Справа № 640/6315/19
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2019-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/6315/19 Головуючий у І інстанції - Качур І.А.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 серпня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.,

при секретарі: Андрієнко Н.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Державного бюро розслідувань на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправним та скасування наказу,-

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державного бюро розслідувань, в якому просив визнати протиправними та нечинним положення Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань, затвердженого Директором Державного бюро розслідувань Трубою Р.М. від 02. 03.2018 року в частині п.п. 2, 6, 7, 8, 9, 10 розд. ІІ.

Разом з позовною заявою Позивачем подано заяву про забезпечення позову, у якій останній просив вжити заходів забезпечення позову, шляхом:

- зупинення дії п.п. 2, 6, 7, 8, 9, 10 розд. ІІ. Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань, затвердженого Директором Державного бюро розслідувань Трубою Р.М. від 02. 03.2018 року;

- заборонити Директору Державного бюро розслідувань Трубі Роману Михайловичу, одноосібно без погодження із першим заступником Директора та заступником Директора Державного бюро розслідувань здійснювати повноваження передбачені п. п. 2, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 19 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань».

В обґрунтування заяви про забезпечення позову Позивач зазначив про те, що проаналізувавши зміст Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань, затвердженого Директором Державного бюро розслідувань Трубою Р.М. від 02. 03.2018 року, а саме в частині п.п. 2, 6, 7, 8, 9, 10 розд. ІІ., ним встановлено суперечність із Законом України «Про Державне бюро розслідувань». Як зазначив Позивач, відповідно до ч. 2 ст. 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» повноваження з питань, передбачених пунктами 2, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 19 частини першої цієї статті, Директор Державного бюро розслідувань реалізовує за погодженням із першим заступником та заступником Директора Державного бюро розслідувань, а рішення з питань діяльності територіальних органів, передбачених пунктами 4 і 5 частини першої цієї статті, також за поданням директорів територіальних органів Державного бюро розслідувань.

Тобто, Законом визначено перелік повноважень, реалізація яких Директором Державного бюро розслідувань потребує обов`язкового погодження із першим заступником та заступником Директора Державного бюро розслідувань. При цьому, жодних виключень із даного правила не передбачено.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» Державне бюро розслідувань у своїй діяльності керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, а також іншими нормативно-правовими актами, прийнятими на їх основі.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» Державне бюро розслідувань організовується і діє на засадах верховенства права та законності.

Позивач вважає, що будь-які дії, бездіяльність, рішення у незалежно від їх форми (акти, накази, доручення, положення, інструкції, регламенти тощо) Державного бюро розслідувань повинні відповідати Конституції України та законам України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2019 року заяву про вжиття заходів забезпечення позову задоволено.

Зупинено дію п.п. 2, 6, 7, 8, 9, 10 розд. ІІ. Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань, затвердженого Директором Державного бюро розслідувань Трубою Р.М. від 02. 03.2018 року.

Заборонено Директору Державного бюро розслідувань Трубі Роману Михайловичу, одноосібно без погодження із першим заступником Директора та заступником Директора Державного бюро розслідувань здійснювати повноваження передбачені п. п. 2, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 19 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань».

Не погоджуючись із вказаною ухвалою, Державним бюро розслідувань подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2019 року про забезпечення адміністративного позову.

В апеляційній скарзі Відповідач не погоджується з рішенням суду першої інстанції, та посилається на порушення судом першої інстанції норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що відповідно до пункту 1 Регламенту, Регламент визначає організаційні засади реалізації повноважень Директора Державного Бюро розслідувань, умови їх погодження (подання) та реалізації з іншими посадовими (службовими) особами. При цьому, Позивач не є службовою чи посадовою особою ДБР, а отже не є суб`єктом правовідносин, у яких застосовується чи буде застосовуватись оскаржуваний Регламент.

Позивачем відзив на апеляційну скаргу не подавався.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що прийняття оскаржуваного Регламенту порушують право Позивача на безпеку, а також законний інтерес щодо забезпечення дії принципів верховенства права та законності в Україні.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його необґрунтованим з огляду на таке.

Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

З матеріалів справи встановлено, що підставою звернення із позовом до суду стало прийняття Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань, затвердженого Директором Державного бюро розслідувань Трубою Р.М. від 02.03.2018 року.

Позивач оскаржує Регламент в частині п.п. 2, 6, 7, 8, 9, 10 розд. II з підстав його протиправності, оскільки ним встановлено суперечність із Законом України «Про Державне бюро розслідувань». Тобто, Законом визначено перелік повноважень, реалізація яких Директором Державного бюро розслідувань потребує обов`язкового погодження із першим заступником та заступником Директора Державного бюро розслідувань. При цьому, жодних виключень із даного правила не передбачено.

Разом з цим, суд першої інстанції обґрунтовує прийняття оскаржуваної ухвали тим, що під час дії Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань та прийняття на його підставі рішень порушується право позивача на безпеку, а також законний інтерес щодо забезпечення дії принципів верховенства права та законності в Україні. Відповідно, встановлене оскаржуваним регламентом правове регулювання прямо впливає на інтереси Позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до п. 1 Регламенту, цей Регламент затверджений на основі розділу ІІ Закону України «Про Державне бюро розслідувань», визначає організаційні засади реалізації повноважень Директора Державного Бюро розслідувань (далі - Бюро), умови їх погодження (подання) та реалізації з іншими посадовими (службовими) особами.

Як вбачається з матеріалів справи Позивач не є службовою чи посадовою особою ДБР, а отже не є суб`єктом правовідносин, у яких застосовується чи буде застосовуватись оскаржуваний Регламент.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно із ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Відтак, для застосування пункту 2 частини другої статті 150 КАС України необхідно встановити не лише очевидні ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень, а й порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду.

Відповідно до абзацу другого пункту 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача у справі, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.

За приписами частини 2 статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Відтак, Позивачем не доведено, що невжиття таких заходів призведе до порушень його прав, свобод та інтересів до винесення рішення у справі, або ж унеможливить чи утруднить виконання рішення у майбутньому.

Крім того, колегія суддів вважає, що позов не може бути забезпечено таким способом застосування заходів забезпечення позову заявленим позовним вимогам, оскільки такий спосіб фактично підміняє собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.

В зв`язку з зазначеним колегія суддів, вважає помилковим висновки суду першої інстанції, що він не висловлює думки щодо законності чи правомірності спірного рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не має визначального впливу на рішення, яке згодом може бути ухвалою у зв`язку з оскарженням зазначеного рішення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що застосування заходів заявленим позовних вимогам відповідного виду забезпечення позову є неспівмірним.

З огляду на спірні правовідносини та обставини справи, клопотання про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії п.п. 2, 6, 7, 8, 9, 10 розд. ІІ. Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань, затвердженого Директором Державного бюро розслідувань Трубою Р.М. від 02.03.2018 року та заборонити Директору Державного бюро розслідувань Трубі Роману Михайловичу, одноосібно без погодження із першим заступником Директора та заступником Директора Державного бюро розслідувань здійснювати повноваження передбачені п. п. 2, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 19 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», не узгоджується з метою застосування правового інституту забезпечення позову.

Колегія суддів зазначає, що позовні вимоги і правова оцінка питань протиправності положень Регламенту реалізації повноважень Директором Державного бюро розслідувань

підлягають з`ясуванню під час розгляду справи по суті та оцінці доводам позовної заяви під час розгляду даної справи.

З урахуванням вищенаведеного колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, та відповідність їх вимогам частини 2 статті 150 КАС України.

Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 317 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи.

Розглянувши доводи Державного бюро розслідувань, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 150, 151, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державного бюро розслідувань - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2019 року - скасувати, ухвалити нову постанову, якою у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправним та скасування наказу - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Ю.А. Ісаєнко

І.О. Лічевецький

Повний текст складено 06.08.2019 року.