Справа № 520/1543/19
Суддя: Гуцал М.І.
Дата ухвалення: 2019-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2019 р. м. ХарківСправа № 520/1543/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Гуцала М.І.,

Суддів: Донець Л.О. , Бенедик А.П. ,

за участю секретаря судового засідання Соколової О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10.06.2019, головуючий суддя І інстанції: Зінченко А.В. (повний текст складено 11.06.19) по справі № 520/1543/19

за позовом ОСОБА_1 , Громадської організації "Харківський антикорупційний центр"

до Виконавчого комітету Харківської міської ради , третя особа - Комунальне підприємство "Харківський метрополітен"

ВСТАНОВИВ:

Позивачі, Громадська організація «Харківський антикорупційний центр» та ОСОБА_1 , звернулись до суду з вимогами про визнання протиправним та нечинним Рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області (далі - відповідач) від 06.02.2019 №73 "Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном".

За заявою Громадської організації «Харківський антикорупційний центр» про забезпечення позову, ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 19.02.2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.03.2019, дію оскарженого нормативно-правового акту було зупинено до набрання законної сили рішення у цій адміністративній справі.

В ході подальшого розгляду справи відповідачем було подане клопотання про закриття провадження по справі, оскільки Виконавчим комітетом Харківської міської ради виправлені порушення, вказані у позовній заяві щодо недотримання при прийнятті оскаржуваного рішення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 провадження у справі було закрито, скасовано заходи забезпечення позову, застосовані ухвалою суду від 19.02.2019.

Позивач, Громадська організація «Харківський антикорупційний центр», не погодившись з таким судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій стверджує про його необґрунтованість, порушення норм процесуального права. Просить скасувати ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування заявлених у апеляційній скарзі вимог зазначає, що суд не вірно застосував до спірних правовідносин саме п .8 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). На думку заявника апеляційної скарги закриття провадження у справі могло мати місце лише у разі наявності судового рішення про визнання протиправним та нечинним оскаржуваного нормативно-правового акту, яке набрало законної сили. За відсутності такого рішення суд порушив норми п.6 ч.1 ст.238 КАС України, застосувавши до спірних правовідносин норму процесуального права, яка не підлягала застосуванню.

Також, позивач вважає, що суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог з метою захисту інтересів суб`єкта владних повноважень. Не погоджується з висновками суду про виправлення відповідачем порушень, допущених при прийнятті оскарженого нормативно-правового акту, оскільки таке виправлення неможливе без визнання факту наявності порушень. В той же час, оскільки відповідач заперечує проти допущених порушень, закриття провадження у справі є неможливим.

В судовому засіданні представник заявника апеляційної скарги її вимоги та доводи підтримав. Вказав на відсутність підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача можливе без визнання оскарженого нормативно-правового акту відповідача протиправним.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому стверджує про законність та обґрунтованість прийнятого судового рішення. Вказує, що норми п. 6 ч. 1 ст. 238 КАС України є самостійною підставою для закриття провадження у справі, відмінною від п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України, застосування якого було обумовлено фактичними обставинами прийняття виконкомом Харківської міської ради 22.05.2019 рішення № 348 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном».

В судовому засіданні представник відповідача зазначив, що звернення позивачів до суду, зумовило вчинення ним дій з проведення процедури прийняття регуляторного акту про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном з метою дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Проект такого акту та аналіз його впливу був оприлюднений саме з метою громадського обговорення, забезпечення прав фізичних та юридичних осіб надання зауважень та пропозицій, в тому числі позивачів у справі. Такі обставини виправлення допущених порушень, на думку представника відповідача, свідчать про відсутність підстав вважати, що повне відновлення прав та інтересів позивачів неможливе без визнання рішення протиправним.

Третя особа, Комунальне підприємство «Харківський метрополітен», надала відзив на апеляційну скаргу, в якому висловила своє погодження з законністю та обґрунтованістю прийнятого рішення. Вказує, що закриття провадження у справі не є вирішенням спору по суті, а тому доводи скарги про вихід суду за межі позовних вимог є хибними. Вважає, що прийняття відповідачем рішення 22.05.2019 № про встановлення тарифів на перевезення метрополітеном були враховані інтереси територіальної громади щодо громадського обговорення такого нормативно-правового акту. Проте, такий акт не вважає регуляторним, посилаючись на висновок Державної регуляторної служби України від 10.05.2019.

Представник третьої особи в судовому засіданні заперечував проти задоволення вимог апеляційної скарги, стверджуючи про наявність підстав для закриття провадження у справі.

Колегія суддів, заслухавши пояснення представників сторін та третьої особи, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, встановивши фактичні обставини справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

В ході судового розгляду було встановлено, що позовні вимоги про визнання протиправним та скасування Рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області від 06.02.2019 №73 "Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном" були обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому прийняте з порушенням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Зокрема, позивачі вказували на порушення вимог ч. 1 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Також, у позові стверджувалось про порушення вимог ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно яких стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу, який, у відповідності до вимог ч. 4 ст. 9 цього Закону, має бути оприлюднений разом із відповідним аналізом регуляторного впливу у спосіб, передбачений ст. 13 цього Закону.

Додатковим обґрунтуванням заявлених вимог було зазначено про неправомірність підписання оскарженого рішення виконкому секретарем Харківської міської ради Новаком О.М. замість Харківського міського голови Кернеса Г.А.

В свою чергу відповідач надав до суду рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 22.05.2019 № 348 "Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном", яким було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів електричним транспортом у тому ж розмірі, як у рішенні відповідача від 06.02.2019 № 73 (а.с. 153 т. 4).

Пунктом 2 рішення відповідача від 22 травня 2019 року № 348 було визнано такими, що втратили чинність, рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 28.03.2018 № 203 "Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном", від 06.02.2019 № 73 "Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном", від 20.02.2019 № 88 "Щодо послуги з перевезення пасажирів метрополітеном".

Рішення від 22.05.2019 № 348 набрало чинності з дня офіційного оприлюднення, яке відбулося 22.05.2019, шляхом його розміщення на офіційних сайтах Харківської міської ради, Харківського міського голови, виконавчого комітету, а також у Харківській міській газеті "Харьковские Известия" від 23.05.2019 № 44 (а.с. 176 - 189 т. 4).

Також, відповідач надав докази оприлюднення 09.04.2019 повідомлення про оприлюднення проекту такого рішення та самого проекту рішення, як регуляторного акту, разом з аналізом регуляторного впливу з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, на офіційному сайті Харківської міської ради, міського голови, виконавчого комітету, Харківській міській газеті "Харьковские Известия" № 27 від 09.04.2019, разом з повідомленням про оприлюднення проекту рішення виконавчого комітету міської ради "Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном" (а.с. 164 - 175 т. 4).

Представник відповідача стверджував, що опублікування проекту рішення зумовило його громадські обговорення, участь у яких брав позивач, Громадська організація "Харківський антикорупційний центр", який надавав свої письмові пропозиції та отримував відповіді за результатами їх розгляду.

Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив з того, що рішенням виконавчого комітету міської ради від 22.05.2019 № 348 "Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном"

Відповідачем було добровільно усунуті порушення, викладені у позовній заяві щодо недотримання при прийнятті оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області від 06.02.2019 №73 "Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів і багажу міським електричним транспортом (трамваєм та тролейбусом)" вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі, виходить з вимог діючого законодавства на час спірних правовідносин сторін та фактичних обставин справи.

Згідно частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема у таких випадках:

- (п.6) щодо оскарження нормативно - правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили;

- (п.8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Отже, закриття провадження у справі, відповідно п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України, є обов`язком, а не правом суду, у разі встановлення обставин виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень, якщо відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Така підстава закриття провадження у справі стосується всіх видів рішень суб`єкта владних повноважень, не розмежовуючи їх на рішення у формі нормативно-правових актів чи рішення у формі індивідуального правового акту. Відповідно, є необґрунтованими доводи апеляційної скарги про можливість закриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акту лише на підставі п. 6 ч. 1 ст. 238 КАС України. Зазначена позивачем норма процесуального права є самостійною та окремою підставою для закриття провадження у справі у разі наявності рішення суду у іншій справі, яке набрало законної сили, про визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акту.

Перевіряючи правильність закриття судом першої інстанції провадження у справі, колегія суддів враховує особливості розгляду справи, пов`язані з оскарженням саме нормативно-правового акту.

Зокрема, ч. 2 ст. 265 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Тобто, діючим законодавством унеможливлено визнання судом у порядку адміністративного судочинства нечинним нормативно-правового акту з моменту його прийняття.

В той же час, як було встановлено в ході розгляду справи та визнається заявником апеляційної скарги, оскаржений нормативно-правовий акт втратив чинність 22.05.2019 у зв`язку з прийняттям відповідачем рішення від 22.05.2019 № 348 "Про встановлення тарифу на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном".

Встановлення факту втрати чинності оскарженого нормативно-правового акту унеможливлює подальший розгляд та задоволення позовних вимог про повторне визнання судом нечинним такого нормативно-правового акту, оскільки це призведе до існування двох моментів визначення втрати чинності оскарженого нормативно-правового акту.

Констатуючи наявність підстав для закриття провадження у справі, колегія суддів враховує правові висновки Верховного Суду щодо правомірності застосування судом п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України, висловлені у постанові від 19.03.2019 у справі №591/2813/17, зокрема, стосовно врахування судом вчинених дій відповідачем, що призвели до повного відновлення законних прав та інтересів позивача.

У цій справі позивач вимагав визнати протиправним та скасувати ряд рішень виконкому міської ради про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які на час судового розгляду втратили чинність з огляду на прийняття органом місцевого самоврядування відповідних рішень з власної ініціативи.

Верховний Суд, підтверджуючи правильність закриття апеляційний судом провадження у справі, зазначив, що втрата чинності регуляторного акту, як і підзаконного може бути з дати скасування: а) прямого (формального) - скасовує орган, який прийняв цей акт або інший орган, якому закон надає таке право; б) фактичного - прийняття нового акта вищої або однакової юридичної сили з того ж предмета регулювання, без формального скасування старого акта. При цьому судом було зроблені висновки, що внаслідок самостійного прийняття органом місцевого самоврядування нових рішень про встановлення тарифів допущені порушення були фактично виправлені, оскільки оскаржувані в спірних правовідносинах рішення втратили чинність, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі.

Колегія суддів вважає помилковими заперечення представника позивача про неможливість застосування зазначених висновків Верховного Суду, зважаючи на їх необґрунтованість. Адже, ч. 5 ст. 242 КАС України передбачено обов`язок врахування судом висновків щодо застосування норм права у спірних правовідносин, викладених у постановах Верховного Суду, незважаючи на особливості проваджень по справі, за якими вона розглядалась.

Також, визнаються необґрунтованими доводи апеляційної скарги про неможливість закриття провадження у справі без визнання оскарженого рішення відповідача протиправним, зважаючи на необхідність встановлення такої обставини для подальшого стягнення з відповідача збитків.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що заявлені позивачами вимоги не стосуються відшкодування збитків, зумовлених протиправністю дії оскарженого рішення відповідача, оскільки спосіб захисту порушеного права позивачів внаслідок протиправного прийняття оскарженого рішення пов`язувався лише з застосуванням наслідків визнання його нечинним. Відповідно, застосування іншого способу захисту порушених прав позивачів (відшкодування збитків) можливий лише шляхом додаткового їх звернення до суду з новими позовними вимогами, в обґрунтування яких позивачі не позбавлені права вказати фактичні обставини, встановлені судовими рішеннями у цій справі, в тому числі щодо зупинення дії оскарженого рішення ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 19.02.2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25.03.2019.

Така позиція суду апеляційної інстанції узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними в ухвалі від 05.04.2019 у справі № 9901/774/18.

При цьому, враховуються висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 02.07.2019 у справі № 48/340, згідно яких суб`єкт порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права (пункт 5.6 постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 у справі № 925/1265/16). Крім того, Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорювання. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 5.06.2018 у справі № 338/180/17, від 11.09.2018 у справі № 905/1926/16, та від 30.01.2019 у справі № 569/17272/15-ц.

В той же час, судовим рішенням, яке переглядається в апеляційному порядку, встановлені обставини добровільного усунення відповідачем порушень, які були допущені під час прийняття оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області від 06.02.2019 №73 "Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів метрополітеном", шляхом виконання вимог ст. ст. 8, 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" з метою забезпечення участі позивачів у процедурі прийняття регуляторного акту. Зазначені обставини спростовують доводи апеляційної скарги, що відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

В той же час, колегія суддів зауважує, що дотримання відповідачем вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не є предметом розгляду у цій справі, що не позбавляє позивачів права на звернення до суду з відповідними позовними вимогами на захист прав при прийнятті відповідачем 22.05.2019 рішення № 348 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів метрополітеном».

Посилання заявника апеляційної скарги на правові висновки Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №820/2311/17 є неприйнятними, оскільки спірні правовідносини у цій справі не стосувалися оскарження нормативно-правового акту, а дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень індивідуальної направленості щодо визнання протиправною бездіяльність голови Харківської обласної державної адміністрації та зобов`язання її здійснити прийом громадян згідно затвердженого графіку. Як зазначалося вище, визнання протиправними індивідуально правових рішень, дій суб`єкта владних повноважень зумовлює настання наслідків у вигляді скасування оскаржених рішень (дій) з моменту їх прийняття (вчинення), на відміну від наслідків визнання нечинним акту нормативно-правового акту з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Ствердження заявника апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог з метою захисту інтересів суб`єкта владних повноважень, не відповідає фактичним обставинам справи. Адже, вихід за межі позовних вимог, згідно положень ст. 9 КАС України, можливий лише в результаті їх вирішення по суті задля ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, а не при закритті провадження у справі з підстав, передбачених п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

З огляду на вищевикладене колегія суддів погоджується з правомірністю висновків суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі №520/1543/19 за позовом Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" та ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Харківської міської ради про скасування рішення, згідно вимог п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Інші доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують. При цьому враховується положення п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів , згідно якого обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Підсумовуючи вищевикладену узгодженість висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, фактичним обставинам справи, дотримання норм матеріального і процесуального права при прийнятті судового рішення, з огляду на приписи ст. 316 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення вимог поданої позивачем апеляційної скарги про скасування оскарженої ухвали суду.

Зважаючи на результати апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції та вимоги ст. 139 КАС України, у справі відсутні підстави для здійснення нового розподілу судових витрат.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 по справі № 520/1543/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)М.І. Гуцал
Судді(підпис) (підпис) Л.О. Донець А.П. Бенедик
Повний текст постанови складено 09.08.2019.