансового стану страховика, не можуть оцінюватися судом з погляду доцільності, тоді як відповідне рішення може бути визнане протиправним та скасоване виключно у випадку його очевидної протиправності, створення ним очевидних перешкод діяльності страховиків, що не можуть бути виправдані користю від прийняття такого рішення.

В даному випадку позивачем таких підстав не наведено.

Зокрема, рішення про запровадження актуарного звіту не є очевидно необґрунтованим, прийнятим за відсутності зрозумілих підстав.

Відповідачем надано пояснення щодо проведення імплементації міжнародного законодавства щодо лібералізації українського фінансового ринку згідно взятих на себе Україною зобов`язань, що позивачем не заперечується. Тобто, запровадження актуарного звіту очевидно свавільним рішенням відповідача не є.

Суду не надано доказів створення перешкод в діяльності страховиків виконанням обов`язку подавати актуарний звіт, несення неспівмірних витрат, тощо.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З врахуванням викладеного у суду відсутні підстави для висновку про порушення відповідачем як суб`єктом владних повноважень вказаних принципів під час прийняття оскаржуваного рішення, що є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.

На підставі вищевикладеного, ст. 241-246, 255, 295 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. В задоволенні позовних вимог відмовити.

2. Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

3. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

4. Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення не було вручено у день його складення має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження на рішення суду, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Суддя О.В. Головань

Повний текст рішення

виготовлено і підписано 15.08.19 р.