Справа № 580/1044/19
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2019-08-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1044/19 Суддя (судді) першої інстанції: В.В. Гаращенко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 серпня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Літвіної Н.М. та Сорочка Є.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Корсунь-Шевченківської міської ради Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури до Корсунь-Шевченківської міської ради Черкаської області про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИЛА:

Заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Корсунь-Шевченківської міської ради Черкаської області про визнання протиправним та скасування пункт 4 рішення Корсунь- Шевченківської міської ради №51-2 від 18.10.2018 «Про встановлення розміру плати за харчування дітей в дошкільних навчальних закладах м. Корсунь- Шевченківського».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить скасувати рішення від 02 травня 2019 року та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Справа розглянута апеляційним судом в порядку письмового провадження відповідно до ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, 18.10.2018 Корсунь-Шевченківською міською радою прийнято рішення №51-2 «Про встановлення розміру плати за харчування дітей в дошкільних навчальних закладах м. Корсунь-Шевченківського» (далі - Рішення), яким встановлено розміри плати за харчування дітей в дошкільних навчальних закладах м. Корсунь-Шевченківського та пільги щодо розміру плати за харчування дітей в дошкільних навчальних закладах на 2019 рік.

При цьому, п. 4 вищевказаного рішення встановлено, що із 01.01.2019 дія рішення поширюється лише на батьків дітей, зареєстрованих або постійно проживаючих на території м. Корсунь-Шевченківського, с. Гарбузин, с. Саморідня.

Вважаючи, що відповідач при прийнятті рішення №51-2 від 18.10.2018 «Про встановлення розміру плати за харчування дітей в дошкільних навчальних закладах м. Корсунь-Шевченківського» протиправно порушив права на забезпечення безкоштовним харчуванням соціально не захищених верств дітей, що проживають поза межами Корсунь-Шевченківського, с. Гарбузин та с. Саморідня, прокурор звернувся до суду зі вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги та скасовуючи оскаржуване рішення в частині, суд першої інстанції виходив з того, що застосований відповідачем принцип надання пільг на харчування дітям, які проживають у територіальних одиницях визначених в п. 4 Рішення, несе в собі пряму дискримінацію, по відношенню до дітей, що мають такі ж соціальні гарантії, проте проживають в інших територіальних одиницях від визначених п. 4 рішенням. Також зазначив, що соціальний захист дітей є державною гарантією і має беззаперечний характер, а тому не може залежати від фінансових ресурсів бюджетів громад.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засаді верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтерес юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду першої інстанції не відповідає, з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Спеціальним законом, яким визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд - перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, як позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18.

Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Зазначене дає підстави вважати, що обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Разом з цим, доказів такого повідомлення матеріали справи не містять, і прокурор про такі обставини не зазначає. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Позов у цій справі не містить належних обґрунтувань щодо порушення чи загрози порушення інтересів держави оскаржуваним рішенням відповідача.

У позовній заяві позивач посилається на те, що п. 4 оскаржуваного рішення Корсунь-Шевченківської міської ради №51-2 від 18.10.2018 «Про встановлення розміру плати за харчування дітей в дошкільних навчальних закладах м. Корсунь-Шевченківського» не узгоджується з приписами Основного Закону України та законами, за якими держава забезпечує соціальний захист дітей вказаної категорії.

Проте, колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме батьків дітей, які зареєстровані та проживають не на території м. Корсуня-Шевченківського, сіл Гарбузина та Саморідні, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Вказане означає, що в цьому випадку правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина, інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, але не прокурор в інтересах держави. Правомірність рішення відповідача, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

Але поряд з тим, прокурор у позовній заяві не навів належних доводів, які б вказували на об`єктивні дані, що рішення відповідача порушує чи зачіпає інтереси держави, а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження, що спонукало б прокурора виступити на захист інтересів держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як встановлено частиною 1 статті 43 КАС України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

За змістом п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Колегією суддів встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому рішення суду підлягає скасуванню, а позовну заяву слід залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст.240, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Корсунь-Шевченківської міської ради Черкаської області - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року скасувати.

Прийняти постанову, якою позов заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури до Корсунь-Шевченківської міської ради Черкаської області про визнання протиправним та скасування рішення залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді: