Справа № 580/1010/19
Суддя: Шурко Олег Іванович
Дата ухвалення: 2019-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1010/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Руденко А.В.
Суддя-доповідач Шурко О.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

при секретарі Коцюбі Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської Ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Черкаської міської ради, в якому просить визнати протиправним та нечинним рішення №2-4026 від 05.03.2019 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради №2-3735 від 24.01.2019 «Про міський бюджет на 2019 рік».

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року провадження у адміністративній справи №580/1010/19 за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 24.01.2019 №2-3735 «Про міський бюджет на 2019 рік» закрито.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін виходячи із наступного.

Приймаючи рішення про залишення закриття провадження у справі, суд першої інстанції керувався п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч. 2 ст. 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених п. 9, 10 ч. 1 цієї статті.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Так, позивач звернувся до суду із позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради № 2-4026 від 05.03.2019 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 24.01.2019 № 2-3735 «Про міський бюджет на 2019 рік».

Відповідно до пункту 45 частини 1 статті 2 Бюджетного Кодексу України рішення про місцевий бюджет є нормативно-правовим актом відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.

Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Таким чином обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду. Однак, суб`єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Частина 2 статті 264 КАС України зазначає, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статі 2 Бюджетного Кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Згідно з пунктом 3 частини 2 та частиною 4 статті 22 Бюджетного Кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними рішеннями про міський бюджет, можуть бути виключно структурні підрозділи виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет.

Колегія суддів зауважує, що Черкаська міська рада не визначила в своєму рішенні № 2-4026 позивача розпорядником бюджетних коштів, а тому він не є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей нормативно-правовий акт.

Згідно зі статтею 4 Бюджетного Кодексу України рішення про місцевий бюджет, в тому числі рішення Черкаської міської ради № 2-4026, входить до складу бюджетного законодавства України.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Контроль за дотриманням бюджетного законодавства покладений на відповідні органи, якими згідно ст.ст. 110-115 Бюджетного кодексу України є: Верховна Рада України, Рахункова палата, Міністерство фінансів України та місцеві фінансові органи, Казначейство України, органи державного фінансового контролю, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві ради, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних місцевих рад.

Зокрема, ст. 111 Бюджетного кодексу України передбачає, що Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України (ч. 1); місцеві фінансові органи здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо місцевих бюджетів (ч. 2).

Згідно статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання. Перелік видів порушення бюджетного законодавства передбачений у вказаній статті.

Стаття 117 Бюджетного кодексу України визначає заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, а саме: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу; призупинення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 20, 22 - 29, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу; зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктом 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), пунктом 29 та пунктом 38 частини першої статті 116 цього Кодексу; повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; зупинення дії рішення про місцевий бюджет - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 7 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 122 цього Кодексу; безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 28 частини першої статті 116 цього Кодексу; інші заходи впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України, - застосовуються за порушення бюджетного законодавства згідно із таким законом.

Застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства врегульоване ст. 118 Бюджетного кодексу України, згідно з якою попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства; рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 2-5 та 7 частини першої статті 117 цього Кодексу, приймається Міністерством фінансів України, органами Казначейства України, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів.

Проаналізувавши наведені норми, колегія суддів зазначає, що позивач не є учасником бюджетного процесу, не наділений повноваженнями контролю за дотриманням бюджетного законодавства, тому правовідносини між позивачем та відповідачем в результаті прийняття оскаржуваного рішення №2-4026 від 05.03.2019 не виникли, що свідчить про відсутність порушення прав позивача.

До того ж, скасування рішення Черкаської міської ради №2-4026 від 05.03.2019 не передбачено ст. 116 Бюджетного кодексу України як захід впливу за порушення бюджетного законодавства.

Щодо представництва позивачем інтересів територіальної громади в питаннях ухвалення міського бюджету, то стаття 17 Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11,07.2002 № 93- IV передбачає, що виборці можуть давати своєму депутатові місцевої ради доручення на зборах під час його звітів чи зустрічей з питань, що випливають з потреб відповідного виборчого округу чи територіальної громади в цілому. Доручення виборців, виконання яких потребує прийняття відповідною радою або її виконавчим органом рішення, фінансових або інших матеріальних витрат, доводяться депутатом місцевої ради до відома відповідної ради або її органів. Доручення виборців враховуються при розробці планів і програм економічного та соціального розвитку відповідної території, місцевих економічних програм, складанні бюджету, а також при підготовці рішень з інших питань.

Позивач не надав доказів щодо надання виборцями його округу доручення, що стосувалося питань бюджету міста на 2019 рік.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 312, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: Шурко О.І.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлено 08.08.2019.