Справа № 826/12316/15
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2019-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 серпня 2019 року

Київ

справа №826/12316/15

адміністративне провадження №К/9901/7023/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянув в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2015 року (у складі головуючого судді Мазур А.С., суддів Кротюка О.В., Літвінової А.В.)

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді: Гром Л.М., суддів Бєлової Л.В., Міщука М.С.)

у справі №826/12316/15

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5

до Кабінету Міністрів України

про визнання незаконною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України №367 від 4 червня 2015 року «Про затвердження Порядку в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї» в частині.

I. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2015 року позивачі звернулись до суду з вказаним позовом, в якому просили визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України №367 від 4 червня 2015 року «Про затвердження Порядку в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї» (далі - Порядок) в частині:

- пункту 1 в частині, яка передбачає, що цей Порядок поширюється на громадян України відповідно до Закону України «Про створення вільної економічної зони «Крим» та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України»;

- пункту 3 в частині, яка передбачає, що в`їзд на тимчасово окуповану територію та виїзд з неї здійснюється для громадян України - за умови пред`явлення будь-якого документа, визначеного статтею 5 Закону України «Про громадянство України» або статтею 2 Закону України «Про порядок виїзду з України та в`їзду в Україну громадян України», а громадян України, що не досягли 16-річного віку, - з дотриманням вимог, передбачених для таких осіб Правилами перетинання державного кордону громадянами України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року №57 (ЗП України, 1995 рік, №4, стаття92);

- пункту 38 в частині, яка передбачає можливість відмови у в`їзді на тимчасово окуповану територію у випадках, коли:

1) особа подала підроблений чи зіпсований документ, а також якщо її документи недійсні чи не відповідають встановленому зразку або належать іншій особі;

2) у базі даних Держприкордонслужби є інформація про заборону особі виїзду з України; 3) у паспортному документі іноземця або особи без громадянства відсутня відмітка про перетинання державного кордону або в них відсутня імміграційна картка;

5) в`їзд іноземця або особи без громадянства на тимчасово окуповану територію України суперечить інтересам забезпечення національної безпеки;

6) іноземець або особа без громадянства не змогли підтвердити мету свого в`їзду на тимчасово окуповану територію України;

7) особа порушила умови та порядок проходження контролю під час в`їзду на тимчасово окуповану територію України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконала законних розпоряджень чи вимог уповноважених службових осіб контрольних органів і служб, що здійснюють державний контроль у контрольних пунктах;

8) іноземець або особа без громадянства під час попереднього перебування на території України здійснили виїзд із неї не через контрольний пункт;

9) іноземець або особа без громадянства під час попереднього перебування на тимчасово окупованій території України здійснили виїзд із неї не через контрольний пункт;

- пункту 39 в частині, яка передбачає можливість відмови у виїзді з тимчасово окупованої території у випадках, коли:

1) іноземець або особа без громадянства подали підроблений чи зіпсований документ, а також якщо документи недійсні чи не відповідають встановленому зразку або належать іншій особі;

2) у базах даних Держприкордонслужби є інформація про заборону в`їзду до України іноземцю або особі без громадянства;

3) виїзд іноземця або особи без громадянства з тимчасово окупованої території України суперечить інтересам забезпечення національної безпеки, загрожує охороні здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб;

5) особа порушила умови та порядок проходження контролю під час виїзду з тимчасово окупованої території України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконала законних розпоряджень чи вимог уповноважених службових осіб контрольних органів і служб, що здійснюють державний контроль у контрольних пунктах;

6) іноземець або особа без громадянства в`їхали на тимчасово окуповану територію України не через контрольний пункт;

7) іноземець або особа без громадянства під час попереднього перебування на тимчасово окупованій території України здійснили виїзд із неї не через контрольний пункт.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначили, що спірні положення Порядку суперечать положенням статей 19, 26, 33 Конституції України, статті 2 Протоколу №4 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», якими передбачено, що обмеження свободи пересування можливе лише на підставі закону.

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачі звернулися з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати, та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами встановлено, що 4 червня 2015 року Кабінетом Міністрів України, відповідно до підпунктів 1 і 4 пункту 12.6 статті 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" та абзацу другого частини другої статті 10 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" Кабінет Міністрів України прийнято постанову №367 «Про затвердження Порядку в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї».

6. Позивачі ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 мають зареєстроване місце проживання на території АР Крим (місто Севастополь), відповідно до нотаріально посвідченої довіреності на представництво інтересів ОСОБА_5 , яка є громадянкою Російської Федерації, від 16 червня 2015 року (реєстр №453), тобто, є підстави для висновку про наявність у вказаних осіб майна на території АР Крим.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

7. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що запровадження Порядком додаткових обмежень пересування відповідає вимогам чинного законодавства та не обмежує конституційні права позивачів на вільне пересування.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Позивачі у своїй касаційній скарзі наголошують на тому, що Порядок в частинах, які ними оспрюються, створює ризик виникнення перешкод щодо виїзду громадян України та іноземців з Криму на материкову частину України, а запроваджені додаткові заходи безпеки містять ознаки дискримінації.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.

10. Звертаючись до суду з вказаним позовом, позивачі послались на те, що оскаржувані положення Порядку суперечать статті 2 Протоколу №4 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статтям 19, 26, 33 Конституції України, статті 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» якими встановлено, що обмеження свободи пересування можливе лише на підставі закону.

11. Відповідно до статті 2 Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, який гарантує деякі права і свободи, не передбачені в Конвенції та у Першому протоколі до неї, кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах цієї території (пункт 1). Кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною (пункт 2). На здійснення цих прав не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров`я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб (пункт 3). Права, викладені в пункті 1, також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві (пункт 4).

12. Наведені положення передбачають можливість запровадження обмежень вільного пересування на території держави виключно законами, якщо це є необхідним в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров`я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб, а також встановлення законами певних обмежень у певних місцевостях.

13. Відповідні обмеження встановлені Законом України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні".

14. Згідно зі статтею 2 вказаного закону громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком обмежень, які встановлені законом.

15. Відповідно до положення статті 12 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" свободу пересування відповідно до закону може бути обмежено, зокрема, у прикордонній смузі та на тимчасово окупованих територіях. Свобода пересування може бути обмежена і в інших випадках, передбачених законом.

16. Статтею 1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" встановлено, що цей Закон визначає статус території України, тимчасово окупованої внаслідок збройної агресії Російської Федерації, встановлює особливий правовий режим на цій території, визначає особливості діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах цього режиму, додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб.

17. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначається сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.

18. Відповідно до статті 10 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" громадяни України мають право на вільний та безперешкодний в`їзд на тимчасово окуповану територію і виїзд з неї через контрольні пункти в`їзду-виїзду за умови пред`явлення документа, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. В`їзд іноземців та осіб без громадянства на тимчасово окуповану територію та виїзд з неї допускаються лише за спеціальним дозволом через контрольні пункти в`їзду-виїзду. Порядок в`їзду іноземців та осіб без громадянства на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї встановлюється Кабінетом Міністрів України.

19. Відповідно до підпунктів 1 і 4 пункту 12.6 статті 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" під час тимчасової окупації фізична особа може перетнути адміністративний кордон ВЕЗ "Крим" з урахуванням того, що: 1) порядок перетину фізичними особами адміністративного кордону ВЕЗ "Крим" встановлюється з урахуванням Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України"; 4) на адміністративному кордоні ВЕЗ "Крим" запроваджується тимчасовий прикордонний контроль.

20. Таким чином, спеціальними законами України обмежено свободу пересування як для громадян України, так і для іноземців та осіб без громадянства.

21. Оскаржуваний Порядок в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду ухвалено Кабінетом Міністрів України на виконання спеціальних Законів України № 1636-VII та 1207-VII, про що зазначено в преамбулі постанови Кабінету Міністрів України №367 від 4 червня 2015 року.

22. З огляду на наведене, висновок судів попередніх інстанцій про необґрунтованість позовних вимог в частині визнання незаконною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України №367 від 4 червня 2015 року "Про затвердження Порядку в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї" в частині пункту 1, яким встановлено, що цей Порядок поширюється на громадян України відповідно до Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та «Про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України» є правильним.

23. Відповідно до оскаржуваного положення пункту 3 Порядку затвердженого Постановою №367, в`їзд на тимчасову окуповану територію України та виїзд з неї здійснюється через контрольні пункти: іноземців та осіб без громадянства - за паспортним документом та спеціальним дозволом, виданим територіальним органом ДМС; громадян України - за умови пред`явлення будь-якого документа, визначеного статтею 5 Закону України "Про громадянство України" або статтею 2 Закону України "Про порядок виїзду з України та в`їзду в Україну громадян України", а громадян України, що не досягли 16-річного віку, з дотриманням вимог, передбачених для таких осіб правилами перетинання державного кордону громадянами України, затвердженими Постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року.

24. Вказане положення Порядку не містить додаткових обмежень у порівнянні зі статтею 10 Закону №1207-VII, відповідно до якої громадяни України мають право на вільний та безперешкодний в`їзд на тимчасово окуповану територію і виїзд з неї через контрольні пункти в`їзду-виїзду за умови пред`явлення документа, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України, а лише вказує на спосіб перетинання контрольних пунктів на тимчасово окупованій території. Тобто, законодавча вимога щодо пред`явлення документа, який посвідчує особу та підтверджує громадянство України, є об`єктивною необхідністю запровадження державою заходів тимчасового прикордонного контролю, передбачених чинним законодавством. При цьому, обмеження прав, що встановлені цим Порядком не зачіпають саму їх сутність.

25. Встановлений спосіб перетинання контрольних пунктів на тимчасово окупованій території, дозволяє особам уникнути випадків, передбачених Порядком, затвердженого Постановою №367, а саме підстав для відмови у в`їзді на тимчасово окуповану територію України та у виїзді з тимчасово окупованої території України, передбачених пунктами 38 та 39, що визначаються уповноваженими посадовими особами підрозділу охорони державного кордону.

26. Вказані положення пов`язані з обмеженнями у пересуванні у зв`язку з запровадженням тимчасового прикордонного контролю згідно з підпунктом 4 пункту 12.6 статті 12 Закону України "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України", що також відповідає статті 12 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні".

27. Запровадження тимчасового прикордонного контролю означає вжиття державою заходів прикордонного контролю, передбачених чинним законодавством.

28. Зміст пунктів 38 та 39 Порядку в частині, що оскаржуються дають підстави для висновку, що зазначені в них обмеження відповідають Закону України "Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України", Правилам перетинання державного кордону громадянами України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року №57, прийнятим на виконання вказаного Закону, а також статті 13 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".

29. З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що посилання позивачів на запровадження оскаржуваним Порядком додаткових обмежень пересування, непередбачених законами України є необґрунтованими, оскільки цей Порядок містить обмеження свободи пресування громадян України, іноземців та осіб без громадянства, передбачені зазначеними вище законами України.

30. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

23. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року у справі 826/12316/15 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду