Справа № 640/1991/19
Суддя: Шурко Олег Іванович
Дата ухвалення: 2019-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/1991/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Шейко Т.І. Суддя-доповідач Шурко О.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

при секретарі Коцюбі Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (Київмістобудування) та ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (Київмістобудування) про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), у якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати Висновок Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №17-0385-В від 24 вересня 2018 року вихідний №8813/0/12-4/27-18 "Про відмову у погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1, садово-дачний кооператив "Орхідея - 3" на звернення сертифікованого інженера-землевпорядника ФОП " ОСОБА_2 " від 17 серпня 2018 року №165-18, зареєстрованого у Департаменті містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації" від 19 вересня 2018 року за вхідним №Д-1136;

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея - 3", поданий сертифікованим інженером-землевпорядником ФОП " ОСОБА_2 " від 17 серпня 2018 року №165-18 та зареєстрованим у Департаменті містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19 вересня 2018 року за вхідним №Д-1136.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2019 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано висновок Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 17-0385-В від 24 вересня 2018 року вих. № 8813/0/12-4/27-18 про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1, садово-дачний кооператив "Орхідея - 3" на звернення сертифікованого інженера-землевпорядника ФОП " ОСОБА_2 " від 17 серпня 2018 року №165-18, зареєстрованого у Департаменті містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації" від 19 вересня 2018 року за вхідним №Д-1136; зобов`язано Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно розглянути звернення сертифікованого інженера-землевпорядника ФОП " ОСОБА_2 " від 17 серпня 2018 року №165-18, зареєстроване у Департаменті містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 19 вересня 2018 року за вх. №Д-1136 стосовно погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея - 3"; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним вище судовим рішенням Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (Київмістобудування) та ОСОБА_1 , кожен окремо, звернулись із апеляційними скаргами, в яких позивач просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (Київмістобудування) просить скасувати оскаржуване рішення в частині задоволення позовних вимог та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як вбачається із матеріалів справи, 17 серпня 2018 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернулась до Департаменту з заявою №165-18, в якій, посилаючись на те, що між нею і ОСОБА_1 укладений договір від 31 липня 2017 року № 31/07 про приведення у відповідність до чинного законодавства (доопрацювання) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1, садово-дачний кооператив "Оріхдея-3", який розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю "Ліга-Експерт", - у зв`язку з ліквідацією зазначеного підприємства, просила, відповідно до статті 186-1 Земельного кодексу України повторно розглянути матеріали, додані до звернення Товариства з обмеженою відповідальністю "Лira-Експерт" за вх. № 1183/0/9-1-17 від 14 лютого 2017 року і надати висновок про погодження проекту землеустрою.

За результатами розгляду вказаного звернення, відповідач 24 вересня 2018 року прийняв висновок № 17-0385-В про погодження проекту землеустрою (вих. № 8813/0/12-4/24-18), в якому повідомив, що відповідно до Генерального плану міста, затвердженого рішенням Київради від 28 березня 2002 року № 370/1804, земельна ділянка за функціональним призначенням належить до території перспективної садибної забудови. Таким чином, заявлена ініціатива не відповідає містобудівній документації за функціональним призначенням. У листі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 квітня 2017 року № 8/14-1-192-17 зазначено про можливість відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва при існуючому на місцевому рівні функціональному призначенні земельних ділянок "садибна забудова" в межах існуючих садових (садівницьких) товариств. Оскільки право користування земельною ділянкою садово-дачним кооперативом "Орхідея-3" не зареєстровано, таким чином його межі є невизначеними. Враховуючи зазначене, Департамент не погодив проект землеустрою.

Не погоджуючись з таким висновком, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, посилання на які, у разі висновку про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є, в силу вимог вказаних норм, обов`язковими. Відповідачем грубо порушено не тільки принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень, а і норми статті 186-1 Земельного кодексу України, оскільки ним не зазначено у висновку яким саме вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації не відповідають положення проекту землеустрою позивача. Також суд першої інстанції вважає, що хоч і повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо погодження проекту землеустрою не є дискреційними, проте належним способом захисту, відновлення прав позивача за даних фактичних обставин, слід визнати саме зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання про погодження проекту землеустрою.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянтів безпідставними, враховуючи наступне.

Частиною 1 статті 186-1 Земельного кодексу України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, підлягає обов`язковому погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Згідно з частиною 2 статті 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Отже, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, посилання на які, у разі висновку про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є, в силу вимог вказаних норм, обов`язковими.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759апп18).

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у ч.7 статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Системний аналіз наведених правових положень дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

Колегія суддів наголошує на тому, що такої підстави, як право користування земельною ділянкою садово-дачним кооперативом не зареєстровано, а тому його межі є невизначеними, Земельним кодексом України не передбачено.

Крім іншого, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, як вірно зазначив суд першої інстанції, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до ст. 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13.12.2016 року у справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27.02.2018 року у справі № 545/808/17 та постанові від 28.11.2018 року у справі № П/811/601/18.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції щодо часткового задоволення позовних вимог в частині зобов`язання відповідача вчинити дії, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

У матеріалах справи не містяться докази, що свідчать про відсутність можливості та наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням викладеної вище позиції суду, з урахуванням чого колегія суддів вважає, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ОСОБА_1 , є зобов`язання Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно розглянути звернення сертифікованого інженера-землевпорядника ФОП " ОСОБА_2 " від 17 серпня 2018 року №165-18.

Аналогічна правова позиція щодо тотожних правовідносин містяться у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 року у справі №814/1755/17.

Доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Апелянти не надали до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційних скарг спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (Київмістобудування) та ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: Шурко О.І.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.

Повний текст постанови виготовлено 07.08.2019.