Справа № 520/2796/19
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2019-08-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 серпня 2019 року

м. Київ

справа № 520/2796/19

адміністративне провадження № К/9901/17176/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 520/2796/19

за адміністративним позовом першого заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Вовчанського коледжу Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка, третя особа Департамент цивільного захисту Харківської обласної державної адміністрації про зобов`язання вчинити певні дії,,

за касаційною скаргою Заступника прокурора Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду (суддя: Ю. В. Зоркін) від 26 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: О. А. Спаскін, Л. В. Любчик, О. В. Присяжнюк) від 22 травня 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Перший заступник керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Вовчанського коледжу Харківського національного технічного університету сільського господарства імені Петра Василенка (далі - відповідач), в якому просив зобов`язати привести в належний технічний стан і готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 77074, яке знаходиться за адресою: м. Вовчаеськ, Харківська область, вул. Харківська, б. 112, у придатний стан для використання за цільовим призначенням, згідно припису № 97 від 08 серпня 2018 року, а саме підпункту 13-25.

2. Прокурор обґрунтовує своє право на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави тим, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноваженим, у тому чисті на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню. Також ним здійснюється державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах цивільного захисту на відповідній території. Вказаний орган, уповноважений на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, самостійно заходи представницького характеру на захист інтересів держави не вживає, що і зумовило звернення до суду саме прокурором.

3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, позов повернуто позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 19 червня 2019 року Заступник прокурора Харківської області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, та ухвалити нове судове, яким справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.

6. Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, повертаючи позов, виходив з того, що судами не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, яке є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Навпаки, обставини справи свідчать про вжиття цим органом таких заходів, а саме: проведення перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та винесення обов'язкових для виконання приписів щодо усунення виявлених порушень, притягнення до адміністративної відповідальності за невиконання приписі).

У той же час, не звернення позивача з позовом, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору та підстав неможливості здійснення захисту не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Також судами зазначено, що фактично прокурор в даному випадку є альтернативним суб`єктом звернення, однак він не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

При цьому, суди відхилили посилання першого заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, та відзначили, що ці доводи не можуть бути підставою для розгляду даного позову, оскільки прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не надано оцінку листу Вовчанського районного відділу ГУ ДСНС України у Харківській області від 27 лютого 2019 року та інформації, викладеної в ньому, який став приводом для звернення прокурора з даним позовом до суду, та у якому належний суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносин-позивач просить прокурора вирішити питання щодо вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів держави.

Окрім того, всупереч вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 3, 6, 7, 53, 90 Кодексу адміністративного судочинства України, судами не враховано той факт, що прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Харківській області, а не як законний представник інтересів ГУ ДСНС України у Харківській області.

Проте, враховуючи та застосовуючи статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України, ГУ ДСНС у Харківській області визначено позивачем у справі, оскільки остання є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносин та прокурором звернуто до суду в інтересах в особі ГУ ДСНС у Харківській області, який набув статус позивача у справі.

10. Станом на 09 серпня 2019 року відзив на касаційну скаргу не надходив, що не перешкоджає її розгляду по суті.

ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.

12. Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

14. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

15. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

16. За змістом частин третьої, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

17. Отже виключними випадками на представництво у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. В той же час, таке представництво інтересів держави в суді здійснюється в порядку, що визначені законом.

18. Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

19. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

20. Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

21. На підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - КЦЗ України) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

22. Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

23. Із наведених нормативних положень можливо зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

24. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження.

25. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

26. Тобто, у першому випадку прокурор набуває процесуального права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

27. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

28. У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора з позовом до суду став лист Вовчанського районного відділу ГУ ДСНС України у Харківській області від 27 лютого 2019 року та інформації викладеної в ньому, в якому суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносин просить прокурора вирішити питання щодо вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів держави. При цьому ГУ ДСНС України у Харківській області не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити його інтереси, які збігаються з інтересами держави, а також не надано доказів, що свідчать про неналежне вчинення ГУ ДСНС України у Харківській таких дій. Прокурор теж не з'ясував цих причин і не повідомив їх суду.

29. Навпаки, обставини справи свідчать про вжиття позивачем таких заходів, а саме: проведення перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та винесення обов`язкових для виконання приписів щодо усунення виявлених порушень, притягнення до адміністративної відповідальності за невиконання приписі). У той же час відповідний уповноважений орган держави, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави, в тому числі шляхом застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування щодо державного нагляду (контролю).

30. Відтак, прокурор не підтвердив процесуальних підстав представництва в суді та ухилення відповідного відділу ГУ ДСНС України у Харківській області від здійснення ним або неналежним чином здійснення своїх обов'язків щодо можливого звернення до суду.

31. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

32. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

33. Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судом першої та апеляційної інстанцій фактичних обставин справи.

34. Отже, Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно установлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права, що є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.

35. Відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов