Справа № 440/1568/19
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2019-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Кукоба О.О.

15 серпня 2019 р.Справа № 440/1568/19

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді - Мельнікової Л.В.,

суддів - Лях О.П. , Рєзнікової С.С. ,

за участю секретаря судового засідання - Білюк Д.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою представника позивача ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 14 червня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Лохвицької міської ради Лохвицького району Полтавської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, -

В с т а н о в и л а:

02.05.2019 року позивач ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, яким просить:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача Лохвицької міської ради Лохвицького району Полтавської області (далі - орган місцевого самоврядування, Лохвицька міськрада) щодо не розгляду його заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1 у власність, площею 2,0000 га, земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Лохвицької міської ради за межами населеного пункту;

- зобов`язати відповідача погодити затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передати йому у приватну власність земельну ділянку кадастровий номер НОМЕР_1 , площею 2,0000 га, для ведення особистого селянського господарства на території адміністративного підпорядкування Лохвицької міської ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 31.12.2015 року № 4099/0/75-15-сг зі змінами йому наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення означеної земельної ділянки у власність.

В подальшому, він подав проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на затвердження до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, однак затвердження не відбулось, так як йому пояснили, що відбувається процес передачі землі до Лохвицької міськради і до цього органу слід звертатися з питання погодження проекту землеустрою та передачі йому земельної ділянки у власність.

18.02.2019 року з цим питанням звернувся до відповідача, який листом від 15.03.2019 року повідомив його про неможливість винесення питання про погодження проекту землеустрою на розгляд чергової засідання сесії Лохвицької міськради, оскільки вищезазначена земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, право оренди на які підлягають продажу на земельних торгах (аукціоні) відповідно до рішення 19 сесії 7 скликання Лохвицької міської ради «Про організаційні заходи щодо підготовки документації до земельних торгів (аукціону)» від 14.03.2019 року № 20.

Позивач зазначає, що відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування» за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності органу місцевого самоврядування, останній має приймати відповідне рішення. Листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян. Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі рішення сесії Лохвицької міськради.

В даному випадку він звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої орган місцевого самоврядування мав би прийняти відповідне рішення, в той час, як останній протиправно направив йому відповідь у формі листа.

Позивач вказує, що зобов`язання затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження такого проекту без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які визначені ст. 118 Земельного кодексу України, належним способом захисту його прав є зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення, тобто рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Позивач також просить повести розподіл судових витрат а встановити судовий контроль за виконанням судового рішення.

Не погоджуючись з вимогами позивача, у відзиві на адміністративний позов відповідач зазначає про право органу місцевого самоврядування регулювати земельні відносини, про те, що право власності територіальної громади в особі Лохвицької міської ради на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1 підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень від 13.03.2019 року. Будь які обтяження речових прав на вищезазначену земельну ділянку відсутні.

У відзиві на адміністративний позов відповідач не визначився по суті вимог позивача ОСОБА_2 , оскільки не навів жодних правових підстав, що унеможливили розгляд заяви позивача про затвердження проекту землеустрою або про відмову в затверджені означеного проекту на сесії Лохвицької міськради.

Відповідно до положень ч. 4 ст. 159 КАС України подання заяв по суті справи є правом учасників справи. Неподання суб`єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 14 червня 2019 року провадження у справі закрито, у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.

Суд дійшов висновку, що відповідач, набувши право власності на земельну ділянку у зв`язку з її прийняттям до земель колективної власності, у спірних відносинах не є суб`єктом владних повноважень у розумінні, вжитому у КАС України, адже не здійснює публічно-владних управлінських функцій (у т.ч., контрольних функцій у сфері управління) відносно позивача.

Суд послався на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 02.10.2018 року у справі № 911/488/18 про те, що у випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних відносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції та, відповідно, не повинен вирішуватися адміністративним судом.

Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі представник позивача адвокат Ярошенко С.М., просить його скасувати та прийняти нове судове рішення про направлення справи для подовження розгляду до суду першої інстанції.

Посилаючись на правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду України, у постановах Великої Палати Верховного Суду: від 21.03.2018 року у справі № 536/233/16-ц, 03.10.2018 року у справі № 820/4149/17, від 17.10.2018 року у справі № 380/624/16-ц, від 28.11.2018 року у справі № 820/4439/17, скаржник зазначає, що предметом спору у справі, що розглядається не є спір про право цивільне. Спір стосується виключно бездіяльності суб`єкта владних повноважень, яким є відповідач.

У відзиві на апеляційну скаргу Лохвицька міськрада зазначає, що позовні вимоги ОСОБА_2 щодо передачі земельної ділянки у власність не відносяться до публічно-правових відносин, оскільки власником земельної ділянки є територіальна громада в особі Лохвицької міськради, що підтверджується відповідним Витягом про реєстрацію права власності, а задоволення таких позовних вимог призвело б до перереєстрації в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень права та переходу власності на земельну ділянку з комунальної на приватну, а тому виникає питання про вручання в право цивільне - право комунальної власності територіальної громади.

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а судове рішення на підставі ст. 317 КАС України слід скасувати, з наступних підстав.

Колегією суддів встановлено, що наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 31.12.2015 року № 4099/0/75-15-СГ позивачу ОСОБА_2 наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Васильківської сільської ради Лохвицького району за межами населених пунктів /а.с. 14/.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 10.08.2017 року № 7650-СГ до попереднього наказу внесені зміни в частині виключення з його змісту словосполучення «протягом року» /а.с. 14 - зворот/.

За замовленням ОСОБА_2 ФОП ОСОБА_4 у 2016 році розроблений проект землеустрою щодо відведення у власність позивача земельної ділянки.

Листом від 04.05.2016 року вих. № 57/41-16 відділ Держгеокадастру у Лохвицькому районі Полтавської області надав позивачу висновок про погодження проекту землеустрою.

07.07.2016 року на підставі землевпорядної документації проведено державну реєстрацію земельної ділянки з присвоєнням кадастрового номера НОМЕР_1 /а.с. 16-18/.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 27.09.2018 року № 6575-СГ вирішено передати Лохвицькій міській об`єднаній територіальній громаді в особі Лохвицької міської ради у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 967,0434 га, розташовані за межами населених пунктів на території Лохвицького району Полтавської області /а.с. 42-48/. У додатку до акта приймання-передачі земельних ділянок від 27.09.18 значиться, зокрема, земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 .

Рішенням 15 сесії 7 скликання Лохвицької міської ради від 25.10.2018 року № 6 прийнято у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 967,0434 га, розташовані за межами населених пунктів на території Лохвицького району Полтавської області /а.с. 49/.

18.02.2019 року позивач звернувся до Лохвицького міського голови із заявою, у якій просив затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у його власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, розташованої в адміністративних межах Васильківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, за межами населених пунктів площею 2,00 га ріллі кадастровий номер НОМЕР_1 .

Листом від 15.03.2019 року вих. № 03-02/285 Лохвицький міський голова повідомив позивача про те, що відповідно до рішення Лохвицької міської ради від 14.03.2019 року № 20 земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, право оренди на які підлягає продажу на земельних торгах (аукціоні) /а.с. 15/. На цій підставі, Лохвицький міський голова зазначив про неможливість винесення питання про затвердження проекту землеустрою на розгляд чергової сесії Міської ради.

Не погоджуючись з висновками суду першої інстанції колегія суддів зазначає.

Згідно із ч. 1 ст. 19 ЦПК України в редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Таким чином, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

В свою чергу, визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Згідно із ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч. 2 ст. 123 ЗК України).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому ст. 186-1 ЗК України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (ч. 6 ст. 123 ЗК України).

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частини 10, 13, 14 ст. 123 ЗК України).

Наведеними нормами права встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.

При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Саме такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.03.2018 року у справі № 536/233/16-ц.

Відповідач у справі, що розглядається є суб`єктом владних повноважень до повноважень якого відноситься: прийняття рішень про надання згоди на розроблення проектів землеустроїв, затвердження цих проектів та прийняття рішень щодо передачі земельних ділянок у власність, користування. Одночасно відповідач є представником громади, яка є власником, у тому числі земельної ділянки, яку позивач має намір отримати у власність.

Колегія суддів зауважує, що підставою пред`явлення позову, серед іншого, позивач ОСОБА_2 вказує порушення відповідачем (суб`єктом владних повноважень) вимог ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме, - неприйняття відповідачем рішення про затвердження проекту землеустрою або про відмову в затверджені цього проекту.

Конституційний Суд України у рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України, зокрема, вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення про закриття провадження у справі з тих підстав, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства судом прийнято без з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи, а висновки суду не відповідають цим обставинам.

Інші доводи учасників справи на висновки колегії суддів не впливають.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, порушення норм процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення питання (п.п. 1, 4 ч. 1 ст. 320 КАС України).

На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 292, 293, 308, 311, 313, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 14 червня 2019 року скасувати.

Справу за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Лохвицької міської ради Лохвицького району Полтавської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії направити до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження її розгляду.

Постанова Другого апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дня її проголошення та самостійному оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя (підпис)Л.В. Мельнікова
Судді(підпис) (підпис) О.П. Лях С.С. Рєзнікова
Постанова у повному обсязі складена і підписана 16 серпня 2019 року.